5 Vurderinger av høringsforslaget

5.1 Om muligheten til å fortsette utover særaldersgrensen

5.1.1 Høringsinstansenes syn

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS skriver i sin felles høringsuttalelse at det å fjerne plikten til å fratre er det samme å fjerne særaldersgrensene siden aldersgrenser innebærer fratredelsesplikt. Selv om forslaget ikke berører pensjonsordningene eller pensjonsalderen, henger dette sammen. På sikt kan forslaget bety undergraving av det kollektive vernet særaldersgrenser representerer. De mener høringsforslaget i stor grad baseres på politiske mål og antakelser, ikke forskning og kunnskap. Å fjerne plikten til å fratre aldersgrenser hjemlet i aldersgrenseloven § 2 første ledd bokstav b (krav til fysiske eller psykiske egenskaper for forsvarlig utførelse av tjenesten), for eksempel politi, prehospitale tjenester og brann- og redningstjenesten, strider mot formålet med paragrafen, nemlig hensynet til publikums sikkerhet. De viser til at forslaget ikke gjelder ansatte i forsvarssektoren og mener det er vanskelig å forstå forskjellen mellom forsvarssektoren og øvrige sektorer. Organisasjonene registrerer at operapensjonsloven ikke nevnes i høringsnotatet, og legger til grunn at notatet ikke omfatter denne loven, og heller ikke legger føringer for et eventuelt videre arbeid med denne. De mener det for flere yrkesgrupper i dag er ulik og til dels tilfeldig bruk av stillingskoder som gir rett til særaldersgrenser eller ikke. Det gjelder for eksempel innen barnevernet og deler av justissektoren. Her er det viktig med likebehandling.

Akademikerne mener det er bra at rettighetene utvides ved at plikten til å fratre fjernes samtidig med at retten til å fratre ved særaldergrensen opprettholdes. Det er imidlertid uheldig at en varig løsning for å kompensere personer som fratrer ved særaldergrensen økonomisk, ikke er på plass. Selv om retten til å fratre ved særaldersgrensen videreføres, vil den for mange ikke være reell med gjeldende pensjonsregler. Akademikerne mener prinsipielt at stillingsvernet skal være aldersuavhengig og at ingen skal ha plikt til å fratre på grunn av alder, heller ikke der det er særaldersgrenser. De mener det er krevende å se at en bestemt alder i seg selv skal være et tilstrekkelig grunnlag for å sette grenser for når arbeidstaker kan utføre sine arbeidsoppgaver tilfredsstillende eller ikke. Det er også krevende å se at ansatte som i dag har særaldersgrense skal være i en annen situasjon enn øvrige ansatte når det gjelder eventuell alderspåvirket endring av kognitive og fysiske egenskaper.

NITO viser til at særaldersgrensene er satt dels av hensyn til samfunnssikkerheten og dels på grunn av særskilt belastning ved utføring av stilling, og at de er tett knyttet til plikten til å gå av. Dersom det introduseres en rett til å fortsatt stå i jobb, endres det rettslige innholdet av instituttet særaldersgrense. Det må da beskrives på en ny måte hva som i så fall er den nye rettslige betydningen av særaldersgrensen. For ansatte med særaldersgrense hjemlet i aldersgrenseloven § 2 første ledd bokstav b (krav til fysiske eller psykiske egenskaper for forsvarlig utførelse av tjenesten) er plikten til å fratre satt av hensynet til forsvarlighet i tjenesteutøvelsen – ikke av hensynet til den ansatte selv. Forslaget synes her å være i strid med lovgivers intensjon. Forslaget reiser også spørsmål om hvilken kompetanse hver enkelt arbeidsgiver har til å vurdere de krav til helse, almenntilstand, kognitive evner osv. som skal til for å utøve forsvarlig virksomhet. Det er krav til saklighet og likebehandling. Som et minimum må det forutsettes at det i et partssamarbeid utarbeides sentrale og faglig funderte standarder for hvilke krav som kan stilles for forskjellige typer oppgaver.

KS støtter forslaget. Å fjerne plikten til å fratre utvider rettighetene for personer med særaldersgrense. Det åpner for at personer med særaldersgrense kan opparbeide større pensjonsrettigheter. Forslaget ventes å bidra til at flere står lenger i arbeid og kan gi et positivt bidrag til at kommunene får ivaretatt sitt behov for tilstrekkelig kvalifisert personell. Når endringene har fått virke, mener KS at effekten av endringene bør evalueres med hensyn til effekt på yrkesdeltakelse og ev. effekter for behov for tilrettelegging og omfang av oppsigelser.

Spekter med støtte av Virke viser til at fjerning av fratredelsesplikten isolert sett vil støtte opp om arbeidslinjen, noe som er positivt. Det fremstår imidlertid som ubalansert at arbeidstaker ensidig gis rett til å kunne stå i stilling. De mener dette bør skje etter avtale med arbeidsgiver. Videre påpeker de at et langsiktig bærekraftig pensjonssystem er avhengig av at det støtter opp om arbeidslinjen og stimulerer til arbeid fremfor pensjonering. De mener derfor det er viktig at man tar en full gjennomgang av alle særaldersgrenser og fjerner de aldersgrensene som ikke er tilpasset dagens arbeidsliv. Mange av aldersgrensene er satt langt tilbake i tid, da både arbeidslivet og arbeidstakers helse var en helt annen enn i dag. Kun særaldersgrenser med en god helsemessig eller sikkerhetsmessig begrunnelse bør videreføres.

Samfunnsbedriftene støtter i hovedsak forslaget. Den samfunnsmessige gevinsten og muligheten for bedre ressursutnyttelse øker gjennom at virksomhetene kan beholde verdifull kompetanse lenger. Men siden den faktiske effekten av en slik ordning er usikker, bør ordningens faktiske konsekvenser kartlegges og evalueres etter at ordningen har virket en stund.

Samfunnsviterne mener det er en del av et endret forventningsbilde at den enkelte selv kan beslutte om man vil fratre, fortsette eller eventuelt redusere innsatsen etter fylte 60 år. Økt levealder, bedre helse og virksomhetenes behov for kompetanse tilsier også at tvungen pensjonering er unaturlig og uønsket, både fra den enkelte arbeidstakers, virksomhetenes og samfunnets synspunkt. De ønsker primært aldersubestemte regler for arbeidslivet slik at verken stillingsvernet eller styringsretten påvirkes av alder. De støtter forslaget, men mener det fortsatt må være en reell mulighet til å fratre dersom arbeidet blir for tungt. De er bekymret for er at den strenge levealdersjusteringen av alderspensjon kan bidra til å redusere den reelle valgfriheten for mange.

Norsk Brannmannsforum mener det er inkonsekvent at plikten til å fratre opprettholdes for dem med ordinær aldersgrense. Det er stillingens innhold som avgjør om man har særaldersgrense eller ikke. I brannyrket er bakgrunnen for særaldersgrensen krav til fysikk og psyke som normalt svekkes etter en gitt alder. Særaldersgrensen skal altså sikre at brannfolk fysisk og psykisk er i stand til å utføre jobben som samfunnet forventer. I risikofylte yrker som brannyrket, må antatte fordeler med en generell adgang til å stå lenger veies opp imot de negative sikkerhetsmessige konsekvensene for samfunnet og de ansatte. Dette er et ansvar som ligger hos fellesskapet. Forslaget vil føre til økt kreftrisiko i et yrke hvor denne risikoen allerede er høy. Norsk Brannmannsforum mener forslaget har en negativ sosial profil gjennom å favorisere enkelte grupper: menn framfor kvinner, de med god helse framfor de med dårlig helse og ledere framfor fagarbeidere.

Brannforbundet i Delta slutter seg til høringssvaret fra LO Stat, LO kommune, YS og Unio. Særaldersgrensene er en sikringsbestemmelse for samfunnet og en kvalitetssikring av samfunnskritiske funksjoner. Dersom forslaget får gjennomslag, vil det kunne skape situasjoner hvor samfunnskritiske stillinger bekles av personell som ikke er skikket til å ivareta rollen de innehar.

Norsk Losforbund skriver at arbeidssituasjonen for statsloser er langt fra hva som er normalt i samfunnet. Forslaget vil antakelig innebære at ulykkestilfellene vil øke med alle de menneskelige, økonomiske og miljømessig følger det kan få. En rapport fra Kystverket (2003) anbefalte at særaldersgrensen burde settes ned fra 65 år til 60 år, hovedsakelig av følgende grunner; statslosens egen helse og sikkerhet, ulykker og økonomiske konsekvenser. Det kreves helseerklæring hvert andre år, og Norsk Losforbund mener statsloser i tillegg må ta en kognitiv test, på linje med opptak av statslosaspirant, hvis de skal fortsette i stilling utover særaldergrensen.

Den norske tannlegeforening mener plikten til å fratre ved oppnådd særaldersgrense ikke bør oppheves for tannleger som yrkesgruppe da det ikke vil være forsvarlig. Det er stor forskjell på tannlegehverdagen i privat og offentlig sektor på grunn av ulike pasientgrupper. Tannlegenes særaldergrense er et nødvendig vern for pasientene og et nødvendig virkemiddel for å kunne pensjonere utslitte arbeidstagere. De ser det som helt avgjørende at pasientsikkerheten ikke går på bekostning av forslaget.

Det norske maskinistforbund skriver at ansatte innenfor brann og redning har et like sterkt behov for særaldersgrense i dag som i tidligere tider. Arbeidsoppgavene innenfor brann og redning er blitt vesentlig endret siden lov om aldersgrenser kom i 1956. Antallet brannfolk på vakt har gått drastisk ned, og antallet hendelser og hendelsestyper har gått opp. Brannrøyken er blitt mer giftig enn tidligere, noe som gir økt risiko for sykdom. Grunnlaget for særaldersgrensene for brannfolk knytter seg til samfunnets/innbyggernes behov for sikkerhet. Det stilles i dag strenge krav både fysisk, men også medisinsk, til innsatspersonell i brann- og redningstjenesten. Det er urealistisk å tro at flertallet ansatte i brann- og redningstjenesten er i stand til å utføre for eksempel røykdykking på en sikker og effektiv måte etter fylte 60 år.

Creo konstaterer at operapensjonsloven ikke er omfattet av forslaget, men ønsker likevel å påpeke at den kunstneriske levealderen ikke har økt tilsvarende som levealderen. De mener derfor det er behov for særaldersgrenser. Creo stiller seg bak høringssvaret fra LO Stat, LO kommune, Unio og YS.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap mener det fortsatt er behov for særaldersgrenser i Sivilforsvaret. De er positive til forslag som innebærer mer fleksibilitet og mulighet for å beholde verdifull kompetanse lenger.

Hovedredningssentralen viser til at redningsledere er en av få yrkesgrupper som går helkontinuerlig turnus helt fram til de når pensjonsalderen. Det å være redningsleder blir mer og mer krevende. Tempoet i redningsaksjonene øker, og de teknologiske hjelpemidlene blir stadig mer komplekse. I likhet med andre høykonsentrasjonsyrker vil det å heve særaldersgrensen medføre en økt risiko for å gjøre feil i tjenesten. De mener forslaget vil skape et utilbørlig press til å stå lenge i stilling siden fortsatt tjeneste gir økt pensjonsutbetaling.

Jernbanepensjonistenes Forening – Hamar mener forslaget framstår som overflødig. De mener dagens ordning med arbeid utover særaldersgrensen kan videreføres i samarbeid med de tillitsvalgte. Dersom forslaget gjennomføres, er det maktpåliggende at staten rydder opp i egen arbeidsgiverpolitikk. Staten må ta et aktivt grep for generelt å skaffe arbeidsplasser til eldre, syke og uføre.

Kriminalomsorgsdirektoratet støtter ikke lovforslaget i sin nåværende form. De anbefaler at pliktig avgang opprettholdes for fengselsbetjent og førstebetjent i førstelinjetjeneste, men at avgangsalderen kan heves til 65 år for begge grupper. Tjenestegjøring utover dette kan innvilges etter søknad for ansatte som fortsatt fyller kravene. For øvrige ansatte er det mulig å fjerne plikten til å fratre ved aldersgrensen uten de samme utfordringene knyttet til tilrettelegging.

Kriminalomsorgen region vest støtter forslaget, men antar det er få av deres ansatte som vil fortsette utover særaldersgrensen. Mange betjenter blir lei av oppgavene som fengselsbetjent fra 40–50 årsalderen. Særaldersgrensen gjør at flere avstår fra karriereendring. Ut fra dette mener de endringsforslaget kan medføre at flere muligens vil slutte på et tidligere tidspunkt. Kriminalomsorgen region sørvest antar forslaget kan medføre at fengselsbetjentene øker pensjoneringsalderen noe, men at få vil stå i stillingen til 70 år. Det er mer aktuelt for verksbetjenter. De mener dagens mulighet til å søke om å jobbe lenger fungerer godt. Kriminalomsorgen region nord antar få ønsker å stå utover aldersgrensen. Det skyldes belastende arbeid og slitasje. Dagens mulighet til å arbeide med pensjonistlønn fungerer godt. Bedre helsetilstand og endrede pensjonsvilkår kan bidra til at flere ønsker å arbeide utover særaldersgrensen. Kriminalomsorgen region øst er positiv til forslaget, men påpeker at endringen ikke må gå på bekostning av sikkerheten, både for ansatte og innsatte. De viser til at eldre har erfaring og er en stabiliserende faktor på avdelingen. De antar få vil fortsette utover særaldersgrensen på grunn av helkontinuerlig turnus og påkjenningen av å jobbe med mennesker i krisesituasjoner. De innsatte har blitt stadig mer krevende, blant annet som følge av et sammensatt sykdomsbilde og mer psykisk sykdom. Muligheten for åpen soning gjør at gruppen som er igjen i fengslene, oppleves som mer krevende. Endringen kan gjøre det vanskeligere å ansette nyutdannede tjenestemenn. Kriminalomsorgen region sør mener forslaget har flere positive enn negative elementer ved seg. De antar at et fåtall ønsker å stå i arbeid til 70 års alder. Selv om mange er spreke som fint kan jobbe lenger enn særaldersgrensen, gjelder ikke dette alle. Forslaget innebærer at vurderingen av egnethet flyttes fra arbeidsgiver til den enkelte ansatte. En virksomhet nevner muligheten av at arbeidstaker kan søke om fortsatt arbeid og at arbeidsgiver må grunngi et eventuelt avslag.

Kystverket med støtte av Samferdselsdepartementet er positive til arbeidslinjen, og ønsker å legge til rette for at alle som har muligheten for det, skal kunne bidra i arbeidslivet. I tilfeller der ansatte med særaldersgrense fortsatt oppfyller kravene for stillingen, vil Kystverket med forslaget beholde verdifull kompetanse.

Politidirektoratet støtter forslaget, og viser til at det er en fordel å beholde viktig kompetanse. Forslaget er positivt for dem som ønsker å jobbe lenger. Særaldersgrensene er ikke like relevante i dag med innretningen og oppgaveløsningen som etaten har i dag. De viser til at det ikke er noen lov- eller avtalefestede begrensninger på muligheten til å utføre visse arbeidsoppgaver, og det er rom for å tilpasse oppgaver etter alder. Med politiets varierte oppgaver, vil det være vid adgang til å gi oppgaver som vil styrke politiets oppgaver innen mange områder. Dette gjelder blant annet innen lederskap, planlegging, opplæring/instruksjoner, støtte-, koordinerings- og veiledningsfunksjoner, regelverk, etterforskning, forebyggende arbeid, etterretning, informantbehandling, politikontakt, prosjektarbeid samt analytiske, strategiske og administrative oppgaver.

Pensjon for alle mener særaldersgrenser fortsatt er både nødvendige og ønskelige av hensyn til tjenestekvalitet, helse og sikkerhet. Det er også grunnlag for å vurdere om flere yrker bør omfattes av særaldersgrenser. De viser til dagens kunnskap om sammenhengen mellom arbeidsforhold, avgangsalder, helse og tjenestekvalitet. De mener det er nødvendig å legge arbeidsforholdene mye bedre til rette for eldre arbeidstakere og arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne. En rapport fra de nordiske landene om hvordan arbeidsforhold kan forårsake tidlig avgang fra arbeidslivet, peker på at de best dokumenterte årsakene til tidlig avgang er fysisk krevende arbeid, og arbeid med liten grad av innflytelse over egne arbeidsforhold. Rapporten har ikke vurdert nattarbeid på grunn av for få studier1.

Landsforbundet for offentlige pensjonister støtter i utgangspunktet forslaget, men har enkelte innvendinger. De mener det bør utdypes at arbeidstakeren har rett til å fortsette i sin stilling fram til den ordinære aldersgrensen og slik sett forhindre oppsigelse av eldre arbeidstakere.

Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene viser til at grunnlaget for særaldersgrensene er hensynet til helse og sikkerhet. De er bekymret for konsekvensene av å gå på tvers av dette viktige hensynet. De mener mange arbeidstakere ikke har reell mulighet til å stå utover særaldersgrensene, og resultatet vil snarere bli flere uverdige yrkesavganger. Yrkene med særaldersgrense kjennetegnes av at det er fysisk eller psykisk krevende å stå utover en viss alder, og at arbeid utover en viss alder kan gå utover helse og sikkerhet. For å gi flere muligheten til å stå lenger i arbeid, bør regjeringen heller påvirke arbeidsgivere til å sørge for at de ansatte med særaldersgrense kan fortsette å jobbe utover aldersgrensen i andre stillinger med andre oppgaver som ikke krever særaldersgrense.

Advokat Erik Råd Herlofsen mener dagens regler hindrer mange mennesker rett til arbeid og rett til å opptjene pensjonsrettigheter. Regjeringens forslag er et viktig og riktig skritt mot det aldersubestemte arbeidsliv hvor den enkelte måles opp mot sine evner og kompetanse og ikke sin fødselsdato. Det er på ingen måte dokumentert at ansatte i offentlig sektor som i dag må gå av ved fylte 60, 63 eller 65 år, utgjør en helse- eller sikkerhetsmessig risiko. Det er heller ikke dokumentert at disse ansatte er mindre produktive eller gjør en dårligere jobb enn sine yngre kollegaer.

To privatpersoner med bakgrunn i brann- og redningstjeneste støtter departementets forslag. En viser til at dyktige ansatte med god helse og fysikk er blitt tvunget til å gå av selv om det er ønskelig at de fortsetter. Den andre mener yrkesgruppen bør være villige til å omstille seg med alder. Det gjøres tilpasninger i dag i arbeidsoppgaver etter alder og skader. Ikke alle trenger å være i spissen. Det er for eksempel behov for sjåfører, utrykningsledere og lift-operatører.

5.1.2 Departementets vurderinger

Flere av høringsinstansene tar opp at det å fjerne plikten til å fratre er det samme som å fjerne særaldersgrensene siden aldersgrenser tradisjonelt innebærer fratredelsesplikt. Departementet viser til at det bare er fratredelsesplikten som oppheves. Det vil fortsatt være mulighet for å fratre stillingen og motta tjenestepensjon fra samme alder som tidligere. Forslaget innebærer derfor en utvidelse av rettighetene for arbeidstakerne.

Dagens fratredelsesplikt innebærer en begrensning i arbeidsforholdet som omfatter alle, uansett hvor god helse og arbeidsevne de har. Departementet mener denne kollektive tenkningen ikke er riktig i dagens arbeidsliv. Behovet for tidlig avgang varierer mellom individer, også innenfor gruppen av dem som i dag har særaldersgrense. Det er derfor riktig å vurdere egnetheten for å fortsette stillingsforholdet på individuelt grunnlag. Vurderingen må skje i et samarbeid mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Det er disse to partene som er de beste til å vurdere egnetheten for et fortsatt arbeidsforhold utover særaldersgrensen. Det gjelder både helsetilstand og kognitive evner. Her vil det være krav om saklighet og likebehandling. Vurderingen av egnethet er en videreføring av den vurderingen som også gjelder før særaldersgrensen.

Flere høringsinstanser er opptatt av det kollektive vernet som særaldersgrensene representerer og at særaldersgrense er en sikringsbestemmelse for samfunnet og en kvalitetssikring av samfunnskritiske funksjoner. De mener at dersom forslaget får gjennomslag, vil det kunne skape situasjoner hvor samfunnskritiske stillinger bekles av personell som ikke er skikket til å ivareta rollen de innehar. Yrker som trekkes fram i høringen er blant annet brann- og redningstjeneste, lostjeneste og tannlege. Departementet er selvsagt enig i at ulykkestilfeller må søkes å unngå. Forslaget krever derfor tett oppfølging fra arbeidsgivers side slik at risikoen for uønskede hendelser minimeres i størst mulig grad. Dagens fratredelsesplikt er ikke noen garanti for at slike uønskede hendelser unngås som følge av feil gjort av ansatte. Menneskelige feil vil uansett måtte påregnes uavhengig av alder. Alder er en faktor blant mange flere faktorer som spiller inn i vurderingen som arbeidsgiver og arbeidstaker må gjøre i fellesskap. Muligheten for pensjonering vil fortsatt ligge der som en mulighet for tilfellene der fortsatt arbeidsdeltakelse vurderes som uhensiktsmessig. Det vises også til at arbeidsgiver har en tilretteleggingsplikt, jf. punkt 5.4 nedenfor, og at det er muligheter for endringer av arbeidsoppgaver, jf. punkt 5.5.

Det er flere forhold som tilsier at eldre arbeidstakeres helsemessige forutsetninger har blitt stadig bedre og som gjør det mulig å stå lenger i jobb. Mange seniorer har god kompetanse og arbeidskapasitet til å stå lenger i arbeid. Forslaget vil være med på å styrke insentivene til forlengelse av yrkeskarrieren.

Det vil fortsatt kunne være arbeidsoppgaver som arbeidsgiver, ut fra en helse- eller sikkerhetsvurdering, mener ikke bør ivaretas av personer over en viss alder etter en individuell vurdering. Det er imidlertid ikke hensiktsmessig, etter departementets vurdering, å knytte disse oppgavene til spesifikke stillingskategorier og gi personer i disse stillingene en plikt til å fratre.

Forslaget gjør det mulig for arbeidsgivere å fortsatt dra nytte av arbeidstakernes kompetanse. Arbeidsgivers signaler til arbeidstakerne er da viktig. Arbeidsgivere som uttrykker ønske om fortsatt yrkesdeltakelse blant de eldste arbeidstakerne, kan påvirke mange til å bli værende i jobb. For mange arbeidstakere er det en viktig grunn til forlengelse av yrkeskarrieren at arbeidsgiveren uttrykker ønske om å beholde arbeidskraften.

Departementet er enig i at bruken av stillingskoder som gir rett til særaldersgrenser må samsvare med stillingens innhold. Forskjellsbehandling må unngås.

Enkelte høringsinstanser mener effekten av endringene bør evalueres. Departementet er enig i dette. Sentrale forhold er her effekten på yrkesdeltakelse, økt behov for tilrettelegging og omfanget av konflikt ved opphør av arbeidsforhold.

Flere høringsinstanser mener det bør være aldersubestemte regler for arbeidslivet slik at verken stillingsvernet eller styringsretten påvirkes av alder. Andre mener det er inkonsekvent at plikten til å fratre opprettholdes for dem med ordinær aldersgrense, men ikke for dem med særaldersgrense. Departementet har valgt å fokusere på fratredelsesplikten som gjelder ved særaldersgrenser. Det å åpne for at denne gruppen kan fortsette i stillingsforholdet lengre enn i dag og komme inn under reglene for den alminnelige aldersgrensen, vurderes å ha et stort potensial. Forslaget er viktig både av hensynet til den enkelte og for samfunnet. Forslaget anerkjenner eldre arbeidstakeres arbeidskraft og erfaring. En endring i samsvar med forslaget vil kunne gi store samfunnsøkonomiske gevinster.

En av høringsinstansene mener at forslaget har en negativ sosial profil gjennom å favorisere enkelte grupper: menn framfor kvinner, de med god helse framfor de med dårlig helse og ledere framfor fagarbeidere. Departementet mener det blir feil å opprettholde begrensende ordninger for alle ut fra et ønske om sikre likhet. Også blant yrker uten særaldersgrenser er det store individuelle forskjeller i helse og muligheten til å fortsette lenge i jobb. Mange vil mene at dagens fratredelsesplikt er urettferdig sett opp mot gruppene som ikke har noen særaldersgrense. Departementet mener forslaget bidrar til å utvide den enkeltes valgmuligheter basert på egne evner og behov. Som nevnt i punkt 2.1 har personer over 60 år i stadig større grad deltatt i arbeidslivet de siste 15–20 årene. Kombinasjonen av bedre helse, høyere utdanning og et gjennomgående godt arbeidsmarked er viktige forklaringer. Økningen i yrkesaktiviteten har vært sterkest i den delen av arbeidslivet som omfattes av den nye AFP-ordningen i privat sektor. Økningen i yrkesaktiviteten har vært bred; den gjelder på tvers av yrkesgrupper, helsetilstand og på alle inntekts- og utdanningsnivåer.

Noen høringsinstanser mener det er viktig at man tar en full gjennomgang av alle særaldersgrenser og fjerner de aldersgrensene som ikke er tilpasset dagens arbeidsliv. Andre mener det er grunn til å utvide omfanget av stillinger med særaldersgrenser. Et forhold som gjør en gjennomgang krevende er at det vil være mange syn på behovet for enkeltstillingers aldersgrense. På dette området vil det ikke være noen fasitsvar. Forslaget om å oppheve plikten til å fratre vil uansett danne nyttig kunnskap om behovene for en lavere avgangsalder som følge av enkeltstillingers arbeidsinnhold.

Enkelte høringsinstanser mener dagens ordning med arbeid utover særaldersgrensen kan videreføres. Noen mener dette kan skje i samarbeid med de tillitsvalgte. Andre mener det kan innføres en plikt for arbeidsgiver til å begrunne et eventuelt avslag. Departementet mener det er en bedre løsning å fjerne plikten til å fratre ved særaldersgrensen. Det vises til begrunnelsen ovenfor. Dagens ordning er i større grad avhengig av den enkelte arbeidsgiver og ivaretar i mindre grad arbeidstakernes ønske om å kunne stå videre i arbeid.

5.2 Forholdet til tjenestepensjoner

5.2.1 Høringsinstansenes syn

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS viser til at gjennom pensjonsavtalen 3. mars 2018 og underliggende avtaler mellom Arbeids- og sosialdepartementet og partene, var det enighet om rekkefølgen for når ulike deler av særaldersgrenseproblematikken skulle forhandles. Høringsforslaget oppfattes som et forsøk på å gjøre en forhandlingsløsning for personer med særaldersgrenser overflødig. Pensjonsavtalen slår fast at det fortsatt vil være behov for særaldersgrenser i offentlig sektor. De som skal ha dette i framtiden, har fortsatt en uavklart pensjonssituasjon. Organisasjonene peker på at høringsforslaget framhever behovet særaldersgruppene har for å kompensere for levealdersjusteringen ved å jobbe lengre. Det er nettopp dette som skaper rekkefølgeproblemer. Dersom man først hadde blitt enige om en pensjonsløsning for grupper med særaldersgrense, ville levealdersjusteringen funnet en mer naturlig plass.

Akademikerne mener en varig løsning for økonomisk kompensasjon til personer som fratrer ved særaldergrensen, burde vært på plass før det ble fremmet forslag om opphevelse av plikten til å fratre.

NITO anser prinsipielt at endringer i bestemmelsene om særaldersgrense hører sammen med andre endringer i lov om offentlig tjenestepensjon de to siste år, og at forslaget derfor ikke bør behandles uavhengig og løsrevet fra disse.

Brannforbundet i Delta slutter seg til høringssvaret fra LO Stat, LO kommune, Unio og YS. De mener forhandlingene må gjenopptas slik at arbeidstakere født fra og med 1963 også kan få en anstendig pensjon fra fylte 67 år, og dermed ikke tvinges til å klamre seg til en samfunnskritisk stilling man kanskje ikke behersker.

Creo slutter seg også til høringssvaret fra LO Stat, LO kommune, Unio og YS. De mener dem som er tilknyttet pensjonsordning for ballettdansere, sangsolister og korsangere ved Den Norske Opera & Ballett, må sikres pensjonsløsninger fra dagens grenser, som gjør at arbeidstakere som må fratre tidligere enn andre grupper, ikke kommer urimelig ut sett opp mot andre grupper.

Den norske tannlegeforening mener det er en stor ulempe at regjeringen ikke legger frem en helhetlig løsning for offentlige pensjonsordninger som inkluderer pensjon for dem med særaldersgrense. De mener det i utgangspunktet er uakseptabelt at regjeringen ikke maktet å komme frem til en økonomisk løsning under forhandlingene med hovedsammenslutningene. Foreningen mener alle med aldersgrense 60, 63 og 65 år må gis et livsvarig påslag i tillegg til ordinær offentlig tjenestepensjon. Videre mener de at levealdersjusteringen ikke bør omfatte arbeidstakere i stillinger med særaldersgrense.

Norsk Brannmannsforum mener forslaget bryter med inngått avtale 3. mars 2018 om at partene skal utrede og avtale løsninger.

Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene viser til at pensjonsavtalen fra 3. mars 2018 slår fast at det vil være stillinger med behov for særaldersgrenser også i framtiden. Partene har vært enige om en rekkefølge for hvordan særaldersgrensene skal håndteres, og det gjenstår et betydelig arbeid med å forhandle om ny særalderspensjon samt hvilke stillinger som skal være omfattet av særaldersgrensene. De reagerer derfor sterkt på at det kommer et forslag som reelt sett endrer særaldersgrensene før disse forhandlingene er avsluttet.

Finanstilsynet påpeker at eventuelle konsekvenser for opptjening av pensjon ved å arbeide ut over særaldersgrensen ikke er belyst i høringsnotatet.

Statens pensjonskasse mener forslaget ikke vil kreve store systemendringer, men at det vil kreve mer informasjon til medlemmer og arbeidsgivere. De legger til grunn at medlemmer med aldersgrense 60 år som arbeider til etter 62 år, kan velge mellom AFP eller særalderspensjon dersom vilkårene for dette ellers er oppfylt. Videre legger de til grunn at reglene for uførepensjon og reglene for opptjening av tjenestetid for etterlattepensjon forblir uendret. Statens pensjonskasse viser til at det må være samsvar mellom stillingen og arbeidsoppgavene. Det er stillingens reelle innhold som bestemmer hva som skal rapporteres inn. Et medlem kan for eksempel få tilrettelagt nye arbeidsoppgaver hos samme arbeidsgiver for å arbeide utover aldersgrensen. I noen tilfeller kan dette føre til en ny stilling med høyere aldersgrense enn den tidligere stillingen.

5.2.2 Departementets vurderinger

Pensjonsreformen innførte levealdersjustering av pensjonene. Ved fortsatt økning i levealderen, vil levealdersjusteringen innebære at yngre årskull må jobbe lenger for å oppnå et ønsket nivå på alderspensjonen. Plikten til å fratre ved særaldersgrensen avskjærer arbeidstakerne fra muligheten til å motvirke effekten av levealdersjustering ved å kunne stå lenger i stillingen. Å fjerne plikten til å fratre, vil gjøre at flere som ønsker det kan få muligheten til å jobbe lenger. Det er et sentralt mål med pensjonsreformen å stimulere til at flere står lenger i arbeid. Forslaget støtter opp om dette målet. Tiltak som er med på å utsette avgangen fra arbeidslivet, er med på å sikre bærekraften i velferdsstaten.

Det å fjerne plikten til å fratre, men uten å fjerne retten til særalderspensjon, utvider mulighetene til personer med særaldersgrense. Mange vil med endringen kunne få økt pensjonsopptjening. Omleggingen av både folketrygd og tjenestepensjon medfører at flere enn tidligere vil se seg økonomisk tjent med å stå lenger i arbeid.

Nytt tjenestepensjonssystem i offentlig sektor innebærer at all inntekt opptjent fra og med 2020 for 1963-kullet og yngre årskull gir økt pensjon. Alleårsopptjeningen gjelder også alderspensjonen fra folketrygden som disse årskullene er omfattet av.

Årskull som er født fra og med 1963, vil få god pensjonsmessig uttelling av å stå i jobb utover aldersgrensen, særlig vil dette gjelde de med 65 års aldersgrense. Her vil livsvarig pensjon øke med om lag 7–9 prosentpoeng ved å utsette avgangen med to år. De som har aldersgrense 65 år i gruppen som er født etter 1962, kan gå av med særalderspensjon eller pensjon etter ordinære regler. Ved aldersgrensen er livsvarig pensjon om lag 59 prosent for dem som går av med særalderspensjon og om lag 61 prosent for dem som går av med pensjon etter ordinære regler. Ved å utsette avgangen med to år, vil livsvarig pensjon øke til om lag 68 prosent.

For dem som har aldersgrense 60 år, vil uttellingen ved å stå i jobb to år etter aldersgrensen være klart mindre enn for dem med 65 års aldersgrense. Ved å utsette avgang med to år etter aldersgrensen, vil livsvarig pensjon øke med om lag 2 prosentpoeng. Ved å utsette avgangen med totalt fem år etter aldersgrensen, vil livsvarig pensjon øke med om lag 5 prosentpoeng.

De som er født i 1962 eller tidligere, får i mindre grad pensjonsmessig uttelling av å stå lenger i arbeid, men her er det individuelle forskjeller avhengig av tidligere karriere og lønnsutvikling. Et pensjonssystem som gjør det lønnsomt å stå lenger i arbeid, gjør det mer attraktivt å fortsette i arbeid.

Det var departementets ønske å komme i mål med en avtale som gjaldt pensjonsopptjening for dem med særaldersgrense. Partene var i pensjonsavtalen 3. mars 2018 enige om at regelverket for personer med særaldersgrenser som er født i 1963 eller senere skulle tilpasses påslagsmodellen. Personer som hadde ti eller færre år til særaldersgrensen per 1. januar 2020, skulle sikres ordninger som gjorde at de ikke kom dårligere ut enn hvis dagens regler, inkludert 85-årsregelen, ble videreført. Tidspunktet var satt ut fra en felles målsetting om at løsningen skulle kunne virke fra 2020. Personer som hadde mer enn ti år til særaldersgrensen, skulle ha regler som sikrer pensjonsnivået og ikke innebar økte kostnader sammenlignet med dagens regler. Årsaken til at partene ikke kom fram til noen løsning var at det ikke var mulighet for å oppnå enighet om en løsning som ikke skulle medføre økte kostnader sammenlignet med dagens regler. Det er derfor ikke slik som LO Kommune, LO Stat, Unio og YS oppfatter at forslaget er et forsøk på å gjøre en forhandlingsløsning for personer med særaldersgrenser overflødig. Forslaget er kun et ønske om å øke eldre arbeidstakeres deltakelse i arbeidslivet.

Etter departementets syn er det ikke riktig å gå inn for Den norske tannlegeforening sitt ønske om at levealdersjusteringen ikke skal omfatte arbeidstakere i stilling med særaldersgrense. Pensjonsreformens legitimitet er avhengig av at de innførte virkemidlene omfatter alle. Dersom enkelte grupper skal unntas, vil det skape press om ytterligere unntak for andre grupper. De som kan fratre med særalderspensjon i dag, har en pensjon fram til 67 år som ikke er levealdersjustert. Fra 67 år blir pensjonen levealdersjustert på tilsvarende vis som for alle andre.

Departementet er enig med Statens pensjonskasse i at medlemmer med aldersgrense 60 år som arbeider til etter 62 år, kan velge mellom AFP eller særalderspensjon dersom vilkårene for AFP ellers er oppfylt. Videre er det riktig at reglene for uførepensjon og reglene for opptjening av tjenestetid for etterlattepensjon ikke endres som følge av forslaget. Departementet er også enig i at det må være samsvar mellom stillingen og arbeidsoppgavene. Det er stillingens reelle innhold som bestemmer hva som skal rapporteres inn. Disse forholdene er det viktig å ha åpenhet om mellom arbeidstaker og arbeidsgiver og mot pensjonsordningen.

5.3 Tilrettelegging av arbeidet

5.3.1 Høringsinstansenes syn

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS mener tilretteleggingsmulighetene er begrensede. Det vil være store utfordringer med å finne relevante og hensiktsmessige oppgaver for et stort antall eldre arbeidstakere. I uttalelsen blir tilretteleggingsmulighetene for enkelte yrkesgrupper gjennomgått.

• I helsesektoren er det misforhold mellom de oppgaver som skal utføres og den arbeidsevne det store flertall har ved 65 år. Dette bekreftes av uføretall. Å tro at dagens helsevesen har rom for individuell tilrettelegging også for mange helsearbeidere over 65 år, er urealistisk. Høringsnotatet beskriver stadig bedret helse for personer over 60 år. En slik påstand fortjener korrigering for arbeidstakere i helsesektoren, da en rekke andre undersøkelser av sykefravær, arbeidsmiljø og helse tilsier noe annet. En ensidig rett til å jobbe ut over aldersgrensen, vil føre til økt behov for tilrettelegging til oppgaver eller stillinger som ikke finnes, og føre til uverdige avviklinger av arbeidsforhold og flere oppsigelser pga. alder.

• Brann og redning. Når en ansatt med særaldersgrense skifter til en stilling med høyere aldersgrense, legges den nye aldersgrensen til grunn etter ett år. Tilrettelegging til arbeid utenfor beredskap vil derfor i praksis gi den ansatte høyere pensjonsalder om man fortsetter lenger enn 11 måneder i den nye stillingen. Det er få muligheter for tilrettelegging.

• Justissektoren. Organisasjonene mener departementet tar et grunnleggende feil utgangspunkt i sin analyse av at fratredelsesplikten i justissektoren kan fjernes. Utgangspunktet for analysen må nødvendigvis tas i den faktiske og rettslige begrunnelsen for særaldersgrensene, ikke i et «premiss» om at få vil velge å jobbe ut over aldergrensen. Spørsmålet er om det bør innføres en generell regel om at alle som ønsker det, skal ha rett til å fortsette i stillingen til den alminnelige aldersgrensen. Ettersom særaldersgrensene i politietaten i stor grad er begrunnet i aldersgrenseloven § 2 første ledd bokstav b, vil en slik regelendring innebære et paradoks. De ansatte skal altså som hovedregel ha rett til å stå i en stilling til de er 70 år selv om stillingen «stiller spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper, som normalt blir sterkere svekket før fylte 70 år enn det en forsvarlig utføring av tjenesten tilsier». Det påpekes også at en eventuell utvidet tilretteleggingsplikt ikke kan undergrave stillingsvernet.

• Kriminalomsorgen. Arbeidet i førstelinjen i kriminalomsorgen er belastende, både fysisk og psykisk. Kriminalomsorgen har mange slitere som går av på 85-årsregelen og som ikke har helse til å stå videre. Å fjerne plikten til å gå av for disse gruppene vil føre til at mange blir uføretrygdet, og det er urealistisk å tro at de kan kompensere for bortfall av inntekt ved å tilrettelegge arbeidet eller at de kan få seg arbeid i det private.

• Forsvarssektoren. Gjennom de endringene som har skjedd i forsvarsstrukturen de siste årene, med styrking av forsvarets spisse ende, har kravene til fysiske og psykiske egenskaper blitt skjerpet.

• Renholdere, sjåfører. Det er i dag mange som sliter med å klare å stå i jobb fram til særaldersgrensen, og mulighetene for tilrettelegging er dårlig.

Akademikerne påpeker at eldre arbeidstakere har verdifull erfaring som vil være viktig for virksomhetene. Tilrettelegging, involvering og en lokal seniorpolitikk som sikrer de ansatte kompetanseutvikling og rett til tilpasset arbeid, vil skape et sikkerhetsnett og trygghet for dem som i fremtiden må jobbe lengre enn dem som går av med pensjon i dag. Andre arbeidsoppgaver må være relevante, og Akademikerne forutsetter at kompetansen kan utnyttes også etter at arbeidsoppgavene er endret, og at økonomiske betingelser derfor kan videreføres på tilsvarende nivå.

NITO mener virksomheter med ansatte med særaldersgrenser i stor grad er organisert rundt kjerneoppgavene, og at de derfor verken har mange andre oppgaver å sette seniorene til, eller budsjetter til å opprettholde stillinger som ikke bidrar inn i operativ drift.

Samfunnsbedriftene peker på at tilretteleggingsbehovet kan by på utfordringer, særlig dersom det viser seg at omfanget av ansatte med behov for individuell tilrettelegging øker betraktelig. Arbeidsmiljøloven § 4-6 pålegger arbeidsgiver en betydelig tilretteleggingsplikt overfor arbeidstakere som har fått redusert arbeidsevne. Denne plikten kan i praksis være utfordrende å etterleve til det fulle, spesielt i tilfeller hvor en arbeidstakers faktiske evne til å fylle en krevende stilling, ikke harmonerer med egen oppfatning. Samfunnsbedriftene antar imidlertid at en slik ordning i det store og hele kan være håndterbart, særlig i større virksomheter som, i kraft av sin størrelse, vil ha flere muligheter til å imøtekomme arbeidstakernes behov for tilrettelegging og eventuell omplassering eller omskolering. Utfordringen knytter seg mer til hvilken effekt dette vil ha i mindre virksomheter hvor mulighetene for tilrettelegging eller omplassering ofte er begrenset.

Samfunnsviterne ser på behov for tilrettelegging etter nådd særaldersgrense som en naturlig fortsettelse av den organiseringen og tilretteleggingen som skjer tidligere i karrieren. Tilrettelegging og en fleksibel holdning til endring av oppgaver og stadig kompetanseutvikling vil være en helt nødvendig forutsetning for at dagens og morgendagens arbeidsliv skal fungere slik at oppgavene blir løst, samtidig som arbeidslivet blir mer fleksibelt og mangfoldig enn i dag. Tilretteleggingsbehovet skal ikke oppstå ved nådd særaldersgrense, men må være aldersubestemt og kontinuerlig gjennom hele karrieren. Påfyll av kompetanse i form av variasjon i oppgaver og etter- og videreutdanning vil bidra positivt. Tilrettelegging er arbeidsgivers ansvar, men arbeidstakerne og de tillitsvalgte har et viktig ansvar for å bidra, delta og vise vilje til endring og utvikling. Samfunnsviterne har stor tiltro til at arbeidslivets parter i fellesskap skal få til de nødvendige endringene. Selv om alder kan svekke på ulikt vis, er det neppe ved fylte 60, 63 eller 65 år de fleste opplever markant fysisk eller kognitiv svekkelse. Tidlig tilrettelegging, godt HMS-arbeid og mulighet for alternative oppgaver vil være viktig for disse arbeidstakergruppene.

Den norske tannlegeforening mener muligheten for å utføre andre arbeidsoppgaver er svært begrenset i profesjonsyrkene og i særdeleshet for tannleger. Å finne egnet arbeid til eldre arbeidstagere, fordrer et handlingsrom i tannlegevirksomhetene som ikke finnes siden arbeidsoppgaven er å utføre tannbehandling. En fjerning av plikten til å fratre ved særaldersgrensen vil etter deres oppfatning resultere i en høyere andel uføretrygdede.

Det norske maskinistforbund skriver at det er få alternative stillinger i brann- og redningstjenesten. Antallet lovpålagte stillinger som ikke er innsatspersonell, utgjør ca. 15 prosent av samlet styrke av innsatspersonell. Dette vil gi den enkelte arbeidsgiver en betydelig utfordring ved å finne adekvat arbeid for innsatspersonell som av ulike årsaker ikke klarer de fysiske eller medisinske kravene som blir stilt for å inneha stilling ved brann- og redningsvesenet.

Norsk Brannmannsforum antar det å fjerne plikten til å fratre vil føre til økt behov for tilrettelegging for arbeidsgiver. I brannvesenet er det allerede begrensede muligheter for tilrettelagte oppgaver. Man risikerer at økt behov for tilrettelegging for eldre arbeidstakere vil gå ut over yngre arbeidstakere som kan ha behov for tilrettelegging i perioder. Det vil kunne medføre økte utgifter til sykepenger og andre ytelser. 110-sentralene som tidligere var en avdeling i brannvesenet med muligheter for tilrettelagte stillinger, er nå i stor grad skilt ut som egne interkommunale selskaper (IKS). Denne organiseringen har redusert muligheten for tilrettelegging.

Selv om forslaget ikke berører kunstnerne vedDen Norske Opera & Ballett, ønsker likevel Creo å gi uttrykk for at det er svært begrenset hvilke alternative arbeidsoppgaver kunstnerne kan bli tilbudt.

Som vist i punkt 5.1.1 mener Politidirektoratet det er vid adgang til å gi oppgaver som vil styrke politiets oppgaver innen mange områder. Dette gjelder blant annet innen lederskap, planlegging, opplæring/instruksjoner, støtte-, koordinerings- og veiledningsfunksjoner, regelverk, etterforskning, forebyggende arbeid, etterretning, informantbehandling, politikontakt, prosjektarbeid samt analytiske, strategiske og administrative oppgaver. En gruppe det er vanskelig å finne adekvate oppgaver til, er piloter i politihelikoptre som er ansatt med politioverbetjentkode og som passerer særaldersgrensen 60 år. Norge er, i henhold til internasjonale bestemmelser om aldersgrense for piloter, forhindret i å la piloter fly politihelikoptre etter fylte 60 år. Bakgrunnen er at helikoptrene kun har én pilot og at vedkommende derfor er alene om å fly. Det er like fullt mulig å tilby alternative arbeidsoppgaver.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap mener det er begrensede muligheter for tilrettelegging i Sivilforsvaret siden det i liten grad er oppgaver som ikke krever en viss fysisk eller psykisk skikkethet. Det kan være mulig enkelte steder. De mener det bør legges opp til å tilby andre arbeidsoppgaver og i større grad vurdere arbeidsoppgaver på tvers av virksomheten, med større fleksibilitet knyttet til hvilket fagfelt den ansatte skal jobbe med og krav til tilstedeværelse/lokasjon. Forholdet bør planlegges i god tid før særaldersgrensen.

Hovedredningssentralen mener det å fjerne plikten til å fratre gjør at de får beholde verdifull kompetanse lenger. Det krever imidlertid at det tilbys alternativ tjeneste for redningsledere som ikke innebærer turnustjeneste. Faglig er dette både ønsket og ukomplisert, men krever budsjettrammer som muliggjør slike tiltak uten at det går ut over rekruttering av nye redningsledere. Dette er med andre ord først og fremst et økonomisk spørsmål. Hovedredningssentralen er en liten virksomhet hvor hoveddelen av de ansatte er redningsledere. Det er ikke usannsynlig at en del av disse vil kunne tenke seg å stå lengre i stilling, uten å gå turnustjeneste.

Kriminalomsorgsdirektoratet mener tilretteleggingsmulighetene i kriminalomsorgen ikke er like gode som for politi- og lensmannsetaten. Det er knappe ressurser. De antar det er få som er født før 1963 som vil fortsette. Det skyldes belastningen med turnustjeneste og innsatte som oppleves som mer krevende enn tidligere. Når det gjelder de som er født etter 1962, mener direktoratet at noen vil kunne ønske å stå lenger i arbeidet på grunn av muligheten for bedret pensjonsopptjening. Kriminalomsorgen region nord mener det kan være vanskelig ut fra ressurssituasjonen å tilrettelegge for eldre arbeidstakere uten å øke bemanningen. Samtidig er det flere forhold enn alder som påvirker ansattes arbeidsevne og tilretteleggingsbehov. Eldre arbeidstakere kan ha bedre fysisk helse enn yngre kollegaer, og de kan ofte være en ressurs i arbeidsmiljøet i kraft av sin erfaring og trygghet. Kriminalomsorgen region sør mener det er begrensede muligheter for tilrettelegging på grunn av knappe ressurser. Tilrettelegging kan være problematisk hvis flere skal ha tilrettelagt arbeid, spesielt i små enheter, da arbeidsbelastningen kan bli stor på de gjenværende ansatte. De ser store samfunnsøkonomiske gevinster med forslaget, men påpeker likevel at enhetene kan få utfordringer med å tilrettelegge. Kriminalomsorgen region sørvest mener tilrettelegging kan være vanskelig, særlig i mindre virksomheter. Knappe ressurser gjør tilrettelegging vanskeligere. Kriminalomsorgen region vest mener det er begrensede muligheter i dag for tilrettelegging. Situasjonen kan løses med mer tilskudd. Kriminalomsorgen region øst peker på at det i flere stillingskategorier er lite rom for tilrettelegging for eldre ansatte, og at tilrettelegging innebærer at yngre ansatte får en større arbeidsbelastning. Kriminalomsorgen er en relativt liten etat, og de mener det er interessant å se nærmere på hvor langt plikten til å tilrettelegge strekker seg kontra for eksempel arbeidsgivers styringsrett, og muligheten for å pålegge arbeidstaker nye, tilpassede arbeidsoppgaver.

Kystverket med støtte av Samferdselsdepartementet påpeker at det vil være krevende å tilpasse arbeidsoppgaver eller å tilby alternative arbeidsoppgaver for deres yrkesgrupper med særaldersgrenser som ikke lenger oppfyller vilkårene for stillingen. Kystverket har flere yrkesgrupper med særaldersgrenser, herunder statsloser (65 år), fartøysmannskap (60 år) og ansatte i tilsynslag (65 år). Det er krav om helseattest for loser, med krav til syn, hørsel, fysisk funksjonsevne og helsekrav ved medisinske tilstander. De fysiske funksjonskravene er strengere enn for sjøfolk. Generelt vil aldersgruppen 65 til 70 år ha større vansker med å tilfredsstille kravene, og antall loser som ikke kan tjenestegjøre, vil trolig øke dersom plikten til å fratre ved 65 år bortfaller. Kystverket har siden tidlig 2000-tallet argumentert for å senke aldersgrensen for loser til 60 år. Dersom fratredelsesplikten blir opphevet, bør det vurderes en mer omfattende test av loser som ønsker å stå utover 65 år. Det mest nærliggende er at disse gjennomgår samme tester som losaspiranter. Kystverket viser til at bakgrunnen for særaldersgrensene for ansatte i tilsynslag / fartøysmannskap er de særlige strenge kravene til helse, fysikk og sikkerhet på grunn av arbeidets karakter ombord på fartøy. Det er krav om helseattest for stillinger som fartøysmannskap og for stillinger i tilsynslag. Arbeidet som utføres fra Kystverkets fartøy, innebærer blant annet klatring og bæring av tungt utstyr, og er generelt tungt fysisk arbeid som foregår ute på skjær og holmer mv. i all slags vær. Arbeidsoppgavene som utføres på fyr, lykter, merker, navigasjonsinnretninger mv. langs hele kysten, kan vanskelig endres eller tilpasses.

Likestillings- og diskrimineringsombudet presiserer at eventuelle endringer i arbeidsoppgaver ikke bør utløses av alderen, men ved individuelle vurderinger. Dersom endringer utløses av alderen (indirekte eller direkte), må disse være saklige, nødvendige og ikke uforholdsmessig inngripende, jf. arbeidsmiljøloven § 13-3. Erfaringsvis har arbeidsgivere utfordringer med å tilrettelegge for nedsatt funksjonsevne. Ombudet er bekymret for at det vil kunne sitte lenger inne å tilrettelegge for personer som har nådd aldersgrensen der de frivillig kan gå av.

5.3.2 Departementets vurderinger

Arbeidsgivere har vide styringsmuligheter når det gjelder fordeling av arbeidsoppgaver mv. Den vanlige forståelsen av styringsretten innebærer å organisere, lede, kontrollere og fordele arbeidet som utføres, men også ansette arbeidstakere og avslutte arbeidsforhold gjennom oppsigelse eller avskjed. Styringsretten begrenses av blant annet lover og avtaler, herunder arbeidsavtale og tariffavtale.

Opphevelse av plikten til å fratre stillingen ved særaldersgrensen, skal i utgangspunktet ikke påvirke arbeidsforholdet. I de fleste tilfeller vil arbeidet bli utført som før.

Arbeidsgivere har en tilretteleggingsplikt etter arbeidsmiljøloven for arbeidstakerne ved utformingen av den enkeltes arbeidssituasjon. Tilretteleggingsplikten inngår som en del av arbeidsmiljøloven kapittel 4 om krav til arbeidsmiljøet. Forslaget om opphevelse av plikten til å fra stillingen ved særaldersgrensen innebærer en videreføring av arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge for fortsatt arbeid for dem som ønsker det.

Etter § 4-2 andre ledd gjelder følgende:

«I utformingen av den enkeltes arbeidssituasjon skal:

• a) det legges til rette for at arbeidstaker gis mulighet for faglig og personlig utvikling gjennom sitt arbeid,

• b) arbeidet organiseres og tilrettelegges under hensyn til den enkelte arbeidstakers arbeidsevne, kyndighet, alder og øvrige forutsetninger,

• c) det legges vekt på å gi arbeidstaker mulighet til selvbestemmelse, innflytelse og faglig ansvar,

• d) arbeidstaker så langt som mulig gis mulighet til variasjon og for å se sammenheng mellom enkeltoppgaver,

• e) det gis tilstrekkelig informasjon og opplæring slik at arbeidstaker er i stand til å utføre arbeidet når det skjer endringer som berører vedkommendes arbeidssituasjon.»

Arbeidsmiljøloven § 4-6 har særlige regler om tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne:

«(1) Hvis en arbeidstaker har fått redusert arbeidsevne som følge av ulykke, sykdom, slitasje e.l., skal arbeidsgiver, så langt det er mulig, iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstaker skal kunne beholde eller få et passende arbeid. Arbeidstaker skal fortrinnsvis gis anledning til å fortsette i sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av arbeidet eller arbeidstiden, endringer i arbeidsutstyr, gjennomgått arbeidsrettede tiltak e.l.

(2) Dersom det i medhold av første ledd er aktuelt å overføre en arbeidstaker til annet arbeid, skal arbeidstaker og arbeidstakers tillitsvalgte tas med på råd før saken avgjøres.

(3) Arbeidsgiver skal i samråd med arbeidstaker utarbeide oppfølgingsplan for tilbakeføring til arbeid i forbindelse med ulykke, sykdom, slitasje eller lignende, med mindre dette er åpenbart unødvendig. Arbeidet med oppfølgingsplan skal starte så tidlig som mulig, og planen skal være utarbeidet senest når arbeidstaker har vært helt eller delvis borte fra arbeidet i fire uker. Oppfølgingsplanen skal inneholde en vurdering av arbeidstakers arbeidsoppgaver og arbeidsevne. Planen skal også inneholde aktuelle tiltak i arbeidsgivers regi, aktuelle tiltak med bistand fra myndighetene og plan for videre oppfølging. Arbeidsgiver skal sørge for at planen formidles til sykmelder så snart den er utarbeidet, og senest etter fire uker. Arbeidsgiver skal videre sørge for at oppdatert plan sendes til Arbeids- og velferdsetaten senest en uke før dialogmøter som Arbeids- og velferdsetaten innkaller til, jf. folketrygdloven § 25-2 tredje ledd.

(4) Arbeidsgiver skal innkalle arbeidstaker til dialogmøte om innholdet i oppfølgingsplanen senest innen sju uker etter at arbeidstaker har vært helt borte fra arbeidet som følge av ulykke, sykdom, slitasje eller lignende, med mindre dette er åpenbart unødvendig. For arbeidstaker som av samme årsaker er delvis borte fra arbeidet, skal et slikt møte holdes når arbeidsgiver, arbeidstaker eller sykmelder anser det hensiktsmessig. Dersom både arbeidsgiver og arbeidstaker, eller arbeidstakeren alene, ønsker det, skal sykmelder innkalles til dialogmøtet. Dersom det foreligger ekstraordinære forhold knyttet til sykmelders arbeidssituasjon, kan sykmelder fritas fra plikten til å delta i dialogmøtet. Arbeids- og velferdsetaten, bedriftshelsetjenesten og andre relevante aktører kan innkalles dersom arbeidsgiver eller arbeidstaker ønsker det. Det samme gjelder andre relevante aktører, likevel slik at helsepersonell som behandler eller har behandlet arbeidstaker ikke kan kalles inn dersom arbeidstaker motsetter seg det.»

Tilretteleggingsplikten etter arbeidsmiljøloven gjelder også statsansatte. Det gjelder selv om statsansatte er omfattet av lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven), og som følge av dette er unntatt fra deler av arbeidsmiljøloven.

Flere høringsinstanser mener det er begrensede muligheter for tilrettelegging. Det gjelder særlig små virksomheter der det ikke er mange andre alternative oppgaver, eller tilfeller der det ikke er økonomiske forutsetninger for å opprettholde stillinger som ikke bidrar i den operative driften. Flere tar opp et økt behov for budsjettmidler for å gjøre det mulig å tilrettelegge for dem som ønsker å fortsette utover særaldersgrensen. Behovet knytter seg blant annet til muligheten for å øke bemanningen. Det økte behovet må eventuelt avklares i nær dialog mellom bevilgende myndigheter og virksomhetene.

Det vises også til at det pågår et arbeid med omlegging av premiesystemet for statlige virksomheter. Omleggingen innebærer at pensjonsutgiftene vil reduseres for virksomhetene dersom arbeidstakerne forlenger arbeidsforholdet ut over særaldersgrensene. Det vises til omtale i Prop. 1 S (2020–2021) for Arbeids- og sosialdepartementet side 178.

Som påpekt av flere høringsinstanser, har eldre arbeidstakere verdifull erfaring som vil være viktig for virksomhetene å dra nytte av. Tilretteleggingsplikten er en oppgave som krever langsiktig planlegging. I den forbindelse er kompetanseutvikling et viktig forhold som må bli jevnlig vurdert i hele ansettelsesperioden. Det gjelder både i form av variasjon i oppgaver og etter- og videreutdanning. Departementet er enig i at behovet for tilrettelegging etter nådd særaldersgrense er en naturlig fortsettelse av den organiseringen og tilretteleggingen som skjer tidligere i karrieren. Et økt behov for tilrettelegging for eldre arbeidstakere skal ikke gå ut over yngre arbeidstakere som kan ha behov for tilrettelegging i perioder. Det skal heller ikke være slik som Likestillings- og diskrimineringsombudet er bekymret for, at det vil kunne sitte lenger inne å tilrettelegge for personer som har nådd aldersgrensen der de frivillig kan gå av. Tilretteleggingsplikten gjelder for alle ansatte.

En del av tilretteleggingen er reglene om redusert arbeidstid. Fra fylte 62 år har den enkelte rett til redusert arbeidstid dersom arbeidstidsreduksjonen kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten, jf. arbeidsmiljøloven § 10-2. Ferieloven innebærer en ekstra ferieuke fra fylte 60 år, se ferieloven § 5. Disse reglene gjelder for både statsansatte og ansatte i kommunal og privat sektor.

Tariffavtalene gir også rettigheter for eldre arbeidstakere. Statsansatte har rett til åtte ekstra fridager («seniordager») fra fylte 62 år, jf. hovedtariffavtalens punkt 5.6 om seniorpolitiske tiltak. Det følger også av samme punkt at lokale parter i tillegg kan avtale ytterligere inntil seks fridager. Punktet påpeker at arbeidsgiverne i staten må legge til rette for at arbeidstakerne kan stå lenger i arbeid og at seniorpolitiske tiltak er viktig for å få arbeidstakerne til å utsette fratredelsen. Videre påpekes det at medarbeidersamtalen er en viktig arena for å diskutere seniorpolitiske tiltak.

5.4 Endring av arbeidsoppgaver

5.4.1 Høringsinstansenes syn

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS viser til uttalelsen i høringsnotatet om at tildeling av nye oppgaver må skje i tråd med arbeidsmiljølovens regler om aldersdiskriminering. Organisasjonene påpeker at vel så viktig er stillingsvernsreglene. De innebærer at arbeidsgiver ikke ensidig kan sette arbeidstaker til arbeid ut over styringsrettens grenser og innenfor den enkeltes stillingsvern. Dette vil trolig utløse mange utfordringer i praksis. Konfliktnivået mellom arbeidsgivere og arbeidstakere vil antakelig øke.

NITO mener det å fortsette i stillingen, men med andre oppgaver enn tidligere, reiser en rekke arbeidsrettslige spørsmål som ikke er belyst i høringsnotatet. Det gjelder forhold som endret arbeidstid, endret arbeidssted, endrete arbeidsoppgaver osv.

I den grad det oppstår konflikter om oppsigelse eller endring av oppgaver, er Samfunnsviterne av den oppfatning at fjerning av fratredelsesplikten ikke innebærer nye utfordringer sammenlignet med situasjonen for yngre arbeidstakere.

Som nevnt i punkt 5.3.1 presiserer Likestillings- og diskrimineringsombudet at eventuelle endringer i arbeidsoppgaver ikke bør utløses av alderen, men ved individuelle vurderinger. Dersom endringer utløses av alderen (indirekte eller direkte), må disse være saklige, nødvendige og ikke uforholdsmessig inngripende etter arbeidsmiljøloven § 13-3.

5.4.2 Departementets vurderinger

Som tidligere nevnt kan det være arbeidsoppgaver som arbeidsgiver, ut fra en helse- eller sikkerhetsvurdering, mener ikke bør ivaretas av enkelte personer over en viss alder. Slike tilfeller kan imidlertid oppstå også før særaldersgrensen. Vurderingen må skje etter en konkret vurdering og i samråd med arbeidstakeren. I noen tilfeller vil det kunne være aktuelt å tilby andre arbeidsoppgaver. Eventuelle endringer i arbeidsoppgaver må skje i overenstemmelse med arbeidsmiljølovens og skipsarbeidslovens bestemmelser om vern mot aldersdiskriminering.

Arbeidsavtalen er et sentralt element i arbeidsforholdet. Gjennom den etableres rammene for arbeidet som utføres. Arbeidsmiljøloven § 14-6 gir en oversikt over minimumskrav til innholdet i den skriftlige avtalen. Arbeidsavtalen skal inneholde opplysninger om forhold av vesentlig betydning i arbeidsforholdet. Blant annet skal det gis en beskrivelse av arbeidet eller arbeidstakerens tittel, stilling eller arbeidskategori. Statsansatte er også omfattet av arbeidsmiljølovens regler om arbeidsavtale.

Eventuelle endringer i arbeidsoppgaver kan medføre et behov for å gjøre endringer i arbeidsavtalen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Det vil være en konkret vurdering om arbeidsavtalen må erstattes av en ny avtale som følge av eventuelle endrede arbeidsoppgaver. Det er en målsetting at partene finner gode tilpassede løsninger. Det er et særlig ansvar for arbeidsgiver å finne slike tilpassede løsninger. God personalpolitikk er viktig for å motvirke konflikter.

Departementet viser til at arbeidsgivere i staten har vide styringsmuligheter når det gjelder fordeling av arbeidsoppgaver mv. Statsansatteloven § 16 første ledd bestemmer at alle statsansatte og embetsmenn i departementene og statsministerens kontor må godta omorganiseringer og endringer i arbeidsoppgaver og ansvar når det finnes saklig grunnlag for endring. Endringsadgangen er likevel begrenset av blant annet at stillingens vesentlige innhold («grunnpreget» i stillingen) ikke endres. Alder er ikke et kriterium som kan begrunne endring.

Departementet viser også til at arbeidsgiver kontinuerlig har et ansvar for at arbeidet blir utført på en forsvarlig måte og at den som utfører arbeidsoppgaven er skikket til å utføre oppgavene. Dette gjelder også før en særaldersgrense inntrer. Hvor lenge den enkelte medarbeider forsvarlig kan uføre en gitt arbeidsoppgave vil variere, og det er trolig stor heterogenitet både innenfor og på tvers av yrker. Det vil sjelden være slik at den enkelte med særaldersgrense 60 år fullt kan utføre en arbeidsoppgave ved 59 år og ikke lenger er skikket til å uføre arbeidsoppgaven i det de fyller 60 år. Dette innebærer at arbeidsgivere også før aldersgrensen må vurdere hvilke arbeidsoppgaver det er hensiktsmessig at den enkelte arbeidstaker har og påse at nye oppgaver skjer i tråd med arbeidsmiljølovens og statsansattelovens regler. Å fjerne plikten til å fratre ved aldersgrensen innebærer derfor ikke isolert sett noe nytt sammenlignet med situasjonen for yngre arbeidstakere. Omfanget av tilfeller hvor arbeidsgiver ser det er hensiktsmessig med endring av oppgaver, kan riktignok øke.

Departementet viser til at god personalpolitikk er viktig for å motvirke konflikter ved endringer som forutsetter enighet. Utformingen av den individuelle arbeidsavtalen med hensyn til hva som forventes av arbeidstakeren, regelmessige medarbeidersamtaler mv. vil være virkemidler som kan bidra til å redusere konflikter.

Endrede arbeidsoppgaver kan medføre ny stilling med ny aldersgrense og dermed at pensjonsretten fra den opprinnelige stillingen opphører. Dette er det viktig å ta med i vurderingen for den enkelte. Dersom arbeidstakeren ikke ønsker å fortsette i virksomheten med ny aldersgrense, har vedkommende en mulighet til å fratre arbeidsforholdet med pensjonsrett.

5.5 Opphør av arbeidsforhold

5.5.1 Høringsinstansenes syn

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS mener forslaget vil framtvinge individuelle vurderinger av den enkeltes arbeidsevne og dermed flere uverdige avslutninger. Det kollektive vernet som ligger i plikten til å fratre er bedre.

Akademikerne forstår forslaget slik at det ikke er ment å gjøre det enklere for arbeidsgivere å si opp ansatte, men å gjøre oppsigelsesvernet sterkere ved frivillig å kunne stå lengre i arbeid. For ansatte som ønsker å fortsette å arbeide utover særaldersgrensen, vil arbeidsgiver uansett måtte forholde seg til den lovbestemte tilretteleggingsplikten. I de unntakstilfeller tilrettelegging for videre arbeid ikke er mulig, må arbeidstakerne kompenseres økonomisk.

Etter Samfunnsviternes oppfatning innebærer ikke fjerning av fratredelsesplikten nye utfordringer sammenlignet med situasjonen for yngre arbeidstakere.

Det norske maskinistforbund er bekymret for at forslaget vil føre til flere oppsigelser av arbeidstakere som ikke lenger kan utføre sitt arbeid på en forsvarlig måte.

Creo mener forslaget antakelig vil innebære uverdige avslutninger.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap antar forslaget kan gi økt behov for oppsigelse av ansatte, men at forslaget også kan medføre at eldre ansatte fortsetter stillingsforholdet fordi arbeidsgiver kvier seg for å sette i gang en oppsigelsesprosess.

Kriminalomsorgsdirektoratet antar forslaget vil kunne føre til flere oppsigelser, men at dette i de fleste tilfeller kan unngås med god personaloppfølging og veiledning. Kriminalomsorgen region nord mener det er usikkert om det blir flere oppsigelser, og antar oppsigelser kan unngås gjennom god personaloppfølging og veiledning. Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region vest og Kriminalomsorgen region øst antar forslaget vil kunne medføre flere oppsigelser.

Kystverket med støtte av Samferdselsdepartementet antarforslaget vil medføre flere oppsigelsessaker. De mener det vil være en uverdig avslutning på et langt arbeidsliv, og de mener lovforslaget må tilpasses slik at endringen ikke fører til slike uheldige konsekvenser.

Likestillings- og diskrimineringsombudet oppfatter lovforslaget slik at arbeidsgiver i særskilte tilfeller skal ha mulighet til å avslutte arbeidsforholdet ved særaldersgrensen, dersom arbeidsgiver mener at arbeidet ikke lenger kan utføres på en forsvarlig måte av arbeidstakeren. De oppfatter likevel forslaget dithen at stillingsvernet etter arbeidsmiljøloven fortsatt gjelder for denne gruppen. Ombudet ber departementet vurdere om dette vil kunne gi flere arbeidstvister for eldre arbeidstakere, med de belastningene dette gir både for den ansatte og arbeidsgiveren.

Advokat Erik Råd Herlofsen tar opp at dersom noen eldre arbeidstakere skulle gjøre en dårlig jobb og ikke innse dette selv, foreligger det saklig grunnlag for oppsigelse. Det er altså ikke slik at stillingsvernet er sterkere for denne gruppen ansatte. Han nevner at verken England eller Danmark har opplevd flere stillingsvernssaker blant eldre etter at landene i henholdsvis 2011 og 2016 opphevde sine alminnelige aldersgrenser i arbeidslivet. Det er derfor ikke riktig at hensynet til en såkalt «verdig avgang» tilsier at særaldersgrensene skal opprettholdes i sin nåværende form.

5.5.2 Departementets vurderinger

Departementet viser til at forslaget om å oppheve plikten til å fratre ved særaldersgrensen ikke skal øke arbeidsgiveres mulighet til å si opp ansatte, sammenlignet med det som gjelder før aldersgrensen. Forslaget vil tvert imot ensidig styrke oppsigelsesvernet ved at den enkelte frivillig kan stå lengre i arbeid. For ansatte som ønsker å fortsette å arbeide utover særaldersgrensen, vil arbeidsgiver uansett måtte forholde seg til den lovbestemte tilretteleggingsplikten. Departementet viser til at tilretteleggingsplikten også gjelder før aldersgrensen og at dette derfor ikke vil innebære noen helt ny situasjon hverken for arbeidstaker eller arbeidsgiver.

Departementet deler ikke synspunktene til LO Kommune, LO Stat, Unio og YS om at en kollektiv ordning ved en gitt alder er bedre enn en individuelt vurdert ordning. Slik departementet ser det vil god personalpolitikk og tilrettelegging gjøre det mulig for svært mange å fortsette i jobb utover særaldersgrensen. En plikt til å fratre ved en gitt alder er på ingen måte en garanti for at det ikke forekommer uverdige avganger fra arbeidslivet. Lovverkets bestemmelser om individuell tilrettelegging, sammenholdt med de øvrige virkemidler arbeidsgiver har, vil etter departementets syn sikre en like verdig avslutning av et arbeidsforhold som en generell plikt til å fratre ved særaldersgrensen.

Statsansatte er omfattet av statsansatteloven, og er som følge av dette unntatt fra deler av arbeidsmiljøloven. Unntakene fra arbeidsmiljøloven som gjelder for statsansatte, framgår av forskrift til arbeidsmiljøloven, jf. forskrift 16. desember 2005 nr. 1567 om unntak fra arbeidsmiljøloven for visse typer arbeid og arbeidstakergrupper § 1. Statsansatte er blant annet unntatt fra arbeidsmiljølovens regler om midlertidig ansettelse, fortrinnsrett, oppsigelse og avskjed.

Statsansatte kan sies opp når oppsigelsen er saklig begrunnet i virksomhetens forhold, jf. statsansatteloven § 19. Loven fastslår at en oppsigelse ikke er saklig begrunnet dersom arbeidsgiver har en annen passende stilling i virksomheten å tilby den statsansatte. Ved avgjørelsen av om en oppsigelse har saklig grunn etter første ledd, skal det foretas en avveining mellom virksomhetens behov og de ulemper oppsigelsen påfører den statsansatte. Avveiningen gjøres med bindende virkning av forvaltningsorganet. Selv om ordlyden innebærer en harmonisering med ordlyden i arbeidsmiljøloven, skal likevel meningsinnholdet tolkes i samsvar med statens særpreg. Ordlyden «virksomhetens forhold» er ment å skulle dekke fire ulike situasjoner der a) statens virksomheter får generelle kutt i bevilgningene, b) oppgaver bortfaller som følge av omstilling og effektivisering, c) finansiering av eksternt finansierte stillinger opphører, og d) ansatte ønsker ikke å følge med ved flytting. Det er likevel slik at bestemmelsen også skal omfatte de situasjoner som tidligere ble omfattet av tjenestemannsloven § 10 nr. 1, dvs. oppsigelse «når stillingen inndras eller arbeidet faller bort».

Staten skiller seg fra private virksomheter ved at det er Stortinget som fastsetter de økonomiske rammene gjennom bevilgningsvedtak. Endringer i bevilgningene kan medføre oppsigelser. Den som eventuelt blir oppsagt, har fortrinnsrett til ny stilling i staten i en to-årsperiode, jf. statsansatteloven § 24.

Statsansatteloven § 20 gir regler om oppsigelse på grunn av den statsansattes forhold. Her skiller oppsigelsesgrunnlagene i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven seg noe fra hverandre. Arbeidsmiljøloven i § 15-7 åpner generelt for oppsigelse som skyldes arbeidstakers forhold. Etter statsansatteloven § 20 må nærmere spesifiserte vilkår være oppfylt. I praksis er det vanskeligere å begrunne oppsigelser i statlig sektor enn i privat sektor.

Det er altså regler om oppsigelse både etter arbeidsmiljøloven og statsansatteloven. Et felles trekk er at det må foreligge saklig grunnlag for oppsigelse. Dersom oppsigelsen skjer etter at særaldersgrensen er passert, har arbeidstakeren en pensjonsrett.

Departementet ønsker ikke å følge opp Kystverkets anmodning om at lovforslaget må tilpasses slik at endringen ikke fører til flere oppsigelsessaker som arbeidstakeren opplever som en uverdig avslutning av et langt arbeidsliv. Dagens oppsigelsesregler anses som tilstrekkelige.

Likestillings- og diskrimineringsombudet ber som nevnt over at departementet vurderer om forslaget vil kunne gi flere arbeidstvister for eldre arbeidstakere, med de belastningene dette gir både for den ansatte og arbeidsgiveren. Departementet har ikke grunnlag for å vurdere om antallet oppsigelsessaker vil øke som følge av forslaget, men har tiltro at partene finner gode løsninger i fellesskap. Forholdet vil inngå i evalueringsarbeidet departementet ønsker å gjennomføre.

5.6 Høringsinstansers ønske om ytterligere utredninger

5.6.1 Høringsinstansenes syn

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS viser til at departementet uttaler i høringsnotatet at fjerning av plikten til å fratre kan føre til at kvinner i større grad enn menn vil jobbe ut over aldersgrensen. Når den største gruppen kvinner med særaldersgrense jobber i helsesektoren, med de arbeidsmiljømessige utfordringer og belastninger det innebærer, stiller organisasjonene seg tvilende til om forslaget bør fremstilles som et godt likestillingsgrep for å bedre kvinners situasjon i arbeidslivet eller pensjonistlivet. Innenfor brann og redning, er det sannsynlig at det er kvinner som vil være tapere dersom det legges opp til at de som har god nok helse og fysikk til å jobbe lenger, kan tjene mer og opptjene mer pensjon. Tilbakemeldingen fra medlemmene er at det er mer krevende for kvinner enn menn å klare de fysiske kravene for røykdykking de siste årene før pensjonsalder.

NITO mener forslaget ikke tilfredsstiller kravene til konsekvensutredning. De ber om at forslaget utredes ytterligere med synliggjøring av de juridiske, økonomiske og administrative konsekvensene for arbeidstakere og berørte virksomheter.

Jernbanepensjonistenes Forening – Hamar mener det erforhold som kunne vært bedre belyst i høringsdokumentet, for eksempel at tidlig død påvirkes av sosial bakgrunn, yrke, arbeid på ubekvemme arbeidstider, sykdom o.l., og at det er mange som av ulike og sammensatte årsaker får nedsatt arbeidsevne/ funksjonshemninger som reduserer hvor attraktiv man er på arbeidsmarkedet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener de likestillingsmessige konsekvensene av endringsforslagene er lite utredet. Eksempelvis vil det være viktig å utrede om muligheten til å stå lenger i arbeid vil ha den tiltenkte effekten for å utjevne levealdersjusteringer av pensjonen, samt utrede effekten dette får på kvinner og menns økonomiske situasjon ved pensjonsalderen. I forslaget legges det til grunn at de med særaldersgrenser vil jobbe lengre og få anledning til å jobbe lengre. Ombudet ønsker en nærmere vurdering av realiteten i om for eksempel kvinner som har 65-års særaldersgrense, faktisk kan og vil jobbe lenger, slik at forslaget har tiltenkt effekt.

Pensjon for alle mener høringsnotatet er lite kunnskapsbasert. De nevner tre forhold hvor høringsnotatet drar slutninger det ikke er kunnskapsmessig dekning for:

• Det er ikke noe som tyder på at yrkesaktiviteten hos eldre automatisk øker selv om folkehelsen blir bedre og flere tar høyere utdanning.

• Pensjonsreformens rolle som bidrag til å øke yrkesaktiviteten.

• Det er misvisende å si at økningen i yrkesaktiviteten skjer på tvers av yrkesgrupper, inntekts- og utdanningsnivåer ettersom det er ganske dramatiske forskjeller for eksempel mellom akademikere og butikkmedarbeidere eller renholdere (SSB levekårsundersøkelsen) og generelt mellom grupper med ulike utdanningsnivåer (grunnskole vs. universitet, jf. SSB sysselsettingsstatistikk). Høringsnotatet kunne med fordel vist til relevant statistikk, for eksempel for rekrutteringen til uføretrygd etter alder, kjønn og yrke før og etter pensjonsreformen.

5.6.2 Departementets vurderinger

Departementet viser til at forslaget innebærer en mulighet for at de som ønsker det, og som fortsatt tilfredsstiller stillingens krav, kan fortsette i arbeidsforholdet. Alternativet med å pensjonere seg fra stillingsforholdet vil fortsatt bestå. Forslaget bidrar til å utvide den enkeltes valgmuligheter basert på egne evner og behov.

Departementet viser til tidligere evalueringer2 av pensjonsreformen som viser at eldre arbeidstakere responderer på økonomiske insentiver og økte muligheter for å stå i arbeid, og at avgangsalderen øker. I en rapport fra 2017 finner Hærnes en klar økning i yrkesaktivitet for ansatte i både privat og offentlig sektor som følge av reformen. Økningen er klart størst i privat sektor med AFP hvor insentivene til utsatt avgang økte mest. Etter pensjonsreformen er det registrert økt yrkesaktivitet og en høyere avgangsalder i samtlige sektorer og næringer, blant høyt- og lavt utdannede, i akademiske så vel som i tunge manuelle yrker. Det vitner om at individer tilpasser seg de nye insentivene og arbeidsvilkår, og at responsen forekommer over hele linjen.

Departementet viser til en artikkel fra NAV3 som har undersøkt hvordan de endrede insentivene til arbeid fra pensjonsreformen har påvirket arbeidstakere i ulike næringer, yrker og utdanningsgrupper. Den bekrefter at reformen har bidratt til økt arbeidstilbud for eldre arbeidstakere.

Samtlige næringer har opplevd økt arbeidstilbud på tvers av sektorer, men økningen har vært størst i privat sektor med AFP, hvor arbeidsinsentivene har blitt mest påvirket av pensjonsreformen. Personer i tunge manuelle yrker som håndverkere og prosess- og maskinoperatører, har i størst grad latt seg påvirke til å utsette avgangen.

Økningen i yrkesaktivitet og avgangsalder har vært størst i næringer der potensialet for å få folk til å stå lengre i jobb har vært størst. Denne tendensen bekreftes også dersom man sammenligner utdanningsgrupper. Andelen som fortsatte i arbeid, økte mest blant personer som kun hadde grunnskoleutdanning. Likevel er det fortsatt slik at jobbsannsynligheten øker med utdanningsnivå for eldre arbeidstakere.

Med tiden vil de økonomiske insentivene til økt yrkesaktivitet bli sterkere for kohorter der reformen gjelder full ut. Helsetilstand vil da bety mer for individers arbeidstilbud. En studie4 som undersøker hvorvidt dårlig helse hindrer personer fra å øke arbeidstilbudet sitt, finner at de med dårligst helse øker arbeidstilbudet minst like mye som de med best helse som respons på pensjonsreformen. Studien finner at effekten av pensjonsreformen på arbeidsdeltakelse og arbeidstilbud er uavhengig av helsetilstand, og gjelder uavhengig av kjønn.

Erfaringer fra pensjonsreformen viser altså at responsen på økte insentiver er entydig: Avgangsalder og arbeidstilbud økte, uavhengig av sektor, næring, yrke, utdanningsnivå og kjønn.

Bedre helse og økt utdanningsnivå vil også trolig bidra til ytterligere økning i sysselsettingen bland eldre de nærmeste årene. Opphevelse av plikten til å fratre vil gi viktige erfaringer og nyttig kunnskap. Som nevnt over ønsker departementet å evaluere effekten av tiltaket.

Forslaget endrer ikke på retten til å slutte i arbeid eller retten til særalderspensjon, men gir mulighet til å stå lenger i jobb for dem med særaldersgrenser som ønsker det. Eventuelle endringer i arbeidsoppgaver må skje i overenstemmelse med arbeidsmiljølovens og skipsarbeidslovens bestemmelser om vern mot aldersdiskriminering.

Et klart flertall av dem med særaldersgrense 60 år er menn, og et klart flertall av dem med aldersgrense 65 år er kvinner. Det er langt mer utbredt å stå i jobb til aldersgrensen eller lenger for dem som har aldersgrense 65 år enn blant dem som har aldersgrense 60 år som i større grad går av før aldersgrensen etter 85-årsregelen. Sykepleiere og medlemmer i fellesordningen for statlige helseforetak m.v. med særaldersgrense skiller seg imidlertid ut blant dem med aldersgrense 65 år, ved at et flertall slutter i jobb før aldersgrensen.

Dette kan bety at en fjerning av plikten til å fratre kan føre til at kvinner i større grad enn menn vil fortsette i jobb utover aldersgrensen. Mange av dem som har aldersgrense 65 år er tilknyttet kommunal tjenestepensjon. I denne sammenheng er det grunn til påpeke at det i kommunesektoren i dag er en mulighet for å fortsette arbeidsforholdet utover aldersgrensen når aldersgrensen er lavere enn 67 år. Arbeidstakere med særaldersgrense under 67 år som har lavere opptjeningstid enn 30 år i bruttoordningen, kan fortsette i stilling til fylte 67 år dersom vedkommende ønsker det, jf. SGS 2020 § 14-2.

Den pensjonsmessige uttellingen ved å jobbe noen år etter aldersgrensen vil være klart høyere for dem med 65 års aldersgrense enn for dem med 60 års aldersgrense, se punkt 5.2.2. Ettersom flertallet av dem med 65 års aldersgrense er kvinner og flertallet av dem med aldersgrense 60 år er menn, kan en fjerning av plikten til å fratre ved aldersgrensen bety at kvinner pensjonsmessig vil tjene mer på forslaget enn menn.

5.7 Unntak i forskrift

5.7.1 Høringsinstansenes syn

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS er avvisende til at det skal være en generell unntakshjemmel i forskrift til lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. om at enkelte grupper likevel plikter å fratre ved særaldersgrensen. Dersom noen likevel skal ha fratredelsesplikt, bør det framgå av selve loven hvilke grupper eller situasjoner dette skal gjelde for.

Spekter med støtte av Virke støtter forslaget om at det gjennom forskrift kan gjøres unntak slik at enkelte grupper fortsatt har fratredelsesplikt. De viser til at det for enkelte grupper arbeidstakere med særaldersgrense 60 år kan være krevende å finne alternative arbeidsoppgaver dersom det tidligere arbeidet ikke lenger kan utføres. Spesielt gjelder dette stillinger der det stilles sikkerhetskrav som må oppfylles, for eksempel ambulansepersonell i helseforetakene.

Justis- og beredskapsdepartementet mener det er nødvendig at loven åpner for at det i forskrift kan gjøres unntak slik at enkelte grupper plikter å fratre ved første månedsskifte etter aldersgrensen for stillingen er nådd. Dette vil gjelde spesialiserte ansattgrupper i mindre virksomheter som har en særlig utfordring med å tilrettelegge for andre oppgaver.

Landsforbundet for offentlige pensjonister mener muligheten til å gi slike unntak må bli strøket. De mener det er uakseptabelt at et slikt avvik ikke avklares mellom partene, men i stedet etableres som en eksklusiv rett for arbeidsgiver alene.

5.7.2 Departementets vurderinger

Departementet mener det er riktig å ha en unntaksmulighet for enkelte arbeidsoppgaver i lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. Unntaket gjelder for særlige tilfeller, og er ment å være snevert.

Myndigheten til å gi slike unntak er lagt til Kongen. Det innebærer et grundig saksframlegg gjennom en kongelig resolusjon.

Unntaket kan for eksempel være aktuelt for tilfeller der det er internasjonale forpliktelser som begrenser muligheten til å utføre visse arbeidsoppgaver. For eksempel gjelder det en øvre grense for ervervsmessig flysertifikat på 65 år. Grensen ble hevet fra 60 år til 65 år i forbindelse med implementeringen av de felles europeiske flysertifikatbestemmelsene, jf. forskrift 20. desember 2000 nr. 1679 om gjennomføring av felleseuropeiske bestemmelser om sertifisering av flygende personell på fly, BSL-FCL (Flight Crew Licencing) 1.

Innholdet av forskriften må avklares i samarbeid med de ulike fagdepartementene. Det må fremmes søknader fra det enkelte fagdepartement som så behandles av Arbeids- og sosialdepartementet før framleggelse for Kongen i statsråd. I forkant av en behandling må forslagene ha vært på høring.

Departementet mener det er unødvendig å innta unntakene i lovs form, slik LO Kommune, LO Stat, Unio og YS tar til orde for. Unntakene er på et detaljeringsnivå som hører hjemme i en forskrift. Departementet ønsker heller ikke å gå for løsningen til Landsforbundet for offentlige pensjonister anbefaler, nemlig at unntakene avklares mellom partene. Det skyldes at særaldersgrensene for medlemmer av Statens pensjonskasse og Pensjonsordningen for sykepleiere i dag er lovfestet.

5.8 Andre forhold tatt opp av høringsinstansene

5.8.1 Innspill fra høringsinstanser

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS mener det ikke er opplagt at forslaget også må gis virkning for øvrige pensjonsordninger i offentlig sektor. Det er ikke lovregler som pålegger kommuner eller helseforetak lik praktisering av fratredelsesplikten eller retten til å jobbe ut over aldersgrensen. Forskriften til kommuneloven sier at det ikke er lov å ha lavere aldersgrenser i kommuner enn i staten. Retten til å jobbe ut over aldersgrensen har et arbeidsrettslig og ikke pensjonsrettslig grunnlag.

KS trekker også fram at slik forslagene er innrettet er det ikke klart om at opphevelsen av plikten til å fratre for personer med lavere aldersgrense enn den alminnelige aldersgrensen, skal avvikles i alle sektorer. KS viser til høringsnotatet der det refereres fra forskrift til kommuneloven om at aldersgrensene i kommunesektoren ikke må være lavere ennfastsatt for tilsvarende stillinger i staten. Partene i KS-tariffområde har avtalt at «Aldersgrensen er 70 år, eller den aldersgrense som til enhver tid gjelder i staten for tilsvarende stilling dersom særaldersgrensen i staten er 65 år eller lavere. I tvilstilfelle, eller hvis det ikke er tilsvarende stilling i staten, kan tariffpartene fastsette aldersgrense for stillingen», jf. SGS 2020 Pensjonsordninger § 6-1 tredje ledd. Det følger av tariffavtalens ordlyd, at partene i KS-tariffområde har ansett at de som parter har anledning til å fastsette lavere aldersgrense for stillinger hvor det ikke er tilsvarende stilling i staten. KS ser behov for at departementet vurderer hvorvidt forslaget, sammenholdt med forskriften, er til hinder for at partene i KS-tariffområdet kan videreføre plikten til å fratre for alle personer med lavere aldersgrense enn den alminnelige.

Likestillings- og diskrimineringsombudet peker på at forslaget om å fjerne plikten til å fratre ved særaldersgrensen er i skjæringspunktet mot annen lovgivning og tariffavtaler. Ombudet understreker viktigheten av å harmonisere lovgivningen opp mot eksempelvis tilskuddsordninger og lisensordninger.

5.8.2 Departementets vurderinger

Departementet har forutsatt at forslaget også påvirker praktiseringen av regelverket for dem som er omfattet av kommunal tjenestepensjon. Dersom kommunal sektor skal videreføre et krav om fratredelse ved særaldersgrensen, vil det etter departementets syn i realiteten innebære en lavere aldersgrense enn etter aldersgrenseloven. Som tidligere nevnt framgår det av forskrift 22. april 1997 nr. 374 om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte at aldersgrensen ikke må være lavere enn fastsatt for tilsvarende stillinger i henhold til aldersgrenseloven.

5.9 Utformingen av lovforslaget

LO Kommune, LO Stat, Unio og YS viser til at lovforslaget i sykepleierpensjonsloven viser til aldersgrenseloven framfor å ha selvstendig bestemmelse. De bemerker at sykepleierpensjonsloven er en lov med betydelig informasjonsverdi for den enkelte. Etter organisasjonenes syn bør derfor også sykepleierpensjonsloven ha en tilsvarende lovbestemmelse som aldersgrenseloven dersom det innføres en rett til å jobbe ut over særaldersgrensen.

NITO mener lovteksten bør nevne at man skal kunne fratre med en særalderspensjon, dersom fratreden skjer tidligst ved første månedsskifte etter at aldersgrensen er nådd.

Kriminalomsorgen region vest tar opp at høringsnotatet ikke sier noe om hvem forslaget gjelder for, og de antar det kommer overgangsordninger. Det vil gi arbeidsgiverne noe tid til å forberede seg på lovendring og gjøre tiltak.

Landsforbundet for offentlige pensjonister (LOP) viser til at forslaget til lovtittel «Lov om aldersgrenser for statsansatte m.fl.» ikke omfatter KLP-medlemmer direkte, da de er offentlig tjenestemenn, men ikke statsansatte. Forbundet ber om at det blir presisert hvilket stillingsomfang det er ment at loven skal dekke.

Departementet kommenterer innspillene i punkt 6.