4 Jernbanelova

4.1 Generelt om lova

Jernbanelova er i hovudsak innretta som ei heimelslov med nærare fullmakter til Kongen, departementet og tilsynsmyndigheita til å fastsetje utfyllande reglar i form av forskrifter. Lova har fleire gonger blitt endra, m.a. ved gjennomføring av nye krav i EØS-avtala, slik at dei fleste reglane rettar seg mot ulike roller i sektoren. Dette gjeld m.a. «tilsynsmyndighet», «kjøreveiens eier» og «den som vil drive kjørevei eller trafikkvirksomhet». Sjølv om reforma ikkje endrar på ansvarsområda til dei ulike rollene vil reforma likevel røre ved einskilde føresegner i lova, slik at dei anten blir utdatert, treng presisering, må få utvida sitt verkeområde eller utløyser behov for styrka tilsyn.

Kapittel II A kom inn i jernbanelova i 2005, sjå m.a. Ot.prp. nr. 45 (2004–2005). Saman med ny § 7 b og § 11 a var desse føresegnene meint å leggje til rette for konkurranse om persontransport på jernbane på mest mulig like vilkår. Det er her gitt ein forskriftsheimel for tilrettelegging for og gjennomføring av konkurranse (§ 8 a), krav til at konkurranse skal foregå på like og ikkje-diskriminerande vilkår (§ 8 b), føresegner om at departementet kan utferde pålegg om å stille produksjonsmiddel til rådvelde for annan verksemd som blir tildelt avtale om persontransport med jernbane (§§ 8 c, 8 d og 8 e), heimel til å utferde pålegg om å utlevere naudsynt informasjon og om å gi gjensidig reiseinformasjon og sal av billettar i samband med konkurransar (§§ 8 f og 7 b) og heimel til å føre tilsyn og kontroll med konkurransevilkår (§ 11 a).

Seinare har det blitt tatt inn føresegner som gir heimel til å gjennomføre den såkalla kollektivtransportforordninga (forordning (EF) nr. 1370/2007 om offentlig persontransport med jernbane og på vei) og ei føresegn som sikrar dei tilsette sine rettar ved konkurranse om persontransport med jernbane (§ 8 g). I tillegg blei det i 2008 oppretta eit marknadsovervakingsorgan som ein del av Statens jernbanetilsyn. Dette organet nyttar seg av departementets tilsyns- og kontrollheimlar i § 11 a etter delegasjon. Marknadsovervakingsorganet sine oppgåver og myndigheit er regulert nærare i forskrift 10. desember 2010 nr. 1568 om jernbanevirksomhet mv. på det nasjonale jernbanenettet (jernbaneforskrifta) § 1-3 og kapittel 8, og forskrift 5. februar 2003 nr. 135 om fordeling av jernbaneinfrastrukturkapasitet og innkreving av avgifter for bruk av det nasjonale jernbanenettet (fordelingsforskrifta) §§ 9-4, 9-5 og 9-6.

4.2 Unntak frå lova

Gjeldande rett

Etter § 2 bokstav c kan departementet heilt eller dels gi unntak frå lova når staten eig meir enn 50 % og lova sine omsyn kan takast hand om på anna vis. Det går fram av Ot.prp. nr. 63 (1992–93) side 22 at regelen er ei vidareføring frå § 13 i 1858-lova og § 1 i 1884-lova. Årsaka var å gje unntak frå krava til tilsyn og driftsløyve for dåverande Norges statsbaner, m.a. fordi NSB sjølv hadde tilsyn med privatbanar. Staten hadde i alle høve styringsretten i selskapet med ein eigardel på over 50 %, og omsyna bak lova kunne dermed takast hand om gjennom eigarstyring.

Framlegget i høyringsnotatet

I dag er det ikkje lenger aktuelt å gi unntak frå lova berre ut i frå statens eigarskap, sjølv om staten gjennom si eigarstyring kan syte for at lova sine omsyn takast hand om. Regelen er utdatert både grunna måten staten utøver eigarstyring på og den noverande oppbygginga av jernbanesektoren. Bruk av unntaksheimelen kan medføre at jernbaneføretak og andre selskap vert diskriminert. Dette er ikkje ynskjelege tilhøve i jernbanesektoren, korkje i dag eller slik sektoren vart sjåande ut etter jernbanereforma. I ein sektor med konkurranse er det ikkje mogeleg å stille selskap som staten eig i ei anna stilling enn andre. Slike unntak vil òg etter alt å døme vere i strid med EØS-avtala, der det ikkje er opning for å gi unntak frå krava til driftsløyve (lisens og tryggleikssertifikat) eller andre regler om tilsyn osb. Etter at Statens jernbanetilsyn vart oppretta i 1996 kan heller ikkje andre føre tilsyn med reglar i jernbanelovgjevinga når Statens jernbanetilsyn gjer det.

Departementet ser det som nyttig å behalde unntaksheimelen i § 2 bokstav a og b.

Departementet gjer framlegg om at mogelegheita til å gi unntak etter § 2 bokstav c vert oppheva. Det fører òg med seg ei omskriving av den attverande delen av § 2.

4.3 Ansvar for sikker drift

Gjeldande rett

Det kjem tydeleg fram i forskrifter til jernbanelova at det er den einskilde jernbaneverksemda som har ansvaret for at verksemda er sikker. Dette er òg eit prinsipp som følgjer av EØS-avtala, sjå direktiv 2004/49/EF artikkel 4 nr. 3 og 4. Gjeldande forskrifter er vedteke med heimel i jernbanelova § 6, som gir departementet myndigheit til å fastsetje nærare forskrifter om m.a. forhold knytt til tryggleiken på jernbanen.

Framlegget i høyringsnotatet

Departementet ser føre seg at drifts- og vedlikehaldsoppgåvene som er egna for det, gradvis vert konkurranseutsett. Ulike modeller for å gjere dette samstundes som at ein sikrar best mogleg tilgjenge og kvalitet i infrastrukturen vert vurdert. Uansett korleis denne konkurranseutsettinga vert gjennomførd, er det viktig at infrastrukturføretaket syter for ein fullnøyande tilstandskontroll, følgjer opp leverandørane aktivt og finner modeller for arbeidet som syter for rask feilretting og tryggleik på ein god måte. Leverandørar kan ta på seg eit større sjølvstendig ansvar for infrastrukturen sin tilstand ved å t.d. gå inn i funksjonskontraktar, sjå kapittel 4.4.1 i meldinga. Vidare vil det som ein mogleg følgje av reforma kome fleire aktørar til på jernbanenettet, og det gir fleire relasjonar mellom dei ulike rollene i sektoren enn i dag.

Departementet meiner det er viktig å ikkje rokke ved prinsippet om at det er den verksemda som har tillating som har heile ansvaret for drifta av verksemda. Dette gjeld òg når verksemda tek i bruk ulike underleverandørar. Dette prinsippet følgjer som nemnd av EØS-avtala, og går i dag fram av forskrifter vedteke av Statens jernbanetilsyn. Det gjeld både for jernbaneverksemd på det nasjonale jernbanenettet og for sporvagn, tunnelbane og liknande. Ved å konkretisere dette i § 6 i jernbanelova vert det meir tydeleg for framtidige utøvarar av jernbane- eller jernbanerelatert verksemd i Noreg at ein ikkje kan seie frå seg ansvaret for tryggleiken ved å setje ut arbeid til leverandørar.

I tillegg legg departementet fram ein lovregel som presiserer at den som driv jernbaneverksemd har eit sjølvstendig ansvar for å stanse drifta når omsynet til tryggleiken krev det. Dette følgjer i dag av forskrifter fastsatt av Statens jernbanetilsyn med heimel i § 6 annet ledd. Departementet meiner det er føremålstenleg at denne regelen òg går fram av lova.

Merknader i høyringa

Statens jernbanetilsyn gjer framlegg om at ordlyden i framlegget til § 6 annet ledd siste punktum vert endra slik at det kjem fram på ein tydeleg måte at verksemda ikkje kan fråskrive seg ansvaret for den delen av drifta som utførast av leverandør.

Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet har i framlegget til nytt annet ledd i § 6 ønska å gi eit presist uttrykk for kor ansvaret for tryggleiken på jernbanen ligg. Det er viktig å stadfeste at tryggleiken på jernbanen ikkje kan verte svekka ved at jernbaneverksemdene brukar leverandørar til einskilde deler av drifta. Regler som skal syte for tryggleik og teknisk harmonisering er i stort omfang harmoniserte i EU/EØS, og dei fleste metodane er dei same. Det er òg viktig at desse reglane vert praktisert på lik måte av tilsynsmyndigheitene i EU/EØS. Det er fleire måtar å syte for å styrke denne harmoniseringa, mellom anna gjennom arbeidet i Det europeiske jernbanebyrået (ERA). Det er eit tydeleg prinsipp i det felleseuropeiske regelverket at ansvaret for tryggleiken på jernbanen ligg hos den einskilde verksemda, og at ein kvar er ansvarleg for sin del av jernbanesystemet og dei verksemdene som grensar til. Innspelet frå Statens jernbanetilsyn er veleigna til å få fram intensjonen bak framlegget på ein betre måte enn det som går fram av høyringsnotatet.

Departementet har endra ordlyden for å få fram meiningsinnhaldet betre. Det er òg skrive ein spesialmerknad til regelen som m.a. gjer greie for innhaldet i ansvarsomgrepet.

4.4 Tilgang til rullande materiell

Gjeldande rett

Regelen i § 8 c gir departementet høve til å påleggje NSB å stille rullande materiell til disposisjon for den trafikkutøvar som vert tildelt avtale om persontransport med jernbane. Det er gjort nærare greie for bakgrunnen for og utforminga av regelen i Ot.prp. nr. 54 (2004–2005) s. 34–42. Regelen kom til som del av nytt kapittel II A til jernbanelova i samband med at jernbanelova vart endra for å leggje til rette for å kunne setje ut persontransport for konkurranse på like og ikkje-diskriminerande vilkår. Det går fram av proposisjonen m.a. at «NSB i overskuelig fremtid er eneste aktuelle pliktsubjekt», på bakgrunn av at det ikkje vart vurdert som realistisk at togmateriell produsert for bruk i andre europeiske land kunne bli tatt i bruk i Noreg utan monaleg ombygging.

Framlegget i høyringsnotatet

Den nemnde grunngjevinga for regelen står seg fortsatt, sjølv om delsystema gradvis vert harmoniserte i Europa. Dette gjer det etter kvart enklare å ta i bruk togmateriell i fleire land, så lengje det er under dei same føresetnadene for bruken. Men ein del av jernbanereforma er å stifte eit selskap som skal ha som oppgåve å stille materiell til disposisjon for det eller dei jernbaneføretaka som vinn konkurranse om offentleg kjøpte persontransporttenester. Dette selskapet vert stifta og overtar NSBs rullande materiell utan at det er naudsynt for departementet å bruke heimelen i § 8 c. Det er difor ikkje lenger bruk for § 8 c etter at jernbanereforma vert gjennomført. Det vil i samband med vurdering av tilbringertransporten bli gjort ei vurdering av å innlemme Flytoget sitt materiell i selskapet.

Samferdselsdepartementet gjer difor framlegg om at § 8 c vert oppheva, under føresetnad av at det vert oppretta eit materiellselskap som omtala ovanfor.

Merknader i høyringa

Flytoget AS meiner det er viktig at den framtidige modellen for konkurranse om offentleg kjøp av persontransport ikkje er til hinder for å bruke materiell frå Sverige, då slikt materiell ofte kan køyre i Noreg utan særlege tilpassingar. Påstanden i høyringsnotatet kapittel 4.2.3 om at utanlandske køyretøy ikkje kan brukast i Noreg utan monalig ombygging gjeld ikkje for svenske køyretøy, som ofte har tillating til bruk i Noreg. Det er òg viktig å sikre at føresetnadene for å oppheve § 8 c er oppfylt, slik at tilgang til køyretøy vert sikra.

Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet arbeider for at dei framtidige konkurransane om avtalar om offentleg kjøp vert innordna slik at eksisterande materiell brukast slik at investeringar ikkje går tapt. Den ansvarlege myndigheita vil ved utlysing av den einskilde trafikkpakka ta stilling til om det skal vere tillate å stille med eiga rullande materiell eller om tilbydarane må bruke materiellet til det nye materiellselskapet.

4.5 Tilgang til verkstadinfrastruktur mv.

Gjeldande rett

Etter § 8 d kan departementet påleggje eigar av verkstadinfrastruktur mv. som er relevant for drift av persontransport med jernbane, å stille dette til disposisjon for verksemd som går inn i avtale med det offentlege om persontransport med jernbane.

På same måte som § 8 c er føremålet med regelen å kunne sikre konkurranse på like og ikkje-diskriminerande vilkår. Dette er nærare omtala i Ot.prp. nr. 54 (2004–2005), se m.a. side 42 flg.

Framlegget i høyringsnotatet

Etter at jernbanelova fekk nytt kapittel II A i 2005, har EU vedteke direktiv 2012/34/EU av 21. november 2012 om eit felles europeisk jernbaneområde. Direktivet inneheld m.a. reglar som skal sikre at jernbaneføretak har tilgang til jernbanerelaterte tenester på ikkje-diskriminerande vilkår, sjå artikkel 13 i direktivet. Når dette direktivet vert tatt inn i EØS-avtala og gjennomført i norsk rett vil jernbanelova bli endra slik at direktivet sine krav går fram av ein ny regel i jernbanelova og nærare forskrifter.

Samferdselsdepartementet har hatt desse reglane på alminneleg høyring, og viser til omtala av dei nye reglane som er meint å gjennomføre artikkel 13. Ny § 5 a i jernbanelova er omtala i høyringsnotat av 2. desember 2013, medan reglar for å gjennomføre artikkel 13 er omtala i høyringsnotat om ny jernbaneforskrift av 17. februar 2015.

Etter framlegg til ny § 5 a vil alle som driv serviceanlegg bli pålagd å gi jernbaneføretak tilgang på ikkje-diskriminerande vilkår til serviceanlegg og dei tenestene som ytast der. Samstundes vil det bli innført ein lovregel som òg sikrar naudsynt tilgang til spor på ikkje-diskriminerande vilkår heilt fram til slike tenester.

Desse nye reglane vil oppfylle jernbaneføretakas behov for jernbanerelaterte tenester på ikkje-diskriminerande vilkår, og vil få eit breiare verkeområde enn dagens § 8 d, fordi dei vil gjelde eit større utval tenester. Det vil då ikkje lenger vere bruk for § 8 d.

Departementet gjer framlegg om at § 8 d vert oppheva, under føresetnad av at ny § 5 a vert teke inn i jernbanelova før jernbanereforma vert gjennomført.

Merknader i høyringa

Flytoget AS framhevar på same måte som til § 8 c at det må vere heilt avklart at føresetnadene i kapittel 4.2.4 i høyringsnotatet er på plass før paragrafen vert oppheva. I tillegg er dei usikre på om den framlagde reguleringa er tilstrekkeleg for å sikre rettane til den einskilde operatøren, og nemner utstyr på verkstader som ein innsatsfaktor som det er avgjerande å ha tilgang til. Det er difor heilt naudsynt at eigarhøve til alt verkstadutstyr er avklara og handtert før § 8 d vert oppheva, og at reglar i medhald av ny § 5 a sikrar tilgang til alt utstyr.

Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet arbeider for at desse føresetnadene vert oppfylt ved gjennomføring av reforma, og legg til grunn at dei framtidige krava som vert fastsett i medhald av ny § 5 a sikrar tilgang på verkstadtenester slik Flytoget AS peiker på. Dei einskilde lovreglane vil ikkje tre i kraft før det er klart at føresetnadene er oppfylte.

4.6 Tilgang til felles billett- og informasjonssystem

Gjeldande rett

Det følger av § 8 e at departementet kan påleggje NSB å stille sals- og distribusjonssystemer mv. til disposisjon for verksemd som driv persontransport med jernbane, når det er naudsynt for å få til konkurranse på like og ikkje-diskriminerande vilkår. Kriteria for departementets høve til å utferde pålegg etter § 8 e er dei same som for å gi pålegg om tilgang til rullande materiell etter § 8 c og tilgang til verkstadinfrastruktur etter § 8 d, nemleg at det må «anses nødvendig for å oppnå konkurranse på like og ikke-diskriminerende vilkår».

Framlegget i høyringsnotatet

Tilgang for alle aktørar til eit felles billett- og informasjonssystem på ikkje-diskriminerande vilkår er etter departementet sitt syn ein føresetnad for verksam konkurranse om avtalar om å utføre persontransport med jernbane. Som ein del av jernbanereforma går regjeringa inn for å flytte NSBs noverande billett- og informasjonssystem til eit uavhengig organ som får ansvar for dette. Det vil ikkje lengre vere naudsynt med ein eigen lovheimel. Departementet byggjer på at alle jernbaneføretak får tilgang til slike system på like og ikkje-diskriminerande vilkår. Vidare vil departementet syte for at avtalar om offentleg kjøp inneheld føresegner om at togselskapa må levere ut den informasjonen som trengs for felles billett- og informasjonssystem. Det er etter departementets syn ikkje behov for ei lovføresegn om dette.

Departementet gjer framlegg om at § 8 e vert oppheva, under føresetnad av at det vert etablert eit uavhengig organ for billett- og informasjonssystem som nemnd ovanfor.

Merknader i høyringa

Flytoget AS meiner føresetnadene i høyringsnotatet om tilgang til og utforminga av felles billett- og informasjonssystem har stor betyding for utforminga av framtidige tilbydarar sine tilbod. Det nye organet må få full kontroll over heile verdikjeden i billett- og informasjonssystemet.

Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet arbeider for at desse omsyna vil bli ivaretatt.

4.7 Klage på vedtak etter § 10

Gjeldande rett

Med heimel i § 10 i jernbanelova kan Jernbaneverket i eigenskap av å vere eigar av køyrevegen treffe vedtak om samtykke til å gjere visse tiltak innanfor ei byggeforbudssone på 30 meter frå nærmaste spors midtlinje. I dag kan dei berørte partar klage på slike vedtak etter forvaltingslova sine reglar til departementet som overordna myndigheit.

Framlegget i høyringsnotatet

Etter reforma er det infrastrukturføretaket som blir eigar av køyrevegen, og som då vil fatte vedtak etter § 10. For infrastrukturføretaket vil det ikkje vere noka direkte overordna forvaltingsmyndigheit, og det er difor naudsynt å regulere kven som er klageorgan i slike saker. Departementet finner det naturleg at denne klagemyndigheita vert lagt til Samferdselsdepartementet etter lova. Departementet vil vurdere om denne myndigheita skal bli delegert vidare til Jernbanedirektoratet.

4.8 Nedlegging av private planovergangar

Gjeldande rett

Det er i dag ingen eigen heimel for å leggje ned private planovergangar når tryggleiksomsyn gjer det naudsynt. Når det manglar ei frivillig avtale med rettshavar, er ein tvungen til å gå vegen om anten ekspropriasjon i medhald av oreigningslova, krav om avløysing av servitutt i medhald av servituttlova, eller krav om avløysing som ledd i en ordinær jordskiftesak etter jordskiftelova § 3-12.

Framlegget i høyringsnotatet

Etter jernbanereforma vil prosessane kunne bli ytterlegare forlenga ettersom infrastrukturføretaket må vende seg til direktoratet for å bruke ekspropriasjon som verkemiddel for å leggje ned eller redusere bruken av private planovergangar. Det er difor ønskeleg å opprette ein heimel for eigaren av køyrevegen (dvs. infrastrukturføretaket) til å leggje ned planovergangar der tryggleiksomsyn tilseier det. Departementet gjorde i høyringa framlegg om å innføre ein slik lovheimel i ny § 10 a i jernbanelova.

Merknader i høyringa

Justis- og beredskapsdepartementet peiker på at det ikkje er samanheng mellom tidspunkta som dannar utgangspunkt for berekning av fristen for å fremje erstatning etter framlegget til § 10 a annet ledd fyrste punktum, og merknadene til føresegna. Det må avklarast kva for eit tidspunkt som skal leggjast til grunn. Vidare tilrår Justis- og beredskapsdepartementet at det blir sagt noko nærare om når det typisk kan vere aktuelt å forlengje denne fristen, og om det skal setjast vilkår for å forlenge fristen til dømes etter mønster av forvaltningslova § 31 fyrste ledd. Justis- og beredskapsdepartementet meiner òg det bør avklarast nærare kva som er meint med at skjønnet etter framlegget til ny § 10 a tredje ledd annet punktum «skal bygge på ekspropriasjonsrettslige prinsipper».

Advokatforeningen støtter ikkje framlegget om ny § 10 a, og meiner det generelt ikkje er godt nok grunngitt korfor man skal innføre særreglar innanfor ekspropriasjonsretten som gir grunneigar eit svakare vern enn etter dei alminnelege ekspropriasjonsreglane. Advokatforeningen er for det første kritisk til framlegget i fyrste ledd om at vilkåret i oreigningslova § 2 annet ledd ikkje skal gjelde, men at det avgjerande er at omsynet til trafikktryggleiken gjer det naudsynt å leggje ned ei planovergang. I dei fleste tilfella vil interesseavveiinga etter oreigningslova § 2 annet ledd føre til det same resultatet. Dette svekker grunngjevinga for den nye heimelen. Advokatforeningen kan ikkje sjå at det er noko særskilt behov for å handsame denne type sakar på annan måte enn andre ekspropriasjonsinngrep, og kan ikkje sjå at det i normaltilfelle skulle oppstå akutte behov for å leggje ned planovergangar som har vore i bruk over lang tid. I tillegg meiner Advokatforeningen at det er uheldig om framlegget fører til at vurderinga av om planovergang skal leggjast ned er unntatt frå domstolskontroll.

Advokatforeningen er vidare kritisk til framlegget om at det skal gjelde eigne reglar for sakshandsaminga av erstatninga, og meiner korkje omsynet til trafikktryggleiken eller ressursomsyn kan tilseie unntak frå dei alminnelege reglane i ekspropriasjonssakar. Rettstekniske omsyn talar òg mot å innføre særreglar for handsaming av ein type ekspropriasjonsinngrep. Advokatforeningen er òg kritisk til at den som meiner å ha krav på erstatning sjølv må fremje krav om erstatning innan fire månader, og meiner det i tillegg må vere staten som uoppfordra begjærer rettslig skjønn dersom saka ikkje vert løyst gjennom ein minneleg ordning. Det må i alle høve vere eit vilkår for bortfall av kravet at man er gjort kjend med fristen for å melde krav om erstatning. Fristen for staten kan ikkje vere meir romsleg enn fristane for dei som meiner å ha krav på erstatning. Her viser Advokatforeningen til naturmangfaldlova § 51. Fjerde ledd om sakskostnadar er dei òg kritiske til. Grunneigar/rettshavar må få erstatning for sine naudsynte utgifter i denne type sakar.

Norges Bondelag uttalar at den framlagte heimelen i for stor grad prioriterer jernbanens behov for å effektivisere nedlegging av private planovergangar, og at dette går ut over brukaranes rettstryggleik ved at dei ikkje får reell moglegheit til å ivareta sine interesser. Først og fremst går dei mot at kravet om interesseavveiing etter oreigningslova § 2 annet ledd vert erstatta av omsynet til trafikktryggleiken som einaste vurderingstema. Dette vil skape ein skeivhet mellom aktørane og attpåtil føre til at domstolane ikkje kan prøve utøvinga av eit slikt fritt skjønn. Vidare er Norges Bondelag imot at rettshavars høve til å få dekka naudsynte omkostningar skal verte innskrenka. Innskrenkinga vil gjere det vanskeleg for rettshavarar å oppsøke bistand i slike sakar, og det vil svekke rettstryggleiken. Skjønnsprosesslova § 54 bør difor halde fram med å gjelde, fordi den balanserer forholdet mellom den ressurssterke, profesjonelle aktøren som har interesse av inngrepet og den borgaren som må avstå retten.

CargoNet AS støtter at infrastrukturføretaket får heimel til å leggje ned private planovergangar. Dei ser stadig at det er tilløp til og ulykker ved planovergangar, og meiner det er viktig å vidareføre arbeidet med å fjerne disse. Flytoget AS meiner styrkinga av infrastrukturføretakets moglegheiter til å legge ned planovergangar vil vere eit vesentleg bidrag til økt tryggleik på jernbanen. Arbeidsgiverforeningen Spekter støttar endringane som effektiviserer innløysing og nedlegging av private planovergangar, då dette er eit viktig tryggleikstiltak. Jernbaneverket støtter framlegget om ein slik heimel, men gjer framlegg om eit par presiseringar.

Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet har vurdert merknadene nøye. Innhaldet i merknadene tilseier at departementet bør bruke meir tid på å vurdere utforminga av heimelen for å skape ein betre balanse mellom køyrevegens eigar og bruksrettshavar i denne typen sakar. Sjølv om det etter departementets syn er viktig å halde fram med arbeidet med å leggje ned planovergangar når omsynet til trafikktryggleiken tilseier det, kan det ordinære ekspropriasjonsinstituttet brukast som i dag fram til eigen heimel for slik nedlegging er på plass. Departementet vil derfor komme tilbake til denne lovheimelen i ein framtidig lovproposisjon.

4.9 Styrking av tilsynsheimelen

Gjeldande rett

Jernbanelova § 11 annet ledd lyd i dag som følgjer:

«Enhver plikter etter pålegg fra tilsynsmyndigheten å gi de opplysninger den krever for å utføre sine oppgaver, samt for samme formål å gi tilsynsmyndigheten tilgang til anlegg, utstyr, annet materiell, dokumenter mv.»

Framlegget i høyringsnotatet

Opplysningar frå leverandørar

Jernbanereforma fører til fleire aktørar i jernbanesektoren enn det vi har i dag, og dermed også til fleire relasjonar mellom aktørane. Som omtala i kapittel 4.2.2 i høyringsutkastet, vil eit fleirtal av oppgåvene i samband med drift og vedlikehald av infrastrukturen som i dag stort sett vert utført av Jernbaneverket sjølv, bli utførde av leverandørar i staden.

Statens jernbanetilsyn har i sin tilsynsverksemd fått erfare at styring med leverandørar sin tryggleik er vanskeleg for mange jernbaneverksemder. Det fins mange dugelege leverandørar på både tekniske høve og tryggleik. Likevel er leverandørar si forståing og dugleik innan jernbanefag og tryggleik ikkje alltid like godt utvikla. Dette gjer det krevjande for jernbaneverksemdene å drive den styringa med tryggleiken som dei er pålagd. Når det førast tilsyn med jernbaneverksemder si leverandørstyring kan det vere naudsynt for tilsynet å kontakte leverandørane for å stadfeste opplysningar gitt av jernbaneverksemdene. Avhengig av situasjonen fins det fleire måtar å gjere dette på, t.d. å gjennomføre intervju med leiing og tilsette hjå leverandørar eller innhente opplysningar gjennom dokumentasjon eller ved synfaring av anlegg, verkstadlokale mm.

Departementet meiner at eit viktig vilkår for fullnøyande styring med tryggleiken er at tilsynet har tilstrekkeleg heimel til å føre tilsyn med at jernbaneverksemdene har den naudsynte styringa med sine leverandørar.

Departementet har tidlegare gitt uttrykk for at føresegna i § 11 annet ledd gjeld alle som har opplysingar i samband med oppgåver som fell innunder jernbanelova. Dette gjeld òg leverandørar. Likevel har Statens jernbanetilsyn under tilsyn opplevd at leverandørar ikkje gir tilsynet tilstrekkelig tilgang til opplysningar. Årsaka til dette er m.a. at tilsynsheimelen ikkje gir tydelege nok føringar for kva type informasjon tilsynet kan krevje av leverandørar. Det er etter departementet sitt syn difor naudsynt å presisere tilsynsheimelen slik at det kjem tydelegare fram at tilsynet kan kontakte leverandørane for å stadfeste opplysningar som er gitt av jernbaneverksemda i samband med tilsyn. Framlegget går ikkje ut på å sette opp ein heimel for å føre direkte tilsyn med leverandørane, men gi grunnlag for Statens jernbanetilsyn til å stadfeste jernbaneverksemdene sine opplysningar på bakgrunn av dei opplysningane som vert innhenta frå leverandørar.

Heimelen for kva type informasjon tilsynet kan krevje av leverandørar, og korleis informasjonen vert presentert, går ikkje tydeleg fram av § 11 annet ledd. Departementet har freista å gjere det tydeleg at tilsynet òg skal kunne krevje informasjon frå leverandørar og dessutan bestemme korleis opplysningane skal gis. Ei liknande formulering er å finne i Samferdselsdepartementet sitt framlegg om ny taubanelov, som er sendt på høyring 9. desember 2015.

Tilgang til verksemdene

Departementet gjer òg framlegg om at tilsynet sin heimel til å få tilgang til verksemdene vert endra, så det tydeleg går fram at tilsynet skal ha uhindra tilgang til kvar ein plass som lova gjeld. Dette er ei vidareføring av det som allereie i dag går fram av den eksisterande lovteksta, men at det t.d. òg dekker uvarsla tilsyn hos ei jernbaneverksemd. Denne tilgangen er avgrensa til oppgåver i samanheng med tilsynsverksemd etter jernbanelova.

Leiinga sitt nærvær under tilsyn

Leiinga sitt nærvær ved gjennomføring av tilsyn er ikkje omhandla i gjeldande jernbanelov. Departementet ønskjer å styrke jernbaneverksemda sin rett til å vere til stades under gjennomføringa av tilsynet. Dette kan vere naudsynt for å gi tilsynspersonellet riktig informasjon, syte for at dei får åtgang til område og dokument som er relevante for tilsynet, at tilsynspersonellet skal kunne gi naudsynt rettleiing eller informasjon til verksemda si leiing osb. Derfor legg departementet fram eit nytt ledd i § 11 der det går fram at ein representant for jernbaneverksemda skal ha rett, og i einskilde høve plikt, til å vere til stades medan tilsynet vert gjennomført. Oftast vil ein slik rett og plikt ligge hjå ein representant for verksemda si leiing. For jernbaneverksemda sin del kan ein slik rett vere viktig for å sikre seg at dei opplysningar som vert gjevne er balanserte og gir eit heilskapleg bilete av verksemda. Denne sida ved leiinga sitt nærvær under tilsyn følgjer av gjeldande forskrifter med heimel i jernbanelova og er gjeldande rett, men er ikkje nedfelt i sjølve lova. Departementet ønskjer å gjere denne retten tydeleg ved ei særskild lovføresegn.

Departementet gjer òg framlegg om at tilsynet skal kunne regulere nærværet til jernbaneverksemdenes sine representantar under tilsynsintervju med arbeidstakarar. Tilsynet er av og til i ein situasjon der leiinga sitt nærvær ved intervju kan hindre openheita tilsynet treng for å kunne utøve eit effektivt tilsyn. Berre i høve der leiinga sitt nærvær vil føre med seg vesentlege ulemper eller setje føremålet med tilsynet i fare vil ei slik nekting av representasjon vere aktuelt, og føresegna vil i slike høve gå føre verksemda sin rett til å vere til stades som nemnt over. Tilsette som blir intervjua i samband med tilsyn kan framleis ha med seg til dømes tillitsvald eller verneombod under intervjuet.

Endringa som vert lagt fram som nytt tredje ledd i § 11 er utferda på bakgrunn av arbeidsmiljølova § 18-4 annet ledd.

I Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) på side 281–282 går det fram at forvaltningslova § 15 tredje ledd som regel vil gi tilstrekkeleg heimel for å nekte arbeidsgjevar nærvær ved intervju av arbeidstakar. Av opplysingsomsyn, og for å unngå ei eventuell tvil om tolkinga, blei det likevel tatt inn ein tydeleg heimel i arbeidsmiljølova. Departementet meiner det same omsynet gjer seg gjeldande her.

Ei tilsvarande føresegn er omtala i høyringsnotatet til Samferdselsdepartementet sitt framlegg om ny taubanelov.

Departementet meiner det er føremålstenleg at tilsynsheimelen i jernbanelova vert styrka i tråd med at ein som følgje av jernbanereforma vil få fleire aktørar i jernbanemarknaden med både nye jernbaneverksemder og leverandørar. Tilsynsheimelen i jernbanelova bør vere heilskapleg og gi Statens jernbanetilsyn dei redskapa det treng for å føre eit effektivt tilsyn.

Departementet gjer difor framlegg om at § 11 vert endra.

Merknader i høyringa

CargoLink AS kan ikkje sjå at det er behov for dei framlagde presiseringane om opplysningar frå og tilgang til leverandørar, og meiner framlegget om leiingas nærvær under tilsyn må strykast, då det er selskapets leiing som er ansvarleg for tryggleiken hos jernbaneverksemda. CargoNet AS meiner tilsynsmyndigheiten har dei heimlane dei treng i dag, og at det kan påverke konkurransen negativt å innføre dei framlagte endringane. CargoNet AS meiner det kan bli vanskeleg i praksis å etterleve den framlagte heimelen om at tilsynsmyndigheiten skal ha tilgang til ein kvar stad til ein kvar tid, og støtter ikkje framlegget om at tilsynsmyndigheiten skal kunne bestemme kva for ein form opplysningar skal gis i. Dette er m.a. fordi det kan vere dyrt å skaffe system eller formater som tilsynsmyndigheiten krevjar. Det er òg ein utfordring for bransjen at styringssystem og risikovurderingar blir offentlege når dei vert sendt over til tilsynsmyndigheiten, både av konkurranseomsyn og sikrings- og tryggleiksomsyn, og CargoNet AS ønskjer betre vern om slike dokumenter.

Flytoget AS deler oppfatninga om at tilsynsmyndigheiten har tilstrekkelege heimlar i dag, og at ei ytterlegare skjerping av desse krava vil kunne få negativ effekt på konkurransesituasjonen. Dette forklaras med at leverandørar vil vere meir forsiktige med å inngå avtalar, fordi informasjon som vert lagt fram ved tilsyn vert gjort offentleg. I det minste må det innførast overgangsordningar, slik at nye krav blir gjeldande først for nye avtaler etter at dei nye krava har tredt i kraft.

Departementets vurdering

Når det gjeld kva for slags informasjon leverandørar må leggje fram for tilsynsmyndigheiten og korleis denne blir presentert, vil Samferdselsdepartementet framheve at framlegget går ut på å gjere det tydeleg kva som allereie er gjeldande i dag, slik at tilsynsmyndigheiten enkelt kan vise til leverandørars samarbeidsplikt. Elles gjeld offentleglova slik at tilsynsmyndigheiten vil ha teieplikt i medhald av forvaltningslova § 13 om opplysningar som har konkurransemessig betyding. Den framlagte føresegna vil difor ikkje medføre nokon endring i ålmenta sin tilgang til slike opplysningar. Vidare er det ikkje meininga at nokon må investere i programvare og anna for å etterkomme pålegg frå tilsynet om format. Føresegna omhandlar at informasjon vert gitt t.d. elektronisk eller på papir, heimelen dekker ikkje kva for slags programvare som vert brukt til dette. Departementet legg òg til grunn at framlegget til nytt § 11 tredje ledd er eigna til å styrke ein open og uhindra tilsynssituasjon ved at leiinga ikkje gjennom sitt nærvær kan søke å påverke den som skal forklare seg til tilsynsmyndigheiten.

4.10 Varslarvern

Gjeldande rett

Etter arbeidsmiljølova § 4-2 annet ledd har arbeidstakar rett til å varsle tilsynsmyndigheiter om kritikkverdige høve ved arbeidsplassen. Når det er Arbeidstilsynet som er rette tilsynsmyndigheit, inneheld arbeidsmiljølova § 18-2 ei føresegn om varslarvern.

Gjennom føresegnene i jernbaneundersøkingslova § 23 jf. § 17 tredje ledd, har Statens jernbanetilsyn teieplikt for alle hendingar som er innrapportert i medhald av rapporteringsplikta i lovens § 8. Denne rapporteringsplikta gjeld for «den som driver jernbanevirksomhet», og teieplikta etter § 23 jf. § 17 tredje ledd vil difor ikkje vere gjeldande for hendingar eller situasjonar som tilsynet blir varsla om av einskildpersonar. Offentleglova § 24 annet ledd første punktum opnar for at «…melding, tips eller liknande dokument om lovbrot frå private» kan unntakas frå ålmenta. Føresegna gir moglegheit til å unnta heile dokumentet frå innsyn, men unntaksheimelen er likevel avgrensa av føresegna om meirinnsyn i lovens § 11. Føresegna må også bli vurdert opp mot ein part sin rett til innsyn i saksdokument etter forvaltningslova § 18, jf. mellom anna § 19 annet ledd bokstav b.

Framlegget i høyringsnotatet

Kvart år får Statens jernbanetilsyn inn ca. 10–15 førespurnader frå både tilsette i jernbaneverksemder og privatpersonar som ønskjer å varsle om kritikkverdige tilhøve knytt til jernbanen og drift av jernbane. Tilsynet vert kontakta både anonymt og under fullt namn, men i dei fleste tilfella ønskjer den einskilde at dei ikkje blir identifisert og at førespurnaden ikkje kan sporast tilbake til dei sjølve. Til trass for at ei mottatt varsling er anonym vil det kunne vere ein reell risiko for at varslaren kan identifiserast, alt ettersom kva type informasjon den einskilde varslar om. Ein slik identifikasjonsfare er reell både i små og store bedrifter når det er nøkkelpersonell som varslar.

Reforma legg opp til at ein får fleire aktørar i jernbanemarknaden med både nye jernbaneverksemder og leverandørar. Tryggleikskulturen i desse vil kunne variere, og for å sikre at det høge tryggleiksnivået på jernbanen vert halde ved lag er det naudsynt med eit effektivt varslarvern. Det er viktig at terskelen for å varsle om kritikkverdige høve er låg slik at tilsynet får informasjon om tryggleikskritiske tilhøve og eit reelt og fullstendig bilete av om ei jernbaneverksemd driv forsvarleg ut i frå tryggleiksmessige omsyn. Med eit manglande varslarvern er det ein risiko for at Statens jernbanetilsyn ikkje vil få slik informasjon.

For å halde oppe tilliten mellom Statens jernbanetilsyn og einskildpersonar og for å halde oppe vilja til å varsle, meiner departementet det er viktig at varslar og meldingar av denne typen er underlagd teieplikt, på same måten som gjeld i høve til Arbeidstilsynet. Varsling må kunne skje utan at den einskilde skal vere uroleg for represaliar eller andre konsekvensar frå arbeidsgjevar eller andre utanforståande. Det er difor departementet si vurdering at det er behov for å unnta innrapporterte opplysningar frå ålmenta og at dette veg opp for ulempene ved unntatt offentlegheit.

Lovframlegget er basert på føresegna i arbeidsmiljølova § 18-2 som sikrar meldingar og tips om lovbrot i offentleglova, og teieplikta for Statens jernbanetilsyn etter jernbaneundersøkingslova.

Merknader i høyringa

Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag har sendt inn eit samla høyringsinnspel. Dei finn det underleg at departementet ønskjer å innføre teieplikt for opplysningar og dokument med meldingar, tips eller liknande om lovbrot. Dei meiner behovet for å verne om identiteten til varslarar ikkje kan forsvare ein så vidtrekkande teieplikt. Dei oppmodar departementet til å utforme regelverket slik at det kan gis opning for å skjerme andre opplysningar enn varslarens identitet når det er naudsynt for å beskytte denne, men at hovudregelen er at det materielle innhaldet som varselet eller tipset gjeld ikkje er omfatta av teieplikt. Dei trekkjer parallellar til regelverk om massemedienes kjeldevern, og at sjølve informasjonen som gis av den anonyme kjelda til massemediene ikkje er omfatta av vernet, såframt informasjonen ikkje leier til identifisering av kjelda. Det er framheva at det i fleire høve ikkje vil vere problematisk for den det gjeld å gi innsyn i det varselet gjeld, men at den framlagte teiepliktregelen ikkje tar omsyn til dette. Det er ikkje alltid samanheng mellom utvida varslarvern og betre varsling. Det er naudsynt med openheit rundt denne type varsel, slik at mediene kan føre ein uavhengig kontroll med at konkrete opplysningar faktisk vert følgde opp. Det kan òg vere at den framlagde regelen ikkje står seg mot infrastrukturkravet i Grunnlova § 100 og EMK artikkel 10 slik desse krava har vorte tolka av Høgsterett i dei seinare åra.

Justis- og beredskapsdepartementet peiker på at det er uklart kva som ligg i framlegget til § 11 fjerde ledd første punktum, og at dette bør omtalas nærare. Det vart gjort framlegg om ein alternativ ordlyd som er meir presis.

Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet meiner det er framført gode grunner for at teieplikta ikkje skal vere absolutt, slik som det går fram av framlegget. Teieplikta er grunngitt i at den som melder frå om kritikkverdige høve i ei jernbaneverksemd må vernast, for å unngå represaliar frå sin arbeidsgivar osb. Dette omsynet kan òg ivaretakast ved at det vert gitt innsyn i dei opplysningane meldinga omhandlar, så lengje opplysningar som kan identifisere avsendaren ikkje kjem ut. Det bør heller ikkje vere noko i vegen for at slike opplysningar kan leggjast fram når avsendaren sjølv ønskjer eller samtykker til det. Departementet meiner difor at den framlagte føresegna kan verte endra, slik at teieplikta berre gjeld opplysningar som kan bidra til å identifisere avsendaren. Det kan òg hende at informasjon om dei aktuelle forholda allereie er offentleg kjend eller at andre tungtvegande omsyn skulle føre til at opplysningar bør gis ut. I desse høva må tilsynsmyndigheiten gjere ein vurdering av om det likevel kan gis innsyn.

4.11 Nasjonal vernebuing

Gjeldande rett

Jernbanelova har i dag ingen særskilde heimlar for trygging av nasjonal vernebuing slik mellom anna luftfartslova og ekomlova har. I yrkestransportlova § 36 er det tatt inn ei føresegn om at departementet kan gi pålegg til statens jernbanetrafikkselskap og jernbanetrafikkselskap der statens jernbanetrafikkselskap eig over halvparten av selskapet om å utføre visse transportoppgåver under ekstraordinære tilhøve.

Framlegget i høyringsnotatet

Som omtala i meldinga (Meld. St. 27 (2014–2015)), er tryggleik og vernebuing prioritert i samband med jernbanereforma. Dei som trafikkerer jernbanenettet har i dag eit sjølvstendig ansvar for å ta vare på tryggleiken og vernebuinga innanfor eige ansvarsområde. Departementet sett krav til og legg føringar for etatanes og selskapas arbeid gjennom lover og forskrifter, Nasjonal transportplan, Strategi for samfunnssikkerhet og beredskap i samferdselssektoren, budsjettproposisjonen, tildelings- og oppdragsbrev, instruksar og andre styrande dokument. Dette vil framleis vere rammene aktørane vil måtte arbeide innanfor, også etter jernbanereforma.

Konkurranseutsetjing og oppretting av eit statsføretak med ansvar for den operative drifta vil likevel kunne svekkje moglegheitene staten har til å løyse dei nasjonale vernebuingsomsyna gjennom styring av aktørane. For å oppretthalde den naudsynte graden av vernebuing og samtidig sikre likebehandling av dei ulike aktørane som driv aktivitet knytt til jernbane er det naudsynt å innføre ein nasjonal vernebuingsheimel i jernbanelova.

Heimelen i yrkestransportlova § 36 vil etter gjennomføring av reforma ikkje vere tilstrekkelig vid, då den berre omfattar statlig eigde aktørar og pålegg om å utføre transportoppgåver. Med bakgrunn i reforma er det difor behov for ein meir generell lovheimel. For å unngå unødige forskjellar i regelverket om vernebuing i transportsektoren er framlegget til ny føresegn om nasjonal vernebuing utforma i tråd med føresegna til luftfartslova.

Føresegna i framlegget skal sikre den nasjonale samfunnstryggleiken og vernebuinga i møte med krig, krise og andre ekstraordinære situasjonar. Føresegna vil presisere pliktene som aktørane i sektoren kan påleggjast for dei nemnde føremåla. Dette gjeld både oppgåver og arbeid av førebyggjande karakter som aktørar må vere førebudd på å måtte gjennomføre i fredstid, jamvel meir operative oppgåver under krig.

For vernebuing når det gjeld krig vil føresegna supplere Lov om særlege rådgjerder under krig, krigsfare og liknande forhold og Lov om militære rekvisisjonar (vernebuingslovene). Føresegna vil samstundes supplerast av forskrift 1. juli 2015 nr. 848 om sikring på jernbane, gitt med heimel i jernbanelova § 6 a, som skal sikre at jernbaneverksemdene arbeider systematisk og førebyggjande for å hindre tilsikta uønskte handlingar, medrekna terroranslag mv., samt søkje å redusere konsekvensane av slike handlingar.