4 Departementet sitt forslag

4.1 Høyringsforslaget

I denne proposisjonen omtalar departementet dei innspela frå høyringa som gjeld forslaget til lovendring. Høyringsfråsegn som inneheld kommentarar til forskriftsendringane og rettleiaren vil bli handsama i eigne prosessar.

I høyringsnotatet foreslo departementet ein ny § 2-3 i havenergilova om utlysing og tildeling av areal. Departementet foreslo at konsesjonsprosessen i eit opna område som hovudregel skal starte med at departementet deler området som er opna inn i fleire mindre område, og fastset maksimal installert effekt for kvart einskild område. Det vart foreslått at departementet deretter normalt skal ta initiativ til at aktørane kan delta i ein konkurranse om areal. Dette skal gjerast gjennom ei utlysing. Utlysinga vil innehalde nødvendig informasjon om korleis konkurransen skal gjennomførast, mellom anna om fristar for registrering og eventuell prekvalifisering, krav til dokumentasjon, bod i auksjon og andre relevante tidsfristar m.m.

Med forslaget til ny § 2-3 første ledd første og andre punktum, vart det gjort klart at hovudregelen skal vere at eit eller fleire område innanfor eit opna område vert lyst ut og tildelt i konkurranse. Det gjekk fram av forslaget at departementet i særlege tilfelle kan velje å tildele område etter søknad utan utlysing. Slike særlege tilfelle kan vere dersom nokon vil utvikle eit prosjekt og ingen har fatta interesse for eit område som har vore opna ei stund.

Departementet foreslo ein ny heimel i § 2-3 første ledd tredje punktum om at staten kan krevja vederlag for tildeling av areal for energiproduksjon til havs. Det var foreslått at det som hovudregel skal haldast ein økonomisk konkurranse der storleiken på vederlaget blir avgjort ved ein auksjon. Det vart likevel foreslått at departementet kan bestemme at eit område skal tildelast på grunnlag av andre objektive og ikkje-diskriminerande vilkår. I slike tilfelle skal departementet fastsette storleiken på vederlaget. Dette gjekk fram av forslaget til § 2-3 annet ledd.

I høyringsnotatet foreslo departementet ein ny heimel i havenergilova § 2-3 tredje ledd om at søkarar må ha tilfredsstillande teknisk kompetanse og finansiell styrke, og oppfylle relevante krav til helse, miljø og sikkerheit for å kunne vere med i konkurransen om utlyst areal. Departementet kan krevje at føretaka skal søke om å bli prekvalifisert for å kunne vere med i ein økonomisk eller kvalitativ konkurranse. Det vil gå fram av departementet si utlysing om det vert stilt krav om prekvalifisering. Formålet med prekvalifisering er å sørge for at alle som deltek i konkurransen, oppfyller relevante HMS-krav og krav om tilstrekkeleg teknisk kompetanse og finansiell styrke til å kunne gjennomføre eit havvindprosjekt i det aktuelle området.

Den som vinn konkurranse om eit areal, blir gitt ein einerett til å få handsama melding om prosjekt til styresmaktene, og til å sende inn konsesjonssøknad for eit prosjektområde. Det aktuelle området vil då ikkje vere tilgjengeleg for andre aktørar som ønsker å utvikle eit prosjekt. I høyringa vart det foreslått at eineretten skulle vere tidsavgrensa. I høyringsforslaget var det tatt inn ein ny § 2-3 fjerde ledd, der det gjekk fram at tildeling av areal gir ein tidsavgrensa einerett til å gjennomføre ei prosjektspesifikk utgreiing og til å søke om konsesjon for produksjonsanlegg innanfor det tildelte området.

Dersom melding eller søknad om konsesjon ikkje er sendt inn til styresmaktene innan fristen, og departementet heller ikkje har gitt fristforlenging, foreslår departementet at retten til det tildelte området fell bort. I høyringsforslaget vart det føresett at departementet i slike tilfelle kan avgjere om området skal lysast ut på nytt, eller om tildeling skal skje utan utlysing. Ved eit eventuelt avslag på søknad om konsesjon skal departementet også kunne avgjere om området skal lysast ut på nytt.

I forslaget til ny § 2-3 femte ledd gjekk det fram at departementet kan fastsette nærare reglar i forskrift, i tillegg til å fastsette vilkår for tildeling av areal.

4.2 Synspunkt frå høyringa

4.2.1 Prekvalifisering

Eit fleirtal av høyringsinstansane støttar departementet sitt forslag om ei prekvalifisering av selskap som ønsker å søke om konsesjon i dei opna havområda. Dei er likevel delte i synet på måten den vidare utveljingsprosessen skal gjennomførast på.

Dei fleste av aktørane som har uttalt seg om kvalifiseringa, meiner den beste måten å velje ut aktuelle kandidatar på, vil vere ei kvalifisering etter kvalitative kriterium. Det er stor einigheit om at auksjon ikkje vil vere ein eigna utveljingsmodell for dei første utlysingsrundane, men nokon meiner likevel at auksjon kan vere ei egna form for utveljing når teknologien er meir moden.

Shell, BKK og Lyse peikar på at det er viktig med prekvalifisering uansett tildelingsmodell, og legg fram forslag om eigna kriterium for å prekvalifisere aktørar. Equinor ønsker høyring av dei endelege prekvalifiseringskriteria og dei kvalitative kriteria for å sikre at desse er hensiktsmessige, og viser til at dette er vanlig i andre land.

Norsk havvind viser til at kravet om at den som har konsesjon må vere ein juridisk person registrert i Noreg, gjer det vanskeleg å prekvalifisere konsortium utan at desse etablerer eit felles selskap. Dei peikar på at kravet om å levere årsrekneskap ekskluderer nystarta selskap. RWE er opptekne av at departementet må prekvalifisere konsortium i lag og ikkje kvart enkelt selskap åleine. Dei støttar den foreslåtte prekvalifiseringsprosessen, men ønsker ei nærare klargjering om prosessen. Det vert peikt på at selskapa må få fleksibilitet til å organisere seg slik at dei kan møte krava som departementet fastset. Dei viser til at partnarane i eit konsortium bør bekrefte for departementet at selskapa i konsortiet har inngått ein avtale om å utvikle prosjektet med det føremål å utvikle eit prosjekt i det relevante området.

Fleire av høyringsfråsegnene peikar på krav om lokalt nærvære og innhald for å utvikle lokal og regional verdiskaping. Norsk havvind, Utsira kommune, Kraftfylka, Stavanger og Sandnes kommunar, Deep Wind Offshore, NHO, Energi Norge og Nordland fylkeskommune er alle opptekne av lokal og regional verdiskaping som skal bidra til leverandørutvikling, regional næringsutvikling og at basar bør ligge i Noreg. Norsk havvind meiner at kriterium for prekvalifisering bør inkludere krav om lokalt nærvære og innhald. Utsira kommune kommenterer kor viktig det er at departementet vektlegg positive ringverknader i prekvalifikasjonsprosessen. RWE peikar på at utvikling av havvind på Utsira Nord vil vere ein fordel for norske leverandørar, men meiner det ikkje bør settast krav om lokalt innhald. Dei peikar på at eit slikt krav kan føre til høgare kostnader og ikkje er i tråd med konkurranseregelverket.

Omsynet til andre næringar til havs er trekt fram som ein viktig premiss i samband med utveljinga av aktuelle aktørar. Fiskebåt, Fiskeridirektoratet og Noregs fiskarlag skriv at det er viktig at det allereie i prekvalifiseringsprosessen vert lagt stor vekt på kven av søkarane som i størst mogleg grad vil ivareta omsyna til fiskerinæringa. Dei meiner at ein bør krevja at deltakarane legg fram ein plan for framtidig opprydding og at dei kan stille nødvendig økonomisk garanti som sikrar opprydding. Dei meiner at ein må krevje dokumentasjon som underbyggjer prosjektet si lønsemd og effekten prosjektet har på miljøet. Fiskeridirektoratet meiner ein bør krevje fiskerifagleg kompetanse i prekvalifiseringa.

Krav til helse, miljø og sikkerheit (HMS) og krav til miljøomsyn er i stor grad trekt fram som viktige krav i samband med ein prekvalifiseringsprosess. Petroleumstilsynet peikar på at ein bør sjå hen til tilsvarande prosess innan petroleumsverksemda for krava til helse, miljø og sikkerheit. Ein bør presisere at søkar må dokumentere spesifikk kompetanse innan helse, miljø og sikkerheit i eiga organisasjon, og viser til den tilsvarande ordninga i petroleumsverksemda. Vårgrønn,Motvind Norge og Motvind Sørvest understrekar viktigheita av HMS, internkontroll og miljøomsyn i samband med prekvalifiseringa. Aker Offshore Wind understrekar at prosjektet sine industrielle ringverknadar og vektlegging av miljøpåverknad bør bli vurdert ved tildeling av einerett, ikkje berre på tidspunktet for konsesjonssøknad. Zero vil at norske styresmakter skal ha som mål å sette ein høgast mogleg standard for utbygging av havvind når det gjeld krav til ivaretaking av miljø, natur, klima og med omsyn til materialval. Zero viser til at strenge krav om dette allereie vert stilt i den europeiske havvindmarknaden, og at det bør bli globale bransjestandardar. Offshore Power Plant foreslår også ei rekke miljø- og ressurskriterium som er svært prosjektspesifikke. Statsforvaltaren i Vestland og Naturvernforbundet trekker også fram nødvendig kunnskap og kompetanse knytt til natur og miljø. Naturvernforbundet vil at prekvalifiseringa legg vekt på ei skildring av aktøren si naturfaglege kompetanse og kva naturutfordringar selskapet ser for seg ved bygging og drift av vindkraftverk i utlysningsområdet. Sabima meiner føretaket må ha eit operativt, fungerande og dokumentert styringssystem for HMS og at ein må knytte kriteria til kompetanse og kapasitet til å ivareta naturmiljøet. Fred Olsen Renewables, Hafslund Eco og Ørsted peikar på at det bør bli sett særs høge krav til HMS-standard og beredskap. Ein bør også stille krav til erfaring med utvikling av komplekse prosjekt i sameksistens med miljø-, natur- og næringsinteresser. Sola kommune ønsker krav knytt til miljøkartlegging og konsekvensanalysar.

Krav til kompetanse og finansiell kapasitet er også trekt fram som nokon av dei viktigaste kriteria i ein prekvalifiseringsprosess. Norsk ornitologisk forening viser til at kunnskap, erfaring og finansiell kapasitet er sentrale element for kvalifisering av søkjarar. Equinor understrekar at det mellom anna må leggast vekt på erfaring med å planlegge og drifte store havvindprosjekt, HVDC-anlegg samt erfaring med å drive vindkraftverk langt til havs og under krevjande verforhold. Dei viser også til at det er viktig at selskapet har tilstrekkeleg soliditet. Belgian Offshore Platform, Parkwind og Norsea peikar på at det bør vere krav til erfaring med å bygge vindkraftverk til havs. Vårgrønn foreslår prekvalifiseringskrav som finansiell styrke, erfaring med konsekvensutreiing og samfunnsansvar og kompetanse om kraftnett, -marknad og -system. Norseman støttar kriteria i høyringsnotatet, men peikar på at utbyggar må ha relevant erfaring med hybridløysingar. Fred Olsen Renewables, Hafslund Eco og Ørsted meiner ein må bruke kvalitative kriterium for å sile i prekvalifiseringa, mellom anna erfaring med å planlegge, bygge og drifte havvindprosjekt og nett, maritime operasjonar, kompetanse på kraftmarknadsanalyse, fysisk og finansiell handel, sikringsstrategiar og bilaterale kraftavtalar i Noreg og andre eventuelt tilknytte marknader. Hydro Energi meiner krav til marknads- og systemkompetanse bør vere tydelegare. Dei foreslår at ein skal inkludere informasjon rundt planlagt finansiering av prosjektet samt risikofordeling i konsortiet i prekvalifiseringa.

Det er også kome inn kommentarar rundt leverandørkjeda, og at forholdet til underleverandørane bør inkluderast i prekvalifiseringa. NOWC og Nito tilrår at departementet gjer greie for korleis dei ønsker å utvikle leverandørkjeda, og at denne skildringa vert gjort forpliktande for dei som får tildelt areal.

Hydro Energi meiner at kontraktstrategi som gjer greie for prinsipp for risikofordeling mellom leverandørar og utbyggar bør inkluderast i prekvalifiseringa. Energi Norge foreslår også at det vert lagt inn krav til lærlingplassar. Olje og gassklynge Helgeland mf. peikar på at føretaket sin kontraktsstrategi er eit viktig kriterium i ei prekvalifisering, og er opptekne av kompetansebygging, innovasjon og forsking i tillegg til samarbeid med lokalt og regionalt forskingsmiljø.

Norsk Industri meiner det er viktig at prekvalifiseringa ikkje etterspør prosjektspesifikke opplysningar eller legg føringar for utvikling av havvindprosjekta, og NVE ber departementet vurdere om aktørar frå enkelte land utanfor EFTA og NATO kan prekvalifiserast på grunn av sikkerheitsomsyn.

4.2.2 Kvalitative kriterium ved tildeling av område

Det store fleirtalet av innspela som er motteke ønsker at konkurransen om areal for utvikling av vindkraft til havs skal tildelast på bakgrunn av kvalitative kriterium. I høyringsdokumentet la departementet opp til at konkurransen om arealet på Utsira Nord skal vere ein konkurranse basert på kvalitative kriterium, men foreslår ein auksjon om dei aktuelle områda Sørlige Nordsjø II.

Departementet har motteke svært mange innspel på kva for kvalitative kriterium som bør utgjere konkurransegrunnlaget der konkurransen skal avgjerast etter kvalitative kriterium. Innspela handlar i stor grad om tema som krav til teknologi og innovasjon, utvikling av leverandørkjeder, ringverknader for norsk industri og underleverandørar, kompetanse og gjennomføringsevne av prosjekta, finansiell kapasitet, krav til samfunnsøkonomisk verdiskaping og krav om korleis prosjektet gir positiv klima- og miljøeffekt vekta opp mot naturinngrep.

Mange av instansane har uttalt seg om kompetanse og teknologiutvikling som kriterium. NHO peikar på kompetanse, erfaring og kompetanseutvikling som dei mest aktuelle kriteria i ein kvalitativ konkurranse. Norwea foreslår at ein kvalitativ konkurranse kan ta utgangspunkt i blant anna internasjonal relevans for teknologien, internasjonaliseringsstrategi for selskapet/konsortiet og skaleringsmoglegheiter på bakgrunn av teknologiutvikling. Vidare understrekar dei kor viktig det er med ein kontraktsstrategi og involvering av underleverandørar, teknologieigarskap, erfaring med operasjonalisering av ny teknologi og plan for nett- og kraftmarknadstilknyting der dette er relevant for konsesjonær.

NVOI Securities AS, LO, Shell/Lyse og BKK peikar på innovasjon, utvikling av leverandørkjeder og spesifikke krav til utviklar som viktige kriterium for å sikre teknologiutvikling, slik at desse sikrar kvalitet og lønsemd i prosjektet. Oljedirektoratet og Kongsberg Gruppen ønsker krav til moden teknologi og erfaring med utvikling av ny teknologi og kompetanseutvikling. Equinor meiner at departementet si forventning til teknologiutvikling og kostnadsreduksjonar for Utsira Nord bør gå fram av kvalifikasjonskriteria, og peikar på at kriteria bør rangerast ut frå søkaren si erfaring med å bygge ut og drifte flytande havvindprosjekt, demonstrere oppnådd kostnadsreduksjon for tidlegare prosjekt og demonstrere evne til å implementere ny teknologi i tidlegare prosjekt. Seagust viser til at flytande havvind er umodent, og at dei kvalitative kriteria bør baserast på søkarens og eigarselskapa sine prosessar, evner og referansar når det gjeld å utvikle verdikjeder, leverandørar, teknologi og løysingar generelt.

Statkraft trekker fram kriterium som industriell kompetanse og finansiell kapasitet, realisme og kvalitet i overordna prosjektplan og tidslinjer, kompetanse og erfaring frå leveranse av store prosjekt som utbygging av fornybar kraft, potensial for industrielle ringverknader, høg standard innan HMS og berekraft innan forsking, innovasjon og teknologiutvikling. Parkwind og Norsea meiner forsking og utviklingsaktivitetar frå utbyggar/konsortium også må vektleggast.

Hydro Energi peikar også på at kriteria må vise ei gjennomføringsevne i alle fasar av utbygginga, inkludert teknisk kompetanse og erfaring med styring av leverandørkjeda. Dei meiner at verksemd til havs skal vektleggast meir enn verksemd på land, og at HVDC-kompetanse også bør vektleggast, i tillegg til at aktørane har nøkkelkompetanse og -ressursar internt i selskapet. Aker Offshore Wind, NHO, Fred Olsen Renewables, Hafslund Eco og Ørsted meiner at erfaring og kompetanse med havvindprosjekt og kompetanseutvikling er viktige kriterium i ei eventuell kvalitativ tildeling for Sørlige Nordsjø II. For Utsira Nord meiner NHO at kriteria bør avspegle kompetanse og erfaring på flytande vindkraftverk, i tillegg til teknologikvalifisering.

Kriteria som Deep Wind Offshore og Energi Norge trekker fram for Utsira Nord, er kor stor del ny kostnadsreduserande teknologi prosjektet vil ha, kompetanse og kompetanseutvikling. For Sørlige Nordsjø II peikar dei på at kriterium som lokal kompetanse i bedrifta, prosjektkonsept, kunnskaps- og teknologiutvikling, kompetanse om kraftsystem og kraftmarknad vil vere relevante i ei utlysing.

Det har også kome fleire fråsegner om kriterium knytt til positive ringverknader for industrien for å sikre involvering av norske selskap. Kraftfylka, Agder fylkeskommune/Regionalpolitisk gruppe i Agder meiner kvalitativ konkurranse vil bidra til å gje eit mangfald i aktørbildet for havvind og sikre involvering av norske selskap innan FoU, innovasjon, industri og leverandørindustri. Dei meiner ein må stille tydelege forventningar til bruk av underleverandørar og moglegheit for verdiskaping. Kongsberg Gruppen ønsker også krav til nasjonale ringverknader og å vere til stades lokalt. Deep Wind Offshore og Energi Norge ønsker krav om lokal kompetanse i bedrifta, lokal verdiskaping og ein plan for konfliktreduserande tiltak. I tillegg peikar dei på at verknader for lokalt næringsliv og effektiv utnytting av areal vil vere viktige kriterium. Norseman meiner det er viktig å sjå på samfunnsøkonomien i prosjektet samt prosjektet sitt verdiskapingspotensial og industrielle ringverknader. Hydro Energi peikar på finansiell, kommersiell og organisatorisk evne og strategiske mål som legg til rette for skala, og dermed bidreg til å bygge framtidige sterke aktørar og miljø for dei neste utbyggingstrinna.

Aker Offshore Wind peikar på at dei kvalitative kriteria må bidra til industrielle ringverknader og bidra til å bygge opp norsk leverandørindustri, blant anna bidrag til kompetanseutvikling, bruk av faglært arbeidskraft og lærlingar.

Norsk Industri, NOWC og Zero er også opptekne av at dei kvalitative kriteria må sikre kvaliteten ved det planlagde prosjektet, mellom anna ved nasjonale ringverknader, verdiskaping og sysselsetting. Dei legg også vekt på korleis prosjektet styrkar norsk næringsliv og industriell utvikling, og at også små og mellomstore leverandørar kan delta i konkurransen. NOWC er oppatt av berekraft for kvar enkelt fase, og anbefaler krav om bruk av lokalt og regional næringsliv.

Parkwind og Norsea viser til at prosjekt som aukar moglegheitene for norsk eksport bør vektleggast. Vidare må det dokumenterast tidleg involvering av lokalsamfunn og samfunnsmessig verdiskaping og erfaring frå tidlegare utbyggingsprosjekt for havvind. Magnora viser til at søknad om tildeling og kriterium bør inkludere prosjektspesifikt utredningsprogram, verknader for samfunn, innovasjon, lokale ringverknader og berekraft for kvar enkelt fase. Dei anbefaler at bindande overordna skildringar og kvantifisering av bruk av lokalt og regionalt næringsliv er del av søknad og tildelingskriterium.

Departementet merkar seg at nokon av dei innkomne merknadene ikkje ønsker krav om lokalt innhald; RWE meiner at lokalt innhald kan føre til høgare kostnader og kan også vere i strid med konkurranseregelverket. Norges rederiforbund ønsker at det skal leggast til rette for betre balanse i dei operative miljøa, slik at fleire kompetente selskap får betre mogelegheit til å utvikle seg i Noreg. Wind Catching Systems meiner at arealeffektive konsept med stor internasjonal relevans vil vere avgjerande for å nå måla, og dette bør reflekterast i tildelingskriteria. Aker Solutions understrekar tydelege krav som kan målast og utveljingskriterium med mål om eit mangfald av aktørar, blant anna kriterium om standardisering av kontraktsformat og at søkarane bør gjere greie for forventa ringverknader.

Krav til miljø og berekraft er også vist til som viktige kriterium i samband med utveljinga av aktørar. Statkraft trekker fram kriterium som berekraft innan forsking, innovasjon og teknologiutvikling. Norges Rederiforbundet og Aker Offshore Wind peikar på at viktige kriterium er prosjektets CO₂-rekneskap, prosjektets berekraft, og korleis miljø- og klimapositive sider ved prosjektet veg opp for naudsynte naturinngrep.

Krava til konsortia som konkurrerer om dei utlyste områda er også omtalt i høyringsfråsegnene. BP pcl foreslår at det må stillast ei rekke krav til konsortia knytt til erfaring med forsking, innovasjon, erfaring med avanserte prosjekt til havs, tidsplan, HMS og finansiell kapasitet. Vårgrønn og Agder Energi AS meiner det også er viktig med kriterium som ein gjennomføringsplan, eit overordna prosjektkonsept, beredskap, nettløysing og kvalitet i KU-programmet. For Sørlige Nordsjø II peikar Equinor på at søkaren sine planar for korleis ein kan utvikle eit kostnadseffektivt hybridprosjekt, og innsikt i energimarknadene, vil vere viktig. Norog viser til at ei realistisk tidslinje bør vere eit av kvalifikasjonskriteriene, samt kapasitet og utnyttingsgrad. Hydro Energi understrekar at departementet bør krevje at selskapa har ein plan for utbygging som leverer på styresmaktene sine ambisjonar og ein tidsplan til og med idriftsetting. Dei meiner at det også bør vere kriterium om forståing av drift og utvikling av kraftsystem. Parkwind og Norsea meiner at skildringar av kontraktsstrategi og planlagt bruk av leverandørkjeder som vil gje klare samfunnsøkonomiske fordelar, bør vektleggast, i tillegg til prosjekt som kan demonstrere innovative og kostnadsreduserande tiltak i samband med flytande vind. Dette gjeld til dømes utveksling av nye løysingar innanfor logistikk, fabrikasjon, installasjon og drift og vedlikehald.

Aker Offshore Wind meiner at det må fokuserast på gjennomføringskapasitet, og ein må stille krav om kompetanse, finansiell styrke og ei fornuftig tidslinje for gjennomføring av prosjektet. Dei peikar også på at ein må stille krav om etterleving av norsk arbeidslovgjeving og HMS-standarar. Sola kommune ber om at styresmaktene sett minimumskrav til innhald og omfang og at det blir stilt krav til dei forskjellige lisenshavarane om samarbeid og koordinering av arbeidet. Fred Olsen Renewables, Hafslund Eco og Ørsted, meiner at samspel med FoU- miljø, leverandørkjeda og systemoperatør må inngå i kvalifikasjonskriteria på Utsira Nord.

Departementet merkar seg Norweas ønske om at forslag til kvalifikasjonskriterium skal sendast på høyring før utlysing.

4.2.3 Tildeling av område ved auksjon

Dei fleste som har uttalt seg om auksjonar ved tildeling av område i Sørlige Nordsjø II er skeptiske til ei slik tildelingsform før teknologien er meir moden. Departementet merkar seg likevel at fleire er positive til å tildele område gjennom auksjon på sikt, men mange er usikker på korleis ein auksjon vil slå ut før teknologien er meir moden.

NHO peikar på at auksjon sikrar konkurranse på like kommersielle vilkår, og støttar saman med Hydro Energi, Shell/ BKK/ Lyse og RWE auksjon på generell basis. Dei er likevel samde om at auksjon ikkje bør brukast i første runde av tildeling på grunn av umoden infrastruktur og leverandørkjede, samt usikkerheit rundt marknadsløysingar.

Equinor er også einig i at auksjon kan vere den beste modellen i framtida for modne havvindprosjekt, menpeikar påat usikkerheit knytta til marknadsløysingar og kostnader for hybridprosjekt er vanskelege å prissette i ein auksjon, og meiner difor at auksjon i dag ikkje er eigna til å velje ut aktuelle aktørar for utbygging av vindkraft til havs.

Norwea peikar på at departementets moglegheit til å vere trygg på aktørane sin kompetanse og kontroll med prosjekta, bør styrkast utover den avklaringa som blir gitt i prekvalifiseringa, og meiner også at auksjon ikkje er ei eigna tildelingsform på noverande tidspunkt. Dei viser til at sjølv om botnfast havvind er ein moden teknologi, er den norske marknaden umoden. Dei meiner at ein rein monetær auksjon vil gje eit dårleg utgangspunkt for vurderinga av den samfunnsøkonomiske nytten av prosjekta.

Eit av argumenta mot auksjon som går fram av fleire av fråsegna er bekymringa om at ein slik form for konkurranse ikkje styrkar norsk verdiskaping og difor ikkje bidrar til norske ringverknader. Både Magnora, GCE Ocean Technology og LO peikar på dette. Vårgrønn, BP plc og Maritimt forum peikar på at forholda ikkje ligg til rette for auksjon på dette tidspunktet, og at det ikkje vil vere optimalt for norsk leverandørindustri. Kongsberg Gruppen peikar på risikoen for at vinnarane av prisdrivande auksjonstildelingar blir utbyggarar som brukar allereie etablerte verdikjeder, med det resultatet at ein ikkje utviklar lokal industri.

Norges rederiforbund og Aker Solutions trur eit auksjonsregime vil favorisere store internasjonale aktørar med etablerte organisasjonar som har kompetanse på auksjonar. Norges rederiforbund er difor bekymra for at det kan vere ein inngangsbarriere for nye norske aktørar. Norseman og Greenstat Energy meiner at ein rein monetær auksjonsmodell ikkje vil leie til det beste resultatet for heile samfunnet.

Eit anna motargument som går fram av fråsegnene er dei økonomiske verknadene. Agder EnergiAS peikar på at ein auksjon kan føre til at utviklarar vel den billigaste løysinga, i staden for den beste løysinga. Den Norske Advokatforening ber departementet vere merksam på faren for at omsynet til kortsiktig gevinst frå auksjon går ut over omsynet til kompetanse, HMS og meir langsiktige økonomiske verknader. Dei peikar på at det er lite heldig at auksjon vert basert på eit grunnlag som først blir fullt ut utgreia etter at auksjonen er gjennomført. Den belgiske energiministeren trur auksjon vil ha ein negativ priseffekt for forbrukarar, og Statkraft og WindEurope meiner også det er for tidleg å innføre auksjon. Dei peikar på at dersom utlysinga av område vert tildelt etter ein auksjonsmodell må det setjast eit pristak.

Samfunnsbedriftene Energi peikar på at auksjon først og fremst er vald for å sikre staten inntekter. Dei meiner det er viktig å fokusere på innovasjon og teknologiutvikling ved å bruke kvalitative kriterium.

Stavanger og Sandes kommune er også mot auksjon før rammene er betre klarlagt. Sintef, NTNU,Energi Norge, Aker Offshore Wind og Statkraft anbefaler ei tildeling basert på kvalitativ konkurranse, og dersom det blir auksjon, meiner Statkraft og Energi Norge at dette bør kombinerast med kvalitative kriterium. Heller ikkje Parkwind og Norsea anbefaler ein 100 prosent auksjonsbasert modell. Vårgrønn viser i tillegg til den høge regulatoriske risikoen i samband med nettutbygging som gjer det vanskeleg å finne ein rett auksjonspris.

4.3 Departementet si vurdering

Regjeringa har eit mål om at satsinga på havvind mellom anna skal bidra til industriutvikling. Dette gjer ein mellom anna gjennom å etablere ein heimemarknad ved utlysing av havvindområder i Norge, der norske leverandørar med nærleik til marknaden og erfaring og kunnskap frå norsk sokkel har gode moglegheiter til å delta. Vidare vil regjeringa legge til rette for innovasjon og teknologiutvikling. Flytande havvind har potensial til å bli ei viktig kjelde til fornybar energiproduksjon både på verdsbasis og på norsk sokkel. Utbygging av vindkraft til havs vil gje auka utsleppsfri kraftproduksjon i Noreg. Det trengs for å møte aukande etterspørsel etter fornybar kraft.

I proposisjonen foreslår departementet eit klarare rettsleg rammeverk for prosessen som leier fram til tildeling av konsesjon, med utgangspunkt i at denne prosessen skal vere transparent og ikkje-diskriminerande. Departementet foreslår, i tråd med forslaget som vart sendt på høyring, at det som hovudregel skal gjennomførast ein konkurranse om dei utlyste områda, og at denne startar med ei prekvalifisering av aktørane.

I prekvalifiseringa må aktørane oppfylle krav til teknisk kompetanse, finansiell styrke, og oppfylle relevante krav til helse, miljø og sikkerheit. Det er stor oppslutning rundt dette kravet frå høyringsinstansane, mellom anna peikar Shell, BKK og Lyse på at det er viktig med prekvalifisering uansett tildelingsmodell. Det kan også settast andre objektive og ikkje-diskriminerande vilkår for å bli prekvalifisert til sjølve konkurransen om tildeling av dei utlyste areala.

Departementet vil framleis foreslå ein ny heimel i havenergilova med dei mest sentrale vilkåra for prekvalifisering, med moglegheit for at departementet kan stille eventuelle tilleggsvilkår i samband med utlysing av eit område. I prekvalifiseringa må aktørane oppfylle krav til teknisk kompetanse, finansiell styrke, og oppfylle relevante krav til helse, miljø og sikkerheit. Departementet viser til at det er stor oppslutning rundt desse krava frå høyringsinstansane.

Departementet vil framleis også foreslå at ei avgjerd om at selskap må prekvalifiserast og kva vilkår som er knytt til prekvalifiseringa skal treffast av departementet og kunngjerast før eller i samband med avgjerd om utlysing av areal. Hovudformålet med prekvalifiseringa er at alle selskap som konkurrerer om dei utlyste områda er kvalifiserte til å bygge, eige og drive fornybar energiproduksjon til havs, og er i stand til å gjennomføre eit prosjekt på ein forsvarleg måte innanfor gitte fristar.

Etter havenergilova § 3-5 er det som hovudregel berre ein juridisk person som er stifta etter norsk lov og er registrert i Føretaksregisteret som kan bli tildelt konsesjon. Departementet viser til innspel frå Norsk havvind om at kravet gjer det vanskeleg å prekvalifisere eit konsortium av deltakarar, utan at desse etablerer eit felles selskap. RWE meiner også at departementet bør prekvalifisere konsortium framfor kvart enkelt selskap. Etter departementet sitt syn er lovforslaget ikkje til hinder for at selskap som ønsker å utvikle eit prosjekt saman også kan bli prekvalifisert saman, slik at konsortiet samla dekker krava til prekvalifisering. Prekvalifiseringa må kunne gjerast utan at aktørane på dette stadiet i prosessen har danna eit juridisk selskap. Etter departementet si vurdering vil ein slik moglegheit vere i tråd med synspunkta i høyringa om at selskap må ha fleksibilitet til å kunne organisere seg slik at dei kan møte krava som departementet fastset. For at aktørane skal kunne prekvalifisere seg saman i eit konsortium, må dei i det minste ha ein bindande avtale om samarbeid om rettigheitene som blir tildelt. Konsortium som får tildelt areal må, før innsending av konsesjonssøknad, danne eit eige føretak i tråd med havenergilova § 3-5.

Departementet vil framleis foreslå klargjering i havenergilova om at føretaka må ha tilfredsstillande teknisk kompetanse og finansiell styrke for å kunne bli prekvalifisert. Fleire av høyringsinstansane kjem med konkrete krav til teknisk kompetanse som dei meiner må leggast til grunn i prekvalifiseringa. Departementet føreset at den tekniske kompetansen til selskapa må ligge på eit nivå som gjer dei i stand til å gjennomføre prosjektet, men at krava til teknisk kompetanse og finansiell styrke kan variere med storleiken på utlysingsområda og kva for teknologi eit område er eigna for. Føretaka må ha tilstrekkelege ressursar og personell til å kunne styre aktuelle operasjonar og aktivitetar i tråd med til ei kvar tid gjeldande regelverk.

Søkarane må oppfylle relevante krav til helse, miljø og sikkerheit. Dette må dokumenterast. Petroleumstilsynet oppfordrar i si høyringsfråsegn til å sjå på tilsvarande prosessar innan petroleumsverksemda for krav til helse, miljø og sikkerheit. Departementet peikar på at HMS-krava i så fall må tilpassast prosjektet som skal byggast. Søkarane må kunne dokumentere spesifikk kompetanse innan helse, miljø og sikkerheit for konsortiet og tilpassa den verksemda og dei oppgåvene konsortiet tek på seg.

Departementet viser til NVE sin merknad om at det må gjerast ei vurdering om aktørar frå enkelte land utanfor EFTA/NATO kan prekvalifiserast på grunn av sikkerheitsomsyn. Departementet merkar seg at omsynet til nasjonal sikkerheit må ivaretakast gjennom vurderingar av kva krav som skal settast i prekvalifiseringa.

Departementet meiner, i tråd med forslaget som vart sendt på høyring, at auksjon bør nyttast ved tildeling av areal for fornybar energiproduksjon til havs, men at departementet kan bestemme i utlysinga at den kan gjennomførast ved ein kvalitativ konkurranse eller ein kombinasjon. I høyringsforslaget vart det lagt opp til ein monetær auksjon, men auksjonen kan også innehalde element som vektlegg andre faktorar.

Regjeringa varsla i ein pressekonferanse 9. februar 2022 at det første havvindprosjektet i Sørlige Nordsjø II skal utviklast med radial til Noreg. Mellom anna uttalar Vårgrønn, NHO og Energi Norge i sine høyringsfråsegn, at eit havvindprosjekt med radial til Noreg vil ha behov for ei form for støtte. Det kan difor vere aktuelt å gjennomføre ein konkurranse om utlyste område som er knytt opp mot ei støtteordning. I høyringsnotatet var dette ikkje omtalt som eit eige alternativ. Departementet ser likevel at det kan vere behov for å halde ein form for auksjon der aktørane konkurrerer om å gjennomføre prosjektet med minst mogleg støtte. Døme på ein slik auksjon kan vere ein konkurranse om investeringstilskot eller differansekontraktar (Contracts for difference eller CFD-kontraktar), der aktøren som krev minst støtte, vinn konkurransen.

Dei fleste av høyringsinstansane er imot bruk av auksjon som tildelingsmodell. Det er samstundes nokre av høyringsinstansane, mellom anna Shell/BKK/Lyse og NHO, som meiner auksjon vil vere ein eigna tildelingsmodell på sikt, når det er mindre usikkerheit, og den norske leverandørindustrien er meir moden. Norsk Industri er ein av fleire instansar som er bekymra for at auksjon ikkje vil føre til at det beste prosjektet for Noreg blir bygd ut, og at norske underleverandørar ikkje vinn fram.

Departementet viser til at krav om «nasjonalt innhald» som kriterium i ein konkurranse, som inneber at norske leverandørar skal prioriterast i prosjekta, ikkje vil vere i tråd med Noreg sine EØS-rettslege forpliktingar. Etter departementet si vurdering vil til dømes eit krav i lovgivinga om å bruke norske underleverandørar vere ei nasjonalbestemt forskjellsbehandling og ein restriksjon på retten til etablering, som vanskeleg kan rettferdiggjerast EØS-rettsleg på ein sakleg og forholdsmessig måte. Departementet viser også til at krav om nasjonalt innhald ikkje nødvendigvis vil sikre at ein bygger opp leverandørar som er konkurransedyktige i eit langsiktig perspektiv. Etter departementet si vurdering er andre verkemiddel meir tenlege for å stimulere norsk leverandørindustri til å bli konkurransedyktige og vinne kontraktar, enn det å sette krav om nasjonalt innhald i lovgivinga. Departementet peikar samtidig på at erfaringar frå andre land viser at det for ein aktør ofte kan vere ein fordel å kunne vise til lokale ringverknader, som kan gi betre oppslutning om tiltaka.

Nokre av høyringsfråsegna, mellom anna frå Hydro Energi, peikar på at det i dag er for stor usikkerheit knytt til regulering, lønsemd og kostnader til at aktørane kan prissette områda rett og legge inn velgrunna bod. På Sørlige Nordsjø II er lønsemda mellom anna avhengig av kva marknad kraftproduksjonen blir kopla til. Departementet viser til at det i første omgang berre vert lagt opp til å bygge vindkraft til havs som vert knytt til Noreg gjennom ein radial. Det vert lagt opp til at Statnett skal ha systemansvaret og ansvaret for å planlegge nettet til havs.

Departementet har gitt NVE i oppdrag å utgreie verknadene på kraftsystemet av ulike nettløysingar for vindkraft til havs. I tillegg har departementet bedt Reguleringsmyndigheten for energi (RME) om bistand til vurderingar knytt til reglane for nett til havs.

Departementet viser til at fleire høyringsinstansar er skeptiske til auksjon som tildelingsmodell. Etter departementet si vurdering er auksjon likevel den beste modellen for tildeling av rettane til områda som kan byggast ut med dagens teknologi. Auksjon er ein effektiv og objektiv måte, samstundes som det vert sikra at fellesskapet får ein del av verdiane som kan hentast ut. Departementet vurderer det som krevande å halde ein kvalitativ konkurranse på område som i dag er eigna for kommersiell utbygging. Det vil vere fleire konsortium som har høg kompetanse og mykje erfaring frå både havvind, olje- og gassverksemd og kraftmarknaden. Departementet vurderer det som vanskeleg å finne målbare og objektive kriterium for å kunne skilje desse aktørane på ein god måte.

Departementet foreslår likevel at område i nokon tilfelle skal kunne tildelast etter kvalitative kriterium, til dømes der ein ønsker å utvikle umoden teknologi. Kvalifikasjonskriteriene skal då vere eit verktøy for å skilje mellom aktørane som allereie er prekvalifisert, og departementet vil vurdere det beste prosjektet på bakgrunn av målbare, objektive kriterium. Departementet har motteke mange innspel på kva for kvalifikasjonskriterier som bør ligge til grunn for å velje aktørar. Kva for kriterium som skal leggast til grunn, vil departementet komme tilbake til i utlysingsdokumenta. Departementet legg opp til å sende forslag til kriterium på høyring før departementet fastsett kva krav aktørane skal vurderast opp mot. Det vil bli avgjort i kvart enkelt tilfelle kva for tildeling som er best eigna når nye område vert lyste ut.