2 Lovforslagets bakgrunn

2.1 Regjeringens arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme

Handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme ble lagt frem i juni 2014. Planen er dynamisk, og i 2017 har regjeringen besluttet at nye tiltak skal inn i planen. Et av de nye tiltakene er forslagene som fremmes i denne proposisjonen. Etter departementets syn vil hjemler for tap av statsborgerskap ved straffbare forhold og av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ha en viss preventiv effekt og bidra til økt sikkerhet i Norge. Forebyggende arbeid er sentralt for å sikre grunnleggende verdier som demokrati, menneskerettigheter og trygghet. Når det norske statsborgerskapet går tapt, mister personen de rettighetene statsborgerskapet ga. Personen vil ikke lenger ha ubetinget rett til opphold i Norge eller kunne ta seg inn i Norge med norsk pass, eller på annen måte benytte sitt norske statsborgerskap til å skade norske interesser. I punkt 3.3 nedenfor fremgår flere rettsvirkninger av norsk statsborgerskap. Det vises for øvrig til fremstillingen av statsborgerskap i punkt 9 i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Forslaget her omtales i punkt 9.2.4 i meldingen.

2.2 NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

2.2.1 Innledning

Forslagene som fremmes i denne proposisjonen bygger delvis på NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap og synspunktene som fremkom da utredningen var på høring. Det er bakgrunnen for at utredningen omtales flere steder i denne proposisjonen. I dette kapittelet gis en generell gjengivelse av hovedinnholdet i utredningen. I tillegg redegjøres det for de konkrete forslagene i utredningen og høringsinstansenes syn på forslagene i forbindelse med presentasjonen av departementets forslag til lovendringer. Se kapittel 4.2, 6.2 og 8.1.

2.2.2 Bakgrunn

I statsråd 5. september 2014 ble professor Benedikte Moltumyr Høgberg ved Universitet i Oslo oppnevnt for å utrede muligheter for, og konsekvenser ved, å innføre regler om tap av statsborgerskap der en statsborger opptrer sterkt til skade for Norges vitale interesser eller frivillig tjenestegjør i fremmed militær styrke.

Utredningens mandat var som følger:

«Europarådets konvensjon om statsborgerskap fra 1997 åpner for tilbakekall av statsborgerskap ved frivillig tjeneste i utenlandsk militær styrke, og ved fremferd som er sterkt til skade for statens vitale interesser. Utrederen gis i oppdrag å utrede og utarbeide utkast til regelverksendringer i statsborgerloven om tap av statsborgerskap der en statsborger opptrer sterkt til skade for statens vitale interesser eller frivillig har tjenestegjort i en fremmed militær styrke. Utredningen skal diskutere hvorvidt en regelverksendring bør gjøres.

Utredningen skal gjøres av en utreder med juridisk kompetanse som skal knytte til seg eller innhente bidrag fra eksperter med kompetanse på forebygging av terror og radikalisering, og på statsborgerskapets betydning i integreringsprosessen. Utredningen skal ferdigstilles innen 6 måneder fra oppstart.

Utredningen skal:

• gå gjennom hvilke internasjonale forpliktelser som har relevans for spørsmålet

• beskrive regelverk i andre land som det er naturlig å sammenligne seg med

• belyse erfaringer fra andre land som har innført lignende bestemmelser, herunder antall tap av statsborgerskap og hvilken effekt reglene kan antas å ha hatt på bekjempelse av terror, radikalisering og lignende

• diskutere hvordan og i hvilken grad endringene vil kunne antas å forebygge terror og radikalisering

• gi en diskusjon av hvordan forslaget vil virke i integreringsprosessen, hvordan det vil kunne oppfattes i samfunnet, hva det vil ha å si for hvordan vi tenker om det å være norsk statsborger og lignende

• utarbeide utkast til regelverksendringer som gir hjemmel for tap av statsborgerskap der en statsborger opptrer sterkt til skade for statens vitale interesser eller frivillig har tjenestegjort i en fremmed militær styrke, herunder hvem som skal ha myndighet til å frata statsborgerskapet

• angi økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslaget, jf. utredningsinstruksen»

NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap ble overlevert regjeringen 24. mars 2015.

2.2.3 Forslag

I utredningen ble det konkludert med at tap av statsborgerskap må anses som straff i henhold til Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), og må ilegges av domstolene. Det ble anbefalt regler om tap av statsborgerskap for den som sterkt har skadet nasjonens vitale interesser, men ikke som en konsekvens av tjenestegjøring i fremmed militær styrke som sådan. Det ble anbefalt at tap av statsborgerskap knyttes til terrorbestemmelsen i straffeloven § 131, samt reglene om forbrytelser mot statsstyret i kapittel 17 og reglene om folkemord, krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten i kapittel 16 som kan lede til fengsel i 21 år eller mer. Utredningens vurderinger omtales nærmere i tilknytning til departementets forslag fra punkt 4 flg.

2.2.4 Samfunnsmessige konsekvenser

2.2.4.1 Innledning

En del av mandatet for NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap var å belyse hvordan og i hvilken grad regler om tap av statsborgerskap vil kunne antas å forebygge terror og radikalisering og å diskutere hvordan forslaget vil virke i integreringsprosessen. Det ble innhentet notater fra Truls Hallberg Tønnessen ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og fra Marta Bivand Erdal og Tove Heggeli Sagmo ved Peace Research Institute Oslo (PRIO). Notatene er inntatt som vedlegg i NOU 2015: 4. For en gjennomgang av rettslige konsekvenser av å tape norsk statsborgerskap vises det til punkt 3.3 nedenfor.

2.2.4.2 Terror og radikalisering

Truls Hallberg Tønnessen vurderer i sitt notat hvilke konsekvenser innføring av nye regler om tap av statsborgerskap for personer som enten frivillig har tjenestegjort i fremmed militær styrke og/eller skadet Norges vitale interesser kan få for terror og radikalisering i Norge.

Tønnessen uttaler at tap av statsborgerskap vil begrense fremmedkrigeres adgang til Norge og dermed også begrense deres mulighet til å utføre terror i Norge. På den annen side kan innføring av regler om tap av statsborgerskap øke trusselen mot norske interesser i utlandet. Etter Tønnessens oppfatning kan man ikke se bort fra at den tidligere norske statsborgeren eller andre norske statsborgere vil hevne seg på vegne av personen ved å gjennomføre et angrep i Norge. Tønnessen viser til at IS-sympatisører har gjennomført angrep for å hevne seg mot land som er involvert i kampen mot IS.

En annen mulig negativ konsekvens som Tønnessen trekker frem er at det blir vanskeligere for norske myndigheter å kontrollere aktivitetene til den forhenværende norske statsborgeren. Personen kan etablere seg i et konfliktområde eller oppsøke en terrororganisasjon og eventuelt bruke sin posisjon til å angripe norske interesser. Mullah Krekar har blant annet oppfordret til hevnaksjoner mot norske mål. Å bli fratatt statsborgerskapet kan også ha betydning for den såkalte «sikkerhetspakten». Pakten går ut på at jihadister ikke angriper landet som har gitt dem beskyttelse og mulighet til å praktisere islam. Tønnessen hevder at tap av statsborgerskap kan anses som et brudd på sikkerhetspakten.

I hvilken grad regler om tap av statsborgerskap vil virke preventivt eller radikaliserende, avhenger ifølge Tønnessen av hvordan reglene utformes og praktiseres. For at reglene skal fremstå så objektive som mulig, bør det foreligge klare retningslinjer for hva som menes med «Norges vitale interesser» og «fremmed makts tjeneste». Tønnessen bemerker at mange fremmedkrigere har så høy motivasjon at tap av statsborgerskap neppe vil virke avskrekkende. Det uttales at reglene kan virke mot sin hensikt ved at de kan påvirke samarbeidet mellom myndighetene og det muslimske miljøet i negativ retning. Videre kan enkeltsaker om tap av statsborgerskap brukes til å radikalisere personer.

2.2.4.3 Integrering og tilhørighet

Marta Bivand Erdal og Tove Heggeli Sagmo har drøftet hvordan innføring av regler om tap av statsborgerskap for personer som opptrer sterkt til skade for Norges vitale interesser eller frivillig har tjenestegjort i en fremmed militær styrke, kan antas å påvirke integreringsprosessen.

Erdal og Sagmo stiller seg tvilende til om målet om å avskrekke befolkningen kan oppnås når reglene om tap av statsborgerskap bare omfatter personer med dobbelt statsborgerskap. Videre uttaler de at nye regler om tap av statsborgerskap strider mot prinsippet om likhet for loven fordi det bare vil gjelde personer med annet statsborgerskap i tillegg til det norske. For disse personene vil det norske statsborgerskapet få lavere verdi enn for de som bare har norsk statsborgerskap. Nye tapsregler vil ifølge forfatterne dermed kunne bidra til å svekke tilliten til staten.

Forfatternes oppfatning er at nye regler om tap av statsborgerskap kompliserer forholdet mellom statsborgerskap og integrering. Nye tapsregler vektlegger at statsborgerskap er noe man skal gjøre seg fortjent til og som kan bli fratatt hvis en persons handlinger og verdier ikke samsvarer med statens interesser. Dette signaliserer en vilkårlighet i statsborgerskapet. Vilkårligheten gir seg også utslag i en differensiering mellom hvem staten skal ta ansvar for og hvem staten ikke skal ta ansvar for.

Når det gjelder deltakelse i fremmed militær styrke, fremhever Erdal og Sagmo at det ikke alltid er tverrpolitisk enighet om hvem som kjemper den legitime kampen og at det er vanskelig å skille humanitære og militære aktiviteter. De to forfatterne anbefaler ikke å innføre nye tapsregler. Dersom Stortinget likevel velger å innføre tapsregler er det ifølge forfatterne avgjørende at man går inn for en domstolsprosess der reglene knyttes opp til eksisterende straffelov. En grundig gjennomgang av sammenhengene mellom statsborgerskap og integreringsprosesser er avgjørende for å identifisere tiltak som kan øke trygghet, tilhørighet og tillit.

2.2.5 Høring

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sendte NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap på høring 27. mars 2015 til følgende adressater:

Offentlige institusjoner

• Departementene

• Fylkeskommunene

• Fylkesmennene

• Kommunene

• Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV)

• Domstoladministrasjonen

• Domstolene (alle landets domstoler)

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

• Forsvarets etterretningstjeneste

• Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)

• Politidirektoratet

• Politiets utlendingsenhet (PU)

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sivilombudsmannen

• Statistisk sentralbyrå

• Statens helsetilsyn

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statsadvokatembetene

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Vox

• ØKOKRIM

Organisasjoner

• Adopsjonsforum

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk senter

• Caritas Norge

• Civita – Den liberale tankesmien

• Den norske Helsingforskomite

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Frivillighet Norge

• Human Rights Service (HRS)

• Innvandrernes landsorganisasjon (INLO)

• InorAdopt

• Internasjonal helse- og sosialgruppe

• Juss-Buss

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Kristent interkulturelt arbeid

• LIM – Likestilling, integrering og mangfold

• Minotenk

• MiRA ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Multikulturelt initiativ- og ressursnettverk (MIR)

• Norges Røde Kors

• Norsk Folkehjelp

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• Oslosenteret for fred og menneskerettigheter

• Redd Barna

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Senter for kunnskap og likestilling (KUN)

• Senter for flerkulturell ungdom

• Senter for fredsstudier

• Tankesmien Agenda

• Verdens barn

Undervisnings- og forskningsinstitusjoner

• Folkehelseinstituttet

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)

• Forsvarets høgskole

• Gáldu – kompetansesenter for urfolks rettigheter

• Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Nasjonalt kompetansesenter for minoritetshelse (NAKMI)

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

• Norges forskningsråd

• Norsk senter for barneforskning

• Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR)

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Norut Alta

• NTNU Samfunnsforskning

• Nordlandsforskning

• Telemarksforskning

• Statlige universiteter

• Politihøgskolen

• PRIO

Yrkes- og arbeidslivsorganisasjoner

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Den norske dommerforening

• Kriminalomsorgens yrkesforbund

• KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Juristforbund

• Norsk fengsels- og friomsorgsforbund

• Norsk legeforening

• Norsk psykologforening

• Norsk psykiatrisk forening

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Politiets fellesforbund

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Utdanningsforbundet

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Politiske partier

• Arbeiderpartiet

• Fremskrittspartiet

• Høyre

• Kristelig folkeparti

• Miljøpartiet de grønne

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Venstre

• Rødt

Departementet mottok synspunkter fra:

• Andreas Skaanes Hulsund

• Antirasistisk senter

• Asker og Bærum politidistrikt

• Bamble kommune

• Barneombudet

• Borgarting lagmannsrett

• Den Norske Advokatforening

• Det Nasjonale Statsadvokatembetet

• Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett

• Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess

• Horten kommune

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kripos

• MiRA Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn

• Oslo Statsadvokatembeter

• Politidirektoratet

• Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

• Politiets utlendingsenhet

• Politihøgskolen

• Rettspolitisk forening

• Rogaland Fylkeskommune

• Træna kommune

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

Følgende instanser meddelte at de ikke hadde merknader til utredningen:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Helse- og omsorgsdepartementet

• InorAdopt

• Klima- og miljødepartementet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Landbruks- og matdepartementet

• Landsorganisasjonen (LO)

• Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk (VOX)

• Norges Høyesterett

• Samferdselsdepartementet

• Statistisk sentralbyrå

• Utenriksdepartementet

2.3 Departementets høringsnotat – Forslag til endringer i statsborgerloven mv. (tap av statsborgerskap ved straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser)

2.3.1 Bakgrunn

Etter at NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap hadde vært på høring, utarbeidet Justis- og beredskapsdepartementet et høringsnotat med forslag til tap av statsborgerskap ved straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Forslaget avvek fra forslaget i NOU 2015: 4 på flere punkter. Departementet mente at flere handlinger kunne og burde medføre tap av statsborgerskap. Departementet var av den oppfatning at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser kunne vedtas administrativt. I og med at forslagene fra Justis- og beredskapsdepartementet skilte seg vesentlig fra det som ble foreslått i NOU 2015: 4 var det nødvendig med en ny høring. Innholdet i høringsnotatet omtales i tilknytning til forslagene i proposisjonen, i punkt 4 og utover.

2.3.2 Høring

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 20. desember 2016 høringsnotatet med forslag om endringer i statsborgerloven mv. (tap av statsborgerskap ved straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser) på høring til de samme adressatene som ble tilsendt NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap. Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter fikk også tilsendt departementets høringsnotat.

Departementet mottok synspunkter fra:

• Amnesty International Norge

• Askim kommune

• Bjerkreim kommune

• Buskerud Fylkeskommune

• Den norske advokatforening

• Det nasjonale statsadvokatembetet

• Domstolsadministrasjonen

• Drammen kommune

• Institutt for samfunnsforskning

• Jussbuss

• Kripos

• Likestillings- og diskrimineringsombudet LDO

• Møre og Romsdal politidistrikt

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) (NHRI)

• Norges Røde Kors

• Oslo politidistrikt

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Politihøgskolen

• Politiets utlendingsenhet

• Rettspolitisk forening

• Riksadvokaten

• Sør-Vest politidistrikt

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

Følgende instanser meddelte at de ikke hadde merknader til forslaget:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Høyesterett

• Klima- og miljødepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Statistisk Sentralbyrå

• Utenriksdepartementet