7 Saksbehandling og rettshjelp

7.1 Innledning

Under dette punktet vurderes forslagene til regler for saksbehandling og rettshjelp ved saker om tap av statsborgerskap etter den foreslåtte bestemmelsen om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser (forslag til statsborgerloven § 26 b). Departementet foreslår at saker om tap av statsborgerskap i disse tilfellene avgjøres på samme måte som i de sikkerhetssaker etter utlendingsloven, som avgjøres av departementet i førsteinstans, som omtalt i punkt 3.6.3.2 ovenfor. I NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap ble det ikke foreslått en bestemmelse om at tap av statsborgerskap kan vedtas administrativt.

7.2 Departementets høringsnotat

For tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser foreslo departementet en prosedyre lik som for sikkerhetssaker som avgjøres av departementet i førsteinstans etter utlendingsloven. Saker om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser vil være saker som kan inneholde graderte opplysninger og som samtidig berører retten til privatliv og familieliv etter EMK artikkel 8. Retten til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13 gjør, på samme måte som i utlendingssakene, det nødvendig med egne prosessuelle regler som sikrer tilstrekkelig kontradiksjon for den enkelte, uten at graderte opplysninger offentliggjøres. Forslaget var basert på forslagene i Prop. 141 L om endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker) som er innført i utlendingsloven kapittel 14. Departementet foreslo et nytt tredje punktum i statsborgerloven § 27 annet ledd der det skulle fremgå at departementet skal fatte vedtak i saker om tap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det ble foreslått en endring i tredje ledd slik at det skulle fremgå at vedtaket ikke kan påklages, men at det kan kreves overprøvd av domstolen uten kostnader. Departementet foreslo at det skulle fastsettes nærmere hvordan UDI kan bistå departementet i forberedelsen av slike saker.

7.2.1 Fri rettshjelp

Departementet foreslo at det skulle gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving under behandlingen i departementet, på samme måte som for tilbakekall av tillatelser etter utlendingsloven. Det ble vist til lovutkastet og forslag til endring i rettshjelploven § 11 første ledd nr. 1.

Departementet foreslo at stykkprisforskriften § 5 annet ledd skulle endres for å omfatte saker om tap av statsborgerskap. Det ble foreslått tilføyelse av en bokstav d i § 5 annet ledd med fastsettelse av hvilken stykkprisbetaling som skulle gis for bistand i saker om tap av statsborgerskap. Det ble foreslått tilsvarende stykkprisbetaling som i saker om utvisning og tilbakekall etter utlendingsloven. Det vil si at ved bistand som ikke overstiger to timer, betales det med en og en halv ganger den offentlige salærsats og at ved bistand over to timer betales det med tre ganger den offentlige salærsats.

Departementets vedtak skulle kunne bringes inn for domstolen for overprøving. Departementet foreslo en endring i rettsgebyrloven § 10 første ledd for å få frem at det er fritak for rettsgebyr i saker om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det ble foreslått en endring i rettshjelploven § 16 første ledd nr. 4 for å få frem at det gis rett til fri sakførsel. Det ble vist til lovutkastet og forslag til endring i statsborgerloven § 27 sjuende ledd, der retten til fritt rettsråd, fri sakførsel og fritak for rettsgebyr fremgikk.

7.2.2 Frist for å bringe avgjørelse inn for domstolen

I prosessen for sikkerhetssaker etter utlendingsloven er fristen for å bringe utlendingsforvaltningens vedtak inn for domstolen satt til en måned fra underretning om vedtaket. Departementet foreslo tilsvarende frist etter statsborgerloven. Begrunnelsen for å innføre en frist er å sikre rask saksbehandling av saker som berører grunnleggende nasjonale interesser. Departementet mente at tidsrammen balanserer statens interesse i å få avklart vedtakets gyldighet og sikre iverksetting, og personens interesse i å få tid til å overveie om og hvordan vedkommende skal angripe vedtaket. Det ble vist til lovforslagets § 31 b.

7.2.3 Prioritering av sakene

Departementet foreslo at sakene skulle prioriteres i domstolen, på samme måte som utlendingssaker som berører grunnleggende nasjonale interesser. Tap av statsborgerskap vil føre til at personen også vurderes utvist. Det ville være i både statens og den enkeltes interesse å legge til rette for en hurtig og effektiv behandling av disse sakene. Det ble vist til lovforslagets § 31 g første ledd.

7.2.4 Særskilt sikkerhetsklarert advokat

Forskrift om personellsikkerhet kapittel 7 regulerer både hvilket personell som kan brukes i domstolen, og autorisering av prosessfullmektiger.

En forutsetning for at det skal være mulig å fremlegge gradert materiale under domstolsbehandlingen, er at de graderte opplysningene ikke gjøres kjent for den saken gjelder. Opplysningene skal bare gjøres kjent for retten og den særskilt sikkerhetsklarerte advokaten. Det innebærer at opplysningene ikke skal gjøres kjent for den saken gjelder eller dennes prosessfullmektig i større utstrekning enn det Kongen eventuelt har samtykket til. Dette skaper utfordringer knyttet til kravet til kontradiksjon og retten til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13. Kongen kan samtykke til at det føres bevis om noe som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, jf. tvisteloven § 22-1 (2).

Departementet foreslo at det i saker hvor det inngår gradert materiale, skulle åpnes for at Kongen kunne sette som vilkår for samtykke til å fremlegge de graderte opplysningene for retten, at det oppnevnes en særskilt sikkerhetsklarert advokat for den saken gjelder. Det ble vist til lovforslagets § 31 c første ledd. Den særskilte advokaten skulle opptre i tillegg til personens eventuelle øvrige prosessfullmektige i saken.

Det følger av forslaget at det skulle være den særskilte advokaten som skulle representere personen når det gjelder bevis som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, jf. tvisteloven § 22-1. Advokaten vil ha taushetsplikt om disse opplysningene. Forslaget innebærer videre at det skulle være den særskilte advokaten som ville motta prosesskriv der slike bevis omtales, og ivareta personens interesser i den delen av rettsmøtet der det forhandles om slike bevis. Det ble foreslått at etter advokaten har blitt gjort kjent med de graderte opplysningene i saken, skulle han ikke lenger ha adgang til å kommunisere med personen saken gjelder eller dennes eventuelle øvrige prosessfullmektig. Unntak ble foreslått ved at den særskilte advokaten kan motta skriftlige henvendelser. Det ble vist til lovforslagets § 31 f første ledd.

Den særskilte advokaten skulle ha rett til å angripe statens beslutning om at opplysninger nektes fremlagt for den saken gjelder. Dersom retten gir medhold i at det ikke er grunnlag for å holde opplysninger hemmelig, åpnet forslaget for at staten kunne velge å frafalle bevisene, men fastholde hemmelighold. Det ble vist til lovforslagets § 31 e tredje ledd. Dersom retten ikke ga medhold i et slikt krav fra den særskilte advokaten, kunne advokaten anke kjennelsen til høyere rettsinstans innen to uker. Det ble vist til lovforslagets § 31 h annet ledd annet punktum. For øvrig ble det vist til utkastets forslag til nye bestemmelser i statsborgerforskriften med hjemmel i lovforslagets § 31 d fjerde ledd.

Departementet foreslo at de advokatene som skulle benyttes som særskilte advokater, skulle være sikkerhetsklarert til strengt hemmelig. På denne måten ville man blant annet unngå et eventuelt advokatbytte dersom saken skulle bli tilført opplysninger som er gradert høyere enn hemmelig. Nærmere regler om oppnevning av særskilt advokat fastsettes i forskrift. Det ble vist til forslag til ny § 14A-1 i statsborgerforskriften med hjemmel i lovforslagets § 31 f annet ledd.

Det ble foreslått at det skulle oppnevnes særskilt advokat så snart departementet har tatt stilling til om man vil samtykke til fremleggelse av graderte opplysninger ved bruk av slik advokat. Det ble vist til lovforslagets § 31 c annet ledd.

Det ble foreslått at den særskilte advokaten skulle varsles om alle rettsmøter, og ha rett til å delta i alle rettsmøter som avholdes i saken. Den særskilte advokaten ville ha taushetsplikt om de opplysninger som ellers kunne vært hemmeligholdt av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat etter tvisteloven § 22-1 (1). En advokat som har vært oppnevnt som særskilt advokat i eksempelvis tingretten, og har fått tilgang til gradert informasjon, vil ikke kunne være personens ordinære advokat i en eventuell behandling i senere rettsinstans. Dette og andre begrensninger i adgangen for den særskilte advokaten til å ha befatning med saken mv. på et senere tidspunkt, kunne reguleres nærmere i forskrift, jf. § 31 d fjerde ledd.

7.2.5 Øvrige saksbehandlingsregler

Departementet foreslo at retten ikke kunne settes med dommerfullmektig eller meddommere, jf. forslagets § 31 g annet ledd. For øvrig ble det foreslått at personen saken gjelder og dennes prosessfullmektig ikke skulle ha rett til innsyn i den delen av avgjørelsen som inneholder opplysninger som ellers ville vært hemmeligholdt av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. Det ble vist til lovforslaget § 31 h tredje ledd.

7.2.6 Behandling av sak om utvisning i forbindelse med tap av statsborgerskap

Etter at det norske statsborgerskapet har gått tapt er personen utlending. En utlending kan utvises for brudd på straffeloven og av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. De handlingene som ligger til grunn for tap av statsborgerskap vil i utgangspunktet gi grunnlag for utvisning etter utlendingsloven §§ 66 eller 126. Forholdsmessighetsvurderingene skulle ifølge forslaget også baseres på flere av de samme momentene. Det ble foreslått at avgjørelsen i tapssaken og utvisningssaken burde gjøres samtidig i de tilfellene departementet er vedtaksorgan.

7.3 Høringsinstansenes syn

Rettspolitisk forening støtter forslaget om fri rettshjelp dersom departementet opprettholder forslaget.

PST uttaler at søknader om statsborgerskap som kan avslås av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser etter statsborgerloven § 7 annet ledd bør behandles likt som tapssakene etter foreslått § 26 b.

POD bemerker at rettssikkerhetshensyn, herunder hensynet til kontradiksjon er ivaretatt gjennom saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og statsborgerloven. De mener at den foreslåtte ordningen vil sikre en god balanse mellom hensynene til effektivitet, rettssikkerhet og legitimitet samt behovet for politisk styring.

POD støtter at saker om tap av statsborgerskap og utvisning behandles samlet. Der tap ilegges av domstolen må spørsmålet om utvisning avgjøres av utlendingsforvaltningen etter at rettskraftig dom foreligger.

7.4 Departementets vurderinger

Departementet registrerer at høringsinstansene som støtter innføringen av nye hjemler for tap av statsborgerskap generelt også støtter innretningen for behandlingen av sakene.

Når det gjelder forslaget til ny § 26 b er Advokatforeningens mening at personen saken gjelder bør ha rett til flere timer med fritt rettsråd. Begrunnelsen er at det i en sak om tap av statsborgerskap er mye faktum som skal belyses og mye dokumentasjon som må fremlegges. Som et utgangspunkt bemerker departementet at det er naturlig å sammenlikne disse sakene med saker som gjelder tilbakekall av oppholdstillatelser etter utlendingsloven. I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) uttales følgende om tilbakekall av oppholdstillatelser:

«Etter departementets vurdering bør det i saker om tilbakekall fortsatt gjelde en rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. En utlending som er innvilget oppholdstillatelse vil ha innordnet seg etter denne både med hensyn til arbeid, bosted og familie. I tilfeller hvor tilbakekall fører til at søkeren mister oppholdsgrunnlaget i Norge uten at det innvilges opphold på nytt grunnlag, vil vedtaket være mer inngripende enn et avslag på en ny førstegangs oppholdstillatelse før søkeren overhodet har etablert seg i Norge. Denne forskjellen bør synliggjøres ved at det gjelder særskilte rettsikkerhetsgarantier ved saker om tilbakekall av oppholdstillatelsen.»

Departementet ser at de hensyn som gjør seg gjeldende ved tilbakekall av oppholdstillatelser ofte vil gjøre seg gjeldende i større grad ved tap av statsborgerskap som er ervervet på riktig grunnlag. En person med norsk statsborgerskap vil gjerne ha innrettet seg i enda større grad på et liv i Norge og vil ofte ha enda sterkere tilknytning til riket enn en person med oppholdstillatelse. Departementet har således forståelse for Advokatforeningens synspunkt om at det vil være ressurskrevende å avklare omfanget av tilknytning til Norge for en norsk borger. Dertil kommer at tap av statsborgerskap som er ervervet på riktig måte er et svært inngripende vedtak, og det er viktig å sørge for god rettssikkerhet. Departementet har derfor merket seg Advokatforeningens uttalelse om at det ikke er mulig å gjøre forsvarlig arbeid med det antall timer med fritt rettsråd som departementet foreslo i høringen. På bakgrunn av dette foreslår departementet å øke antall timer til samme nivå som gjelder for klage over negativt vedtak om asyl. Dette innebærer at ved bistand som ikke overstiger to timer, betales det med en og en halv ganger den offentlige salærsats og at ved bistand over to timer betales det med fem ganger den offentlige salærsats. Endringene vil innføres i stykkprisforskriften (Forskrift om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fri rettshjelp og i straffesaker) § 5.

For øvrig viser departementet til at personen saken gjelder kan bringe saken inn for domstolen uten kostnader. Under domstolsbehandlingen gis det fri sakførsel. Etter departementets syn gir dette god rettssikkerhet i disse sakene.

PST uttaler at søknader om statsborgerskap som kan avslås av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser etter statsborgerloven § 7 annet ledd bør behandles likt som tapssakene etter foreslått § 26 b.

Departementet er enig i vurderingen til PST. Ifølge statsborgerloven § 7 annet ledd har ikke søkeren rett til norsk statsborgerskap dersom grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn taler mot. Det vises til punkt 3.2.1 i proposisjonen her, om sikkerhetssaker etter statsborgerloven. EMD har i flere tilfeller kommet til at avslag på statsborgerskap var et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Når slike saker kan være omfattet av EMK artikkel 8, og dermed EMK artikkel 13, tilsier det en egen prosedyre, som omtalt i punkt 3.6.3.2 i denne proposisjonen. Departementet foreslår at vedtak om å avslå søknad etter § 7 annet ledd treffes av departementet og behandles etter den nye prosedyren for behandling av sikkerhetssaker. Den saken gjelder kan bringe vedtaket inn for domstolen uten kostnader. Det vises til utkastet til § 27.

For øvrig opprettholder departementet forslagene i høringsnotatet slik de fremgår i punkt 7.2. Det vises til endringer i § 27 og innføring av §§ 31 a-31 h i statsborgerloven og endringer i rettshjelploven og rettsgebyrloven. Endringene fremgår av lovutkastet.