3 Midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere mens søknaden er til behandling
3.1 Bakgrunn
Den økte asyltilstrømningen høsten 2015 satte saksbehandlingskapasiteten i UDI under sterkt press, og førte til at det i mange saker tok lang tid fra asylsøkere ble registrert til asylintervju ble avholdt. Vilkåret om at asylsøkeren må ha gjennomført asylintervju for å kunne få midlertidig arbeidstillatelse medførte i denne situasjonen lang ventetid før asylsøkerne kunne få mulighet til å ta lønnet arbeid i Norge.
Det er ønskelig å legge til rette for at asylsøkere som ligger an til å få opphold i Norge raskere skal kunne få adgang til å utføre ordinært, lønnet arbeid. Samtidig er det ikke ønskelig å etablere ordninger som gjør det attraktivt for personer uten beskyttelsesbehov å søke asyl i Norge.
Endringsforslaget besvarer anmodningsvedtak nr. 13 (2015–2016) fra Stortinget, som lyder:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av forslag til nye kriterier som gjør det enklere å få midlertidig arbeidstillatelse mens asylsøknaden er til behandling.»
I Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk (integreringsmeldingen) fremgår følgende om midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere:
«Regjeringen ser imidlertid at det kan være hensiktsmessig å revurdere kravet om gjennomført asylintervju som vilkår for midlertidig arbeidstillatelse. […] Regjeringen vil derfor i stedet innføre et vilkår om at det er høy sannsynlighet for at asylsøkeren vil få oppholdstillatelse i Norge.»
3.2 Høringen
Forslag om å innføre unntak fra vilkåret om gjennomført asylintervju for midlertidig arbeidstillatelse ble fremsatt av Justis- og beredskapsdepartementet i høringsbrev av 14. juli 2016.
Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Fylkesmennene
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt ID-senter
Norad
Politidirektoratet (POD)
Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Språkrådet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Arbeiderpartiet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Arbeidstilsynet
Bispedømmene (11 stykker)
Demokratene
Den norske dommerforening
Den norske kirke – Kirkerådet
Det liberale folkepartiet
DROF – Driftsoperatørforum
Fagforbundet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Flyktninghjelpen
Fremskrittspartiet
Helsingforskomiteen
Hovedorganisasjonen Virke
Human Rights Service (HRS)
Høyre
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Islamsk Råd
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
Kontoret for fri rettshjelp
Kristelig Folkeparti
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
KUN Senter for kunnskap og likestilling
Kystpartiet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Miljøpartiet De grønne
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norges Juristforbund
Norges Kommunistiske Parti
Norges politilederlag
Norsk Folkehjelp
Norsk Innvandrerforum
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Pensjonistpartiet
Peoplepeace
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
PRESS – Redd Barna Ungdom
Redd Barna
Regelrådet
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Rødt
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Seniorsaken
Senterpartiet
Skattedirektoratet
SOS Rasisme
Sosialistisk Venstreparti
Stiftelsen barnas rettigheter
Uføre Landsorganisasjon (ULO)
UNHCR Stockholm
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Venstre
Vergeforeningen Virke Hovedorganisasjonen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende instanser har avgitt uttalelse:
Arbeids- og sosialdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI)
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Politidirektoratet
Oslo politidistrikt
Rogaland Politidistrikt
Øst Politidistrikt
Politiets utlendingsenhet
Nasjonal ID-senter
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Riksadvokaten
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Antirasistisk senter
Advokatforeningen
Den norske kirke – Kirkerådet
Bjørgvin bispedømmeråd
Oslo Bispedømmeråd
Sør Hålogaland Bispedømmeråd
Fagforbundet
Flyktninghjelpen
Hovedorganisasjonen Virke
Juss-Buss
Landsorganisasjonen Norge (LO)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
NHO Service
Norsk Folkehjelp
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)
Pensjonistpartiet
PBOK.no og Plog AS
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
3.3 Gjeldende rett
Utlendingsloven § 94 første ledd lyder:
«Søkeren kan gis rett til å ta arbeid inntil søknaden er avgjort. Det er en forutsetning for tillatelsen at følgende vilkår er oppfylt:
a) det er gjennomført asylintervju av søkeren,
b) det er ikke tvil om søkerens identitet, og
c) det er ikke aktuelt å bortvise søkeren eller fremme tilbaketakelsesbegjæring overfor et annet land.»
Identitetsvilkåret er utdypet i utlendingsforskriften § 17-24 og innebærer at asylsøkeren må fremlegge godkjent reisedokument eller nasjonalt identitetskort. Det kan gjøres unntak fra dette vilkåret for søkere som kommer fra land som ikke utsteder reisedokument eller nasjonalt identitetskort. Vilkåret om at det ikke er aktuelt med bortvisning eller tilbaketakelsesbegjæring omfatter i hovedsak søkere som faller inn under Utlendingsdirektoratets (UDI) hurtigprosedyrer for søkere fra bestemte land (48-timersprosedyren og 3-ukersprosedyren) eller Dublin III-forordningen.
En midlertidig tillatelse til å arbeide gir asylsøkere en generell adgang til å ta arbeid og gis for inntil seks måneder av gangen. Søknaden fremsettes for lokalt politidistrikt og avgjøres som hovedregel av UDI.
UDI behandlet i 2016 rundt 1 500 førstegangssøknader om midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere. Ca. 850 av disse ble innvilget. Dette var en kraftig økning fra 2015, da UDI kun behandlet om lag 300 søknader, hvorav rundt halvparten ble innvilget.
3.4 Høringsnotatets forslag
I høringsbrevet foreslår departementet endring i lovens § 94 nytt annet ledd, der det innføres et unntak fra vilkåret om gjennomført asylintervju. Det foreslås at unntaket skal gjelde i saker hvor det er høy sannsynlighet for at asylsøkeren vil få oppholdstillatelse etter utl. § 28 (beskyttelse) i Norge. Ved vurderingen av sannsynligheten for opphold, vil den generelle innvilgelsesprosenten for asylsøkerens hjemland være et særlig relevant moment. For øvrig legges det opp til at UDI gir nærmere retningslinjer for hvilke asylsøkergrupper som skal omfattes av den nye bestemmelsen. Begrensingen til søkere med høy sannsynlighet for innvilgelse er gjort for ikke å etablere en ordning som vil gjøre Norge mer attraktivt for asylsøkere uten beskyttelsesbehov og fordi integreringshensyn er mindre relevante for personer som har liten sannsynlighet for videre opphold i Norge.
Departementet foreslår i høringsbrevet ingen endringer i vilkåret om at det ikke skal være tvil om søkerens identitet. Dette vilkåret er nødvendig for å stimulere asylsøkere til å bidra til avklaring av egen identitet, noe som i neste omgang sikrer en mer kontrollert og regulert innvandring.
For asylsøkere fra land med lavere innvilgelsesprosent vil situasjonen være uendret. Disse søkerne vil som i dag kunne få midlertidig arbeidstillatelse etter gjennomført asylintervju, forutsatt at de øvrige vilkårene for slik tillatelse er oppfylt.
3.5 Høringsinstansenes syn
Majoriteten av høringsinstansene er positive til forslaget og mener det er viktig at asylsøkere gis adgang til å arbeide på et tidligere tidspunkt enn i dag.
UDI støtter departementets forslag om at det kun er grupper med høy sannsynlighet for innvilgelse som bør kunne få midlertidig arbeidstillatelse før asylintervjuet er avholdt. UDI er også enig i at kravet om dokumentert identitet bør bestå. UDI fremhever at asylintervjuet i dag har mindre betydning ved vurderingen av om midlertidig arbeidstillatelse skal gis, da det ved avgjørelsen knyttet til midlertidig arbeidstillatelse først og fremst blir vurdert om vedkommende har fremlagt reisedokumenter. UDI understreker viktigheten av å ha enkle, objektive kriterier å forholde seg til med det nye forslaget, da det ellers ikke vil være gjennomførbart.
Når det gjelder effekten av forslaget, er UDI noe i tvil om det vil ha vesentlig effekt mht. å få asylsøkere tidligere ut i arbeid. UDI viser blant annet til at de er usikre på hvor mange asylsøkere som faktisk vil klare å komme i jobb i en så tidlig fase etter ankomst til Norge. Gitt utfordringer knyttet til språk, godkjenning av utdanning og et stramt arbeidsmarked, antar UDI at det bare vil være et fåtall personer som allerede kort tid etter ankomst vil ha mulighet til å gå ut i jobb.
Noen av høringsinstansene som i utgangspunktet er positive til forslaget, mener at forslaget ikke går langt nok og at det ikke bør stilles vilkår om sannsynlighet for innvilgelse eller dokumentert identitet. Det hevdes at forslaget vil omfatte for få personer.
Når det gjelder vilkåret om høy sannsynlighet for innvilgelse av oppholdstillatelse, anfører Juss-Buss blant annet at asylsøkeres mulighet til å kunne arbeide er så viktig at den ikke bør avhenge av hvilken sannsynlighet søkeren har for å få bli i Norge. Dette synspunktet støttes av flere, som Kirkerådet, Bjørgvin Bispedømmeråd og NOAS. Juss-Buss mener det ikke er grunnlag for å hevde at en slik adgang for personer med lav sannsynlighet for innvilgelse vil føre til økt tilstrømning av asylsøkere uten beskyttelsesbehov.
NOAS mener at ID-kravet bør fjernes og skriver blant annet:
«For at flere asylsøkere skal kunne jobbe, er det helt nødvendig også å endre id-kravene for å få midlertidig arbeidstillatelse, som i dag er langt strengere enn for å få beskyttelse/asyl. Dette punktet blir dessverre oversett i departementets forslag.»
Lignende synspunkter anføres også fra blant annet Antirasistisk Senter og Selvhjelp for Innvandrere. Norsk Folkehjelp foreslår at midlertidig arbeidstillatelse i forkant av asylintervju gis til alle asylsøkere som har bidratt til å sannsynliggjøre sin identitet, selv om de ikke kan fremlegge godkjent reisedokument.
Politidirektoratet (POD) og Nasjonalt ID-senter støtter ikke departementets forslag. De fremhever at asylintervjuet er viktig for å kunne avdekke asylsøkeres korrekte identitet og at dokumenter som fremlegges i forbindelse med søknad om asyl ofte ikke viser korrekt identitet. POD viser blant annet til at mange asylsøkere fremlegger identitetsdokumenter som har lav notoritet, og at det for nasjonalitetsgrupper med høy innvilgelsesprosent er særlig risiko for misbruk av ID-dokumenter.
Både POD og Nasjonalt ID-senter er opptatt av at dersom det gjøres unntak fra kravet om intervju, er det behov for å tydeliggjøre hva identitetsvilkåret innebærer. Nasjonalt ID-senter mener at vilkåret i det minste må innebære at politiet under registrering har samlet inn tilstrekkelige identitetsopplysninger til å kunne utføre en etterfølgende kontroll med identitet, at det er foretatt søk opp mot nasjonale og Schengenbaserte biometridatabaser, at det foreligger dokumentundersøkelse som konkluderer med at dokumentene fremstår ekte og at politiet under registrering av søknad har gjort en første vurdering av identitet.
3.6 Departementets vurdering
Forslaget om å gjøre unntak fra vilkåret om avholdt asylintervju i utl. § 94 har sin bakgrunn i de høye asylankomstene høsten 2015. Høye ankomster av asylsøkere førte til at søkerne måtte vente lenge på å bli intervjuet av UDI, noe som igjen førte til unødig lang ventetid før søkerne fikk mulighet til å ta seg ordinært, lønnet arbeid. I dag er asylankomstene til Norge relativt lave. Dette har gjort det mulig å bygge ned restansene i UDI, og det tar i dag relativt kort tid fra asylsøkeren registreres til vedkommende blir intervjuet. Forslagets praktiske betydning er derfor noe mindre nå enn da forslaget ble sendt på høring i juli 2016. Departementet mener likevel at endringen er viktig som et beredskapstiltak dersom det på ny skulle komme et stort antall asylsøkere til Norge eller restansene for asylintervju øker av andre grunner.
Departementet ønsker dessuten å legge til rette for at asylsøkere som ligger an til å få opphold i Norge raskere skal få adgang til å utføre ordinært, lønnet arbeid. Deltakelse i arbeidslivet er integreringsfremmende og bidrar til at flere asylsøkere kan forsørge seg selv og sin familie.
Høy grad av sannsynlighet for opphold
Departementet fastholder at det kun er personer som har høy sannsynlighet for å få opphold i Norge som bør kunne få arbeidstillatelse før asylintervjuet er avhold. Ved vurderingen av sannsynligheten for opphold vil den generelle innvilgelsesprosenten for asylsøkere fra søkerens hjemland være et særlig relevant moment. Departementet mener det er hensiktsmessig å stille objektive krav til sannsynlighet for å unngå at utlendingsmyndighetene i forbindelse med spørsmålet om arbeidstillatelse må foreta en ressurskrevende vurdering av selve asylsøknaden. Videre er det viktig å unngå at søkerne får inntrykk av at en midlertidig arbeidstillatelse innebærer et forhåndstilsagn om videre opphold i Norge. Et vedtak om midlertidig arbeidstillatelse har ingen betydning for den senere beskyttelsesvurderingen som skal foretas. Hensynet til effektivitet og behovet for rask avklaring taler også for objektive og klare vilkår som er enkle å praktisere.
Etter departementets vurdering er det naturlig å ta utgangspunkt i opprinnelsesland der innvilgelsesprosenten etter realitetsbehandling av asylsøknaden er over 80 prosent. Hvilke land som da omfattes vil kunne variere over tid. Departementet bemerker imidlertid at generell innvilgelsesprosent ikke alltid gir en god indikasjon på sannsynligheten for å få oppholdstillatelse for alle land og sakstyper, eksempelvis for land med svært få søkere. Hvilke land som omfattes bør basere seg på UDIs statistikk/innvilgelsesprosenten for de siste 6 månedene, dvs. at det må foretas en ny vurdering hver sjette måned. Og dersom det foretas en hurtig praksisomlegging som antas å gi vesentlige utslag på innvilgelsesprosenten, bør UDI også vurdere å revidere sine retningslinjer i den forbindelse. Innvilgelsesprosenten for enslige, mindreårige asylsøkere bør normalt holdes utenfor. Det kan åpnes for å skille mellom søkergrupper innenfor ett og samme land, dersom det er enkelt å skille ut søkerne ut fra hvor de kommer fra eller etnisitet. UDI gir nærmere retningslinjer for hvilke asylsøkergrupper som skal omfattes av den nye bestemmelsen. Retningslinjene må være enkle å praktisere ut fra de føringer som her er gitt.
Noen av høringsinstansene har kritisert at det oppstilles vilkår om høy grad av sannsynlighet for opphold, og de viser til at dette vil medføre at en del asylsøkere som kommer til å bli værende i Norge ikke gis anledning til å arbeide. Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke ønskelig å etablere en ordning som vil gjøre Norge mer attraktivt for asylsøkere uten beskyttelsesbehov. Hovedformålet med endringen er å legge til rette for raskere integrering. Integreringshensyn har mindre relevans for personer som har mindre/liten sannsynlighet for videre opphold i Norge. Det er for øvrig heller ikke slik at disse søkerne er fratatt muligheten til å få midlertidig arbeidstillatelse mens de venter på asylvedtak. Dersom de øvrige vilkårene i utl. § 94 er oppfylt, kan søkere med lavere grad av sannsynlighet for opphold gis midlertidig arbeidstillatelse etter at asylintervjuet er avholdt.
Identitetsvilkåret
Departementet foreslår ikke endringer i loven knyttet til vilkåret om at det ikke må være tvil rundt søkerens identitet. Dette vilkåret er utdypet i utlendingsforskriften § 17-24 og innebærer at asylsøkeren må fremlegge godkjent reisedokument eller nasjonalt identitetskort for å kunne få midlertidig arbeidstillatelse. Dette kritiseres av flere høringsinstanser, og det er anført at en slik begrensing vil føre til at endringen får liten praktisk betydning. Departementet bemerker at det i dag er et problem at mange asylsøkere ikke fremlegger dokumentasjon på oppgitt identitet når de registrerer seg som asylsøkere. Dette er svært uheldig både for asylsaksbehandlingen og samfunnssikkerheten. Departementet antar at vilkåret om dokumentert identitet kan bidra til å stimulere asylsøkere til avklaring av egen identitet, noe som i neste omgang sikrer en mer kontrollert og regulert innvandring. Av hensyn til samfunnssikkerheten er det også viktig å hindre at asylsøkere med tvil rundt identiteten gis tilgang til arbeidsplasser der de kan utgjøre en risiko.
Når det gjelder bekymringen fra POD og Nasjonalt ID-senter, som mener at man ikke bør åpne for å gi arbeidstillatelse før asylintervju er avholdt, er departementet enig i at asylintervjuet har stor verdi i fastsettelsen av asylsøkeres identitet, og at det er et problem at noen søkere fremlegger ID-dokumenter som viser uriktig identitet. Dette er imidlertid først og fremst en utfordring ved vurderingen av selve asylsøknaden og av noe mindre betydning for spørsmålet om midlertidig arbeidstillatelse. Departementet vil likevel understreke viktigheten av at politiet på et så tidlig tidspunkt som mulig gjør de nødvendige undersøkelser rundt asylsøkernes identitet, herunder verifisering av fremlagte ID-dokumenter. Asylsøkere som har oppgitt uriktig identitet skal i utgangspunktet raskt få avslag og returnere til hjemlandet.
I tilfeller der søkeren er fra et land som ikke utsteder reisedokument eller nasjonalt identitetskort, jf. utlendingsforskriften § 17-24 annet ledd, legger departementet til grunn at det ofte vil være nødvendig å gjennomføre asylintervju for å kunne vurdere om det er tvil om søkerens identitet, jf. UDIs rundskriv RS 2010-180.
Selv om vilkåret om dokumentert identitet opprettholdes som et utgangspunkt, ser departementet at hensynene bak vilkåret muligens har mindre vekt for asylsøkere som allerede har begynt et formelt integreringsløp i Norge. Departementet etablerte i 2016 en prøveordning med såkalte integreringsmottak. Disse mottakene har et begrenset antall plasser og målgruppen er asylsøkere som har fått innvilget opphold, samt asylsøkere fra grupper som har høy sannsynlighet for å få innvilget søknad om beskyttelse. I tillegg er det et vilkår at søkeren er motivert og at vedkommende forplikter seg til å delta i aktivitetene på integreringsmottaket. Det er viktig at de som får plass i integreringsmottak også kan delta i arbeidsrettede aktiviteter. For søkere som har begynt integreringsløpet gjennom en plass på integreringsmottak kan det derfor være vektige grunner for å gi midlertidig arbeidstillatelse selv om de ikke har dokumentert sin identitet. Departementet vil vurdere om det bør gjøres endringer i utlendingsforskriften som i større grad åpner for unntak fra kravet om dokumentert identitet for asylsøkere som er i gang med et formelt integreringsløp.
Forholdet til Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser
Etter departementets vurdering er forslaget her ikke i strid med Grunnloven eller Norges internasjonale forpliktelser. Herunder mener departementet at forslaget ikke er i strid med diskrimineringsforbudet i Grunnloven § 98 eller diskrimineringsforbudene som fremgår av våre internasjonale forpliktelser, blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 14, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 2 og FNs barnekonvensjon artikkel 2. Reglene er til gunst for asylsøkere som med høy sannsynlighet vil få opphold i Norge. Den positive forskjellsbehandlingen er saklig begrunnet i hensynet til integrering av dem som høyst sannsynlig skal bli i Norge og hensynet til å unngå en økning i antall grunnløse asylsøknader. Endringen har kun betydning for hvilket tidspunkt under saksbehandlingen søkerne kan gis mulighet til å arbeide. Tiltaket er derfor ikke uforholdsmessig vurdert opp mot hensynene bak forskjellsbehandlingen.
3.7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Det er vanskelig å anslå i hvilken grad endringen vil føre til at flere asylsøkere raskere kommer seg i ordinært, lønnet arbeid. Dette vil blant annet avhenge av hvilke asylsøkergrupper som kommer til Norge til enhver tid og hvor lang ventetid det er for gjennomføring av asylintervju. I tillegg er det ikke gitt at søkere som har fått midlertidig arbeidstillatelse makter å komme seg i lønnet arbeid. Dersom forslaget medfører at flere asylsøkere arbeider, antas dette å bedre integreringsprosessen for dem det gjelder og bidra til at personer som trolig vil få opphold i Norge i større grad tar del i det norske samfunnet. At flere mottaksbeboere får egen inntekt vil videre kunne redusere mottaksutgiftene, som følge av at arbeidsinntekt normalt medfører trekk i de økonomiske ytelsene til beboere i mottak.
Forslaget vil trolig medføre en noe økt oppgavemengde for utlendingsforvaltningen. Det kan bli en økning i antallet søknader om midlertidig arbeidstillatelse, samtidig som det vil kreve noe mer ressursbruk i hver enkelt sak dersom asylintervju ikke er gjennomført. Eventuelle økte utgifter som følge av forslaget dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettramme.