3 Endringer i lov om finansiell sikkerhetsstillelse – ny rettsvernsbestemmelse
3.1 Bakgrunn for lovforslaget
Norges Bank kan i medhold av sentralbankloven § 19 første og annet ledd yte såkalte D-lån (døgnlån) og F-lån (lån med fast løpetid). Regler om sikkerhet for disse ordinære låneordningene følger av forskrift 25. februar 2009 nr. 240 om bankers adgang til lån og innskudd i Norges Bank og retningslinjer fra Norges Bank inntatt i rundskriv 1/2016 (gitt med hjemmel i forskriften § 9).
Det er videre en sentralbankoppgave å være «långiver i siste instans» når en bank har alvorlige likviditetsproblemer. Hjemmel for ekstraordinært likviditetslån, omtalt som S-lån (særlån), er sentralbankloven § 19 tredje ledd, som fastslår at: «Når særlige forhold tilsier det, kan banken gi kreditt på spesielle vilkår». Bestemmelsen retter seg mot banker. For tilsvarende lån til andre foretak i finansiell sektor enn banker, gjelder sentralbankloven § 22 første ledd.
Vedtak om S-lån vil etter omstendighetene kunne være en sak av særlig viktighet, som først skal forelegges Finansdepartementet, jf. sentralbankloven § 2 annet ledd.
Norges Banks hovedstyre fastsatte i 2004 retningslinjer for S-lån, hvor hovedinnholdet er at:
S-lån bør forbeholdes situasjoner der den finansielle stabiliteten kan være truet uten slik støtte.
Norges Bank vil be om at Finanstilsynet gir en vurdering av: Årsakene til likviditetsproblemene, de kriserammede bankers likviditets- og kapitalsituasjon, og mulige tiltak som kan løse likviditetsproblemene.
Før S-lån gis til banker som har eller står i fare for å få en svak kapitaldekning, bør det foreligge en plan for oppkapitalisering av banken.
S-lån bør ytes mot full sikkerhetsstillelse eller garantier.
S-lånsrenten bør settes over markedsrenten som gjelder for øvrig.
Det er antatt at likviditetsstøtte bare bør gis til solvente banker. S-lån skal ivareta situasjoner der en bank får likviditetsproblemer utover det som kan dekkes av de ordinære låneordningene. S-lån kan avhjelpe et forbigående likviditetsproblem, som for eksempel skyldes store kontantuttak (run), eller ved annen svikt i bankenes kortsiktige finansiering. Uten S-lån er det en risiko for at en ellers solvent bank blir satt under administrasjon og avviklet, og dermed truer den finansielle stabiliteten.
I en krisesituasjon hvor S-lån etter sentralbankloven § 19 tredje ledd (eller § 22 første ledd for andre foretak i finansiell sektor enn banker) er aktuelt, vil det være begrenset hvilke aktiva banken kan stille som sikkerhet. Dette skyldes blant annet at banken gjerne har utnyttet fullt ut sentralbankens ordinære låneordninger som D-lån og F-lån, og som sikkerhet for disse lånene har pantsatt sine mest likvide verdipapirer og eierandeler i fond til Norges Bank. Ofte vil derfor pant i bankens utlånsporteføljer være det eneste reelle alternativet.
Rettsvern for sentralbankens panterett eller annen sikkerhetsrett i bankers utlånsporteføljer er nødvendig for å hindre at de aktuelle formuesgoder som stilles som sikkerhet beslaglegges av administrasjonsstyret i forbindelse med offentlig administrasjon, av enkeltforfølgende kreditorer, eller at formuesgodene erverves av godtroende omsetningserververe.
En bank som har behov for S-lån vil normalt trenge den ekstra likviditeten i løpet av kort tid, som regel et par dager. Det er derfor en fordel om rettsvern for panterett eller annen sikkerhetsrett i utlånsporteføljer (både i gjeldsfordringene og de underliggende sikkerheter), kan etableres hurtig, slik at sentralbanken kan oppnå rettsvern før S-lånet utbetales. Gjeldende rettsvernsregler medfører praktiske problemer i så måte.
Departementet foreslår derfor endringer i reglene om rettsvern for sentralbankens panterett eller annen sikkerhetsrett i (typisk) bankers utlånsporteføljer. Det foreslås at også sikkerhet i underliggende panterett skal være omfattet av rettsvernet. Departementet foreslår videre en rettelse i lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 2 første ledd bokstav g.
3.2 Høring
Departementet sendte 24. november 2015 på høring Norges Banks høringsnotat 25. september 2015 om «Forenkling av sikkerhetsstillelse for likviditetslån fra sentralbanken (endringer i lov om finansiell sikkerhetsstillelse)» med vedlegg «Sikring av S-lån mv.» av professor dr. juris Thor Falkanger, til følgende høringsinstanser:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Banklovkommisjonen
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for økonomistyring
Finansmarkedsfondet, Norges Forskningsråd
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Handelshøyskolen i Bodø
Høgskolen i Telemark
Høyskolen i Sogn og Fjordane
Kommunalbanken
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges Bank
Norges Handelshøyskole
Regjeringsadvokaten
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
ØKOKRIM
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bedriftsforbundet
Coop Norge SA
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Finans Norge
Finansforbundet
Handelshøyskolen BI
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes Landsforbund
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Juristforbund
Norsk Kapitalforvalterforening
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Oslo Clearing ASA
Pensjonskasseforeningen
Sparebankforeningen i Norge
Høringsfristen var 24. februar 2016.
Følgende høringsinstanser har gitt merknader til høringsforslaget:
Advokatforeningen
Finans Norge
Finanstilsynet
Justis- og beredskapsdepartementet
Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader eller ikke ønsker å delta i høringen:
Arbeids- og sosialdepartementet
Coop Norge SA
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Huseiernes Landsforbund
Kunnskapsdepartementet
Landsorganisasjonen i Norge
NAV Arbeids- og velferdsdirektoratet
NHO
Norges Bank
Norges Eiendomsmeglerforbund
Pensjonskasseforeningen
Statistisk Sentralbyrå
Utenriksdepartementet
Brønnøysundregistrene
3.3 Sikkerhet i gjeldsfordring mot forbruker
3.3.1 Gjeldende rett
Lov om finansiell sikkerhetsstillelsegjennomfører EØS-regler som svarer til direktiv 2002/47/EF om finansiell sikkerhetsstillelse og endringsdirektiv 2009/44/EF i norsk rett.Loven gjelder avtaler om finansiell sikkerhetsstillelse som inngås mellom de institusjoner som omtales i § 1 tredje og fjerde ledd, herunder sentralbanker og finansinstitusjoner. I henhold til definisjonen av «avtale om finansiell sikkerhetsstillelse» i § 2 første ledd bokstav a, gjelder loven for «avtale om overdragelse av eiendomsrett til finansiell sikkerhet, herunder gjenkjøpsavtale, og avtale om pantsettelse av finansiell sikkerhet, med det formål å sikre oppfyllelsen av finansielle forpliktelser». «Finansiell sikkerhet» omfatter i henhold til § 2 første ledd «kontante innskudd, finansielle instrumenter og gjeldsfordringer». «Gjeldsfordringer» kom til ved lov 18. november 2011 nr. 42, for å øke omfanget av tilgjengelig sikkerhet i tråd med endringer i EØS-reglene, jf. Prop. 139 L (2010–2011). Samtidig ble det gitt følgende definisjon av «gjeldsfordring» i § 2 første ledd bokstav g:
«pengekrav som oppstår som følge av at en kredittinstitusjon bevilger kreditt i form av et lån til en debitor som ikke er forbruker».
I merknaden til § 2 i Prop. 139 L (2010–2011), presiseres det at adgangen til å gjøre unntak for kreditt i form av lån til en debitor som er forbruker, følger av direktivet artikkel 1 nr. 5 ny bokstav c, samt at med forbruker menes en fysisk person når avtalens formål for denne ikke hovedsakelig er knyttet til næringsvirksomhet, jf. finansavtaleloven § 2 første ledd annet punktum.
Definisjonen av «gjeldsfordring» i § 2 første ledd bokstav g, medfører at Norges Bank ikke kan inngå avtaler om finansiell sikkerhetsstillelse i boliglånsporteføljer og andre utlånsporteføljer hvor debitor er forbruker, hvilket vil gjelde en stor del av de lån det er aktuelt å ta sikkerhet i ved yting av S-lån.
Professor dr. juris Thor Falkanger skriver følgende om unntaket for forbruker under punkt 2.2.4 i sin utredning vedlagt høringsnotatet (hvor Norges Bank er forkortet «NB»):
«Denne forbrukerunntagelsen kom inn ved lov 42/2011 i forbindelse med implementering av direktiv 2009/44/EF, jf. Prop. 8 S (2010–2011) og Prop. 139 L (2010–2011). I Prop. 139 L (2010–2011) s. 39 sies det kort til dagens definisjon:
«Gjeldsfordringer er pengekrav som oppstår som følge av at en kredittinstitusjon bevilger kreditt i form av et lån til en debitor som ikke er forbruker. Bestemmelsen gjennomfører endringen i direktiv 2002/47/EF om finansiell sikkerhetsstillelse artikkel 2 ny bokstav o.»
Direktivet art. 2 nr. 4 bokstav d gir medlemsstatene mulighet til å definere gjeldsfordring slik at bl.a. fordringer mot forbrukere unntas. Dette gjelder imidlertid ikke der
«disse gjeldsfordringenes sikkerhetshaver eller sikkerhetsstiller er en av institusjonene nevnt i artikkel 1 nr. 2 bokstav b) i dette direktiv.»
Art. 1 nr. 2 b svarer til loven § 1 tredje ledd bokstav b, og institusjonsoppregningen der innbefatter NB.
Begrepene sikkerhetshaver og sikkerhetsstiller er definert i loven § 2:
«e) sikkerhetsstiller: den som overdrar eller pantsetter finansiell sikkerhet til sikkerhet for finansielle forpliktelser,
f) sikkerhetshaver: den som erverver eiendomsrett til eller panterett i finansiell sikkerhet til sikkerhet for finansielle forpliktelser».
Jeg forstår dette slik at når Banken pantsetter en kundefordring med NB som panthaver, er NB «sikkerhetshaver» i regelverkets forstand, og dermed er gjennomføringen av 2009/44/EF blitt unøyaktig eller feilaktig: Det er ikke adgang til fullt ut å unnta forbrukerforpliktelser fra kategorien gjeldsfordring: det må gjøres reservasjon for det tilfelle at forbrukerfordringer tjener som sikkerhet overfor bl.a. NB.»
3.3.2 Høringsutkastet
Norges Bank foreslår en rettelse i lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 2 første ledd bokstav g, slik at denne samsvarer med endringsdirektiv 2009/44/EF artikkel 2 nr. 4 bokstav d. Unntaket for fordringer mot forbruker vil da ikke gjelde hvor sikkerhetshaver eller sikkerhetsstiller er sentralbank eller annen institusjon som nevnt i lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 1 tredje ledd bokstav b. Norges Bank foreslår følgende i høringsnotatet punkt 4.2:
«Unntaket for forbrukere kom inn ved lov 42/2011 som gjennomførte endringsdirektiv 2009/44/EF i norsk rett, jf. Prop. 8 S (2010–2011) og Prop. 139 L. Endringsdirektivet tillater at det gjøres unntak for fordringer mot forbrukere, men ikke når sikkerhetshaver eller sikkerhetsstiller er en sentralbank eller annen institusjon som nevnt i § 1 tredje ledd bokstav b. Loven bør derfor endres slik følgende tilføyes § 2 bokstav g: «Er sikkerhetshaver eller sikkerhetsstiller en institusjon som nevnt i § 1 tredje ledd bokstav b, regnes også lån til en debitor som er forbruker, som gjeldsfordring».»
3.3.3 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen, Finans Norge, og Finanstilsynet støtter Norges Banks forslag i høringsnotatet.
Justis- og beredskapsdepartementet uttaler følgende:
«Vi støtter forslaget om å endre lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 2 første ledd bokstav g, slik at endringsdirektiv 2009/44/EF artikkel 2 nr. 4 bokstav d gjennomføres korrekt. Det bør imidlertid overveies om lovteksten kan utformes mer konsist, for eksempel slik:
«Gjeldsfordring: pengekrav som oppstår som følge av at en kredittinstitusjon bevilger kreditt i form av et lån. Lån til en forbruker regnes likevel bare som gjeldsfordring hvis sikkerhetshaveren eller sikkerhetsstilleren er en institusjon som nevnt i § 1 tredje ledd bokstav b.»
3.3.4 Departementets vurdering
Det fremgår av artikkel 2 nr. 4 bokstav d i direktiv 2009/44/EF om endring av direktiv 2002/47/EF om finansiell sikkerhetsstillelse at:
«Medlemsstatene kan utelukke fra dette direktivs virkeområde gjeldsfordringer der debitor er en forbruker som definert i artikkel 3 bokstav a) i europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/48/EF av 23. april 2008 om forbrukerkredittavtaler,(*) eller en svært liten eller liten bedrift som definert i artikkel 1 og artikkel 2 nr. 2 og 3 i vedlegget til kommisjonsrekommandasjon 2003/361/EF av 6. mai 2003 om definisjonen av svært små, små og mellomstore bedrifter,(**) med mindre disse gjeldsfordringenes sikkerhetshaver eller sikkerhetsstiller er en av institusjonene nevnt i artikkel 1 nr. 2 bokstav b) i dette direktiv.»
Artikkel 1 nr. 2 bokstav b i direktiv 2002/47/EF svarer til lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 1 tredje ledd bokstav b, som i sin opplisting blant annet refererer til sentralbanker, herunder omfattes Norges Bank.
Departementet er enig i at lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 2 første ledd bokstav g bør endres for at EØS-regler som svarer til endringsdirektiv 2009/44/EF artikkel 2 nr. 4 bokstav d skal gjennomføres korrekt. Departementet foreslår at bestemmelsen endres i tråd med forslaget i høringsuttalelsen fra Justis- og beredskapsdepartementet. Det vises til forslaget til endring i lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 2 første ledd bokstav g.
3.4 Ny rettsvernsbestemmelse
3.4.1 Gjeldende rett
Utlånene i en banks utlånsportefølje er i all hovedsak enkle krav mot bankens lånekunder, og kan pantsettes etter reglene om enkle krav i lov 8. februar 1980 nr. 2 om pant (panteloven). Sikkerhet i underliggende pantobjekter kan også følge med når det tas sikkerhet i et krav, gjennom reglene om pantsettelse (frempant) eller overdragelse av panterett eller annen sikkerhet.
Det følger uttrykkelig av sentralbankloven §§ 19 fjerde ledd og 22 tredje ledd at kravet om særskilt samtykke fra låntakeren etter finansavtaleloven § 45, ikke gjelder ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til Norges Bank ved støttetiltak eller yting av kreditt til banker eller andre foretak i finansiell sektor etter de aktuelle bestemmelser.
Etter lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 2 første ledd bokstav a, kan det inngås avtale om overdragelse eller pantsettelse av «finansiell sikkerhet», som etter definisjonen i § 2 første ledd bokstav c omfatter blant annet «gjeldsfordringer». En rettelse i definisjonen av «gjeldsfordring» i § 2 første ledd bokstav g, slik at denne samsvarer med endringsdirektiv 2009/44/EF artikkel 2 nr. 4 bokstav d, er nødvendig for at en banks krav mot lånekunder som er forbrukere skal kunne tjene som sikkerhet overfor blant annet Norges Bank. Se nærmere departementets vurdering i punkt 3.3.4 over.
Om gjeldende rettsvernsregler for Norges Banks sikkerhet i bankers utlånsporteføljer, uttales følgende i høringsnotatet 25. september 2015, s. 5–6:
«Falkanger-utredningen drøfter hvordan sikkerhet i en banks utlånsportefølje får rettsvern etter gjeldende rett. I korte trekk er gjeldende rett at sikkerhet i kravene mot lånekundene får rettsvern ved melding til hver enkelt lånekunde (debitor cessus), jf. panteloven § 4-5 første ledd. Etter alminnelig lære må meldingen være kommet frem til lånekunden for at rettsvern skal være etablert. Skal også sikkerhet i et underliggende pantobjekt følge med når det tas sikkerhet i et lån mot en bankkunde, er kravene til rettsvernsakt noe mer usikre etter gjeldende rett. Det følger av tinglysningsloven § 22 nr. 1 at dersom en panterett overdras, gjelder ikke tinglysningsloven § 20 om tinglysning. Rettsvernskravet er i stedet notifikasjon til lånekunden etter reglene i gjeldsbrevloven (lov 17. feb. 1939 nr. 1) § 29. Blir den underliggende panteretten i boligen frempantsatt, er rettstilstanden mer usikker. Det er uenighet i teorien om det kreves mer enn bare melding til skyldneren og det finnes ikke rettspraksis om hvilken rettsvernsakt som gjelder hvis en panterett i fast eiendom frempantsettes. I Falkanger-utredningen er konklusjonen at rettsvern for frempantsettelse krever tinglysning på eiendommens blad i Kartverket, se utredningen pkt. 2.2.2.
Lov 6. juni 2003 nr. 39 om borettslag har egne regler om rettsregistrering. Hver andel skal være registrert i en egen avdeling av grunnboken, og rettserverv vedrørende andelen kan registreres med tilsvarende virkninger som for fast eiendom. Loven har særregler i § 6-7 som sier at: «Føresegnene i § 6-5 gjeld ikkje for avhending til eige eller pant eller for utlegg i panterett». Rettsvern for en overdragelse eller pantsettelse av fordringer som er sikret i borettslagsleiligheter blir dermed etablert ved notifikasjon til lånekundene. Rettsvernsreglene for borettslagsleiligheter er omtalt i pkt. 4.3 i Falkangers utredning.»
3.4.2 Høringsutkastet
Norges Bank foreslår i høringsnotatet en ny og forenklet rettsvernsregel for sentralbankens panterett eller annen sikkerhetsrett i bankers utlånsporteføljer når det ytes (likviditets)lån eller annen kreditt med hjemmel i sentralbankloven §§ 19 og 22. Det foreslås at sikkerhet i underliggende panterett skal være omfattet av rettsvernet. Rettsvernsregelen er foreslått plassert i lov om finansiell sikkerhetsstillelse som ny § 4 a, i tråd med konklusjonen i Falkanger-utredningen. Det foreslås ikke å utvide pantsettelsesadgangen, men å sikre at rettsvern kan etableres tidsnok til at S-lån kan utbetales.
Det er en forutsetning for forslaget til ny rettsvernsregel, at lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 2 første ledd bokstav g endres i samsvar med departementets forslag i punkt 3.3.4.
Norges Banks forslag til ny rettsvernsregel omtales i høringsnotatet punkt 4.3:
«Direktivet om finansiell sikkerhetsstillelse og lov om finansiell sikkerhetsstillelse har ingen egne rettsvernsregler. Vanlige nasjonale rettsvernsregler gjelder for finansielle sikkerhetsstillelser. I direktiv 2002/47/EF, fortalens pkt. 10 uttales: «(O)pprettelse, gyldighet, sikring mot tredjemann, fullbyrdelse eller lovlighet som bevismateriale med hensyn til en avtale om finansiell sikkerhetsstillelse eller etablering av finansiell sikkerhet i henhold til avtale om finansiell sikkerhetsstillelse (bør) ikke gjøres avhengig av at det utføres en formell handling». Direktiv 2009/44/EF utvider den finansielle sikkerhetsstillelse til å omfatte gjeldsfordringer mot forbrukere. I fortalen pkt. 6 til endringsdirektivet sies det: «For å lette bruken av gjeldsfordringar er det viktig å oppheve eller forby administrative reglar som meldings- og registreringsplikt, som vil gjere det praktisk umogleg å overdra gjeldsfordringer.» I høringsbrevet her foreslås en ny rettsvernsregel i § 4 A for sikkerhet i bankenes utlånsporteføljer for deres lån i Norges Bank. Sikkerhetsstiller (låntakerbanken) skal overlevere en eller flere lister til Norges Bank som angir hvilke fordringer som inngår i den finansielle sikkerheten som overdras eller pantsettes til Norges Bank. Overlevering av listen skal gi rettsvern for hele låneporteføljen som stilles som sikkerhet, både de obligatoriske og de tinglige kravene som låntakerbankene har mot sine lånekunder. Det er redegjort for begrunnelsen for at de tinglige kravene omfattes av forslaget i pkt. 3 over. Overdragelse og pantsettelse av sikkerhet i fordringer likestilles etter forslaget.
Forslaget til ny rettsvernsregel avviker fra bestemmelsen i panteloven § 4-5 om at rettsvern etableres ved melding til lånekundene. Som pekt på i punkt 3, er det innført unntak fra reglene om samtykke i sbl. §§ 19 og 20, (se også lov 6. des. 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker, forsikringsselskapenes garantiordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner (banksikringsloven) § 2-12 syvende ledd om støttetiltak fra fondet). For lånekundene vil det ikke ha betydning at det er tatt sikkerhet i lånene, før sentralbanken eventuelt tiltrer sikkerheten. Se også nedenfor under punkt 4.4. Det er da ikke særlige betenkeligheter ved en ordning med overlevering av lister i stedet for notifikasjon til den enkelte kunde.
Notifikasjonsregelen i panteloven § 4-5 gir for øvrig i alminnelighet ingen publisitet og notoriteten er svak. Listeoverlevering gir antagelig bedre notoritet enn melding, men ivaretar ikke publisitetshensynet. Formålet med lovforslaget; å ivareta hensynet til finansiell stabilitet og motvirke at finansielle kriser forsterkes, tilsier at det må etableres rettsvernsregler som gjør det mulig å registrere sikkerhet for sentralbanklån raskt.
Overlevering av lister vil etter forslaget også etablere rettsvern for sikkerhet i låntakerbankens pant i boliger, næringseiendommer mv. Den foreslåtte rettsvernsregelen avviker ikke særlig fra de gjeldende lovbestemmelsene om rettsvern for overdragelse av pantesikkerheter i fast eiendom og borettslagsleiligheter, men avviker fra den antatt gjeldende regel om tinglysing av frempant i fast eiendom.
Det foreslås at den forenklede rettsvernsregelen skal gjelde når sentralbanken er sikkerhetshaver. En slik begrensning i virkeområdet til rettsvernsregelen strider ikke mot direktivet om finansiell sikkerhetsstillelse eller med uttalelsene i pkt. 10 og pkt. 11 i direktivets fortale om hvilke rettsvernsregler som medlemsstatene bør gi anvendelse for finansiell sikkerhetsstillelse. Lån som er sikret i omsetningsgjeldsbrev og innløsningsgjeldsbrev omfattes ikke av lovforslaget. Omsetningsgjeldsbrev brukes i dag i liten grad overfor forbrukere på grunn av forbudet mot dette i finansavtaleloven § 55, og er i praksis lite brukt overfor næringslivskunder.
Ny § 4 A er basert på en tilsvarende bestemmelse i den danske verdipapirhandelloven som gjennomfører endringsdirektivet om finansiell sikkerhetsstillelse i dansk rett. Loven tillater blant annet at Danmarks Nationalbank og bankene inngår avtale om finansiell sikkerhetsstillelse hvor bankenes utlån stilles som sikkerhet. Denne rettsvernsakten gjelder imidlertid ikke de underliggende sikkerhetene som bankenes lånekunder har stilt som sikkerhet for sine lån. Se Falkanger- utredningen for en nærmere redegjørelse.»
Norges Bank foreslår at sikkerhetsstiller beholder rådigheten over gjeldsfordringene, med mindre annet følger av det som er avtalt. Til dette uttaler Norges Bank i høringsnotatet punkt 4.4 at:
«Forslaget tilsvarer panteloven § 4-6 om adgangen til å avtale at pantsetter beholder rådigheten over enkle pengekrav som er pantsatt eller overdratt til panthaver. Etter panteloven § 4-10 om factoring beholder den næringsdrivende rådigheten over sine kundefordringer. Avtalen mellom Norges Bank og låntakerbanken kan fastsette at låntaker skal forvalte de låneporteføljene som stilles som sikkerhet, herunder at låntaker tar imot innbetalinger av lån og renter og fører dette i eget regnskap, sørger for at misligholdte krav inndrives, samt forestår tvangssalg av sikkerheter. Avtalen kan inneholde bestemmelser om at låntakerbanken skal tape rådigheten over de pantsatte porteføljene ved mislighold av sentralbanklånet, eller vilkår som innebærer at lånekundenes nedbetalinger på sine lån i en slik situasjon skal betales inn til en bankkonto som disponeres av Norges Bank.»
I høringsnotatet punkt 4.5, påpeker Norges Bank at nye lån som låntakerbankene yter til sine kunder kan inngå i den stilte sikkerheten uten risiko for omstøtelse:
«Etter lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 5 kan en sikkerhetsstillelse ikke omstøtes alene på det grunnlag at den er stilt for en finansiell forpliktelse som allerede er inngått. Slik etterfylling av sikkerhet kan veie opp for at verdien av den stilte sikkerheten reduseres når låntakerbanken mottar og beholder innbetalinger på lån og renter fra sine lånekunder, jf. punkt 4.4. Etterfylling av sikkerhet kan redusere behovet for å avkorte «låneverdien» av de pantsatte utlånsporteføljene. Slik etterfylling vil kreve at nye lister utarbeides og overleveres til Norges Bank. Det anses ikke nødvendig å foreslå særskilte lovendringer om etterfylling av sikkerhet.
Norges Bank kan selge en låneportefølje som er stilt som sikkerhet, dersom låntakerbanken misligholder sitt sentralbanklån, jf. lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 7 som lyder: «Stilt finansiell sikkerhet kan realiseres på den måte og på de vilkår som følger av skriftlig avtale mellom partene. Foreligger det ikke skriftlig avtale om realisasjon, gjelder reglene i tvangsfullbyrdelsesloven, konkursloven og panteloven».»
Norges Bank uttaler for øvrig under høringsnotatet punkt 4.1 at det legges til grunn at det ikke kreves særskilt samtykke fra låntakerne hvis Norges Bank overdrar låneporteføljen til en finansinstitusjon.
Det foreslås også en forskriftshjemmel for departementet til å gi nærmere regler om vilkårene for slik avtale om finansiell sikkerhetsstillelse, herunder om avgrensning og identifikasjon av lån og underliggende sikkerheter.
3.4.3 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen har uttalt følgende om lovforslaget:
«Advokatforeningen støtter forslagene som fremsettes i høringen. Advokatforeningen ønsker imidlertid å påpeke at det kan foreligge kontraktuelle begrensninger i bankenes eksisterende innlån som vil kunne vanskeliggjøre ytterligere lånopptak og sikring av slike lånopptak, typisk negativ pledge. Det kan også foreligge avtalefestede samtykkekrav for kreditorskifte i utlånsavtaler som kan vanskeliggjøre bruk av slike lån som sikkerhetsstillelse. Advokatforeningen antar imidlertid at det ikke bør foretas innskrenkninger i bankenes avtalefrihet uten ytterligere utredninger, og foreslår dermed ingen konkret regulering på det nåværende tidspunkt.»
Finans Norge støtter Norges Banks forslag.
Finanstilsynet har uttalt følgende:
«Finanstilsynet støtter forslaget til de foreslåtte endringene i lov om finansiell sikkerhetsstillelse slik at blant annet de deler av bankenes boliglånsporteføljer som ikke kvalifiserer til overføring til OMF foretak i praksis om nødvendig kan stilles som sikkerhet for S-lån i Norges Bank.
En banks sikkerhetsstillelse overfor Norges Bank faller utenfor pantsettelsesbegrensningene i finansforetaksloven § 13-15, og hensynet til finansiell stabilitet (som er en forutsetning for S-lån) må for øvrig veie tyngre enn hensynet til øvrige kreditorer som får begrenset sine dekningsmuligheter ved en eventuell etterfølgende offentlig administrasjon.
Finanstilsynet kan heller ikke se at forbrukerhensyn taler mot at fordringer med forbruker tas inn som relevant sikkerhetsobjekt ved en banks sikkerhetsstillelse overfor Norges Bank, forutsatt at fordringer knyttet til omsetnings- eller innløsningspapirer holdes utenfor.»
Justis- og beredskapsdepartementet hadde følgende merknader til forslaget, i tillegg til en oppfordring om å vurdere eventuell anvendelse av lov om finansiell sikkerhetsstillelse for Svalbard:
«Vi har ikke innvendinger til forslaget om at Norges Bank skal kunne etablere rettsvern for avtale om sikkerhet i gjeldsfordringer ved overlevering av liste.
Etter lovutkastet skal overlevering av liste også gi rettsvern for «sikkerhet som måtte være knyttet til en gjeldsfordring». En slik underliggende sikkerhet vil typisk være debitorbankens panterett i boliger og næringseiendom.
I høringsnotatet fremgår det at det trolig kreves tinglysing for å få rettsvern for frempant av debitorbankens sikkerhet i lånekundens faste eiendom, jf. tinglysingsloven § 22 første ledd nr. 1 og panteloven § 2-5. Det bør overveies om Norges Banks sikkerhetsbehov er tilstrekkelig tungtveiende til at det kan begrunne et slikt avvik fra gjeldende rettsvernsregler. Vi peker på at den tilsvarende ordningen i Danmark er at overlevering av liste kun gir rettsvern for sikkerhet i gjeldsfordringen, ikke underliggende sikkerheter.
Vi er for øvrig enig i at det er en naturlig å plassere den foreslåtte ordningen i lov om finansiell sikkerhetsstillelse.»
3.4.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til forslaget fra Norges Bank om at det foreslås en ny rettsvernsbestemmelse i lov om finansiell sikkerhetsstillelse § 4 a for sikkerhet i (typisk) bankers utlånsporteføljer for deres lån i sentralbanken. Norges Bank har i sitt utkast lagt opp til at overlevering av en eller flere lister fra sikkerhetsstiller, som viser hvilke gjeldsfordringer som inngår i den finansielle sikkerheten som overdras eller pantsettes til Norges Bank, gir rettsvern for hele den utlånsporteføljen som stilles som sikkerhet, både de obligatoriske krav (gjeldsfordringene) og de tinglige krav (de underliggende sikkerheter knyttet til gjeldsfordringene). Departementet foreslår imidlertid noen endringer i forhold til Norges Banks utkast om overlevering av en eller flere lister som rettsvernsakt. Etter departementets vurdering bør det i annet ledd første punktum fastsettes at sikkerhet i fordringene også gir sikkerhet i sikkerhet for fordringene. Deretter bør det i annet ledd annet punktum fremgå at Norges Bank har rettsvern for sin sikkerhet uten særskilt rettsvernsakt. Departementet legger til grunn at angivelsen av de fordringene som skal inngå i sikkerheten, i praksis ofte vil kunne skje i form av en eller flere lister, men anser det ikke som hensiktsmessig å foreslå å lovfeste hvordan angivelsen av fordringene skal skje rent redaksjonelt. Departementet er enig med Norges Bank i at den nye rettsvernsbestemmelsen ikke bør gjelde der en gjeldsfordring er knyttet til et omsetnings- eller innløsningspapir, jf. også høringsuttalelsen fra Finanstilsynet. Departementet vil for øvrig vurdere om det er behov for endringer i bestemmelsen når elektronisk tinglysing kommer på plass, jf. lov 20. juni 2014 nr. 45 om endringer i tinglysingsloven mv. (elektronisk tinglysing).
Notifikasjon er gjeldende rettsvernsvilkår for panterett i de obligatoriske krav, samt ved overdragelse av panterett i fast eiendom og borettslagsleiligheter. Som påpekt på s. 30 i Falkanger-utredningen, anses listeoverlevering, hensett de parter det her dreier seg om, å gi en betryggende og langt bedre notoritet enn notifikasjon. Etter departementets vurdering gjelder dette enten fordringene som skal inngå i sikkerheten fremkommer av en liste eller på annen måte er nærmere angitt.
For frempant i fast eiendom, innebærer imidlertid den foreslåtte rettsvernsbestemmelsen et avvik fra antatt gjeldende regel om tinglysing som rettsvernstiltak. Forslaget omfatter også en løsning med sikringscesjon, og på dette punkt vil det ikke være noe avvik. Norges Bank har i høringsnotatet fremholdt at uten at de underliggende sikkerheter følger med, vil låneadgangen etter sentralbankloven § 19 (og § 22) være begrenset. Norges Bank beregner låneadgang mot stilt sikkerhet etter en avkortning i verdien av sikkerheten. Avkortningen skal redusere risikoen for at den realiserbare verdien av stilt sikkerhet blir lavere enn utlånt beløp. Størrelsen på avkortningen avhenger av ulike risikoforhold knyttet til verdien av sikkerheten. Avkortningen av en usikret boliglånsportefølje vil være vesentlig høyere enn hvis det stilles sikkerhet i en «samlet boliglånsportefølje», som består av både lånefordringen og den underliggende sikkerheten (typisk pant i fast eiendom).
Departementet deler Norges Banks vurdering og begrunnelse for at rettsvernsbestemmelsen også skal omfatte de underliggende sikkerheter, og anser sentralbankens sikkerhetsbehov som tilstrekkelig tungtveiende til at det kan begrunne et avvik fra antatt gjeldende rettsvernsregler på dette punkt, jf. høringsuttalelsen fra Justis- og beredskapsdepartementet.
Departementet slutter seg til Norges Banks forslag om at sikkerhetsstiller beholder rådigheten over gjeldsfordringene, med mindre annet følger av det som er avtalt, samt til vurderingen om at det ikke anses nødvendig å foreslå særskilte lovendringer om etterfylling av sikkerhet. Departementet anser det som nødvendig med en forskriftshjemmel for å kunne fastsette nærmere regler til gjennomføringen av den nye rettsvernsbestemmelsen.
Departementet slutter seg til Norges Banks vurdering om at det ikke strider mot direktivet om finansiell sikkerhetsstillelse, at den nye rettsvernsbestemmelsen kun gjelder når sentralbanken er sikkerhetshaver.
Det vises til forslag til lov om finansiell sikkerhetsstillelse ny § 4 a.