7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kostnadene ved lovbrudd er store og medfører utgifter for samfunnet til blant annet etterforsking, domstolsbehandling, straffeforfølgning og gjennomføring av strafferettslige særreaksjoner. Lovbrudd medfører også utgifter for å bøte på den skade som er gjort, av materiell karakter, og overfor fornærmede, etterlatte og pårørende. Alvorlige integritetskrenkende lovbrudd er til stor belastning for ofre og pårørende, og helsevesenet bruker store ressurser på oppfølging av ofre.

7.1 Skyldevne

7.1.1 Psykosebegrepet

Forslaget om å snevre inn utilregnelighetsregelen ved å tydeliggjøre at det ikke er tilstrekkelig med en psykosediagnose, og at det kreves en viss symptomtyngde, kan føre til at noen som etter dagens regler vurderes som utilregnelige vil bli vurdert som tilregnelige og idømmes fengselsstraff. Forslaget kan frigjøre noen behandlingsplasser i helsevesenet og medføre behov for noen flere soningsplasser i kriminalomsorgen. Forslaget kan også medføre at noen saker som i dag henlegges, vil bli etterforsket og iretteført. Departementet utelukker ikke at enkelte saker i dag henlegges dersom lovbryteren har en psykosediagnose, uavhengig av om denne var aktiv på handlingstidspunktet, eller dersom det er usikkerhet om dette. Departementet vurderer det likevel slik at forslaget vil få begrensede økonomiske og administrative konsekvenser.

7.1.2 Likestilte tilstander

Forslaget om å utvide utilregnelighetsregelen til å omfatte andre alvorlige sinnslidelser som gir tilsvarende utslag på sinnet som psykoser, er etter departementets vurdering en marginal utvidelse. Det er få tilfeller i rettspraksis som gjelder somatiske og organiske sykdommer som virker inn på lovbryterens virkelighetsforståelse, som demens og autismeforstyrrelser. Departementet vurderer det slik at forslaget vil få begrensede økonomiske og administrative konsekvenser.

7.1.3 Øvrige utilregnelighetstilstander – psykisk utviklingshemming

Forslaget om at personer med en IQ mellom 55 og 60 kan bli ansett utilregnelige etter en skjønnsmessig vurdering, vil kunne medføre at antallet personer med psykisk utviklingshemming uten skyldevne blir høyere. Dette kan få økonomiske og administrative konsekvenser for helsevesenet, ved at noen som i dag idømmes fengselsstraff dømmes til tvungen omsorg. Forslaget kan medføre behov for noen flere behandlingsplasser i tvungen omsorg, og frigjøre noen soningsplasser i kriminalomsorgen. Det må videre antas at endringen vil medføre enkelte frifinnelser, som også vil frigjøre noen soningsplasser i kriminalomsorgen.

Per i dag er det ni personer som gjennomfører dom til tvungen omsorg. Sentral fagenhet for tvungen omsorg har ansvar for at alle dømte utredes og behandles i enhetens døgnavdeling på Brøset, før de føres tilbake til hjemkommunen for gjennomføring av særreaksjonen. Døgnavdelingen har fem plasser, og i snitt behandles utviklingshemmede i mellom ett til to år ved Brøset før de føres tilbake til hjemkommunen. Ved utgangen av 2016 er det ingen som er dømt til tvungen omsorg som er innlagt i enhetens sengepost, alle ni gjennomfører dommen på kommunalt nivå. Dette innebærer at enheten i dag har ledig kapasitet.

Departementet understreker at det er vanskelig å anslå hvor mange som kan bli berørt av forslaget om å senke terskelen for når en person anses som høygradig psykisk utviklingshemmet. Undersøkelser viser at om lag én av ti innsatte i norske fengsler er lettere psykisk utviklingshemmet (Søndenaa, Rasmussen, Palmstierna og Nøttestad 2008). En stor andel fanges imidlertid ikke opp av påtalemyndigheten, domstolene eller kriminalomsorgen. En gjennomgåelse av saker i Lovdata viser at det i perioden fra 2002 til 2014 var 84 saker for domstolene der det fremgår at domfelte hadde en diagnostisert psykisk utviklingshemming (IQ over 55) (Søndenaa og Spro 2016). I kun syv av sakene hadde tiltalte en IQ på mellom 55-60. Rettspraksis tyder derfor på at konsekvensene av forslaget vil være begrenset. Det vises til punkt 7.2.3 for nærmere omtale av kostnadene ved dom til tvungen omsorg.

7.1.4 Selvforskyldt utilregnelighet

Ved å løsrive seg fra den rigide énmånedsregelen om varigheten av en psykose, og å ta med andre momenter i betraktning ved bedømmelsen av om utilregnelighetstilstanden er rusutløst, vil noen flere lovbrytere kunne anses utilregnelige, jf. punkt 4.12.5.1.3. Dette vil imidlertid kunne motvirkes av at det innføres en regel om selvforskyldt utilregnelighet. Dette kan medføre at flere som i dag frifinnes eller dømmes til tvungent psykisk helsevern, fordi de har en grunnleggende psykoselidelse, vil kunne idømmes fengselsstraff. Departementet vurderer at forslagene om selvforskyldt utilregnelighet samlet sett ikke vil få vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser.

7.2 Samfunnsvern

Særreaksjonsdømte er en ressurskrevende gruppe pasienter, og selv en liten økning i antall dømte vil kunne få økonomiske og administrative konsekvenser for helsevesenet. Spesialisthelsetjenesten er de senere år bygget ned. En økning i antall særreaksjonsdømte kan derfor få konsekvenser for andre pasientgrupper, ved at tilbudet til disse gruppene reduseres.

Særreaksjonsdømte utgjør likevel kun en svært liten andel av det totale antallet personer som behandles innenfor psykisk helsevern. I 2015 var det om lag 190 000 voksne som fikk behandling innenfor psykisk helsevern. Til sammenligning var det på samme tid 189 personer som gjennomførte dom på særreaksjon. Internasjonal forskning viser dessuten at de som dømmes til behandling får bedre prognoser med hensyn til vold, aggresjon og nye lovbrudd enn vanlige psykiatriske pasienter.

Departementet understreker at forslaget om å utvide grunnlaget for særreaksjon gjelder personer som er særlig farlige for andres liv og helse, og som truer viktige rettsgoder. God oppfølging vil gi trygghet både for den som dømmes til behandling og for samfunnet. Utvalget peker på at omkostningene ved å utvide grunnlaget for særreaksjon er små sammenlignet med det som oppnås av bedre beskyttelse mot alvorlige integritetskrenkelser. Dette er besparelser som er vanskelig å prissette. Finansdepartementet har i rundskriv R-109/14 fastsatt verdien av et statistisk liv til 30 millioner i 2012-kroner. Dette gir likevel en indikasjon på mulige besparelser ved å styrke samfunnsvernet.

Forslaget om å innføre en konsultasjonsplikt dersom særlige grunner tilsier det før domfelte overføres mellom ulike sikkerhetsnivåer innen samme institusjon, eller får permisjon, vil etter departementets vurdering kun medføre marginale administrasjonskostnader for helsevesenet og påtalemyndigheten.

7.2.1 Vilkår for særreaksjon

Forslaget om å utvide grunnlaget for å idømme særreaksjon i helsevesenet, ved å fjerne skillet mellom alvorlige og mindre alvorlige begåtte lovbrudd, kan føre til at flere som i dag får henlagt det straffbare forholdet på grunn av tvil om tilregnelighet, eller frifinnes på grunn av utilregnelighet, vil kunne bli dømt til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg.

Utvalget har innhentet informasjon om alle henleggelser på grunnlag av tvil om gjerningsmannens strafferettslige tilregnelighet på handlingstidspunktet (kode 065) i perioden 2002–2013 (jf. vedlegg 2 i utredningen). Antall henleggelser gir en indikasjon på hvor mange som kan bli berørt av endringene i reglene om dom på særreaksjon. Departementet har innhentet tilsvarende statistikk for perioden 2014–2016. Årlig henlegges om lag 4 000 straffbare forhold på grunn av tvil om tilregnelighet på handlingstidspunktet.

Departementet har avgrenset datamaterialet til å gjelde antall unike personer som har begått to eller flere integritetskrenkende lovbrudd. Antall lovbrudd over en viss periode sier noe om faren for fremtidige lovbrudd. Videre har departementet lagt til grunn at om lag en tredjedel av denne gruppen er tilregnelige. I sluttrapporten «Mellom alle stoler» (MAS) fra pilotprosjektet om utilregnelige lovbrytere som begår vedvarende og særlig samfunnsskadelig eller plagsom kriminalitet, fremgår det at om lag en tredjedel av utvalget som hadde fått forhold henlagt etter kode 065 var tilregnelige. Dersom vi legger det samme til grunn står vi igjen med om lag 80-100 personer som årlig får forhold henlagt fordi de var utilregnelige på gjerningstidspunktet.

Departementet legger til grunn at en ikke ubetydelig andel av disse er fanget opp av de nye bestemmelsene om plagsomme utilregnelige, som trådte i kraft 1. oktober 2016. Denne gruppen begår også en del mindre alvorlige voldslovbrudd. Noen av henleggelsene gjelder antakelig alvorlige lovbrudd, og vil således være fanget opp av dagens regler. Disse forholdene kan være henlagt enten fordi de øvrige vilkårene for særreaksjon ikke er oppfylt eller av andre årsaker. En del forhold, uavhengig av alvorlighetsgrad, henlegges antakelig på grunn av bevisets stilling eller at vedkommende frivillig legges inn i psykisk helsevern. Departementet vurderer at kun et fåtall vil oppfylle vilkårene for særreaksjon, herunder at det er nærliggende fare for alvorlige integritetskrenkelser i fremtiden og at det er nødvendig å idømme særreaksjon for å beskytte samfunnet.

Departementet har vært i kontakt med Riksadvokaten, som ikke har grunnlag for å tallfeste konsekvensene ytterligere uten å iverksette arbeidskrevende undersøkelser. Riksadvokaten antar at det i de mindre alvorlige sakene sjelden vil foreligge en sakkyndig vurdering hvor risikoen for nye lovbrudd er vurdert. Dette innebærer at selv ved en vurdering av faktum i de aktuelle sakene som er henlagt, vil det være vanskelig å vurdere hvor mange som vil kvalifisere for særreaksjon etter det nye forslaget. Riksadvokaten tiltrer imidlertid departementets vurdering av at det kun vil være et fåtall personer som vil oppfylle vilkårene for særreaksjon.

Departementet vurderer på denne bakgrunn at utvidelsen er begrenset og anslår at mellom én–ti personer årlig vil oppfylle vilkårene for særreaksjon, etter forslaget om endring i straffeloven § 62. Som nevnt i punkt 5.1.6.3 skal terskelen for særreaksjon fremdeles være høy. Departementet understreker at det er knyttet usikkerhet til anslaget.

Forslaget vil sannsynligvis medføre at noen færre saker henlegges etter kode 065, og at flere saker vil bli etterforsket og iretteført. Det er nærliggende å anta at antallet frifinnelsesdommer vil øke noe, i de tilfellene farevilkåret og vilkåret om at det skal være nødvendig å idømme særreaksjon ikke er oppfylt. Departementet har innhentet statistikk over antall frifinnelsesdommer på grunn av utilregnelighet (kode 188) i perioden 2014–2016. I perioden ble det avsagt seks frifinnelsesdommer som følge av utilregnelighet. Dommene er fordelt på seks personer, som ble frifunnet for til sammen 86 straffbare forhold.

Borgarting lagmannsrett peker i sin høringsuttalelse på at en økning av saker om dom på særreaksjon under enhver omstendighet vil være helt marginal, og at hensynet til domstolenes arbeidsbyrde derfor vanskelig kan utgjøre noe tungtveiende argument ved vurderingen av utvalgets forslag. Departementet legger til grunn at en eventuell økning i påtalemyndighetens og domstolenes ressursbruk knyttet til etterforsking og iretteføring av saker som etter dagens regler henlegges, vil være begrenset og at dette kan håndteres innenfor gjeldende budsjettrammer.

7.2.2 Tvungent psykisk helsevern

Ved utgangen av 2016 var det 180 personer som gjennomførte dom på overføring til tvungent psykisk helsevern. Tabell 7.1 viser fordelingen av de 180 personene på de ulike behandlingsnivåene.

HOD har oppgitt at pasienter dømt til tvungent psykisk helsevern i snitt koster spesialisthelsetjenesten om lag 4,5 millioner kroner årlig. Det er imidlertid kun én person som er dømt for å ha begått ny kriminalitet, etter at dom på tvungen psykisk helsevern er opphevet. Tilbakefallsprosenten er med dette svært lav, noe som tyder på at behandlingen har effekt og at dom på tvungent psykisk helsevern bidrar til å styrke samfunnsvernet.

Som bemerket i punkt 7.2.1 er det knyttet usikkerhet til hvor mange som vil bli berørt av forslaget om å utvide grunnlaget for særreaksjon. Departementet vurderer imidlertid at det er en begrenset utvidelse. Gitt at forslaget vil føre til mellom én og ti nye dommer til tvungent psykisk helsevern årlig, vil dette koste helsevesenet mellom 4,5 – 45 millioner kroner årlig. Gjennomsnittslengden på dom til tvungent psykisk helsevern er seks år.

7.2.3 Tvungen omsorg

Ved utgangen av 2016 var det ni personer som gjennomførte dom til tvungen omsorg, jf. punkt 7.1.3. HOD har oppgitt at pasienter dømt til tvungen omsorg koster om lag 9 millioner kroner årlig per person. Selv om tvungen omsorg er kostbart på kort sikt, kan dette spare samfunnet for kostnader på lang sikt fordi tilbakefallsprosenten er høy for psykisk utviklingshemmede som har sonet fengselsstraff. Forskning viser at det er tre ganger så stor sannsynlighet for at utviklingshemmede begår ny kriminalitet når de slipper ut av fengsel enn andre innsatte. Til sammenligning er det ingen som tidligere er dømt til tvungen omsorg som på ny er dømt for alvorlig kriminalitet. Dette tyder på at behandlingen har effekt og at dom på tvungen omsorg bidrar til å styrke samfunnsvernet.

Som bemerket i punkt 7.1.3 og punkt 7.2.1 er det knyttet usikkerhet til hvor mange som vil bli berørt av forslaget om å gjøre utilregnelighet gjeldende for en større gruppe utviklingshemmede og forslaget om å utvide grunnlaget for særreaksjon. Departementet vurderer imidlertid at utvidelsen er begrenset. Gitt at forslagene samlet vil føre til én ny dom på tvungen omsorg årlig, vil dette koste helsevesenet om lag 9 millioner kroner årlig.

Departementet gjør oppmerksom på at en stor andel utviklingshemmede allerede mottar oppfølging fra kommunen i dag, slik at totalkostnadene per person antakelig vil være lavere.

7.2.4 Overføring til kriminalomsorgen

Overføringsadgangen fra psykisk helsevern til kriminalomsorgen er kun benyttet én gang. Forslaget om å avskaffe overføringsadgangen vil få konsekvenser for personen som i dag er overført til kriminalomsorgen, ved at vedkommende tilbakeføres til psykisk helsevern. Kriminalomsorgen har opplyst at det har vært svært ressurskrevende å gi vedkommende et tilfredsstillende tilbud. Departementet legger til grunn at kostnadene knyttet til denne personen vil være de samme uavhengig av om vedkommende gjennomfører dommen i kriminalomsorgen eller i helsevesenet. I snitt koster en fengselsplass årlig 0,6 millioner kroner på lavere sikkerhetsnivå og 0,9 millioner kroner på høyere sikkerhetsnivå. Forvaring koster om lag 2 millioner kroner årlig. Etablering av nye fengselsplasser koster om lag 5 millioner kroner årlig.

7.3 Sakkyndighet

Flere av forslagene som gjelder sakkyndighet er langt på vei i samsvar med praksis på området og vil derfor ikke ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Blant annet oppnevnes det i praksis allerede to sakkyndige når det skal foretas rettspsykiatriske undersøkelser og DRK utarbeider allerede standardmandat for rettspsykiatriske undersøkelser. Nedenfor omtales forslagene som kan få økonomiske og/eller administrative konsekvenser. Forslagene vil etter departementets vurdering føre til økt kvalitet på sakkyndigfeltet og dermed bidra til materielt riktige avgjørelser i straffesaker, herunder økt rettssikkerhet.

7.3.1 Tvungen psykiatrisk undersøkelse etter straffeprosessloven § 167

Forslaget om å innføre en tidsbegrensning for observasjonens lengde vil etter departementets vurdering i praksis ikke ha konsekvenser for verken antallet innleggelser eller lengden på innleggelsene. I dag er gjennomsnittlig observasjonstid om lag 4 uker. Det er imidlertid nærliggende å anta at forslaget om å senke terskelen for særreaksjon vil kunne føre til noen flere observasjoner.

Departementet gjør oppmerksom på at det har vært en økning i etterspørsel av observasjoner de siste årene, jf. tabell 7.4, og at antallet observasjoner antakelig vil fortsette å øke uavhengig av departementets forslag.

Økningen må ses i sammenheng med 22. juli-saken, utvikling av standardiserte forløp for observasjon ved regional sikkerhetsavdeling Brøset og retningslinjer fra Riksadvokaten. Riksadvokaten har tatt til orde for hyppigere bruk av døgnobservasjon i medhold av straffeprosessloven § 167 i sine rundskriv om mål og prioriteringer for 2013 og 2014.

Regional sikkerhetsavdeling ved Dikemark har på grunn av ombygging i 2016 hatt begrenset mottakskapasitet. Dikemark har oppgitt at det er grunn til å tro at antallet undersøkelser ville vært høyere i 2016, hadde det ikke vært for dette.

Selv om tjenesten er kostbar på kort sikt, kan slik innleggelse være en god investering på lang sikt, fordi døgnobservasjon bidrar til å sikre materielt riktige avgjørelser i saker der tilregnelighet er tema.

7.3.2 Sakkyndiges tilstedeværelse i retten

Departementet oppfordrer i proposisjonen til at retten mer aktivt vurderer de sakkyndiges tilstedeværelse i de ulike delene av hovedforhandlingen. Dette vil kunne bidra til å redusere utgiftene til rettsoppnevnte sakkyndige. Årlig utbetales det om lag 200 millioner kroner (inkl. MVA) i godtgjøring til rettsoppnevnte sakkyndige. Dette gjelder alle typer sakkyndighet i både straffesaker og sivile saker. Domstoladministrasjonen peker i sitt høringssvar på at ved å tydeliggjøre skillet mellom medisin og juss, vil det kun unntaksvis være behov for at de sakkyndige er tilstede under hele straffesaken og at dette vil innebære en besparelse i utgifter til godtgjøring av sakkyndige, se punkt 6.12.4. Et mer bevisst forhold til sakkyndiges tilstedeværelse i retten vil også kunne føre til økt tilgang til sakkyndige.

7.3.3 Nasjonal enhet for rettspsykiatrisk sakkyndighet

Etablering av Nasjonal enhet for rettspsykiatrisk sakkyndighet, etter modell av pilotprosjektet på Brøset, vil medføre økte utgifter på om lag 6,9 millioner kroner årlig. Forslaget vil ha flere nyttevirkninger, herunder tidsbesparelser for påtalemyndigheten og domstolene, samt økt kvalitet i sakkyndigarbeidet og økt rettssikkerhet, jf. punkt 6.6.4.

7.3.4 Den rettsmedisinske kommisjon

Forslaget om å skille leder og gruppeledervervene i DRK, innebærer at de totalt seks leder- og gruppeledervervene i kommisjonen vil fordeles på seks personer i stedet for fire som i dag. Forslaget kan medføre behov for å utvide kommisjonen med ytterligere to medlemmer, men dette må innstillingsrådet vurdere ved neste oppnevning. Departementet foreslår ikke endringer i leders og gruppeleders oppgaver, og forslaget vil derfor ikke ha økonomiske konsekvenser selv om kommisjonen utvides. Medlemmenes arbeid for kommisjonen godtgjøres etter timesats fastsatt av departementet. I dag tilsvarer timesatsen offentlig salærsats.

Forslaget om å styrke sekretariatet for DRK er beregnet å koste om lag 1 million kroner årlig.

En utvidelse av oppnevningsperioden til DRK fra tre til fire år vil bidra til å redusere administrasjonskostnadene knyttet til rekruttering og oppnevning av medlemmer, samt øke kompetansen i kommisjonen og kvaliteten ved kommisjonens arbeid.

Forslaget om å utvide innsendelsesplikten til DRK til å omfatte foreløpige erklæringer og partssakkyndige erklæringer, kan medføre en økning i saker til DRK. Innsendelse av foreløpige erklæringer skjer allerede i stor utstrekning. Det fremgår av årsrapporten til DRK for 2016 at kommisjonen har valgt å behandle foreløpige erklæringer der de er gjort kjent med at erklæringen skal fremlegges i retten og/eller at påtalemyndigheten eller retten har bedt om kommisjonens behandling, selv om foreløpige erklæringer i utgangspunktet er unntatt innsendelsesplikten. Antall innsendte foreløpige erklæringer har økt fra 16 i 2015 til 40 i 2016. Departementet har vært i kontakt med DRK som mener at kommisjonen kan håndtere denne utvidelsen innenfor dagens organisering. Når det gjelder partssakkyndige erklæringer, kontrollerer kommisjonen i dag partssakkyndige erklæringer i tilfeller der retten vurderer å legge erklæringen til grunn. Forslaget kan imidlertid medføre en økning i partssakkyndige erklæringer, og utviklingen må følges tett.

Økt kvalitet på sakkyndigarbeid og kvalitetskontroll i DRK kan føre til færre begjæringer om gjenåpning av straffesaker til Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker. Det fremgår av kommisjonens årsrapport for 2016 at fem av elleve saker som ble gjenåpnet i 2016 gjaldt tvil om tilregnelighet.

7.4 Oppsummering

Forslagene har flere nyttevirkninger, blant annet økt rettssikkerhet, økt kvalitet og styrket samfunnsvern.

Forslagene om å erstatte dagens psykosebegrep med et rettslig utilregnelighetsbegrep og innføre en ny regel om selvforskyldt utilregnelighet, kan frigjøre noen behandlingsplasser i helsevesenet, fordi flere vil bli vurdert som tilregnelige. Forslagene vil føre til tilsvarende behov for soningsplasser i kriminalomsorgen.

Forslagene om å endre terskelen for særreaksjon og for når en psykisk utviklingshemmet person anses som utilregnelig, kan motsatt medføre behov for noen flere behandlingsplasser i helsevesenet, fordi flere vil bli vurdert som utilregnelige. Forslaget om å endre terskelen for når en psykisk utviklingshemmet person anses som utilregnelig, vil kunne frigjøre noen soningsplasser i kriminalomsorgen.

Økt behov for behandlingsplasser i helsevesenet reduserer med andre ord behovet for soningsplasser i kriminalomsorgen tilsvarende, og motsatt. Konsekvensene av forslagene kan derfor i noen grad balansere hverandre.

På sakkyndigområdet kan oppfordringen til retten om å vurdere mer aktivt de sakkyndiges tilstedeværelse i retten medføre en reduksjon i utgifter til sakkyndige. Samtidig kan endringen av terskelen for samfunnsvern medføre en økning i sakkyndigoppdrag. Departementet finner ikke grunn til å tro at utgiftene til sakkyndige samlet sett vil endres. Det er videre grunn til å tro at økningen av antallet observasjoner etter straffeprosessloven § 167 i noen grad vil vedvare, men antakelig uavhengig av departementets forslag.

Landsdekkende organisering av rettspsykiatri etter modell av pilotprosjektet på Brøset vil medføre økte utgifter på om lag 6,9 millioner kroner årlig. Styrking av sekretariatet for DRK vil koste om lag 1 million kroner årlig. De øvrige forslagene vil etter departementets vurdering ikke ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser.

Utgiftene til lovendringene vil bli dekket innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer.