3 Departementets vurderinger

3.1 Innledning

Departementet merker seg at en rekke høringsinstanser har reist kritikk mot forslaget. Den store deltakelsen fra samisk hold viser et bredt folkelig engasjement. På bakgrunn av tilbakemeldinger fra Sametinget og innspill i høringsrunden foreslår departementet justeringer sammenlignet med forslaget i høringsnotatet, som innebærer oppmykninger både i regelen om når staten skal dekke nødvendige sakskostnader, og i den skjønnsmessige regelen om når staten kan pålegges å dekke sakskostnadene. Sett i sammenheng innebærer dette betydelige justeringer i forhold til forslaget i høringsnotatet.

Departementet deler høringsinstansenes forståelse om at gjeldende rett er avklart gjennom Utmarksdomstolens avgjørelse 20. november 2014, se sak UTMA-2014-162958-1. Som det fremgår av premissene, stod Utmarksdomstolen mellom to tolkningsalternativer som begge kunne forankres i ordlyden.

Departementet er fortsatt av den oppfatning at den beste løsningen er en regel som har elementer av de to fortolkningene i seg. Dette forutsetter en lovendring. Det kan være utfordrende å finne den rette balansen, slik at systemet for avklaring av rettigheter blir effektivt og reelt, samtidig som adgangen til å få dekket sakskostnader ikke blir så vid at den kan fungere som en oppfordring til å reise sak. Målet er å skape en regel som gir dekning for nødvendige sakskostnader i alle saker der det er et reelt behov for det, men som samtidig ikke vil virke prosessdrivende og konfliktforlengende. Departementet er enig i at sakskostnadsregelen, slik den må forstås i dag, ikke har ført til et stort sakstilfang for Utmarksdomstolen. Dette vil likevel kunne endre seg.

3.2 Forslag til endringer i finnmarksloven § 43

Departementet foreslår at statens plikt til å dekke sakskostnader nyanseres ut fra hvem som har fått medhold i Finnmarkskommisjonens rapporter og hvem som reiser sak. Det foreslås at staten skal dekke nødvendige kostnader i en del typer saker, og at Utmarksdomstolen etter en skjønnsmessig vurdering kan pålegge staten å dekke nødvendige kostnader i enkelte saker utover dette.

Dersom en privat part får medhold i sitt krav i en av Finnmarkskommisjonens rapporter, kan ulike alternativer tenkes. På den ene siden kan FeFo rette seg etter konklusjonen og overføre den aktuelle rettigheten på avtalegrunnlag, jf. finnmarksloven § 34 andre ledd. På den andre siden kan FeFo motsette seg konklusjonen, slik at avtale om rettighetsoverføring ikke kommer i stand. Tvisten vil vedvare, og både den private part og FeFo kan tenkes å reise sak. I slike tilfeller bør den private part ha en effektiv måte å få avklart tvisten på, og det må fortsatt være slik at staten dekker nødvendige kostnader for partene dersom den private part reiser saken. Dersom FeFo reiser saken, foreslår departementet at den private parts nødvendige kostnader dekkes.

Dersom en privat part ikke får medhold i Finnmarkskommisjonens rapporter, kan to typetilfeller tenkes. Det ene er at FeFo av avklaringshensyn eller lignende ønsker en rettskraftig dom om spørsmålet. For å unngå at den private part løper en betydelig økonomisk risiko ved å bli involvert i slike søksmål, bør staten dekke den private parts nødvendige kostnader i slike tilfeller.

Det andre typetilfellet er at Finnmarkskommisjonen ikke har funnet at en privat part har rettigheter til grunnen og FeFo ikke reiser sak for Utmarksdomstolen. Hvis den private part reiser sak i slike tilfeller, foreslår departementet at staten dekker FeFos nødvendige kostnader, og at Utmarksdomstolen gis kompetanse til å bestemme at staten skal dekke den private parts nødvendige kostnader. Dersom Utmarksdomstolen mener at det er grunn til å tro at søksmålet kan føre frem, skal staten dekke nødvendige sakskostnader for den private part, uavhengig av sakens karakter for øvrig. Formålet bak lovendringen i finnmarksloven § 43 er å hindre ressursbruk på de helt unødige søksmålene, og endringene skal derfor ikke påvirke adgangen til kostnadsdekning dersom det er grunn til å tro at søksmålet kan føre frem. Utmarksdomstolen skal foreta en ren prosedabilitetsvurdering, som er en vurdering av sannsynligheten av at søksmålet kan føre frem, basert på dokumenter som foreligger på tidspunktet for Utmarksdomstolens avgjørelse.

I saker hvor Utmarksdomstolen ikke finner at det er grunn til å tro at søksmålet kan føre frem, kan andre omstendigheter tilsi at staten likevel bør bære den private parts sakskostnader. Utmarksdomstolen gis derfor en bred, skjønnsmessig kompetanse til å bestemme at den private parts nødvendige sakskostnader skal dekkes av staten. Kostnadsdekning kan gis dersom sakens betydning for parten, dens betydning utenfor den foreliggende sak eller andre hensyn tilsier det.

ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 3 stiller krav om at «[h]ensiktsmessige ordninger skal sikres i den nasjonale rettsorden for å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra [urfolket]». Både ordlyden og formålet bak bestemmelsen tilsier at ordningene må være innrettet slik at det både formelt og reelt sett er mulig for urfolket å benytte seg av dem. Forpliktelsen kan oppfylles gjennom ulike kombinasjoner av tiltak, blant annet en kommisjon som utreder rettigheter av eget tiltak, en særdomstol med særlig kompetanse, samt veilednings- og informasjonsordninger. Forpliktelsen innebærer trolig krav om visse rettshjelpsordninger. Det er neppe krav om fri sakførsel til samiske rettighetspretendenter som ikke har fått medhold i en utredende kommisjons rapport og som ikke har en sak som finnes prosedabel, når det heller ikke foreligger andre forhold som tilsier at staten skal dekke kostnadene. Etter departementets vurdering oppfyller den løsningen som er foreslått ovenfor, de krav til rettshjelp som kan utledes av ILO-konvensjonen artikkel 14 nr. 3. Uansett vil Utmarksdomstolen måtte ta hensyn til ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 3 på den måten at den ikke kan avslå en søknad om dekning av sakskostnader i et tilfelle der den mener at det følger av ILO-konvensjonen at parten har krav på det.

For å hindre at den private part vil måtte dekke FeFos sakskostnader dersom FeFo vinner saken, foreslår departementet at staten skal dekke den private parts eventuelle kostnadsansvar overfor FeFo i de sakene der staten dekker den private parts egne nødvendige sakskostnader. Unntak gjøres dersom FeFos sakskostnader er pådradd ved den private parts forsømmelser eller rettsstridig atferd, eller at den private parten har trukket saken i langdrag eller gjort den utilbørlig vidløftig.

Av hensyn til forutberegnelighet er det viktig at det på et tidlig tidspunkt i saken kan avklares om nødvendige kostnader i saken vil dekkes av staten. I motsatt fall vil den økonomiske risikoen være et vesentlig usikkerhetsmoment som kan hindre at viktige saker blir reist. I sin avgjørelse 20. november 2014 uttrykte Utmarksdomstolen «forståelse for saksøkernes behov for avklaring av et mulig sakskostnadsansvar» og vurderte derfor sakskostnadsregelens rekkevidde på et tidlig stadium i prosessen. Departementet foreslår å presisere i lovteksten at Utmarksdomstolen både før stevning og i løpet av saksforberedelsen kan avgjøre om nødvendige kostnader i saken vil bli dekket. Staten skal dekke den private parts nødvendige kostnader ved å fremme krav om kostnadsdekning. Den endelige utmålingen av sakskostnader etter § 43 vil måtte utstå til den avgjørelsen som avslutter saken, jf. tvisteloven § 20-8 første ledd jf. finnmarksloven § 46 andre ledd. Ved denne avgjørelsen må det vurderes hvilke kostnader som har vært nødvendige, og om det eventuelt er grunnlag for å pålegge en part å bære egne og eventuelt også motpartens sakskostnader etter bestemmelsene i finnmarksloven § 43 nåværende tredje ledd (som etter lovforslaget blir nytt sjette ledd). Avgjørelser om hvorvidt og i hvilken utstrekning staten skal dekke partenes sakskostnader, kan påankes til Høyesterett, jf. finnmarksloven § 42 og tvisteloven § 20-9.

Slik blant annet forskergruppen for same- og urfolksrett ved Universitetet i Tromsø påpekte under høringen, kan det reises spørsmål ved om staten bør dekke FeFos sakskostnader i samme utstrekning som for den private part. Siden FeFo har grunnbokshjemmel til eiendommen det tvistes om, er FeFo i en annen situasjon enn den private part. Departementet foreslår at staten skal dekke FeFos nødvendige sakskostnader dersom den private part reiser sak mot FeFo. Hvis FeFo selv anlegger sak, vil FeFo i utgangspunktet måtte dekke sine egne sakskostnader selv. For øvrig vil alminnelige regler gjelde.

3.3 Vedrørende tidligere kartleggingsordninger

I Innst. O. nr. 80 (2004–2005) s. 28 uttaler Justiskomiteen følgende om bakgrunnen for opprettelsen av Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark:

«ILO-konvensjonen artikkel 14 nr. 2 krever at myndighetene skal ta nødvendige skritt for å identifisere de landområdene som urfolk tradisjonelt besitter, og sikre effektivt vern av deres eiendomsrett og rett til besittelse. I artikkel 14 nr. 3 heter det videre at hensiktsmessige ordninger skal sikres i den nasjonale rettsorden for å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra vedkommende folk. Det er med andre ord etter flertallets mening klart ikke holdbart etter folkeretten å overlate spørsmålet om hvilke og hvor omfattende rettigheter som er opparbeidet i Finnmark til de alminnelige domstolene.

I denne forbindelsen vil flertallet også nevne at man uavhengig av urfolks rettigheter og folkerettslige betraktninger har hatt liknende særordninger for kartlegging av rettigheter ellers i landet. Høyfjellskommisjonen tok i perioden 1908 til 1953 for seg de sentrale høyfjellsområdene i Sør-Norge. Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms hadde i perioden 1985 til 2004 til oppgave å ordne rettsforholdene mellom staten og andre i høyfjellsområder og andre utmarksområder i Nordland og Troms. Ut fra et sammenliknende synspunkt vil det da etter flertallets mening være klart urimelig å si at finnmarkingene må ta byrden ved selv å føre sine saker for de alminnelige domstolene med alle de ulempene dette innebærer.»

En rekke av høringsinstansene har vist til andre avsnitt i sitatet ovenfor og hevdet at det vil være urimelig at staten ikke dekker partenes sakskostnader i alle saker mot FeFo. Andre avsnitt inngår imidlertid i diskusjonen av om det i det hele tatt skulle opprettes en særordning for avklaring av rettigheter til grunnen i Finnmark, eller om rettighetspretendenter skulle måtte forfølge sine krav ved de ordinære domstolene.

I begrunnelsen for å opprette et særsystem viste flertallet til at rettighetskravene uansett ville bli avgjort på bakgrunn av samme rettskildemateriale, men at en ordning der rettighetspretendenter henvises til ordinære domstoler på ordinære vilkår ville innebære at sakene ville trekke ut i tid, at man ikke ville få en helhetlig gjennomgåelse av landrettigheter i Finnmark, at mulighetene for å løse sakene gjennom mekling ville være mindre, og at de ordinære domstolene ikke ville ha den spesialkompetansen som organene i en særordning ville ha.

En rekke høringsinstanser har vist til at rettighetspretendenter har fått dekket sine kostnader i kartleggingsordninger andre steder i landet, og at det derfor vil innebære både urimelig og usaklig forskjellsbehandling å la rettighetspretendenter risikere å måtte dekke sakskostnader i enkelte saker for Utmarksdomstolen for Finnmark.

Etter lov 8. august 1908 nr. 6 om ordningen av retsforholdene vedkommende statens høifjeldsgrund m.v. § 2 hadde en høyfjellskommisjon myndighet til å «med bindende virkning for alle vedkommende ved kjendelse at fastsætte grænsene mellem statens grund og tilstøtende grundeiendommer» og «i tilfælde at avsi dom i saker mellem det offentlige og enhver, som maatte gjøre krav paa eiendomsret, bruksret eller andre rettigheter til grunden, hvad enten saken er anlagt av eller mot det offentlige.» Etter § 11 skulle kommisjonens utgifter dekkes av staten.

Etter lov 7. juni 1985 nr. 51 om utmarkskommisjon for Nordland og Troms § 1 ble det opprettet en «dømmende kommisjon (utmarkskommisjonen) for å ordne rettsforholdene mellom staten og andre vedrørende høyfjellsområder og andre utmarksområder i Nordland og Troms fylker». Etter § 18 skulle «[u]tgifter i forbindelse med kommisjonens virksomhet utredes av statskassen». Foruten utgifter til kommisjonens egen virksomhet, omfattet dette nødvendige utgifter i forbindelse med saken, som utgifter til juridisk og annen sakkyndig bistand, godtgjørelse til tillitsmenn for grunneiere og andre rettighetshavere samt utgifter til innhenting av dokumenter m.m.

I begge disse ordningene hadde kommisjonene en dømmende funksjon og skulle avklare rettighetsforhold i sine respektive områder med bindende virkning. Systemet etter finnmarksloven er annerledes. Finnmarkskommisjonene skal utrede rettighetsforholdene, og konklusjonene i rapportene har ikke rettskraft. Avtalebaserte løsninger skal søkes så langt det er mulig. Utmarksdomstolen behandler saker bare dersom det ikke oppnås enighet mellom partene, og en av partene ønsker en rettslig avklaring og derfor selv bringer saken inn for domstolen. I en rekke av søksmålene vil partenes, og særlig den private parts, kostnader dekkes. Etter departementets syn er det ingen urimelig eller usaklig forskjellsbehandling at det er en noe snevrere adgang til dekning av sakskostnader etter finnmarkslovsystemet enn etter de tidligere systemene med en dømmende kommisjon.

3.4 Forskriftsendring

Samtidig med endringene i § 43 tar departementet sikte på opphevelse av forskrift 16. mars 2007 nr. 277 om Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark § 9 andre ledd. Opphevelsen vil innebære at sakskostnadene etter § 43 ikke lenger skal dekkes over domstolens eget budsjett, men vil behandles som regelstyrte utgifter på tilsvarende måte som andre utgifter til fri rettshjelp. Endringene vil føre til en mer forutsigbar økonomisk situasjon for domstolen og vil kunne styrke Utmarksdomstolens legitimitet.

3.5 Overgangsordning

I høringsnotatet ble det foreslått at endringene i § 43 bare skulle få anvendelse for søksmål som reises etter 1. juli 2015, for så vidt gjelder utgifter pådratt etter lovens ikrafttredelse. Begrunnelsen var at det på det tidspunktet begynte å bli kjent at departementet arbeidet med lovendringer på området. På grunn av tilbakemeldinger i høringsrunden forslår departementet at loven i stedet skal få anvendelse for søksmål som er reist etter 8. desember 2015, som er den dagen da høringsnotatet om endringer i finnmarksloven mv. ble sendt på høring, for så vidt gjelder utgifter parten pådrar seg etter lovens ikrafttredelse.