2 Forhandlingene om handelsfasilitering

2.1 Bakgrunn

Effektiv verdenshandel bidrar til utviklingen av velferden for verdens befolkning. Det er særlig utviklingsland og små industriland som tjener på en effektiv verdenshandel. Verdenshandelen møter imidlertid en rekke barrierer. Etter hvert som tollsatsene er bygget ned, har betydningen av de ikke-tariffære handelshindrene fått stadig større oppmerksomhet. OECD-studier viser at slike handelshindre representerer en betydelig kostnadsbyrde, først for importører og eksportører, dernest for forbrukerne.

Handelsfasilitering, sammen med de tre andre temaene handel og investeringer, handel og konkurranse, samt innsyn i offentlig innkjøp, ble inkludert i WTOs arbeidsprogram under WTOs første ministerkonferanse i Singapore i 1996. Grunnet motstand fra mange utviklingsland, ble disse temaene kun nevnt som mulige forhandlingsområder i forhandlingsmandatet for WTOs Doha-runde i 2001. I etterkant ble handelsfasilitering alene av de fire temaene tatt inn i Doha-forhandlingene. Mandatet ble gitt av WTOs hovedråd 1. august 2004.

Forhandlingenes formål var å avklare og forbedre relevante aspekter i tre artikler i Generalavtalen om tolltariffer og handel (GATT 1994), nemlig artikkel V Fri adgang til transitt, artikkel VIII Gebyrer og formaliteter i forbindelse med import og eksport, og artikkel X Offentliggjøring og håndhevelse av handelsreguleringer, med sikte på ytterligere å fremskynde forsendelse, fristilling og klarering av varer, inkludert varer i transitt. Forhandlingene skulle også ta sikte på å styrke faglig bistand og støtte til kapasitetsbygging hos utviklingslandene. Videre skulle forhandlingene utarbeide bestemmelser for effektivt samarbeid mellom tollmyndigheter eller andre relevante myndigheter om handelsfasilitering og spørsmål vedrørende overholdelse av tollregler. Mandatet fremhevet at forhandlingsresultatet skulle gjennomføres i utviklingslandene gjennom særbehandling som gir fleksibilitet.

Norge deltok i en gruppe av WTO-medlemmer som ble kalt for Coloradogruppen (Australia, Canada, Chile, Colombia, Costa Rica, EU, Hongkong, Israel, Japan, Korea, Marokko, New Zealand, Norge, Paraguay, Singapore, Sveits og USA), som arbeidet aktivt for å få forhandlingene igangsatt i WTO. Budskapet var at forbedringer i tollbehandling og grensepasseringer ville føre til et vinn-vinn resultat for alle land – for deres eksportører, importører, forbrukere og statskasse, bare ikke for dem som lever av tungvinte prosedyrer og korrupsjon. Det var tre hovedgrunner til at medlemmer ønsket en handelsfasiliteringsavtale i WTO og ikke i Verdens tollorganisasjon (WCO). For det første fordi en vares grensepassering kan involvere flere myndigheter enn bare tollmyndighetene, bl.a. mattilsyn, handels- og miljømyndigheter. For det andre fordi en avtale under WTO i utgangspunktet vil dekke alle medlemmer mens WCO har svært varierende tilslutning til sine konvensjoner. For det tredje fordi WTO har en effektiv tvisteløsningsmekanisme.

Den store gruppen av utviklingsland prioriterte ikke å inkludere handelsfasilitering i forhandlingene selv om de kunne være enige i fordelene. Det var derfor av avgjørende betydning at utviklingsdimensjonen som står sentralt i Doha-forhandlingene, og også bistand til gjennomføring av avtalen, kunne behandles direkte i avtaleforhandlingene. Tollsamarbeid, som vanligvis foregår bilateralt, ble inkludert i mandatet fordi det var av avgjørende betydning for særlig India.

2.2 Forhandlingsprosessen

Forhandlingene om avtalen pågikk i ni år og ble avsluttet med en beslutning på WTOs ministerkonferanse 13. desember 2013.

Forhandlingene om avtalen har fra norsk side vært ledet av Utenriksdepartementet, i samarbeid med Finansdepartementet og Toll- og avgiftsdirektoratet. I tillegg har forhandlerne støttet seg på den interdepartementale arbeidsgruppen for handelsfasilitering, som særlig de første årene av forhandlingene var aktivt med å utarbeide de norske forhandlingsposisjonene. Et rådgivende utvalg for handelsfasilitering ble også benyttet de første årene med bl.a. NHO, HSH (nå Virke), Teknologibedriftenes landsforening, NILF, ICC Norge, Oslo handelskammer, Innovasjon Norge, NorStella, Norges Rederiforbund, Forum for utvikling og miljø og Norad. Stiftelsen NorStellas utvalg for internasjonal handelsforenkling, med bl.a. vareeiere og aktører som opererer innen internasjonal logistikk og transport, har gitt viktige praktiske innspill underveis.

Norge har primært hatt offensive interesser. Det ble vurdert at norske prosedyrer i hovedsak ville ligge innenfor de krav som ville bli stilt i avtalen. Handelsfasilitering ble vurdert å ha særlig betydning for fiskerinæringen, der 95 prosent av fisken går til eksport. Raskere og mindre kostbar behandling og krav ved grensepassering ville imidlertid ha betydning for de fleste norske eksportører til land utenfor EØS, og da særlig i de land som i utgangspunktet har de dårligste prosedyrene. Representanter for norsk næringsliv har derfor støttet sterkt opp om forhandlingene.

For Norge var GATT artikkel VIII Gebyrer og formaliteter i forbindelse med import og eksport den substansielt viktigste artikkelen, der vi ønsket å få de skarpeste forbedringer i forpliktelsene og rettighetene. En undersøkelse utført av NILF i 2003 viste at hindringer som dekkes under denne artikkelen ble opplevd som det største hinderet for norske sjømateksportører. Problemer knyttet til konsulære formaliteter, dvs. godkjenning og stempling av dokumenter ved ambassaden ble oftest nevnt. I tillegg kom problemer med ekstra avgifter og gebyrer som ilegges varen i importlandet. Norge var også særlig aktiv for å få frem betydningen av å bruke internasjonale standarder, og å dele erfaringene med det vellykkede grensesamarbeidet med henholdsvis Sverige og Finland, som førte til avtalens artikkel om grensesamarbeid.

Forbedringer mht. åpenhet og tilgjengelighet av informasjon, dvs. hindringer som er omfattet GATT artikkel X, er også av betydning for norske eksportører. Eksempler på slike hindringer er uannonserte endringer av importgebyrer, ulike rutiner i de ulike regionene av et importland, og lovtekster og forklaringer på utfylling av skjemaer kun på importlandets språk. Behovet for åpent tilgjengelig informasjon på en nasjonal webside, helst på engelsk, ble vurdert som spesielt nyttig, ikke minst for eksportører som gjør en foreløpig vurdering av et nytt marked.

Norge hadde få interesser med hensyn til GATT artikkel V Fri adgang til transitt. Norge omfattes i EØS av Transitteringskonvensjonen, som også dekker frakten av olje og gass gjennom rørledning. Norge var derimot opptatt av at forhandlingene ikke skulle snevre inn tolkningen av transittbegrepet i GATT. Dette gjaldt særlig det norske omsetningssystemet med bakgrunn i lov av 14. desember 1951 om omsetning av råfisk (råfiskloven) som har et forbud mot transitt av fisk som landes i Norge enten fisken er fanget av norske eller internasjonale fartøyer. Det gjaldt også å unngå en tolkning av transitt som ville utelukke at artikkelen omfatter transittering gjennom fast infrastruktur som olje og gassrørledninger.

Fra norsk side ønsket man primært en enkel, klar og operasjonell avtale som omfattet alle WTOs medlemmer fra avtalens ikrafttredelsestidspunkt, der industrilandsmedlemmene skulle iverksette hele avtalen fra start, men hvor det enkelte utviklingslandsmedlemmet skulle notifisere nasjonale lister over de forpliktelser som skal fases inn. Særbehandlingen av utviklingslandene skulle ikke være mer omfattende enn nødvendig, og være særlig tilrettelagt for MUL. Unntak for utviklingsland måtte være tidsbegrenset. Spørsmålet om manglende gjennomføring og utilstrekkelig bistand måtte behandles i komiteen i WTO som skulle følge opp avtalen. Selv om bistand kunne være et bilateralt anliggende mellom det enkelte utviklingsland og giver, så ville tilknytningen til implementeringen av avtalen gjøre bistand gjenstand for oppfølging i WTO ved behov.

Forhandlingene har vært drevet av at enkeltmedlemmer eller grupper av medlemmer fremla sine forslag. Norge har spilt en aktiv rolle gjennom hele forhandlingsløpet. Norge har laget forslag, vært medforslagsstiller, bygget nettverk, ledet forhandlingsmøter på deler av avtalen og arbeidet særlig med de institusjonelle spørsmålene samt spørsmålet om utviklingslandenes implementering og behov for bistand. I den forbindelse tok Norge også særskilte initiativ til og ledet givermøter som inkluderte internasjonale aktører som Verdensbanken, IMF, WCO, UNCTAD og OECD. Coloradogruppen og dens enkelte medlemmer var viktige allierte, men Norge samarbeidet eksempelvis også nært med Sør-Afrika om internasjonale standarder, og med Honduras om de institusjonelle bestemmelsene.

Norge var i 2007 første giverland som ga reisestøtte til hovedstadsrepresentanter fra MUL for å kunne delta i forhandlingene i Genève. Støtten ble gitt bilateralt inntil både norske og EU midler kunne kanaliseres gjennom WTO til MUL og afrikanske land. Norge støttet også et fond i WTO som ga mulighet til at over 90 utviklingsland gjennomførte vurderinger av de endringer de må gjøre for å innfri avtalens forpliktelser, og hva de trenger av kapasitetsbygging og faglig bistand. Relativt små midler ga Norge en god profil og stor troverdighet hos utviklingslandene. Andre givere og bistandsinstitusjoner som USAID, UK/DFID og EU, Verdensbanken og Asiabanken har uavhengig av forhandlingene hatt store programmer for handelsfasilitering gjennom hele perioden.

Forhandlingene om handelsfasilitering foregikk i stor grad i skyggen av WTOs forhandlinger om landbruk, industrivarer og tjenester. Dette selv om det var foretatt beregninger som viste at verdien av dette forhandlingsområdet kunne være større enn verdien av hva som ellers lå på bordet for Doha-runden1. Ettersom alle forhandlingsparter sa seg enige i at man sto overfor en vinn-vinn situasjon, hadde man heller ikke de store motsetningene som fantes på andre områder. Forhandlingene fortsatte derfor under radaren da resten av Doha-forhandlingene stoppet opp i 2008. I 2013 ble det klart at en avtale ville bli det mest substansielle utfallet av WTOs ministerkonferanse i desember samme år. Ministrene besluttet på Bali å vedta avtalen om handelsfasilitering, den første multilaterale handelsavtale siden WTOs opprettelse i 1995.

Ministrene delegerte til en forberedende komité for handelsfasilitering å forhandle våren 2014 om hvordan avtalen skulle iverksettes. Beslutning og protokoll vedrørende den formelle innlemmelsen av avtalen i WTOs avtaleverk bygget på et forslag fra Norge. Protokollen skulle vedtas innen 31. juli 2014, men dette ble utsatt på grunn av uenighet om andre WTO-problemstillinger, hvor noen få land blokkerte. Protokollen ble vedtatt 27. november 2014, og den fastsetter at avtalen om handelsfasilitering skal innsettes i WTO-avtalens vedlegg 1 A når protokollen trer i kraft.