4 Forholdet mellom personopplysningsloven og offentleglova

4.1 Presisering av forholdet mellom personopplysningsloven og offentleglova

4.1.1 Gjeldende rett

Forholdet mellom personopplysningsloven og offentleglova er ikke særskilt regulert i offentleglova eller i de utfyllende nasjonale bestemmelsene i personopplysningsloven. Dette reguleres i stedet av forordningen artikkel 86, som lyder:

«Artikkel 86 Behandling og allmennhetens innsyn i offentlige dokumenter

Personopplysninger i offentlige dokumenter som en offentlig myndighet eller et offentlig eller privat organ er i besittelse av for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse, kan utleveres av myndigheten eller organet i samsvar med unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som den offentlige myndigheten eller organet er underlagt, for å bringe allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter i samsvar med retten til vern av personopplysninger i henhold til denne forordning.»

Det følger av bestemmelsen at personopplysninger kan utleveres etter nasjonale regler om allmennoffentlighet når utleveringen er «i samsvar med» de nasjonale reglene. Formålet med dette er «å bringe allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter i samsvar med retten til vern av personopplysninger». Dette er nærmere utdypet i fortalepunkt 154, der det blant annet fremgår:

«Denne forordning gir mulighet for at det ved anvendelse av denne forordning kan tas hensyn til prinsippet om allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter. Innsyn i offentlige dokumenter kan anses for å være i allmennhetens interesse. Personopplysninger i dokumenter som oppbevares av en offentlig myndighet eller et offentlig organ, bør kunne offentliggjøres av nevnte myndighet eller organ dersom dette er fastsatt i unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som den offentlige myndigheten eller det offentlige organet er underlagt. Nevnte lovbestemmelser bør bringe allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter og viderebruk av informasjon fra offentlig sektor i samsvar med retten til vern av personopplysninger, og kan derfor inneholde bestemmelser om det nødvendige samsvaret med retten til vern av personopplysninger i henhold til denne forordning. Offentlige myndigheter og organer bør i denne forbindelse omfatte alle myndigheter eller andre organer som omfattes av medlemsstatenes nasjonale rett om dokumentinnsyn.»

Formålet med artikkel 86 synes å være at forordningen ikke skal være til hinder for utlevering av personopplysninger etter nasjonale regler om allmennoffentlighet. Departementet legger til grunn at bestemmelsen i alle fall innebærer at forordningen skal tolkes og anvendes slik at den ikke begrenser innsynsretten etter offentleglova. Det vises til at det følger av fortalepunkt 154 at det «ved anvendelse av denne forordning kan tas hensyn til prinsippet om allmennhetens rett til innsyn i offentlige dokumenter».

Det kan imidlertid også spørres om artikkel 86 medfører at offentleglova kan få forrang foran forordningen dersom det er motstrid mellom reglene. Det følger av fortalepunkt 154 at det i nasjonal rett kan gis bestemmelser som bringer innsynsretten og personopplysningsvernet «i samsvar med» hverandre. Dette tilsier etter departementets syn at artikkel 86 åpner for at nasjonale regler om innsyn kan gå foran reglene i forordningen dersom dette er nødvendig for at forordningen ikke skal begrense innsynsadgangen. Denne forståelsen støttes også av bestemmelsens plassering i forordningen kapittel IX, der alle de øvrige artiklene åpner for unntak fra eller presiseringer av forordningens regler i nasjonal rett. Departementet legger derfor til grunn at offentleglova kan gå foran bestemmelser i forordningen hvis dette er nødvendig for å ivareta innsynsadgangen.

Personvernnemnda tok i vedtak 18. februar 2019 stilling til forholdet mellom forordningen artikkel 86 og forordningens regler om behandlingsgrunnlag i forbindelse med utlevering etter offentleglova, jf. PVN-2018-12. Saken gjaldt en kommunes publisering av saksfremlegg til et kommunestyremøte på kommunens nettside. Nemnda la til grunn at «rettstilstanden etter personopplysningsloven 2018 og GDPR er slik at utlevering av personopplysninger ‘i samsvar med’ offentleglova ikke krever behandlingsgrunnlag i artikkel 6 og 9».

Når det gjelder anvendelsen av personopplysningsloven ved innsamling og videre bruk av personopplysninger innhentet gjennom innsyn, følger det av offentleglova § 7 første ledd at informasjon det er gitt tilgang til etter offentleglova, som utgangspunkt kan brukes fritt. Bestemmelsen må sees i sammenheng med § 1 andre punktum, der det er fastsatt at loven skal legge til rette for viderebruk av offentlig informasjon. Utgangspunktet om fri bruk etter offentleglova § 7 første ledd gjelder likevel bare så langt ikke annen lovgivning er til hinder for slik bruk, som for eksempel personopplysningsloven. I den grad videre behandling av personopplysninger innhentet gjennom innsyn etter offentleglova omfattes av personopplysningslovens virkeområde, må bruken skje i samsvar med reglene i personopplysningsloven og personvernforordningen, også reglene om behandlingsgrunnlag.

Personopplysningsloven og forordningen gjelder ikke ved behandling av personopplysninger som utføres av en fysisk person som ledd i «rent personlige eller familiemessige aktiviteter», jf. personopplysningsloven § 2 andre ledd bokstav a. Rekkevidden av dette unntaket beror delvis på formålet med behandlingen, men også på hva slags behandlingsaktiviteter som utføres. Offentliggjøring av personopplysninger på internett slik at opplysningene blir tilgjengelig for et ubestemt antall personer, dekkes ikke av unntaket for rent personlige eller familiemessige aktiviteter, jf. EU-domstolens avgjørelse i Lindqvist, C-101/01, avsnitt 47 om det tilsvarende unntaket i 95-direktivet:

«Denne undtagelse skal derfor fortolkes således, at den udelukkende vedrører de aktiviteter, der indgår i den enkelte borgers privatliv eller familieliv, hvilket åbenbart ikke er tilfældet med hensyn til behandling af personoplysninger, som består i, at de offentliggøres på internettet, hvorved disse oplysninger bliver tilgængelige for et ubestemt antal personer.»

Dersom behandlingen skjer for journalistiske formål eller med henblikk på akademiske, kunstneriske eller litterære ytringer, gjelder bare bestemmelsene nevnt i personopplysningsloven § 3. Det vises til redegjørelsen for denne unntaksregelen i punkt 3.1 over.

4.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet vurderte i høringsnotatet om det var behov for en bestemmelse i offentleglova eller personopplysningloven som klargjør forholdet mellom de to lovene.

Departementet tok i denne forbindelse utgangspunkt i at det prinsipielt sett ikke er grunn til å gjøre unntak fra bestemmelser i personvernforordningen dersom disse kan tolkes og anvendes slik at de ikke er til hinder for utlevering i samsvar med offentleglova. Spørsmålet ble dermed om det finnes bestemmelser i forordningen som ikke lar seg tolke og anvende slik at adgangen til utlevering etter offentleglova ikke begrenses. Etter departementets vurdering syntes dette ikke å være tilfellet.

Når det gjelder forordningens regler om rettslig grunnlag for behandlingen, viste departementet til at Personvernnemnda i PVN-2018-12 la til grunn at utlevering av personopplysninger i samsvar med offentleglova ikke krever behandlingsgrunnlag etter artikkel 6 og 9. Departementet ga i denne forbindelse uttrykk for at dersom forholdet mellom lovene skal reguleres nærmere, kunne det vurderes om disse bestemmelsene av prinsipielle grunner likevel burde gis anvendelse, men la til grunn at dette ikke vil ha noen realitetsbetydning for adgangen til utlevering. Når offentleglova åpner for utlevering, vil det foreligge rettslig grunnlag etter artikkel 6 nr. 1 bokstav c eller e, jf. nr. 3, og eventuelt artikkel 9 nr. 2 bokstav g og artikkel 10, og i alle fall dersom disse bestemmelsene tolkes og anvendes i lys av artikkel 86.

Departementet vurderte videre om det kunne være behov for å fravike reglene om overføring til tredjestater og internasjonale organisasjoner, jf. personvernforordningen kapittel V. På dette punktet kom departementet til at unntaksregelen i forordningen artikkel 49 nr. 1 bokstav d og bokstav g, tolket i lys av artikkel 86, vil gi grunnlag for overføring til tredjestater og internasjonale organisasjoner ved innsyn etter offentleglova.

Departementet ga på denne bakgrunn uttrykk for at det ved en eventuell lovregulering av forholdet mellom de to lovene ville være mest nærliggende å innta en bestemmelse i offentleglova som konstaterer at forordningen og personopplysningsloven kommer til anvendelse fullt ut ved utlevering etter offentleglova. Departementet ba samtidig om tilbakemelding fra høringsinstansene på hvorvidt det finnes bestemmelser i forordningen eller personopplysningsloven som bør vike av hensyn til innsynsretten.

Departementet fastslo videre at det ikke hadde identifisert et behov for en egen presisering i loven som klargjorde forholdet til personopplysningsloven ved videre bruk av personopplysninger innhentet gjennom innsyn. Det ble vist til at det her som ellers vil være personopplysningslovens regler om saklig virkeområde som er avgjørende for lovens anvendelse, jf. personopplysningsloven §§ 2 og 3.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på hvorvidt det er behov for en presisering av forholdet mellom personopplysningsloven og offentleglova, og hvordan en slik presisering eventuelt bør utformes.

Forbrukertilsynet, Datatilsynet, Forbrukerrådet, Arkivverket, Forsvarsdepartementet, Norsk Arkivråd, Skattedirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet støtter forslaget om å innta en bestemmelse i offentleglova som presiserer at personopplysningsloven vil gjelde fullt ut. Datatilsynet uttaler:

«Datatilsynet ser et behov for en presisering av i hvilken grad offentleglovas regler går foran forordningen artikkel 86. En slik presisering vil kunne medvirke til en klarere rettstilstand.

[…]

Vi deler derfor departementets vurdering om at forordningen og personopplysningsloven kommer til anvendelse fullt ut ved utlevering etter offentleglova.»

KS stiller seg på sin side skeptisk til å innta en slik formulering i loven uten at det er gjort en bredere utredning av hvorvidt personopplysningsloven vil gjelde fullt ut i alle tilfeller.

Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund støtter forslaget om en presisering av forholdet mellom lovene, men mener at dette ikke bør gjøres ved å presisere at personopplysningsloven vil gjelde fullt ut, slik departementet foreslo. De uttaler:

«Rent juridisk vil det være en korrekt klargjøring fordi det følger av forordningen og personopplysningsloven at de ikke begrenser annen lovbestemt rett til innsyn, men i praksis mener vi risikoen er stor for at dette vil bli forstått som at personopplysningsloven og personvernforordningen kan utgjøre et rettslig hinder for innsyn. Dette er allerede i dag et problem. De siste to årene har vi stadig oftere blitt kontaktet av journalister som ber om bistand fordi de blir nektet innsyn etter offentlighetsloven med henvisning til enten personopplysningsloven, GDPR eller andre særlover.»

Uttalelsen får støtte fra Mediebedriftenes Landsforening, Norsk PEN, Amedia, TV 2 og NRK.

Unit og Fylkesmannen i Vestland tar til orde for at en presisering av forholdet mellom lovene vil være mest hensiktsmessig å plassere i personopplysningsloven, mens Akademikerne og KS argumenterer for at en presisering bør inntas i begge lovene.

Domstoladministrasjonen, Advokatforeningen, Klima- og miljødepartementet og De nasjonale forskningsetiske komiteer er negative til å innta en presisering og stiller seg skeptiske til om det er behov for det. Klima- og miljødepartementet understreker også at personopplysningslovens forhold til miljøinformasjonsloven vil være relevant i denne forbindelse på lik linje med offentleglova. Departementet uttaler følgende:

«Vi mener imidlertid at det kan vurderes om det er mer hensiktsmessig å fortsatt la forholdet mellom lovene avgjøres ved tolkning i det enkelte tilfelle enn å fastslå at personopplysningsloven og forordningen skal gjelde fullt ut ved utlevering etter offentleglova og miljøinformasjonsloven.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet etterlyser for øvrig også en avklaring av forholdet mellom offentleglova, personopplysningsloven og kommuneloven § 11-3 som pålegger kommuner å tilgjengeliggjøre sakslister og andre møtedokumenter for allmennheten, så fremt de ikke er unntatt offentlighet.

4.1.4 Departementets vurdering

Høringen har vist at det er uenighet om behovet for en presisering av forholdet mellom offentleglova og personopplysningsloven, og hvordan en slik presisering eventuelt bør utformes.

Når det gjelder organets adgang til utlevering etter offentleglova, fastholder departementet synspunktet om at det prinsipielt sett ikke bør gjøres unntak fra bestemmelser i personvernforordningen dersom disse kan tolkes og anvendes slik at de ikke er til hinder for utlevering i samsvar med offentleglova. Dersom det ikke kan identifiseres bestemmelser i personvernforordningen som begrenser innsynsadgangen, vil det ved en eventuell lovregulering derfor være mest nærliggende å slå fast i offentleglova at personopplysningsloven kommer til anvendelse fullt ut.

Selv om det etter departementets vurdering ikke synes å være bestemmelser i personvernforordningen som ikke lar seg tolke og anvende slik at innsynsadgangen ikke begrenses, ser departementet imidlertid at det er vanskelig å fastslå dette for alle tilfeller uten nærmere utredning. Flere høringsinstanser gir også uttrykk for at spørsmålet bør utredes nærmere før det eventuelt kan foretas lovendringer.

Som Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund er inne på i sin høringsuttalelse, er det videre en fare for at en bestemmelse som fastslår at personopplysningsloven kommer til anvendelse fullt ut, kan misforstås i den retning at personopplysningsloven er ment å begrense innsynsadgangen. Etter departementets vurdering vil det også av denne grunn være behov for nærmere utredning av hvordan en eventuell lovregulering bør utformes.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke en nærmere regulering av forholdet mellom offentleglova og personopplysningsloven ved utlevering av opplysninger nå.

Når det gjelder innsamling gjennom offentleglova og videre bruk, fastholder departementet synspunktet om at det ikke er behov for presiseringer i offentleglova eller personopplysningsloven hva gjelder forholdet mellom de to lovene. Her som ellers er det i utgangspunktet personopplysningslovens regler om saklig virkeområde som er avgjørende for lovens anvendelse, jf. personopplysningsloven §§ 2 og 3.

Departementet er kjent med at det i praksis har oppstått spørsmål om personopplysningsloven og forordningen kan være til hinder for å utlevere personopplysninger ved innsyn dersom det er sannsynlig at den videre bruken av disse opplysningene vil skje i strid med personopplysningsregelverket. Departementet understreker derfor at det er reglene i offentleglova som er avgjørende for innsynsretten. Dersom personopplysninger skal unntas fra innsyn på grunn av en risiko for at opplysningene vil bli misbrukt, må det derfor kunne vises til en unntaksbestemmelse i offentleglova. Offentleglova inneholder ingen unntaksbestemmelse som gir hjemmel for å nekte innsyn etter en vurdering av risikoen for at den konkrete personen eller virksomheten som begjærer innsyn, vil kunne behandle personopplysninger ulovlig. Offentleglova § 24 tredje ledd gir hjemmel for å unnta fra innsyn opplysninger som vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger, og opplysninger som kan utsette enkeltpersoner for fare. Disse vurderingene må imidlertid foretas med utgangspunkt i opplysningenes art, og ikke ut fra hvem som begjærer innsyn.

Når det gjelder innspillet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet om avklaring av forholdet mellom offentleglova, personopplysningsloven og kommuneloven § 11-3, følger det av kommuneloven § 11-3 tredje ledd at når det gjelder møter i folkevalgte organer, skal sakslisten og andre møtedokumenter som ikke er unntatt fra offentlighet, være tilgjengelige for allmennheten. Departementet antar at bestemmelsen må tolkes i lys av offentlegforskrifta § 7 andre ledd, slik at de opplysningene som er nevnt der, ikke skal publiseres på internett. Dette må også gjelde der det unntaksvis ikke foreligger noen hjemmel for unntak fra innsyn for de aktuelle opplysningene. I alle tilfeller vil det her bare være snakk om å ta bort opplysninger fra de aktuelle dokumentene, mens dokumentene ellers kan publiseres. Ettersom problemstillingen faller litt på siden av det som ble tatt opp i høringsnotatet, går departementet ikke nærmere inn på den her.

4.2 Unntak fra innsyn for sammenstillinger av personopplysninger som opprettes som en følge av innsynskrav etter personvernforordningen

4.2.1 Gjeldende rett

Etter personvernforordningen artikkel 15 nr. 1 har den registrerte rett til å få opplyst fra den behandlingsansvarlige om det behandles personopplysninger om vedkommende. Dersom dette er tilfellet, har den registrerte rett til innsyn i opplysningene. I tillegg vil den registrerte ha krav på å få informasjon om blant annet formålene med behandlingen, hvem opplysningene har blitt eller vil bli utlevert til, hvor lenge det forventes at opplysningene vil bli lagret, retten til å be om retting eller sletting av opplysninger eller begrensning av behandlingen av dem, retten til å protestere mot behandlingen, retten til å klage til en tilsynsmyndighet og, hvis det er tilgjengelig, hvor personopplysningene stammer fra.

Det følger videre av artikkel 15 nr. 3 at den registrerte har krav på en kopi av personopplysningene som behandles. Dersom innsynskravet settes frem elektronisk, skal kopien gis i «en vanlig elektronisk form», så fremt den registrerte ikke ber om noe annet.

Det vil variere sterkt hvilke personopplysninger om den registrerte den behandlingsansvarlige innehar. I enkelte tilfeller kan det være snakk om store mengder opplysninger, som dekker mye av personens liv, mens det i andre sammenhenger kan dreie seg om bare noen få opplysninger. Dersom innsynsretten skal være reell, og det handler om mange opplysninger, vil den behandlingsansvarlige i mange tilfeller måtte utarbeide en sammenstilling eller oversikt der de aktuelle personopplysningene som skal utleveres til den registrerte, fremgår. Dette vil gjøre den registrerte i stand til å se hvilke opplysninger det dreier seg om, stille spørsmål knyttet til behandlingen, omfanget av denne mv., og kreve sletting eller reise andre innsigelser mot behandlingen.

Alternativet vil være å gi kopi av alle dokumentene der opplysningene inngår. Bortsett fra der det handler om ganske få opplysninger, vil en slik løsning ofte være lite heldig, og den vil i mange tilfeller ikke ivareta formålene med denne innsynsretten. En overlevering av mange dokumenter vil kunne gjøre det vanskelig for den registrerte å finne frem til de relevante opplysningene, og ofte vil man i liten grad kunne se omfanget av personopplysninger som behandles. Det vil derfor kunne være tvilsomt om en slik løsning vil kunne oppfylle innsynsretten etter forordningen når det er snakk om mange opplysninger. De aktuelle dokumentene vil dessuten kunne inneholde andre opplysninger som det ikke kan eller ikke bør gis innsyn i.

Dersom det som en følge av et innsynskrav etter personvernforordningen artikkel 15 utarbeides en sammenstilling av eller oversikt over de personopplysningene en behandlingsansvarlig innehar om en bestemt person, vil det oppstå et nytt dokument. Når den behandlingsansvarlige er et offentlig organ eller en annen aktør som er underlagt offentleglova, vil dokumentet også være et saksdokument etter offentleglova § 4 andre ledd. Dokumentet er da omfattet av innsynsretten etter denne loven, jf. § 3.

Det kan tenkes at sammenstillinger av eller oversikter over personopplysninger som blir utarbeidet som en følge av innsynskrav etter personvernforordningen, vil inneholde miljøinformasjon, jf. miljøinformasjonsloven § 2. Dette kan for eksempel være knyttet til virksomhet eller ulike søknader. Det vil da også gjelde innsynsrett etter miljøinformasjonsloven § 10. Et unntak fra innsyn etter offentleglova vil i stor grad føre til at det også kan gjøres unntak fra retten til miljøinformasjon, jf. miljøinformasjonsloven § 11 første ledd. Departementet legger ellers til grunn at det gjennomgående vil være et reelt og saklig behov for unntak fra innsyn for slike sammenstillinger av eller oversikter over personopplysninger, og at det derfor bare i få tilfeller vil måtte gis innsyn som følge av miljøinformasjonsloven. Dette vil uansett måtte avgjøres etter en konkret vurdering ut fra hvilke opplysninger som inngår i sammenstillingen eller oversikten.

4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at sammenstillinger av og oversikter over personopplysninger som oppstår som en direkte følge av innsynskrav etter personvernforordningen artikkel 15, i liten grad egner seg for offentlig innsyn. Det ble foreslått et unntak fra innsynsretten for slike dokumenter. Departementet foreslo at det nye unntaket ble tatt inn som et nytt sjette ledd i offentleglova § 26, og formuleres slik:

«Det kan gjerast unntak frå innsyn for samanstillingar av og oversikter over personopplysningar som blir utarbeidde som ei direkte følgje av innsynskrav etter personvernforordninga artikkel 15.»

I vurderingen la departementet vekt på at hensynene som ligger til grunn for innsynsretten etter offentleglova, i liten grad gjør seg gjeldende for de dokumentene det er snakk om her. Dokumentene oppstår som en direkte følge av innsynskrav som skal tjene andre formål, og de inngår ikke i noen annen form for saksbehandling hos organet som oppretter dem. Det er på denne måten ikke snakk om noen form for ivaretakelse av demokratisk deltakelse. Når det gjelder andre hensyn som er nevnt i offentleglova § 1, som rettssikkerhet, tillit til det offentlige og kontroll med det offentlige, ivaretas disse i denne sammenhengen av den registrerte selv gjennom innsynskravet. Sammenstillingen eller oversikten gir heller ikke uttrykk for noe annet enn hva det aktuelle organet har av opplysninger om den bestemte personen, og innsynsretten etter offentleglova oppstår her som en ren refleks av at en person benytter sin innsynsrett etter personvernforordningen. Departementet viste til at innsyn for andre i slike dokumenter på denne bakgrunn kunne svekke den registrertes tillit til det offentlige og gjøre det mindre aktuelt å bruke innsynsretten etter personvernforordningen.

Departementet understreket også at de aktuelle dokumentene og situasjonen de oppstår i, skiller seg klart fra de vanlige innsynstilfellene, der det er snakk om dokumenter som et organ har produsert selv for bruk i egen eller andre organers saksbehandling, eller har mottatt utenfra. Også tilfellene der det handler om sammenstillinger som produseres etter offentleglova § 9 som følge av innsynskrav, står i en helt annen stilling enn der dokumentene oppstår som en følge av innsynskrav etter personvernforordningen.

Videre ble det vist til at innsyn for allmennheten i slike dokumenter i mange tilfeller kan være uheldig. Dokumentene kan omfatte mange personopplysninger av til dels sensitiv karakter, og en slik sammenstilling eller oversikt vil kunne røpe svært mye om den aktuelle personen. Mange slike personopplysninger vil gjelde den registrertes «personlige forhold» og således være omfattet av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Andre personopplysninger kan unntas fra innsyn etter for eksempel offentleglova § 24 tredje ledd, som gjelder opplysninger som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger eller utsette enkeltpersoner for fare, § 25 første ledd om ansettelsessaker eller noen av unntakene i § 26. For mange av de personopplysningene som omfattes av disse unntakene, vil det heller ikke være særlig aktuelt med merinnsyn. Situasjonen vil da gjerne være at det skal eller vil gjøres unntak for de samme typene opplysningene hver gang det oppstår et spørsmål om innsyn i et slikt dokument, og det vil typisk kunne stå igjen få eller bare relativt intetsigende opplysninger som det er aktuelt å gi innsyn i. Dette kan også gi grunnlag for unntak for det resterende av dokumentet etter offentleglova § 12 bokstav c.

Departementet viste i forbindelse med dette til unntakene i offentlegforskrifta § 9 tredje til femte ledd, der det er gitt generelle unntak fra innsyn for enkelte typer dokumenter og journalinnføringer på bakgrunn av at det i all hovedsak uansett ville blitt gjort unntak fra innsyn for disse dokumentene etter andre regler, og at det generelt foreligger et unntaksbehov for slikt materiale. Organene som omfattes av loven, bør da ikke måtte gjennomføre den samme typen unntak hver gang. Det ble lagt til grunn at de samme hensynene gjør seg gjeldende for de dokumentene det er snakk om her.

Når det gjelder den offentlige interessen i slike sammenstillinger av eller oversikter over personopplysninger, ble det trukket frem at interessen trolig vil være sterkest knyttet til omfanget av personopplysninger som offentlige organer innehar om enkeltpersoner, om det er slik at organene har større mengder personopplysninger knyttet til noen bestemte grupper enn til andre og liknende problemstillinger. Dette kan være viktig, men slike hensyn mente departementet at kan ivaretas på andre måter, for eksempel ved å utarbeide sammenstillinger etter offentleglova § 9, eller å gi tilgang på anonymiserte versjoner av sammenstillinger av eller oversikter over personopplysninger, slik at det ikke går frem på individnivå hvem de aktuelle opplysningene gjelder. Det ble ellers vist til at det vil kunne foreligge en viss offentlig interesse i å kunne kartlegge enkeltpersoners hyppige kontakt med offentlige organer, for eksempel i forbindelse med søknader om tillatelser, oppstart av virksomhet mv., men dette kan ivaretas gjennom innsyn i den løpende journalen og de dokumentene som går frem der. Innsyn i slike sammenstillinger eller oversikter som det er snakk om her, vil bare være aktuelt når personen opplysninger gjelder, setter frem et innsynskrav etter personvernforordningen, noe som departementet antok at bare vil skje sporadisk. Det ble på denne bakgrunn lagt til grunn at denne typen dokumenter er lite egnet som grunnlag for kontroll med det offentlige.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av høringsinstansene er positive til å innta et nytt sjette ledd i offentleglova § 26 som gjør unntak fra retten til innsyn i sammenstillinger av personopplysninger som opprettes som en følge av innsynskrav etter personvernforordningen. Datatilsynet, Forbrukertilsynet, Forbrukerrådet, Domstoladministrasjonen, Norges Institusjon for Menneskerettigheter, Fylkesmannen i Vestland, Forsvarsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Sporveien AS, Politidirektoratet, Oslo Politidistrikt, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Landsorganisasjonen i Norge, KS, Akademikerne og Skattedirektoratet støtter alle departementets forslag i høringsnotatet. Datatilsynet uttaler følgende:

«Datatilsynet er kjent med at flere etater har tolket offentliglova slik at det kan gis innsyn etter offentleglova i det materialet som er sammenstilt for å gi innsyn til den registrerte etter artikkel 15. Datatilsynet deler departementets syn om at slikt innsyn ikke er en del av offentlegslovas formål. Datatilsynet støtter forslaget til et nytt sjette ledd i offentllegslova § 26 med den ordlyden departementet foreslår.»

Unit støtter også forslaget, men fremhever at det kunne vært en fordel om det ble presisert hvilke momenter som skal legges til grunn ved vurdering av merinnsyn etter bestemmelsen.

Advokatforeningen støtter at en slik regulering inntas i loven, men mener at forslaget slik det er formulert fremstår som lite tilgjengelig og vanskelig å forstå meningsinnholdet av. Foreningen understreker at den klare hovedregelen må være at det ikke gis innsyn i slike tilfeller.

Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund støtter ikke forslaget og etterlyser en nærmere redegjørelse for behovet for en slik bestemmelse. De uttaler følgende:

«Vi stiller spørsmål ved denne lovendringen, og savner empiri for at dette er et praktisk problem i dag. Etter vårt syn bør man unngå å fastsette egne unntak i offentlighetsloven, hvis det allerede finnes unntak som kan dekke et eventuelt problem. Vi kan ikke se at departementet i høringsnotatet har godtgjort at det er et problem at folk søker innsyn i sammenstillinger etter personvernforordningen, eller at personvernet har blitt svekket som følge av at det ikke eksisterer et unntak i dag. Offentlighetsloven har unntak som verner om taushetsbelagt informasjon (§13) som vil dekke sensitive opplysninger.

Dessuten kan det argumenteres for at det er av allmenn interesse å få innblikk i det totale omfang av opplysninger som er lagret om en person. Departementets forslag innebærer et brudd med prinsippet i offentlighetsloven der man gir innsyn om ikke det foreligger gode grunner for unntak, ved å foreslå en regel som – sammen med forarbeidene – legger opp til at denne type innsynskrav som hovedregel skal avslås (punkt 3.5.2). Vi støtter derfor ikke denne endringen i offentlighetsloven.»

TV 2, Amedia og Mediebedriftenes Landsforening støtter denne uttalelsen og stiller seg også negative til den foreslåtte bestemmelsen.

Kripos stiller spørsmål ved hvorvidt lovendringen vil ha noen reell betydning, og uttaler følgende:

«Departementet synes å legge til grunn at opplysningene en slik sammenstilling består av kun er omfattet av innsynsretten etter offentlighetsloven etter at sammenstillingen er produsert. Etter Kripos' syn vil opplysningene som inngår i sammenstillingen kunne være omfattet av innsynsretten etter offentlighetsloven § 9 som gjelder sammenstilling av opplysninger fra databaser, uavhengig av om det er fremsatt et krav om innsyn etter personvernforordningen. De opplysningene som fremkommer i sammenstillingen, og som ikke kan unntas fra innsyn i henhold til unntaksreglene i offentlighetsloven, vil man således kunne få innsyn i med hjemmel i offentlighetsloven § 9. Kripos er derfor usikker på hvor stor reell betydning forslaget til endring av offentlighetsloven vil ha.»

Sporveien AS, Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten og Arbeidsgiverforeningen Spekter tar til orde for at det i tillegg til nytt § 26 sjette ledd også bør inntas et unntak fra offentleglovas regler om innsyn i tilfeller hvor det er sannsynlig at den som ber om innsyn har til hensikt å publisere opplysningene for allmenheten, med unntak for publiseringer som har formål i tråd med personopplysningsloven § 3.

4.2.4 Departementets vurdering

Høringen ga bred støtte til den foreslåtte endringen i offentleglova § 26. Høringsinstansene som var negative til forslaget, stilte i hovedsak spørsmål ved om det var behov for en slik presisering i loven.

Deler av sammenstillingene vil etter omstendighetene ofte kunne eller måtte unntas fra innsyn på grunnlag av andre regler – særlig taushetsplikten for «personlige forhold» i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, noe som kan tale for at behovet ikke er så stort. Departementet legger likevel til grunn at sammenstillingene etter omstendighetene kan inneholde en betydelig mengde personopplysninger som ikke kan unntas offentlighet. Departementet mener det er uheldig dersom slike sammenstillinger skal kunne spres som en følge av at den registrerte har utøvd sine rettigheter etter personvernforordningen. Det må her veie tungt at innsynrett i slike sammenstillinger kan hindre personer fra å bruke sin rett til innsyn etter artikkel 15 og på denne måten svekke personvernet til den registrerte, samtidig som hensynene som offentleglova ivaretar, i liten grad gjør seg gjeldende for denne type sammenstillinger. Som Forbrukertilsynet trekker frem i sin høringsuttalelse, vil det også kunne fremstå som tilfeldig og urimelig for den registrerte dersom det gis innsyn i slike fremstillinger, og det vil kunne svekke tilliten til det organet som har gitt innsyn. Departementet fastholder på denne bakgrunn forslaget om å innta et unntak i offentleglova for sammenstillinger av og oversikter over personopplysninger som blir utarbeidet som en direkte følge av innsynskrav etter personvernforordningen artikkel 15.

Når det gjelder offentleglova § 9, er departementets oppfatning at man i liten grad vil kunne anvende denne bestemmelsen til å omgå det foreslåtte unntaket fra innsyn i § 26 sjette ledd, slik Kripos reiser spørsmål om i sin uttalelse. Offentleglova § 9 gir rett til innsyn i «ei samanstilling av opplysninger som er elektronisk lagra i databasene» og åpner dermed for at det må produseres nye dokumenter som følge av innsynskrav. Innsyn i allerede eksisterende dokumenter reguleres derimot ikke av § 9. Om det kreves innsyn i en allerede utarbeidet sammenstilling eller oversikt over personopplysninger som følge av et innsynskrav etter personvernforordningen artikkel 15, gjelder altså ikke § 9. Et slikt krav må vurderes etter de vanlige innsynsreglene, og den nye § 26 sjette ledd vil da gi unntakshjemmel.

Kreves det utarbeidet en ny sammenstilling eller oversikt som tilsvarer den allerede utarbeidede, vil også den nye sammenstillingen eller oversikten være omfattet av den nye § 26 sjette ledd, og dermed kunne unntas fra innsyn fullt ut. I slike tilfeller vil organet trolig også kunne nekte å utarbeide en ny sammenstilling eller oversikt, siden det samme allerede foreligger. Andre situasjoner må vurderes konkret, men etter departementets vurdering vil det generelt være lite aktuelt at det kreves innsyn i en sammenstilling som omfatter alle personopplysninger om en enkeltperson som omfattes av innsynsretten etter personvernforordningen artikkel 15. En slik sammenstilling vil i mange tilfeller heller ikke kunne utabeides med «enkle framgangsmåtar», og da gjelder ikke § 9. Dersom en sammenstilling som utarbeides etter § 9, inneholder personopplysninger det ikke kan eller bør gis innsyn i, gjelder ellers de vanlige unntaksreglene for det nye dokumentet.

Når det gjelder merinnsyn, jf. offentleglova § 11, skal dette i utgangspunktet vurderes på vanlig måte, men departementet ser for seg at det uansett vil være lite aktuelt med merinnsyn i slike dokumenter. Taushetsbelagte opplysninger skal det i utgangspunktet ikke i noe tilfelle gis innsyn i, og mange andre personopplysninger er også av en slik karakter at merinnsyn er lite aktuelt. Dette gjelder særlig når opplysningene inngår i slike sammenstillinger eller oversikter som det er snakk om her. Merinnsyn kan være mer aktuelt der det dreier seg om få opplysninger. Det samme kan gjelde dersom det foreligger få eller ingen opplysninger som er omfattet av andre unntak fra innsyn, og innsyn i sammenstillingen eller oversikten i liten grad vil innebære noe inngrep i den registrertes personvern.

Departementet ser ikke grunn til å innta et ytterligere unntak i § 26 som foreslått av Sporveien AS, Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten og Arbeidsgiverforeningen Spekter. Forslaget fra høringsinstansene har til hensikt å forhindre ukritisk spredning av opplysninger om offentlige ansatte når det er gitt innsyn i slike opplysninger etter offentleglova. Departementet mener at dette langt på vei vil oppnås ved de endringerne som er foreslått i personopplysningsloven § 3, se punkt 3 over.