4 Forskriftshjemmel om deling av taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer

4.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet inneholdt et forslag om en ny forskriftshjemmel i forvaltningsloven § 13 h. Forslaget lød:

«Kongen kan gi forskrift om at taushetsplikt etter § 13 ikke skal være til hinder for at bestemte organer kan dele opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avsender- eller mottakerorganet, så langt delingen ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder, og om annen behandling av opplysninger i forbindelse med delingen».

I høringsnotatet ble det gitt følgende redegjørelse for forslaget:

«Som nevnt ovenfor foreligger det allerede mange hjemler for deling av taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer i forvaltningsloven § 13 b første ledd. I tillegg kommer en rekke delingshjemler i særlovgivningen.

Dersom det ikke foreligger noen spesifikk delingshjemmel i gjeldende lov eller forskrift, men det foreligger et behov for å kunne dele opplysninger på det aktuelle området, kan det være et nærliggende alternativ å fastsette slike hjemler i forskrift.

En slik løsning vil være godt i samsvar med personvernforordningens system, siden det vil foreligge en spesifikk hjemmel for behandlingen av personopplysninger, og denne hjemmelen vil ha grunnlag i lov. Dette vil også gi et sikrere og mer entydig delingsgrunnlag enn om man må basere seg på den skjønnsmessige bestemmelsen i forslaget til forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 7 i hvert enkelt tilfelle.

Dersom delingsadgangen reguleres mer spesifikt i forskrift, kan personvernforordningens krav om nødvendige garantier ivaretas på annen måte enn ved en særskilt informasjonsplikt. Forskriftshjemmelen vil derfor kunne benyttes til å åpne for deling uten en særskilt informasjonsplikt. Hvordan forordningens krav skal ivaretas i den enkelte forskriften, må vurderes konkret, jf. punkt 2.8 ovenfor.

På bakgrunn av dette går departementet inn for å fastsette en ny forskriftshjemmel i forvaltningsloven. Denne hjemmelen skal åpne for å gi forskrift om adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger for å utføre bestemte oppgaver, forutsatt at en slik deling ikke er uforholdsmessig overfor den opplysningene gjelder. Spørsmålet om hva som er forholdsmessig, må vurderes konkret i forbindelse med delingen, og vilkåret om forholdsmessighet vil måtte fastsettes og eventuelt presiseres i den enkelte forskriften. Det foreslås videre at forskriftshjemmelen skal åpne for å gi regler om annen behandling av opplysninger i forbindelse med delingen. Begrepet «behandling» skal her forstås på samme måte som i personvernforordningen artikkel 4 nr. 2. Dette vil blant annet omfatte videre deling, lagring, bruk, sammenstilling og sletting av opplysninger.

Forslaget bygger på en forutsetning om at det er en forbindelse mellom delingen og den behandlingen av opplysninger som ellers blir regulert i forskriften. Reglene i en slik forskrift om annen behandling av opplysninger må følgelig gjelde behandling i tilknytning til utførelsen av den eller de av avgiver- eller mottakerorganets oppgaver som gir grunnlag for delingen, og som er angitt i forskriften.

Forskriftshjemmelen bør plasseres i tilknytning til de andre taushetspliktreglene i loven, og departementet går derfor inn for å fastsette den i en ny § 13 h i forvaltningsloven. Forskriftsmyndigheten bør i utgangspunktet legges til Kongen, som så kan delegere den til departementene og eventuelle andre organer på vanlig måte.

Departementet understreker at den foreslåtte generelle bestemmelsen i forvaltningsloven om adgang til å dele opplysninger for å ivareta mottakerorganets oppgaver vil være avgjørende for å kunne dele taushetsbelagte opplysninger i tilfeller som ikke dekkes av de eksisterende hjemlene, og heller ikke omfattes av noen forskrift.

Det kan være flere grunner til at det ikke gis noen forskrift som dekker det aktuelle tilfellet. Delingsspørsmålet kan ha kommet opp på det aktuelle området i liten grad, man har ikke har hatt tid å fastsette en forskrift, eller man har kommet til at det ikke er tilstrekkelige grunner for å gi noen slik forskrift på området. Det vil ellers alltid kunne oppstå konkrete situasjoner som faller utenfor en slik forskriftsregulering.»

4.2 Høringen

Finansdepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Barneombudet, Finanstilsynet, Forbrukertilsynet, Innlandet politidistrikt, Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage), Norges Forskningsråd, Politiets utlendingsenhet, Sjøfartsdirektoratet, Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestland, Sør-Vest politidistrikt, Utlendingsdirektoratet, Økokrim, Agder fylkeskommune, Bærum kommune, Stavanger kommune, Juristforbundet, Unio og Utdanningsforbundet støtter forslaget til forskriftshjemmel. Statens sivilrettsforvaltning uttaler at forskriftsregulering av deling mellom konkrete etater vil kunne bidra til økt forutsigbarhet og forenklet samhandling. Utlendingsdirektoratet uttaler at regulering i forskrift vil gjøre det enklere å fastslå at det er delingsadgang og hvilke opplysninger som kan deles i det aktuelle tilfelle, enn dersom det må brukes en mer generell og skjønnsmessig delingshjemmel. Også Innlandet politidistrikt, Politidirektoratet, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Vestland og Helse Vest RHF mener forskriftsregulering på konkrete områder vil gjøre reglene enkle å praktisere.

Advokatforeningen er kritisk til forslaget, og mener en slik hjemmel bør gis i den særloven som gjelder for det aktuelle området og det aktuelle organet som kan ha behov for opplysningene. Også NAV stiller spørsmål ved om en forskriftshjemmel heller bør følge av særlovgivning. De uttaler blant annet:

«Mange forskrifter hjemlet i forvaltningsloven som gir et rettslig grunnlag for viderebehandlingen, supplert med mottakerorganets supplerende rettsgrunnlag for sin behandling av personopplysninger, vil etter vår oppfatning gjøre det vanskelig for den enkelte å orientere seg og skjønne når deling faktisk finner sted. Dette også fordi den foreslåtte informasjonsplikten ikke skal gjelde der delingen er fastsatt i mer spesifikke bestemmelser, herunder etter bestemmelse i forskrift. Særlig kan dette gjøre seg gjeldende for en del av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere.

Slik vi ser det vil derfor den beste måten å sikre den enkeltes mulighet til å ivareta egne personvernrettigheter være klarhet i behandlingsgrunnlagene. Disse unntakene eller strengere taushetspliktsbestemmelsene bør være hjemlet i særlovgivningen, slik at det er mulig å finne frem til de relevante bestemmelsene og på den måten sikre hensynet til forutberegnelighet og tillit til forvaltningen gjennom et tilgjengelig regelverk.

Etter vår oppfatning vil forslaget på mange områder ikke avhjelpe behovet for å regulere ulikt samarbeid mellom forvaltningsorganer. Vi stiller derfor spørsmål ved om det er hensiktsmessig med en slik forskriftshjemmel i forvaltningsloven, eller om det er mer hensiktsmessig at supplerende [rettsgrunnlag] for mottakerorganets behandling av personopplysninger og for viderebehandlingen, fremgår i særlovgivningen, ev. i sektorovergripende lovgivning.»

Andre høringsinstanser har påpekt fordeler ved en generell forskriftshjemmel i forvaltningsloven. Statens sivilrettsforvaltning uttaler at en forskriftshjemmel vil begrense behovet for særhjemler. LO gir uttrykk for at en regulering i forskrift vil føre til at regelverket kan utvikles løpende i takt med raske endringer i samfunnsutviklingen, uten at det krever lovendring i hvert enkelt tilfelle.

Kommunal og moderniseringsdepartementet viser til at forskriftshjemmelen vil være hensiktsmessig å benytte i forbindelse med «kun-en-gang» innhenting av opplysninger og gjenbruk av opplysninger for utvikling av sammenhengende tjenester, slik som beskrevet i regjeringens digitaliseringsstrategi, og etterlyser en omtale av «kun-en-gang»-prinsippet som utgangspunkt for delingsbestemmelser hjemlet i høringsforslaget.

Finansdepartementet, A-krimsenteret Oslo, Arbeidstilsynet, Innlandet politidistrikt, Skatteetaten, Sør-Vest politidistrikt, Økokrim, Oslo kommune, LO og NHO uttaler seg om at høringsforslaget vil gi hjemmel for å gi regler om informasjonsdeling knyttet til a-krimsamarbeidet, og videre at det er behov for en slik forskrift for å få på plass tilstrekkelig hjemler for deling av taushetsbelagte opplysninger på dette området. LO mener forskriftshjemmelen bør åpne for å gi forskrift som pålegger opplysningsplikt mellom etatene i a-krimsamarbeidet der det er mistanke om at det foreligger a-krim som påfører individer og samfunn stor skade eller store økonomiske tap. Også Kripos foreslår å innføre en plikt til å utlevere opplysninger innenfor rammene av a-krimsamarbeidet.

Oslo politidistrikt og Politidirektoratet bemerker at politiets adgang til å dele informasjon er regulert av politiregisterloven, og at forslaget derfor kun vil påvirke politiets adgang til å motta opplysninger fra andre forvaltningsorganer. Videre påpeker Politidirektoratet at andre organer som inngår i a-krimsamarbeidet (for eksempel Skatteetaten) er underlagt andre taushetspliktregler enn forvaltningslovens regler, og de er derfor usikre på om og i hvilken grad en forskrift gitt med hjemmel i forvaltningsloven ut fra sitt anvendelsesområde er egnet til å regulere det tverretatlige a-krimsamarbeidet.

Mattilsynet og Statsforvalteren i Rogaland mener forslaget til forskriftshjemmel generelt vil ivareta behovene for informasjonsdeling mellom ulike etater.

Helseklage påpeker at det vil være nødvendig å se nærmere på behovene for informasjonsdeling og følge opp med konkrete delingshjemler. Barneombudet uttaler seg om behovet for en forskrift om informasjonsdeling i saker der det er nødvendig at tjenester samarbeider for å hjelpe barn og unge som har behov for en sammensatt tjenestetilbud.

Politidirektoratet påpeker at lovteksten i forslaget ikke stiller krav om at oppgaven skal være lagt til avgiver- eller mottakerorganet ved lov, og at bestemmelsen således åpner for at oppgaven kan være tillagt samarbeidende etater gjennom avtaler og tildelingsbrev, og mener dette bør fremgå av lovteksten eller av forarbeidene til bestemmelsen.

Innovasjon Norge og Norges Forskningsråd mener det bør åpnes for at andre virksomheter enn kun forvaltningsorganer kan omfattes av bestemmelsen. Innovasjon Norge foreslår å ta inn i lovteksten at det kan gis forskrift om deling av taushetsbelagte opplysninger til «offentlig eide rettssubjekter underlagt lovbestemt taushetsplikt». Norges Forskningsråd uttaler blant annet:

«Deling av taushetsbelagte opplysninger tilknyttet søknad om tilskudd, eller fra forskningsprosjektene er også viktig for å kunne gjennomføre hensiktsmessig og effektiv oppfølging av prosjektene. Forskningsrådets tilskuddsforvaltning er i stor grad basert på tillit. I enkelte tilfeller ser vi at tilliten misbrukes. Vi erfarer at prosjekter som har fått midler av oss, og misbrukt disse, også har fått midler fra andre virksomheter og av EU. Vi ønsker å dele informasjon for å hindre, avdekke og behandle denne formen for økonomisk kriminalitet. Vi ønsker å dele informasjon med forvaltningsorganer, men også andre aktører i de tilfellene det er aktuelt, for å gjøre forvaltningen av samfunnsoppdraget vårt enklere og mer effektivt.

Vi ser at det vil være vanskelig å gjøre en avgrensning for hvilke aktører man kan dele taushetsbelagt informasjon med. En mulig grense kan gå ved virksomheter som er heleide eller 100 % finansierte av det offentlige.

I noen ordninger har Forskningsrådet per i dag en begrenset anledning til å dele informasjon med andre forvaltningsorganer. En mer generell adgang til å dele informasjon ville være hensiktsmessig for å effektivisere forvaltningen av ordningene i hele prosjektets livsløp ved en mulighet for tettere oppfølging av definerte risikogrupper i hele prosjektets livsløp.»

Innovasjon Norge foreslår også å ta inn i lovteksten at det kan gis forskrift om deling av taushetsbelagte opplysninger «for å ivareta tungtveiende samfunnsmessige hensyn». Oslo kommune fremmer et lignende forslag om å ta inn i lovteksten at det kan deles opplysninger «som er nødvendig for å ivareta det offentliges samfunnsansvar/samfunnsoppdrag».

Sarpsborg kommune mener det bør åpnes for å dele taushetsbelagte opplysninger mellom et forvaltningsorgan og dets forsikringsselskap, og viser til at manglende adgang til deling etter gjeldende rett er et praktisk problem for kommuner som har ansvarsforsikring.

Barneombudet, Datatilsynet, PST, Statens sivilrettsforvaltning og Oppvekstombudet i Agder har uttalt seg om vilkåret «ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder». Datatilsynet uttaler at en forskriftshjemmel ikke bør være for vid, og dette organet er enig i at det bør stilles et krav om at inngrepet ikke er uforholdsmessig, og at vilkårene for vurdering av hva som er forholdsmessig, fastsettes i den enkelte forskriften. Barneombudet og Statens sivilrettsforvaltning er også enig i at vilkårene for vurderingen av hva som er forholdsmessig, bør fastsettes i den enkelte forskriften.

Oppvekstombudet i Agder mener derimot at skjønnsmessige uttrykk som «uforholdsmessig inngrep» er uheldig når det åpnes for mer informasjonsdeling, og at dette utgjør en skjønnsnorm som vil innebære betydelig risiko for feiltolkning, misbruk og ulik praksis. PST ber om en klargjøring av hva som skal anses som «uforholdsmessig».

NHO stiller spørsmål om rettsvirkningene av at en deling av taushetsbelagte opplysninger er et uforholdsmessig inngrep, blant annet om straffehjemlene gjelder på vanlig måte.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger til grunn at høringsforslaget er teknologinøytralt, og at delingshjemlene kan benyttes i forbindelse med mer permanent deling av bestemte typer av opplysninger. Utlendingsdirektoratet legger også til grunn at forskriftshjemmelen vil kunne åpne for deling uten konkrete vurderinger. Mattilsynet uttaler at det er behov for at forskriftshjemmelen åpner for det ikke er nødvendig å vurdere hver enkelt deling, men at det kan åpnes for automatikk i delingen. Forbrukerrådet påpeker at det bør framgå tydelig at en forskriftsregulering ikke innebærer en automatisk deling av all informasjon mellom forvaltningsorganer.

A-krimsenteret Oslo, NAV, Arbeidstilsynet, Barneombudet, Datatilsynet, Oslo politidistrikt, Skatteetaten og Økokrim har uttalt seg om forslaget om at forskriftshjemmelen også gjelder annen behandling av taushetsbelagte opplysninger enn selve delingen. Barneombudet og Politidirektoratet støtter at forskriftshjemmelen skal åpne for å gi regler om annen behandling av opplysninger i forbindelse med delingen. A-krimsenteret Oslo, NAV, Arbeidstilsynet, Oslo politidistrikt og Skatteetaten framhever at det knyttet til a-krimsamarbeidet er behov for at forskriftshjemmelen åpner for sammenstilling av opplysninger. NAV og Skatteetaten ber om at det tydeliggjøres om forskriftshjemmelen kan anvendes som et supplerende rettsgrunnlag for mottakerorganets behandling av personopplysninger, blant annet om høringsforslaget er ment å åpne for å regulere i forskrift sammenstilling av taushetsbelagte opplysninger og behandling av opplysninger der flere etater i fellesskap er ansvarlige. Politidirektoratet og Økokrim fremmer et lignende innspill og ber departementet vurdere å ta inn i lovteksten at informasjonsdeling, sammenstilling av opplysninger og profilering kan reguleres nærmere i forskrift. Politidirektoratet mener bestemmelsen også bør hjemle regler om profilering, jf. personvernforordningen artikkel 22. Datatilsynet legger til grunn at høringsforslaget gir hjemmel til videre deling og sammenstilling av informasjon. De uttaler blant annet:

«Det er også foreslått at regler for annen behandling enn deling kan reguleres i forskrift, for eksempel videre deling, lagring, bruk, sammenstilling og sletting. Slik vi leser forslaget, vil forskriftshjemmelen kunne brukes som supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1, jf. nr. 3. Forskriften vil dermed gi lovlig adgang til behandling som mottakerorganet ikke har mulighet til etter eksisterende hjemler, såfremt behandlingen skjer som ledd i organets eksisterende oppgaver.»

Tilsynet har også uttalt seg om at høringsforslaget vil gi grunnlag for viderebehandling som er uforenelig med innsamlingsformålet. Det heter om dette at

«En forskrift gitt i medhold av § 13 h vil utgjøre rettslig grunnlag for deling til uforenlige formål, jf. artikkel 6 nr. 4. Bestemmelsen gjør således unntak fra utgangspunktet i personvernforordningen om at personopplysninger ikke kan viderebehandles til nye og uforenlige formål, jf. artikkel 5 nr. 1 bokstav b. Dette er det også en åpning for i regelverket, såfremt det er et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn, jf. artikkel 23 nr. 1.»

Helse Vest RHF og Skate foreslår at «dele» erstattes med «utlevere» i lovteksten for å tydeliggjøre mottakerorganets selvstendige ansvar for hvordan mottatte opplysninger behandles og gjøre begrepsbruken mer i samsvar med personvernforordningen. Sør-Øst politidistrikt foreslår det samme, og begrunner forslaget blant annet med at ordet «dele» vil harmonisere bedre med andre regelverk, for eksempel politiregisterloven, og at «å utlevere» betyr å levere ut til rådighet/til bruk for en annen.

Sør-Øst politidistrikt foreslår også å erstatte «avsender- eller mottakerorganet» med «avgiver- eller mottakerorganet» fordi det ellers brukes ordet «avgiverorgan».

Datatilsynet,Kripos, Mattilsynet, Innlandet fylkeskommune, Sarpsborg kommune og LO har uttalt seg om det bør være en plikt til å informere om delingen til den opplysningene gjelder. LO og Sarpsborg kommune er enige i at det bør kunne deles opplysninger uten særskilt informasjonsplikt. Også Kripos er generelt enig i at det ikke bør være en absolutt informasjonsplikt, og peker blant annet at i enkelte tilfeller kan en plikt til å informere den opplysningene gjelder svekke politiets arbeid. Sarpsborg kommune påpeker at i noen tilfeller kan plikt til å informere en voldsutøver skape en farlig situasjon, og mener at det bør være en videre adgang til å dele opplysninger for krisesentrene uten at berørte personer må varsles. Datatilsynet er derimot kritiske til at det skal være adgang til å gjøre unntak i forskrift fra informasjonsplikten etter personvernforordningen, og viser til at direkte informasjon til den registrerte om deling og behandling er et mye mer praktisk tiltak enn andre garantier fastsatt i forskrift. Dette er også påpekt av Innlandet fylkeskommune. Mattilsynet mener det bør være en plikt for avgiverorganet til å informere om forskrifter om informasjonsdeling, slik at den opplysningene gjelder blir kjent med at informasjonen som samles inn, vil bli delt og med hvem.

Klima- og miljødepartementet og Arkivverket påpeker at deling av informasjon skal dokumenteres. Arkivverket og Norsk Arkivråd mener at det i tilknytning til høringsforslagene burde redegjøres for hvilke konsekvenser deling har for plikten til å føre journal etter arkivlovens bestemmelser.

4.3 Departementets vurderinger

Departementet viser til at det som nevnt ovenfor i punkt 2.3 foreligger et behov for en større adgang til deling av taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer enn det som følger av dagens regelverk.

Et hovedformål med den foreslåtte forskriftshjemmelen er å legge til rette for mer informasjonsdeling innad i forvaltningen der det foreligger et behov for det. For eksempel kan det være et slikt behov i forbindelse med a-krimsamarbeidet, jf. omtalen i punkt 2.3 ovenfor. Den foreslåtte forskriftshjemmelen vil åpne for å gi regler om informasjonsdeling på områder der dagens regelverk ikke dekker delingsbehovet, og den vil gjøre regelverket bedre egnet enn i dag til å imøtekomme endringer i behovet for informasjonsdeling. Det vises til at flere av høringsinstansene er enig i at den foreslåtte forskriftshjemmelen er egnet for å dekke forvaltningens behov for informasjonsdeling på konkrete områder.

Et annet viktig formål med lovforslaget er å legge til rette for en mer enhetlig tilnærming til adgangen til å dele informasjon mellom ulike forvaltningsorganer, blant annet ved å sørge for at hensynene bak taushetsplikten og den enkeltes rett til personvern ivaretas i forbindelse med informasjonsdeling. Den foreslåtte forskriftshjemmelen utgjør etter departementets vurdering en hensiktsmessig avveining av behovet offentlige myndigheter har for å dele opplysninger, og hensynene som kan tale mot informasjonsdeling, som personvern.

Departementet har vurdert om det bør inntas en generell forskriftshjemmel i forvaltningsloven, i tråd med høringsforslaget og Forvaltningslovutvalgets forslag, eller om det bør gis forskriftshjemler i særlovgivningen for det aktuelle området og det aktuelle organet.

Departementet har forståelse for at det for brukere av loven på et konkret område kan gjøre lovverket mindre oversiktlig å ta inn en alminnelig hjemmel i forvaltningsloven. Samtidig vil et informasjonsdelingsamarbeid kunne involvere mange ulike forvaltningsorganer og gjelde på tvers av eksisterende særlover. For eksempel gjelder dette a-krimsamarbeidet og samarbeid for å ivareta barn og unge, jf. omtalen i punkt 2.3 ovenfor. Det vil da ikke alltid være åpenbart hvilken eksisterende særlov en hjemmel bør tas inn i, og det kan være nødvendig å fastsette forskriftshjemler i flere særlover for å dekke et bestemt behov for informasjonsdeling. Alternativet ville være å fastsette en ny lov knyttet til hvert samarbeid. Videre følger de alminnelige reglene om taushetsplikt av forvaltningsloven §§ 13 flg., og hjemler for å gjøre unntak fra taushetsplikten bør da tematisk plasseres i tilknytning til disse bestemmelsene. Etter departementets syn vil derfor eventuelle ulemper med en slik generell forskriftshjemmel oppveies ved at regelverket som helhet blir mer oversiktlig. Departementet vektlegger også at det uansett skal vurderes konkret i det enkelte tilfellet om det er behov for en forskrift, og at forskrifter som hovedregel skal sendes på høring, jf. forvaltningsloven § 37 og utredningsinstruksen punkt 3-3.

Departementet opprettholder vurderingen i høringsnotatet om at det ikke skal fremmes noen generell hjemmel i forvaltningsloven for å oppstille en opplysningsplikt. Om det skal skje en deling eller ikke, vil i utgangspunktet fortsatt være opp til organet som har opplysningene. En eventuell opplysningsplikt må følge av annet grunnlag, for eksempel kan det framgå av mottakerens eget regelverk at mottakeren har krav på å få opplysningene, eller det kan gjelde opplysningsplikt for organet som har opplysningene. Her kan særskilte hensyn gjøre seg gjeldende for de ulike forvaltningsområdene eller de aktuelle opplysningene.

Lovforslaget åpner for å gi forskrift om informasjonsdeling mellombestemte forvaltningsorganer. Det skal fastsettes i den enkelte forskriften hvilke forvaltningsorganer som dekkes av delingsadgangen. Begrepet «organ» i lovforslaget skal forstås tilsvarende som «forvaltningsorgan» etter forvaltningsloven § 1. Forvaltningslovens kjerneområde er departementer, direktorater og andre deler av det ordinære statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsapparatet, medregnet nemnder, styrer og råd. Hvilke enheter forvaltningsloven gjelder for utenfor det ordinære forvaltningsapparatet, kan til dels være usikkert. Det vises her til redegjørelsen om gjeldende rett i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 12.2.1 på side 162 flg. med videre henvisninger.

En delingsadgang for rettssubjekter som ikke er forvaltningsorganer, eller for et forvaltningsorgan til å dele taushetsbelagt informasjon med andre rettssubjekter enn forvaltningsorganer, faller utenfor forskriftshjemmelen og må følge av et annet grunnlag.

Lovforslaget gjelder forskrift om deling av opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. Dette omfatter også tilfellene hvor forvaltningsloven §§ 13 flg. er gitt anvendelse gjennom bestemmelser i særlovgivningen. Det vises her til omtalen i punkt 3.3.7 og departementets vurderinger i punkt 6.6.3.

Departementet understreker at lovforslaget ikke åpner for å gi forskrift om deling av opplysninger som er taushetsbelagt på andre grunnlag enn forvaltningsloven § 13, for eksempel helsepersonelloven § 21 og skatteforvaltningsloven §§ 1-3 og 3-1. Adgangen til å dele opplysninger underlagt taushetsplikt etter særlovgivningen må vurderes ut fra den enkelte særloven. Det vises her til punkt 3.3.2 og 6.1 om helsepersonelloven og punkt 3.3.8 og 6.6 om ulike områder hvor forvaltningsloven ikke er gitt anvendelse. Departementet bemerker at organer som er underlagt taushetsplikt etter særlovgivningen, vil kunne ha hjemmel til å dele slike opplysninger på annet grunnlag enn forvaltningsloven. For eksempel følger det av politiregisterloven § 30 og skatteforvaltningsloven § 3-3 at det kan deles opplysninger til andre offentlige organer dersom dette er nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.

At et organ har taushetsplikt etter andre regler enn forvaltningsloven §§ 13 flg., skal likevel ikke være til hinder for at det kan gis forskrift om at opplysninger som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13, kan gis til dette organet, og om dette mottakerorganets viderebehandling av de mottatte opplysningene. For eksempel kan det gis forskrift om at et forvaltningsorgan som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, kan dele taushetsbelagte opplysninger med Tolletaten, selv om taushetspliktreglene i forvaltningsloven ikke gjelder for Tolletaten, jf. tolloven § 21-1 femte ledd.

Departementet legger til grunn at mottakerorganet som oftest vil være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 flg., eller en minst like streng taushetsplikt i medhold av særlovgivningen. Den som etter særlovgivningen har en større adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger enn det som følger av forvaltningsloven §§ 13 flg., vil kunne dele opplysninger i medhold av slik særlovgivning. Ved fastsettelsen av konkrete forskrifter som gjelder deling av taushetsbelagte opplysninger med et mottakerorgan som har en større adgang til å dele opplysninger enn hva som følger av reglene i forvaltningsloven, bør det vurderes om det er behov å avgrense dette organets videre delingsadgang i forskriften. Her vil det blant annet stå sentralt om delingen vil utgjøre et uforholdsmessig inngrep. Avgrenses ikke delingsadgangen gjennom forskriften, gjelder organets vanlige delingsadgang.

Enkelte lovbestemmelser begrenser adgangen til å dele opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd. Dette gjelder for det første helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 tredje ledd og spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 tredje ledd, som foreslås opphevet, jf. departementets vurderinger i punkt 6.1.3. For det andre gjelder dette sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd og NAV-loven § 7 første ledd tredje punktum, som foreslås endret, jf. departementets vurderinger i punkt 6.2.3 og 6.3.3. Tilsvarende bestemmelser som sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd følger av barnevernloven § 6-7 tredje ledd og krisesenterlova § 5 tredje ledd, som ikke foreslås endret i proposisjonen her, jf. punkt 6.4.3 og 6.5.3. Videre følger det av lov 16. desember 2016 nr. 92 om undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret (forsvarsundersøkelsesloven) § 19 første ledd andre punktum, lov 22. mai 2017 nr. 29 om taubaner (taubaneloven) § 11 første ledd andre punktum, lov 22. mai 2017 nr. 30 om fornøyelsesinnretninger (tivoliloven) § 11 første ledd andre punktum, lov 16. juni 2017 nr. 56 om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten § 12 første ledd andre punktum at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke gjelder.

Departementet legger til grunn at det også på områder hvor det er oppstilt begrensninger i delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd, kan være et behov for å gi forskrifter om deling av opplysninger med andre forvaltningsorganer. Dersom forskriftshjemmelen tolkes slik at det ikke kan gjøres unntak fra begrensninger i delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd som følger av særlovgivningen, kan dette i praksis avskjære muligheten til å gi forskrift som åpner for at et organ som er underlagt slike begrensninger, kan dele opplysninger med andre forvaltningsorganer.

Den foreslåtte forskriftshjemmelen bør utformes slik at det legges til rette for å oppfylle behovet for informasjonsdeling innad i forvaltningen. Som nevnt ovenfor vil det vurderes i det enkelte tilfellet om det skal gis en forskrift om deling og behandling av taushetsbelagte opplysninger. På denne bakgrunnen foreslår departementet å ta inn et andre punktum som presiserer at det også kan gis forskrift om adgangen til å dele og behandle opplysninger som etter annen lov ellers er omfattet «av særlige begrensninger i adgangen til å dele opplysninger etter § 13 b første ledd». På bakgrunn av de særlige hensynene som ligger til grunn for begrensningene i delingsadgangen som følger av særlovgivningen, foreslår departementet at dette likevel bare skal gjelde der de aktuelle organene inngår i et «etablert samarbeid», noe som for eksempel kan bygge på samarbeidsplikt etter annet regelverk, en avtale mellom organene eller en praksis over noe tid. Dersom samarbeidet bygger på et formelt grunnlag eller er omfattende, vil det kunne regnes som etablert også der det har gått relativt kort tid. Dette dreier seg ofte om nokså sensitive opplysninger som gjelder personer i sårbare situasjoner, og unntak fra delingsbegrensningene i særlovgivningen bør derfor kun fastsettes der det er nødvendig.

Forslaget innebærer at det kan fastsettes i forskrift at forvaltningsorganer som i særlovgivning er underlagt begrensninger i adgangen til å dele opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b, likevel kan dele opplysninger med andre forvaltningsorganer utover de begrensningene som følger av særlovgivningen. Siden det kreves at dette skal fastsettes særskilt i forskrift, og at dette kun kan gjøres når de aktuelle organene inngår i et etablert samarbeid, vil unntakene fra det som følger av særlovgivningen, være sterkt begrenset. Typiske områder dette kan være aktuelt for, er det nevnte a-krimsamarbeidet og etablerte samarbeid for å ivareta barn og unge.

Slike forskrifter må tilfredsstille de generelle kravene til forskrifter etter paragrafens første punktum, som kravet om at deling av opplysninger må være nødvendig og forholdsmessig. De lovene som har en annen regulering av unntak fra taushetsplikten enn forvaltningsloven § 13 b første ledd, bygger typisk på særlige hensyn for det aktuelle området. Disse hensynene må inngå i vurderingen av om det er nødvendig at en forskrift om deling av opplysninger gitt i medhold av forvaltningsloven § 13 g også skal omfatte slike opplysninger som er underlagt særlig regulering i særlovgivningen. For å synliggjøre dette, foreslås det at forskrifter gitt i medhold av § 13 g bare kan gi adgang til å dele opplysninger som er særlig regulert i andre lover, dersom dette er «nødvendig». Se her også der merknadene til bestemmelsen.

Forskrifter fastsatt etter den nye bestemmelsen kan ikke åpne for deling som vil utgjøre et «uforholdsmessig inngrep» overfor den opplysningene gjelder. Det vil måtte angis i den enkelte forskriften hvilke vilkår eller momenter som skal inngå i forholdsmessighetsvurderingen, noe som vil være en viktig begrensning i delingsadgangen. På den andre siden bør ikke uforholdsmessighetsvilkåret tolkes for strengt.

Hva som er forholdsmessig, må vurderes konkret ut fra hva slags opplysninger det handler om, og hvor stort delingsbehovet er, opp mot hensynet til fortrolighet. Det kan imidlertid være vanskelig å avgjøre hva som er forholdsmessig å dele med andre forvaltningsorganer, og grensen kan være vanskelig å trekke. Dette har også en side til spørsmålet om når det kan være aktuelt med straffansvar etter straffeloven § 209. Den som etter en forsvarlig vurdering av de momentene som er fastsatt i den enkelte forskriften, kommer til at det ikke er uforholdsmessig å dele taushetsbelagte opplysninger, bør etter departementets syn ikke straffes, selv om det senere blir avgjort at den konkrete delingen utgjorde et «uforholdsmessig inngrep». En uforholdsmessig deling som ikke bygger på en forsvarlig vurdering, eller som er i strid med vilkår som er fastsatt i den enkelte forskriften, kan derimot innebære et straffbart brudd på taushetsplikten.

Departementet foreslår ikke å åpne for å gi forskrift som kan gi adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger for å ivareta ulike viktige samfunnshensyn, slik Innovasjon Norge og Oslo kommune har foreslått. Ved lovbrudd åpner forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 for å gi opplysninger til påtalemyndigheten​ eller kontrollmyndighet, «når det finnes ønskelig av allmenne omsyn». Dersom taushetsbelagte opplysninger skal kunne deles av samfunnshensyn utover dette, bør denne delingsadgangen etter departementets oppfatning reguleres i særlovgivning.

Deling av personopplysninger etter forskrifter gitt i medhold av § 13 g vil kunne være begrunnet i samme formål som opplysningene er innhentet for, men også i andre formål. Departementet legger til grunn at en forskrift gitt i medhold av § 13 g vil utgjøre et rettsgrunnlag også for en videredeling som er uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 4, slik Datatilsynet også har lagt til grunn. Det vises her til redegjørelsen i punkt 3.7.5.

Departementet opprettholder også forslaget om at det kan gis forskrift om annen behandling av opplysninger i forbindelse med delingen dersom behandlingen skjer som ledd i organets eksisterende oppgaver. Begrepet «behandling» skal her forstås på samme måte som i personvernforordningen artikkel 4 nr. 2, og det omfatter blant annet videre deling, lagring, bruk, sammenstilling og sletting av opplysninger.

Departementet er enig med Datatilsynet i at en forskrift fastsatt med hjemmel i den nye forskriftshjemmelen vil kunne gi mottakerorganet et grunnlag for behandling, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 jf. nr. 3. Hvis det er nødvendig for å løse organets oppgaver, vil en forskrift fastsatt med hjemmel i den nye forskriftshjemmelen også kunne gi mottakerorganet grunnlag for behandling av opplysninger som er å anse som «profilering», jf. personvernforordningen artikkel 22 nr. 2 og 3. Videre kan en slik forskrift gi grunnlag for behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 9 nr. 2. Det innebærer at forskriften vil kunne gi grunnlag for behandling som mottakerorganet ikke har mulighet til etter eksisterende hjemler. Behandlingen må skje som ledd i oppgaver som er lagt til organet.

Videre legger departementet til grunn at mottakerorganet vil være behandlingsansvarlig etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 7. Mottakerorganet som behandlingsansvarlig har selv ansvar for å sørge for at de personopplysningene som behandles, er adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for, jf. personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav c.

Når det gjelder forslaget fra Helse Vest RHF og Skate om å erstatte «dele» med «utlevere» i lovteksten for å tydeliggjøre mottakerorganets selvstendige ansvar for hvordan mottatte opplysninger behandles, og bringe begrepsbruken mer i samsvar med personvernforordningen, viser departementet til at lovforslaget ikke kun gjelder behandling av personopplysninger, men også annen taushetsbelagt informasjon. Departementet finner derfor ikke grunn til å endre lovteksten for å harmonisere begrepsbruken med personvernforordningen. Det vises også til at forvaltningslovutvalgets forslag § 36 bruker ordet «dele» og «deles».

Departementet er derimot enig med Sør-Øst politidistrikt i at «avsender- eller mottakerorganet» bør erstattes med «avgiver- eller mottakerorganet», slik at begrepsbruken i nye § 13 g samsvarer med begrepsbruken i gjeldende § 13 b første ledd nr. 5 og 6. Ordet «avgiverorgan» ble også brukt i Forvaltningslovutvalgets utredning. Dette endres derfor i forslaget til lovtekst.

Departementet er enig med Datatilsynet og Mattilsynet i at hvis den registrerte er informert om delingen, vil det i større grad kunne sette vedkommende i stand til å utøve sine rettigheter. I tillegg kan varslingen gi den registrerte foranledning til å vurdere om opplysningene som deles, er riktige og relevante. Etter departementets syn er det imidlertid ikke hensiktsmessig å regulere dette spørsmålet generelt i forskriftshjemmelen. Departementet legger til grunn at en innhenting av personopplysninger på grunnlag av en uttrykkelig hjemmel i forvaltningsloven som utgangspunkt ikke vil utløse informasjonsplikt etter personvernforordningen, jf. personvernforordningen artikkel 14 nr. 5. Lovforslaget vil gjelde ulikeartede tilfeller, og det vil være et varierende behov for å varsle om delingen til den opplysningene gjelder. Som påpekt av Sarpsborg kommune, vil formålet med utleveringen i enkelte tilfeller settes i fare dersom den registrerte får vite om utleveringen. Kontrollsaker overfor næringsdrivende og saker om vold eller misbruk i nære relasjoner er typiske eksempler på dette.

Departementet viser ellers til at det må vurderes konkret hvordan personvernforordningens krav skal ivaretas i den enkelte forskriften, jf. punkt 3.7. Ved fastsettelsen av regler om informasjonsdeling må det vurderes om opplysningenes innhold eller andre forhold gjør det nødvendig å oppstille prosessuelle personverngarantier, for eksempel en plikt til å informere om delingen til den opplysningene gjelder.

Når det gjelder spørsmålet om opplysninger kan deles digitalt og automatisk, legger departementet til grunn at forskriftshjemmelen i utgangspunktet åpner for å gi regler også om digital og automatisk deling av taushetsbelagte opplysninger mellom bestemte forvaltningsorganer for å utføre bestemte oppgaver, så langt utleveringen ikke er «uforholdsmessig». Etter departementets vurdering er det heller ikke hensiktsmessig å regulere dette spørsmålet nærmere i forskriftshjemmelen. Det kan i noen tilfeller være tale om å dele opplysninger ved enkeltstående anledninger, mens det i andre tilfeller er tale om mer regelmessig deling. Det vil også kunne variere hvilken form opplysningene bør og kan ha når de deles.

Departementet er enig med Klima- og miljødepartementet og Arkivverket i at deling av opplysninger mellom forvaltningsorganer som hovedregel skal dokumenteres. Det vises her til plikten til journalføring av inngående og utgående dokumenter som følger av arkivlova med tilhørende forskrifter, jf. forskrift om offentlege arkiv § 9 første ledd. At et dokument inneholder taushetsbelagte opplysninger fritar ikke fra journalføringsplikten, men kan få konsekvenser for hva som skal gå fram av den offentlige journalen. Se her forskrift om offentlege arkiv § 10 andre ledd.

Departementet legger til grunn at regler om deling av personopplysninger mellom forvaltningsorganer etter omstendighetene vil kunne innebære et inngrep i enkeltindivers rett til privatliv, og reglene i den enkelte forskrift som fastsettes i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen må derfor oppfylle de kravene som følger av Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. Når det gjelder vilkårene for å kunne tillate inngrep i personers rett til privatliv etter Grunnloven og menneskerettighetene, vises det til punkt 3.7.2. Det må vurderes konkret i forbindelse med den enkelte forskriften om vilkårene er oppfylt. Departementet bemerker at dersom den foreslåtte forskriftshjemmelen vedtas, vil det foreligger en lovhjemmel for forskriften, men selve forskriften må også være tilstrekkelig klar for at kravet om klar lovhjemmel skal oppfylles. Videre følger det av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nr. 2 at ethvert inngrep i retten til privatliv må være nødvendig og forholdsmessig for å oppnå formålet. Det kan dermed aldri fastsettes regler som åpner for mer omfattende deling eller bruk av opplysninger enn det som er nødvendig og forholdsmessig for å oppfylle formålet ved informasjonsdelingen. Vilkåret i § 13 g om at delingen ikke må utgjøre et «uforholdsmessig inngrep» overfor den opplysningene gjelder, er begrunnet nettopp blant annet i slike menneskerettslige avveininger. Det er i prinsippet to ulike krav til forholdsmessighet som begge må være oppfylt, men de vil langt på vei ha samme innhold. Forholdsmessighetskriteriet innebærer at det blant annet må vurderes om innhenting av samtykke eller anonymisering kan ivareta behovet for informasjon. For øvrig vises det til det som er sagt ovenfor om uforholdsmessighetsvilkåret etter forslaget til § 13 g, og behovet for å fastsette personverngarantier i den enkelte forskrift, noe som også vil stå sentralt ved vurderingen av om delingen er et forholdsmessig inngrep i retten til privatliv.

På denne bakgrunnen opprettholder departementet forslaget om å fastsette en hjemmel for å gi forskrift om deling av informasjon underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 mellom bestemte forvaltningsorganer for å oppfylle organenes oppgaver, og om annen behandling av slike opplysninger. Bestemmelsen foreslås tatt inn som ny § 13 g.

Det vises ellers til forslaget om forvaltningsloven § 13 g og merknadene til bestemmelsen.