6 Endringer i andre lover

6.1 Helselovene

6.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet inneholdt et forslag om å oppheve spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 tredje ledd. Disse bestemmelsene sier at «opplysninger til andre forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6 kan bare gis når dette er nødvendig for å bidra til løsning av oppgaver etter denne loven, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse». Forslaget ble omtalt slik i høringsnotatet:

«Som omtalt i punkt 2.5.3.1 følger reglene om taushetsplikt og adgang til å dele informasjon i helse- og omsorgstjenesten og helse- og omsorgsforvaltningen et to-sporet system, forvaltningsmessig taushetsplikt og profesjonsbestemt taushetsplikt. Offentlig ansatte i helse- og omsorgsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten er bundet av den forvaltningsmessige taushetsplikt, med de begrensningene som følger av helsepersonelloven, pasientjournalloven og helseregisterloven. Reglene om taushetsplikt etter forvaltningsloven har i hovedsak bare betydning for opplysninger som ikke er omfattet av reglene om taushetsplikt etter helsepersonelloven.

I både helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 tredje ledd og spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 tredje ledd framgår det i dag at opplysninger til andre forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6 bare kan gis når det er nødvendig for å bidra til løsning av oppgaver etter loven, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse, se omtale i punkt 2.4.4. Denne særlige reguleringen av forholdet til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6 ble fastsatt da det var tvil om hvorvidt taushetsplikt etter helsepersonelloven fortsatt gjaldt etter at opplysningene var utlevert til annet formål enn helsehjelp, det vil si om det etter utleveringen var reglene om taushetsplikt i helsepersonelloven eller forvaltningsloven som gjaldt. Ved vedtakelsen av helseregisterloven i 2001 ble det bestemt at reglene om taushetsplikt etter helsepersonelloven skulle gjelde for behandling av opplysningene også etter utleveringen. I dag går det klart fram av regelverket at taushetsvernet for helseopplysninger følger opplysninger fra helseregistre, jf. blant annet pasientjournalloven § 15 og helseregisterloven § 17.

Dersom opplysninger hos helse- omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten er taushetsbelagte etter forvaltningsloven, men ikke samtidig er underlagt taushetsplikt etter helsepersonelloven, må de regnes som tilstrekkelig vernet av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Slike opplysninger kan derfor omfattes av en utvidet adgang til informasjonsdeling etter forvaltningsloven. Det forslås derfor at spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 tredje ledd oppheves.»

I høringsnotatet gikk departementet inn for at de nye delingshjemlene skulle omfatte helsepersonell så langt opplysningene kun er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven, og ikke er taushetsbelagt etter den profesjonsbaserte taushetsplikten for helsepersonell. Forslaget i høringsnotatet innebar ingen endringer i reglene om taushetsplikt for helsepersonell etter helsepersonelloven §§ 21 flg. I høringsnotatet ble det redegjort slik for forslaget:

«Som nevnt ovenfor reguleres helsepersonells taushetsplikt av helsepersonelloven, men helsepersonell som er ansatt i offentlige organer, er også underlagt forvaltningsloven.

Det vil innebære en stor endring for praktiseringen av helsepersonells taushetsplikt dersom de nye delingshjemlene i forvaltningsloven også skal gjelde når helsepersonell deler opplysninger som er taushetsbelagte etter helsepersonelloven. Departementet går derfor i utgangspunktet ikke inn for å la de nye delingshjemlene i forvaltningsloven omfatte helsepersonell. På den andre siden gjør behovet for en større adgang til deling av taushetsbelagte opplysninger seg også gjeldende overfor helsepersonell. I mange tilfeller vil det være behov for at helsepersonell samarbeider med andre etater, og det kan være avgjørende for slike samarbeid at også helsepersonellet kan dele taushetsbelagte opplysninger. Det er dessuten de samme opplysningene som vil være taushetsbelagte etter helsepersonelloven og forvaltningsloven, jf. ovenfor. På bakgrunn av dette bes det om høringsinstansenes syn på om de nye hjemlene for deling av taushetsbelagte opplysninger bør utformes eller forstås slik at også helsepersonell skal kunne dele opplysninger i medhold av dem, jf. helsepersonelloven § 23 nr. 6. Som nevnt legges det ikke opp til at det skal være noen plikt til å gi opplysninger etter den nye bestemmelsen, kun en adgang.

Det foreslås her ingen endringer i helsepersonelloven, og departementet ser det ikke i noe tilfelle som aktuelt at de foreslåtte nye hjemlene for deling av taushetsbelagte opplysninger skal gjelde for helsepersonell som ikke omfattes av forvaltningsloven.

Helsepersonelloven inneholder ingen regler om taushetsplikt for forretningsrelaterte opplysninger. Dersom helsepersonell er underlagt forvaltningsloven, er det således taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 som gjelder. Adgangen til å dele slike opplysninger vil følge de vanlige reglene i forvaltningsloven § 13 b første ledd, og den nye delingsadgangen vil dermed også gjelde. Departementet legger ikke opp til noen avvikende regulering for helsepersonell på dette området.»

6.1.2 Høringen

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om høringsforslaget om å oppheve spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 tredje ledd.

Politidirektoratet,Øst politidistrikt og Agder fylkeskommune støtter forslaget. Agder fylkeskommune mener det ikke lengre er nødvendig med en slik særlig regulering av forholdet til delingsreglene i forvaltningsloven. Politidirektoratet og Øst politidistrikt fremhever at det vil være av stor betydning for politiets arbeid å få opplysninger fra helseforetak til bruk i saker.

Datatilsynet, Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet går imot forslaget. Datatilsynet påpeker at konsekvensen av å oppheve bestemmelsene er at opplysninger om svært personlige forhold, blant annet om familiære- sosiale og økonomiske forhold, som er gitt til helse- og omsorgstjenesten, kan deles med andre forvaltningsorganer. Tilsynet mener at å åpne for slik deling kan få uheldige konsekvenser for tilliten til helse- og omsorgstjenesten og villigheten til å dele svært personlig informasjon. Helsedirektoratet viser til at den forvaltningsmessige taushetsplikten særlig får betydning for saksbehandlingen ved kommunens tildelingskontorer, og at slike saker innebærer at ansatte i kommunen kan få kjennskap til svært sensitive person- og helseopplysninger om den enkelte, noe som begrunner at det skal gjelde en begrenset delingsadgang. Videre uttaler direktoratet blant annet:

«Forslaget innebærer en utvidet delingsadgang, dvs. innskrenket taushetsplikt, på forvaltningsområder som ligger tett oppunder de samme hensyn som gjør seg gjeldende for profesjonsbestemt taushetsplikt. Dette gjelder helseopplysninger som for eksempel behandles ved kommunens bestiller- eller tildelingskontor. Disse kontorene behandler blant annet søknad om helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven (hol) § 3-2 første ledd nr. 6, for eksempel personlig assistanse og støttekontakt og videre søknad om omsorgsstønad etter hol. § 3-6.

Autorisert helsepersonell har taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21. Denne omfatter «opplysninger om folks legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell». Det betyr at også opplysninger de mottar i sitt arbeid på f.eks. kommunens tildelingskontor, omfattes av det autoriserte helsepersonellets taushetsplikt. Også personell i helse- og omsorgstjenesten som ikke er autorisert helsepersonell, f.eks. sosionom, er å anse som helsepersonell når de yter helsehjelp.

En stor del av tildelingssakene som behandles på kommunens tildelingskontor gjelder imidlertid tjenester som ikke er å anse som helsehjelp, jf. forskrift om helsepersonellovens anvendelse § 1. Dette omfatter tjenestene personlig assistanse (herunder praktisk bistand, BPA og støttekontakt), avlastning og omsorgslønn, samt tildeling av plass på institusjon som ikke er helseinstitusjon (f.eks. barnebolig). Tildeling av f.eks. omsorgsbolig anses heller ikke som helsehjelp, i motsetning til tildeling av sykehjemsplass. Ut fra definisjonen av helsehjelp i helsepersonelloven § 3 første ledd nr. 2, som knytter begrepet til utøvelse av helsehjelp, vil uautorisert personell som jobber med disse sakene derfor – slik vi forstår det – «kun» være underlagt forvaltningslovens regler om taushetsplikt, ikke helsepersonellovens.»

Slike søknader om omsorgslønn mv. inneholder ofte detaljerte og personlige opplysninger om søkeren og dennes pårørende, og den ansatte i kommunen får dermed kjennskap til svært sensitive person- og helseopplysninger om den enkelte. Vern av disse opplysningene er basert på de samme hensyn gjør seg gjeldende som hensynene bak profesjonsbestemt taushetsplikt, og korresponderer med pasienters og brukeres rett til vern mot spredning av opplysninger etter pasient- og brukerrettighetsloven § 3-6.»

Oslo universitetssykehus HF er usikker på hva som kan bli konsekvensene av å oppheve spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 tredje ledd, og anbefaler at en slik utvidelse av delingsadgangen bør utredes nærmere. De uttaler blant annet:

«Spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 har selvstendig betydning for helsepersonell som ikke yter helsehjelp, men utfører administrativt arbeid, samt for andre yrkesgrupper som utfører administrativt arbeid og for andre ansatte som ikke har profesjonsbasert taushetsplikt. Det er mange slike yrkesgrupper ansatt i helseforetak og mange av dem vil på ulike måter få tilgang til og måtte behandle taushetsbelagte opplysninger om pasientene blant annet i de pasientadministrative systemene […]

Oslo universitetssykehus er usikker på hva som kan bli konsekvensene av den foreslåtte oppheving. Bestemmelsen i spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 tredje ledd har tradisjonelt vernet en «persons forbindelse med organet», og slik bør det fortsatt være. Det anbefales at en slik utvidelse av delingsadgangen bør utredes nærmere, jf. notatets kap. 8.4.»

Advokatforeningen har i hovedsak uttalt seg om barnevernloven § 6-7, men uttaler også følgende om helselovene:

«Advokatforeningen merker seg at departementet i høringsnotatets pkt. 6.7 foreslår å fjerne tilsvarende bestemmelser som bvl. § 6-7, tredje ledd, fra hhv. helse- og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. Den nye delingsregelen i mottakerorganets interesse skal dermed også få anvendelse for disse tjenestefeltene. Her har man imidlertid etablert et lovforankret sikkerhetsnett som følger opplysningene over i mottakerorganet, da helseregisterloven § 17 slår fast at reglene om taushetsplikt etter helsepersonelloven også gjelder etter at opplysningene er utlevert fra avgiverorganet.»

Høringsinstansene har gitt utrykk for delte oppfatninger om hvorvidt høringsforslagene bør gjelde for helsepersonell. Flertallet av de kritiske høringsinstansene uttaler seg i tilknytning til høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 7, som ikke følges opp i proposisjonen her, jf. punkt 2.5, eller om at det ikke bør gjøres unntak fra den profesjonsbaserte taushetsplikten i helsepersonelloven § 21.

Folkehelseinstituttet støtter forslaget om at endringene begrenses til opplysninger underlagt taushetsplikt etter forvaltningslovens regler, og at helsepersonelloven § 21 ikke endres i denne omgang.

Kriminalomsorgsdirektoratet mener de foreslåtte endringene i forvaltningsloven også bør gjelde for helsepersonell. Advokatfirmaet Dehn DA mener at høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8 bør gjelde for helsepersonell. Helse Vest RHF mener derimot høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8 ikke bør gjelde for helsepersonell.

Oslo universitetssykehus HF er negative til at de nye bestemmelsene skal utformes eller forstås slik at helsepersonell og andre som har taushetsplikt etter helsepersonelloven omfattes, og mener at dette spørsmålet i så fall må utredes grundigere.

Datatilsynet, Helsedirektoratet, PST og Legeforeningen uttaler at det ikke bør gjøres endringer i den profesjonsbaserte taushetsplikten som gjelder for helsepersonell. Datatilsynet påpeker at helseopplysninger anses som spesielt sensitive opplysninger. Legeforeningen uttaler blant annet:

«Legeforeningen vil peke på at helsepersonells taushetsplikt er viktig og et grunnleggende utgangspunkt for utøvelsen av legeyrket. Taushetsplikten er en forutsetning for å kunne gi forsvarlig helsehjelp til alle som har behov for det. Mennesker med behov for helsehjelp, skal kunne oppsøke helsevesenet uavhengig av livssituasjonen eller andre forhold. Uten en streng taushetsplikt, vil pasienter kunne holde tilbake opplysninger av frykt for at legen bringer disse videre. Dette ville kunne medføre at legen fikk et mindre fullstendig beslutningsgrunnlag, som igjen forringer muligheten for å gi forsvarlig hjelp. Disse grunnleggende og prinsipielle utgangspunktene følger blant annet av Ot.prp.nr.13 (1998–1999) Om lov om helsepersonell m v (helsepersonelloven) side 83.

Taushetsplikten etter helsepersonelloven har delvis en annen begrunnelse enn for eksempel taushetsplikten til ansatte i forvaltningen. Leger skal gi helsehjelp og er avhengig av pasientens tillit.»

Helse Sør-Øst RHF uttaler at det kan være grunn til å utrede spørsmålet nærmere og at det kan være utfordrende dersom den forvaltningsmessige taushetsplikten ved sykehusene får et unntak som ikke har en parallell i den profesjonsbaserte taushetsplikten. Dette foretaket mener at spesialisthelsetjenestens behov for informasjonsdeling best kan ivaretas gjennom å benytte den foreslåtte forskriftshjemmelen.

Politidirektoratet påpeker at det at ansatte psykologer og annet helsepersonell knyttet til Statens barnehus er underlagt helsepersonelloven, kan skape utfordringer knyttet til informasjonsdeling, og uttaler at det vil være behov for en grundigere prosess for å sikre riktig balanse mellom behovet for informasjonsdeling for å fremme arbeidet og hensynet til personvern.

6.1.3 Departementets vurderinger

Departementet viser til omtalen i punkt 3.3.2 samt redegjørelsen i høringsnotatet omtalt i punkt 6.1.1 om at det gjelder et to-sporet system for taushetsplikt på helse- og omsorgsområdet, og at reglene om taushetsplikt etter forvaltningsloven i hovedsak bare har betydning for opplysninger som ikke er omfattet av reglene om taushetsplikt etter helsepersonelloven.

Departementet er enig med Datatilsynet, Helsedirektoratet, PST og Legeforeningen i at det ikke bør gjøres endringer i taushetsplikten som gjelder for helsepersonell m.m., og opprettholder forslaget i høringsnotatet om å ikke gjøre endringer i taushetsplikten for helsepersonell m.m. etter helsepersonelloven §§ 21 flg.

Så langt det gjelder opplysninger som kun er underlagt forvaltningsmessig taushetsplikt, og ikke taushetsplikt etter helsepersonelloven, har departementet ikke funnet grunn til å behandle personell i helse- og omsorgstjenesten annerledes enn andre som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven. Det vises her til departementets vurderinger i punkt 6.6.3 og omtalen nedenfor om at helseopplysninger uansett er underlagt taushetsplikt etter helsepersonelloven. Departementet foreslår derfor at forslaget til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 og § 13 gogså skal gjelde for personell i helse- og omsorgstjenesten. Henvisningene til forvaltningsloven §§ 13 til 13 e i spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 første ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 første ledd første punktum foreslås derfor endret til også å omfatte lovforslaget § 13 g.

Når det gjelder forslaget om å oppheve spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 tredje ledd, er departementet enig med Helsedirektoratet og Datatilsynet at brukerne deler helseopplysninger og til dels sensitive personopplysninger med ansatte i helse- og omsorgstjenesten. Samtidig viser departementet til at reglene om deling av taushetsbelagte opplysninger i forvaltningsloven i hovedsak kun gjør seg gjeldende for opplysninger som ikke er omfattet av taushetspliktreglene i helsepersonelloven.

De fleste ansatte i helse- og omsorgstjenesten vil være omfattet av helsepersonelloven, og vil derfor ha taushetsplikt etter helsepersonelloven §§ 21 flg., jf. også Prop. 91 L (2010–2011) punkt 10.6.5.3. Helsepersonelloven omfatter personell i helse- og omsorgstjenesten som yter helsehjelp, også personell uten autorisasjon, jf. helsepersonelloven § 3 første ledd jf. tredje ledd. Reglene i helsepersonelloven gjelder videre også for andre enn helsepersonell som yter helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 2-1 første punktum. I Ot.prp. nr. 13 (1998–199) punkt 26 på side 215 er det lagt til grunn at personell i helse- og omsorgstjenesten som ikke yter helsehjelp, i utgangspunktet vil være personell som ikke har pasientkontakt, for eksempel rengjøringspersonale og sjåfører.

Departementet er enig med Helsedirektoratet i at helsepersonelloven i utgangspunktet ikke gjelder ved tildeling av omsorgsstønad til pårørende (omsorgslønn) etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 nr. 3, jf. forskrift 16. desember 2011 nr. 1393 om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 1, fastsatt med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven § 2-1 andre punkt. Omsorgslønn er en økonomisk ytelse, og den står derfor i en annen stilling enn andre tjenester kommunen yter etter helse- og omsorgstjenesteloven. Det er derimot ikke gjort unntak ved tildeling av andre avlastningstiltak og støtte til pårørende etter § 3-6, boliger til vanskeligstilte etter § 3-7 eller brukerstyrt personlig assistent (BPA) etter § 3-8. For slike tjenester gjelde helsepersonelloven tilsvarende som for andre tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 2-1 første punktum.

I tillegg har personer som i utgangspunktet ikke er omfattet av helsepersonelloven, taushetsplikt etter helsepersonelloven §§ 21 flg. så langt det gjelder helseopplysninger, jf. helseregisterloven § 17, pasientjournalloven § 15 og helsepersonelloven § 26 fjerde ledd. Her gjelder tilsvarende regler for personer som behandler eller gjøres kjent med slike helseopplysninger, selv om de ikke er helsepersonell eller personell som yter helse- og omsorgstjenester. Det innebærer at dersom personer som ikke yter helsehjelp eller helse- og omsorgstjenester, som administrativt ansatte ved kommunens bestiller- og tildelingskontor, sjåfører eller rengjøringspersonale, får kjennskap til helseopplysninger fra et helseregister, vil de ha taushetsplikt etter helsepersonelloven §§ 21 flg. Den forvaltningsmessige taushetsplikten etter spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 og helse- og omsorgsloven § 12-1 vil derfor i hovedsak kun gjelde for administrativt ansatte som håndterer andre taushetsbelagte opplysninger enn helseopplysninger. Det kan være opplysninger om noens «personlige forhold» som ikke er helseopplysninger, eller opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

Etter departementets syn gjør de konfidensialitetshensynene som gjelder for helseopplysninger, seg ikke på samme måte gjeldende for andre taushetsbelagte opplysninger. Ettersom enhver som yter helsehjelp eller andre helse- og omsorgstjenester, er underlagt taushetsplikt etter helsepersonelloven, og helseopplysninger fra et helseregister er underlagt den samme taushetsplikten, vil forslaget etter departementets syn ikke påvirke befolkningens tillit til helse- og omsorgstjenesten, eller utgjøre en risiko for at personer unnlater å søke hjelp av frykt for spredning av helseopplysninger og andre personopplysninger.

Etter departementets vurdering er opplysninger som ikke er helseopplysninger, tilstrekkelig vernet av de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven. Det er derfor ikke grunn til å oppstille særlige begrensninger i delingsadgang for slike opplysninger.

På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om å oppheve spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 tredje ledd.

Det vises ellers til forslaget om endringer av spesialisthelsetjenesteloven § 6-1 og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1 og merknadene til bestemmelsene.

6.2 Sosialtjenesteloven

6.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det i utgangspunktet lagt til grunn at den foreslåtte nye delingshjemmelen av hensyn til liv og helse (høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8) og den foreslåtte forskriftshjemmelen (høringsforslaget § 13 h) i forvaltningsloven skal gjelde fullt ut for den som utfører arbeid eller tjenester for sosialtjenesten, jf. sosialtjenesteloven § 44 første ledd første punktum.

Videre inneholdt høringsnotatet ulike alternative forslag til endringer i sosialtjenesteloven § 44 første og tredje ledd, blant annet forslag om å oppheve hele eller deler av sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd, som sier at «opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, kan bare gis når dette er nødvendig for å fremme kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse». I høringsnotatet ble det redegjort slik for forslagene:

«Etter sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd kan opplysninger til andre forvaltningsorganer bare gis når dette er «nødvendig for å fremme kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse», se omtale i punkt 2.4.5.

Også for sosialtjenesten er det av stor betydning å verne om tillitsforholdet mellom brukere og hjelpeapparatet. Det dreier seg her om en gruppe brukere som er nødt til å gi til dels svært personlige opplysninger om seg selv for å kunne motta hjelp. For noen kan bare det å være bruker av sosialtjenesten oppleves som stigmatiserende og vanskelig. Dette er bakgrunnen for at taushetsplikten etter § 44 andre ledd er utvidet til å omfatte fødested, fødselsdato, personnummer og flere andre opplysninger av liknende karakter, og for den særlige reguleringen av forholdet til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6. Her gjelder altså det samme som for barnevernet etter barnevernloven § 6-7 tredje ledd

Sosialtjenesten er et sikkerhetsnett for personer i svært krevende livssituasjoner. Enkelte av sosialtjenestens brukergrupper har allerede manglende eller svak tillit til offentlige myndigheter, og unngår i stor grad kontakt med myndighetene. Hensynet til ivaretakelse av tillitsforholdet kan derfor gjøre seg sterkere gjeldende her enn på andre områder. Det må unngås at de som har behov for hjelp unnlater å søke om dette av frykt for at opplysninger skal gis videre fra sosialtjenesten til andre myndigheter.

Samtidig vil det kunne tilrettelegge for en bedre samordning mellom offentlige tjenester dersom også sosialtjenesten omfattes av en utvidet informasjonsadgang. Dette kan både føre til at brukere av sosialtjenesten i større grad mottar tjenester og hjelp de har rett til fra andre tjenester, og at andre myndigheter mottar den informasjonen de trenger for å utføre sine oppgaver på en god og effektiv måte.

Samlokaliseringen i felles lokale NAV-kontorer og behovet for en intern informasjonsutveksling mellom stat og kommune i disse kontorene kan tilsi at de generelle reglene om deling av taushetsbelagte opplysninger bør være de samme i NAV-loven og sosialtjenesteloven, med mindre særlige grunner taler for ulike regler.

Skal den nye delingshjemmelen gjelde for sosialtjenesten må reguleringen i § 44 tredje ledd av forholdet til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 endres, se omtalen av tilsvarende problemstilling for barnevernloven i punkt 6.2. Videre er det også her et spørsmål om sosialtjenesteloven fremdeles bør inneholde særlige regler om når opplysninger kan gis til påtalemyndighet eller kontrollmyndighet, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Det vises til omtalen av spørsmålet i punkt 6.2. I dag kan opplysninger om lovbrudd bare gis til påtalemyndigheten hvis vilkårene i § 44 fjerde ledd er oppfylt. I tillegg kan tjenestemottakerens kontaktopplysninger og opplysninger om mulig oppholdssted gis til politiet og kriminalomsorgen til bruk i deres tjeneste, jf. § 44 fjerde ledd. Også for sosialtjenesten vil en utvidelse av adgangen til dele opplysninger med politiet kunne påvirke brukeres vilje til å oppsøke hjelp og gi nødvendige opplysninger til sosialtjenesten. Selv om det ved en utvidelse av adgangen ikke vil være tale om noen opplysningsplikt, kan det ikke utelukkes at det kan være behov for å beholde særlige regler i sosialtjenesteloven om dette. Se punkt 6.2 for omtale av de ulike måtene adgangen i så fall kan begrenses.

Dersom den utvidede delingsadgangen etter forvaltningsloven skal gjelde fullt ut også for sosialtjenesten, vil det mest nærliggende være at sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd oppheves, mens nåværende fjerde og femte ledd blir tredje og fjerde ledd.

Som omtalt ovenfor i tilknytning til barnevernloven osv., er et annet alternativ at delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og den nye nr. 7 også skal gjelde for sosialtjenesten, mens begrensningene i delingsadgangen etter § 13 b første ledd nr. 6 videreføres. Lovendringen kan da gå ut på at sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd skal lyde:

«Det kan bare gis opplysninger til andre forvaltningsorganer i medhold av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 når dette er nødvendig for å fremme kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse.»

Også her oppstår det da spørsmål om det skal gjelde begrensninger i delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7, slik at det ikke skal kunne deles opplysninger etter denne bestemmelsen for å ivareta påtalemyndighetens eller den aktuelle kontrollmyndighetens behov.

Dersom den nye delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 ikke skal gjelde for sosialtjenesten, bør dette fastsettes som et nytt tredje punktum i sosialtjenesteloven § 44 første ledd. Dette kan da lyde

«Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 gjelder ikke.»

Heller ikke her utformes det ytterligere alternative lovforslag.»

6.2.2 Høringen

De høringsinstansene som har uttalt seg om sosialtjenesteloven § 44, har i hovedsak uttalt seg om forslaget knyttet til høringsforslaget § 13 første ledd nr. 7, som ikke følges opp i proposisjonen her, jf. punkt 2.5.

I tillegg til de høringsinstansene som har uttalt at de generelt støtter eller går imot forslagene, jf. punkt 2.4, har enkelte høringsinstanser kommet med innspill om sosialtjenesteloven § 44 som er relevant for de forslagene som fremmes i proposisjonen her.

KS – Kommunesektorens organisasjon støtter forslaget om utvidet adgang til informasjonsdeling for sosialtjenesten. Det uttales her:

«For øvrig støtter KS at øvrige særlovsområder i størst mulig grad harmoniseres med en generell regel om delingsadgang etter departementets forslag. Dette gjelder både for barnevern og sosial sektor mfl. Det vil her kunne være et behov for å kunne dele opplysninger, hvor loven i dag ikke tillater deling. Det forhold at det kun foreslås en adgang til deling, og ikke en pliktregel på nærmere vilkår gjør at det er mindre behov for å generelt unnta fagområder/sektorer fra en generell regel om delingsadgang.»

Ringerike kommune støtter at de foreslåtte endringene inntas i særlovgivingen, og uttaler at det vil kunne lette f.eks. barnevernets, NAVs og sosialtjenestenes arbeid med å iverksette egnede tiltak på tvers av tjenestene. Kommunen bemerker i den forbindelse at forslaget bygger på at det ikke er opplysningsplikt.

Sarpsborg kommune uttaler at de generelt i hovedtrekk støtter høringsforslaget om en oppmykning i taushetsbestemmelsene for sosialtjenesten ved at opplysninger kan deles for bedre samordning og samhandling.

Oslo kommune uttaler blant annet:

«Det er av stor betydning for sosialtjenesten å verne om tillitsforholdet mellom brukere og hjelpeapparatet. Som vist til i høringsnotatet må brukere av sosialtjenesten gi til dels svært personlige opplysninger om seg selv for å kunne motta hjelp. Enkelte vil også kunne oppleve det å være bruker av sosialtjenesten som stigmatiserende og vanskelig. Oslo kommune mener det innenfor sosialtjenesteområdet er en stram balansegang mellom hensynet til å bevare god tillit fra personer som kan være i en sårbar gruppe, sammenholdt med de gevinster det kan ha for det enkelte individ at ulike forvaltningsorgan kan legge til rette for et best mulig tilbud. Kommunen mener at sistnevnte bør veie tyngst, slik at foreslått delingshjemmel også vil gjelde på sosialtjenesteområdet. For eksempel er begrensningen i å anmelde eller melde om lovbrudd til påtalemyndighet og kontrollmyndighet ikke i samme grad like påkrevet som for eksempel situasjonen er innenfor barnevernfeltet og barnevernloven.

Videre mener kommunen at en utvidet adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger må harmoneres med NAV-loven § 7 første ledd tredje punktum og tredje ledd. Det er først og fremst mellom sosialtjenesten og det statlige NAV at det primære behovet for en generell delingsadgang ligger og hvor foreslåtte delingshjemmel vil ha størst betydning. Dersom det konkluderes med ikke å endre § 7 første ledd tredje punktum og tredje, bør dagens bestemmelse i sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd opprettholdes, og at delingsadgangen mellom instansene (NAV Stat og den kommunale sosialtjenesten) alternativt så langt som mulig løses gjennom en egen forskrift med hjemmel i den foreslåtte forskriftsbestemmelsen i fvl. § 13 h.»

Statens helsetilsyn mener sosialtjenesten fremdeles bør ha en begrenset adgang til å anmelde eller formidle opplysninger til påtalemyndigheten eller kontrollmyndighet. De uttaler blant annet at deling av opplysninger for å fremme andre formål enn sosialtjenestens oppgaver, vil vanskeliggjøre tjenestens oppfølging av brukerne, og at det er viktig at brukerne føler seg trygge på å dele opplysninger.

6.2.3 Departementets vurderinger

Departementet går inn for at den foreslåtte nye hjemmelen for deling av hensyn til liv og helse (lovforslaget § 13 b nr. 7) og den foreslåtte forskriftshjemmelen (lovforslaget § 13 g) bør gjelde for sosialtjenesten. Henvisningen til forvaltningsloven §§ 13 til 13 e i sosialtjenesteloven § 44 første ledd første punktum foreslås derfor endret til også å omfatte den nye § 13 g. Det vises her til departementets vurderinger i punkt 6.6.3.

Videre følger departementet opp forslaget i høringsnotatet om å oppheve eller endre sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd om adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6.

Departementet viser til at sosialtjenesten behandler dels sensitive personopplysninger om brukerne, og i enkelte tilfeller også deres familie. Sosialtjenestens tilgang til opplysninger om brukerne er i stor grad avhengig av at brukerne velger og dele opplysninger, og det er derfor viktig at brukerne kan ha tillitt til at slike opplysninger ikke spres til uvedkommende

Samtidig er departementet enig i at det er et behov for at sosialtjenesten kan dele taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer. Det er ikke i alle tilfeller praktisk mulig eller hensiktsmessig å innhente samtykke fra den opplysningene gjelder, og behovet for informasjonsdeling bør derfor ikke alene baseres på samtykke.

Departementet viser til at adgangen til å dele opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 er begrenset til «opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet» og «opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag». Det siste alternativet er sammenfallende med unntaket i sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd. Å la forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 gjelde fullt ut vil derfor kun innebære en utvidet adgang til å dele med andre forvaltningsorganer «opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet». Opplysninger «om en persons forbindelse med organet» vil for eksempel omfatte opplysninger om at en person har søkt om en ytelse, og hvilken ytelse det er søkt om. Opplysninger «om avgjørelser som er truffet», vil være begrenset til opplysninger om at det er truffet en avgjørelse, og hva avgjørelsen gjelder. Det vil i utgangspunktet ikke være adgang til å dele opplysninger om den nærmere begrunnelsen for avgjørelsen. Det vil heller ikke være adgang til å oversende dokumentasjon som ligger til grunn for avgjørelsen, eller korrespondanse mellom partene og forvaltningsorganet.

Departementet finner at behovet for informasjonsdeling mellom forvaltningsorganene tilsier at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 bør gjelde fullt ut. Etter departementets syn vil det kunne tilrettelegge for bedre samordning mellom offentlige tjenester dersom sosialtjenesten kan dele opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet med andre forvaltningsorganer. Dette kan føre til at brukere av sosialtjenesten i større grad mottar tjenester og hjelp de har rett til fra andre offentlige tjenester, for eksempel innen helse og opplæring, og at andre myndigheter mottar nødvendig informasjonen for å kunne utføre oppgavene sine på en god og effektiv måte. Det kan også oppleves som en forenkling for brukerne dersom sosialtjenesten enklere kan tilrettelegge for tjenester og hjelp også fra andre offentlige tjenester. Etter departementets syn bør sosialtjenesten her stilles likt som andre forvaltningsorganer. Departementet vektlegger her også at forslaget innebærer en begrenset utvidelse av adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger, og at det ikke gjelder noen informasjonsplikt etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5. Sett hen til at delingsadgangen fortsatt vil være begrenset, og at sosialtjenesten i utgangspunktet uansett kan avstå fra å dele opplysninger, for eksempel etter ønske fra brukeren eller fordi opplysningene er særskilt sensitive, legger departementet til grunn at forslaget i liten grad vil svekke brukernes vilje til å gi opplysninger til sosialtjenesten.

På denne bakgrunnen foreslår departementet at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 skal gjelde fullt ut for sosialtjenesten, og at sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd endres slik at begrensningene i adgangen til å dele opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 oppheves.

Departementet foreslår derimot å videreføre begrensningene i adgangen til å dele opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Sosialtjenesten vil ikke alltid være tjent med å gi videre opplysninger om lovbrudd eller å anmelde straffbare forhold, fordi det kan skade tilliten til organet sett fra brukerens synsvinkel. Sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd bør derfor fremdeles inneholde særlige regler om når opplysninger kan gis til påtalemyndighet eller kontrollmyndighet, slik at sosialtjenesten ikke kan dele opplysninger om lovbrudd med disse organene av «allmenne hensyn».

Den foreslåtte nye delingshjemmelen i forvaltningsloven § 13 b nr. 7 gjør imidlertid bestemmelsen i sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd om deling av opplysninger med andre forvaltningsorganer «for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse» overflødig. Dobbeltreguleringer av samme forhold bør som et utgangspunkt unngås, siden det vil medføre at lovverket blir unødvendig omfattende og komplekst. Videre kan bestemmelsen i sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd gi et uriktig inntrykk av at den foreslåtte § 13 b første ledd nr. 7 ikke gjelder for de som utfører tjenester eller arbeid etter sosialtjenesteloven, med den konsekvens at den snevrere delingsadgangen etter sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd legges til grunn. Som redegjort for i punkt 5.3 er det i situasjoner hvor det er fare for liv og helse, ofte liten tid til rådighet, og uklare regler om informasjonsdeling kan derfor være særlig uheldig.

Departementet foreslår derfor å ta ut fra sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd at informasjon kan deles «for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse». Adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger for å unngå fare og liv og helse vil etter forslaget følge av den nye forvaltningsloven § 13 b nr. 7.

Det vises ellers til forslaget om endringer av sosialtjenesteloven § 44 og merknadene til bestemmelsen.

6.3 NAV-loven

6.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det i utgangspunktet lagt til grunn at den foreslåtte nye delingshjemmelen av hensyn til liv og helse (høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8) og forskriftshjemmelen (høringsforslaget § 13 h) i forvaltningsloven skal gjelde fullt ut for den som utfører arbeid eller tjenester for Arbeids- og velferdsetaten (NAV), jf. NAV-loven § 7 første ledd første punktum.

Videre inneholdt høringsnotatet ulike alternative forslag til endringer i NAV-loven første og tredje ledd, blant annet forslag om å endre NAV-loven § 7 tredje ledd, som sier at «opplysninger til andre forvaltningsorganer kan gis når det er nødvendig for å fremme NAVs oppgaver, for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse eller for å hindre at noen urettmessig får utbetalt offentlige midler eller unndrar midler fra innbetaling til det offentlige». I høringsnotatet ble det redegjort slik for forslagene:

«Som omtalt i punkt 2.4.6 følger det av NAV-loven § 7 første ledd tredje punktum og tredje ledd at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6 ikke gjelder, men at taushetsbelagte opplysninger kan deles med andre organer «når det er nødvendig for å fremme Arbeids- og velferdsetatens oppgaver, for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse eller for å hindre at noen urettmessig får utbetalt offentlige midler eller unndrar midler fra innbetaling til det offentlige». Etter § 7 fjerde ledd kan departementet bestemme at opplysninger også i andre tilfeller kan utleveres til offentlige myndigheter, når det er «godtgjort at opplysningene er nødvendige for at disse myndighetene skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver». Dette har karakter av en dispensasjonsordning. Bestemmelsen gjelder likevel ikke for visse typer opplysninger, jf. omtale i punkt 2.4.6. Dersom den nye delingsbestemmelsen i forvaltningsloven skal gjelde for Arbeids- og velferdsetaten (NAV), vil det ikke være behov for denne ordningen lenger.

NAV behandler en stor mengde opplysninger om personlige forhold, og det er viktig at brukerne har tillitt til at disse opplysningene blir behandlet forsvarlig og ikke spres til uvedkommende. Samtidig vil opplysninger fra NAV kunne være til stor nytte for andre forvaltningsorganer i deres arbeid. Opplysninger fra NAV kan særlig være sentrale i arbeidet med å avdekke og forfølge arbeidslivsrelatert kriminalitet, se omtalen av a-krimsentrene i punkt 2.9.3. I regjeringens «Strategi mot arbeidslivskriminalitet (2019-)» framgår det at Arbeids- og sosialdepartementet foreløpig har vurdert at NAV i dag har en for snever adgang til å dele informasjon med andre forvaltningsorganer.

En utvidet adgang til informasjonsdeling for NAV vil kunne styrke arbeidet mot arbeidslivsrelatert kriminalitet, i tillegg til å legge til rette for samarbeid med offentlige myndigheter på andre områder. Mye kan derfor tilsi at den utvidete delingsadgangen i forvaltningsloven bør gjelde for NAV.

Skal en ny delingshjemmel gjelde for NAV, må reguleringen i § 7 av forholdet til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 trolig endres, se omtale av tilsvarende endringsbehov i barnevernloven i punkt 6.2. På samme måte som i barnevernloven er det også her et særlig spørsmål om NAV-loven fremdeles bør inneholde særlige regler om når opplysninger kan gis til påtalemyndighet eller kontrollmyndighet, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Se her omtalen av spørsmålet i punkt 6.2 og de de alternativene som nevnes der. Det kan ikke utelukkes at en utvidet adgang til å gi opplysninger til kontroll- og påtalemyndighet kan svekke enkeltes vilje til å gi korrekt informasjon til NAV. Mot dette står blant annet hensynet til kriminalitetsbekjempelse.

Også for NAV-loven er det således et særlig spørsmål om det fremdeles bør være en begrenset adgang til å anmelde eller formidle opplysninger til påtalemyndighet eller kontrollmyndighet.

Som nevnt vil bestemmelsen i NAV-loven § 7 fjerde ledd første punktum om departementets adgang til å bestemme at opplysninger kan gis til andre myndigheter når det er nødvendig for at mottakerne skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver, ikke lenger være nødvendig dersom forslaget til utvidet delingsadgang i forvaltningsloven skal gjelde for NAV. Bestemmelsen i § 7 fjerde ledd første punktum kan i så fall oppheves. Et annet spørsmål er om begrensningen i § 7 fjerde ledd andre punktum i alle tilfeller skal videreføres. Denne bestemmelsen sier at delingsadgangen etter første punktum ikke gjelder opplysninger om etnisitet, politisk eller religiøs oppfatning, helseforhold, misbruk av rusmidler eller seksuelle forhold.

Dersom løsningen skulle bli at delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd skal gjelde fullt ut for NAV, vil endringene i NAV-loven kunne gå ut på at § 7 første ledd tredje punktum oppheves, mens nåværende fjerde punktum blir tredje punktum, og at § 7 fjerde ledd oppheves, mens nåværende femte og sjette ledd blir fjerde og femte ledd. Nåværende § 7 fjerde ledd andre punktum kan eventuelt videreføres og flyttes til første ledd […]

Et alternativ er også her å gi adgang for NAV til å dele taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og den nye nr. 7, men ikke etter nr. 6. Lovendringen vil da gå ut på at NAV-loven § 7 første ledd tredje punktum skal lyde:

«Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 gjelder ikke.»

I tillegg kommer den nevnte mulige opphevingen av § 7 fjerde ledd og eventuelle flyttingen av dagens § 7 fjerde ledd andre punktum. Videre oppstår det også her spørsmål om det skal gjelde begrensninger i delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7, slik at det ikke skal kunne deles opplysninger etter denne bestemmelsen for å ivareta påtalemyndighetens eller den aktuelle kontrollmyndighetens behov.

Dersom man går for at den nye delingsbestemmelsen ikke skal gjelde for NAV, vil det mest aktuelle alternativet være at NAV-loven § 7 første ledd tredje punktum skal lyde:

«Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5, 6 og 7 gjelder ikke.»»

Høringsnotatet inneholdt også et forslag om å endre eller oppheve NAV-loven § 7 femte ledd. Det het her følgende om forslaget:

«Det er for øvrig et spørsmål her om ikke også NAV-loven § 7 femte ledd kan oppheves eller endres. Denne bestemmelsen sier at taushetsplikten etter første ledd ikke er til hinder for utveksling av informasjon som forutsatt i lov om Oppgaveregisteret eller annen utlevering av opplysninger til forvaltningsorganer som har hjemmel til å kreve opplysninger uten hinder av taushetsplikt. Det følger også av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 (etter forslaget her ny nr. 9) at taushetsplikt ikke er til hinder for å dele opplysninger som forutsatt i lov om Oppgaveregisteret. Foreligger det hjemmel til å kreve opplysninger uten hinder av taushetsplikt, vil dette gjelde, med mindre noe annet er særskilt bestemt. Det er derfor uklart om det er noe behov for NAV-loven § 7 femte ledd.»

6.3.2 Høringen

Også de høringsinstansene som har uttalt seg om NAV-loven § 7, har i hovedsak uttalt seg om forslaget knyttet til høringsforslaget § 13 første ledd nr. 7, som ikke følges opp i proposisjonen her, jf. punkt 2.5.

I tillegg til de høringsinstansene som har uttalt at de generelt støtter eller går imot forslagene, jf. punkt 2.4, har enkelte høringsinstanser kommet med innspill om NAV-loven § 7 som er relevant for de forslagene som fremmes i proposisjonen her.

Skatteetaten mener forvaltningsloven § 13 b bør gjelde fullt ut for NAV.

Politidirektoratet og Økokrim mener NAV-loven § 7 bør endres slik at den gir adgang til å dele informasjon i tråd med høringsforslaget, og at det sikres at forslaget til forskriftshjemmel i høringsforslaget § 13 h også gis anvendelse for opplysninger fra NAV.

Kriminalomsorgsdirektoratet og Øst politidistrikt støtter generelt en utvidet adgang til informasjonsdeling mellom NAV og andre forvaltningsorganer.

Helsedirektoratet støtter også en utvidet adgang til deling av taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med NAV-loven § 7, men påpeker at NAV-loven § 7 første, tredje og femte ledd gjelder for Helfo ved behandling av saker etter folketrygdloven kapittel 5, jf. folketrygdloven § 21-11 a. Det uttales her blant annet:

«Helsedirektoratet støtter en utvidet adgang til deling av taushetsbelagte opplysninger også i forbindelse med NAV-loven § 7, men understreker at det vil aktualisere viktige personvernvurderinger. En utvidet adgang til deling av taushetsbelagte opplysninger vil for Helfo være særlig aktuelt i forbindelse med oppfølging av behandleres lovbrudd, mens mange av opplysningene som vil deles i den forbindelse vil tilhøre pasientene, og kunne være av sensitiv karakter (helseopplysninger). Dette vil kunne føre til svært vanskelige vurderinger av hvorvidt delingen er et uforholdsmessig inngrep, jf. forslaget til ny fvl. 13 b. Det kan derfor være hensiktsmessig å regulere Helfos adgang til deling av opplysninger i forbindelse med kontrollsaker i forskrift, slik departementet også foreslår for enkelte andre områder, jf. forslaget til ny fvl. § 13 h.»

NAV uttaler at innføringen av høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8 ikke vil få vesentlig betydning for Arbeids- og velferdsforvaltningen, siden det allerede finnes en lignende bestemmelse i NAV-loven § 7 tredje ledd.

6.3.3 Departementets vurderinger

Departementet går inn for at den foreslåtte nye hjemmelen for deling av hensyn til liv og helse (lovforslaget § 13 b nr. 7) og den foreslåtte forskriftshjemmelen (lovforslaget § 13 g) skal gjelde for NAV. Henvisningen til forvaltningsloven §§ 13 til 13 e i NAV-loven § 7 første ledd første punktum foreslås derfor endret til også å omfatte den nye § 13 g. Det vises her til departementets vurderinger i punkt 6.6.3.

Videre følger departementet opp forslaget i høringsnotatet om å endre NAV-loven § 7 første ledd tredje punktum om adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6.

Departementet viser til at tilsvarende som for sosialtjenesten, behandler NAV dels sensitive personopplysninger om brukerne, og det er viktig at brukerne kan ha tillitt til at slike opplysninger ikke spres til uvedkommende. Og også for NAV gjør det seg samtidig gjeldende et behov for å dele taushetsbelagte opplysninger innad i forvaltningen.

Videre viser departementet til at adgangen til å dele opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 er begrenset til «opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet» og «opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag». Det siste alternativet er sammenfallende med unntaket i NAV-loven § 7 tredje ledd. Å la forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 gjelde fullt ut vil derfor kun innebære en utvidet adgang til å dele med andre forvaltningsorganer «opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet».

Departementet finner derfor at adgangen til informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 bør gjelde fullt ut også for NAV. Det vises her for øvrig til departementets vurderinger i punkt 6.2.3, som gjør seg tilsvarende gjeldende for NAVs adgang til å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer.

Enkelte andre lover inneholder bestemmelser som fastsetter at NAV-loven § 7 får anvendelse også for andre enn de som i utgangspunktet utfører arbeid eller tjenester for NAV. Det gjelder saker om å holde tilbake ytelser og barnebidrag ved barnebortføring (jf. lov 6. juni 2014 nr. 19 om stans i utbetalinga av offentlege ytingar og barnebidrag når ein av foreldra har bortført eit barn til utlandet § 14 bokstav c), Helsedirektoratets behandling av saker etter folketrygdloven kapittel 5 (jf. folketrygdloven § 21-11 a tredje ledd første punktum), saker for fellesorganet om AFP-tilskudd (jf. lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor § 18, jf. § 29 første ledd) og saker for Innkrevingssentralen for bidrag og tilbakebetalingskrav (jf. lov 20. desember 2018 nr. 105 om innkreving av underholdsbidrag mv § 22 a). Etter departementets syn foreligger det ingen særlige hensyn som begrunner at det ikke kan være adgang til å dele «opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet» med andre forvaltningsorganer også på disse områdene.

På denne bakgrunnen foreslår departementet at unntaket fra forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 oppheves.

Tilsvarende som for sosialtjenesteloven, foreslår departementet å viderefører begrensningene i adgangen til å dele opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6, jf. NAV-loven § 7 første ledd tredje punktum jf. tredje ledd.

NAV-loven § 7 er annerledes utformet enn sosialtjenesteloven § 44. Departementet har vurdert hvordan de nevnte endringene kan gjennomføres i NAV-loven § 7 på en hensiktsmessig måte, og foreslår å oppheve NAV-loven § 7 første ledd første punktum og innta begrensningene i adgangen til å dele opplysninger i medhold av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 i NAV-loven § 7 tredje ledd. Denne delen av bestemmelsen utformes da etter samme mønster som sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd. Etter departementets syn vil en slik løsning tydeliggjøre at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og ny nr. 7 gjelder fullt ut, mens opplysninger bare kan deles i medhold av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 i de tilfellene som er nevnt i tredje ledd.

Departementet foreslår også å endre NAV-loven § 7 tredje ledd tilsvarende som sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd, ved å ta ut alternativet «for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse». Denne bestemmelsen blir overflødig ved vedtakelsen av forslaget til ny § 13 b første ledd nr. 7 i forvaltningsloven. Det vises her til departementets vurderinger i punkt 6.2.3 ovenfor.

Departementets forslag innebærer at det vil følge av NAV-loven § 7 tredje ledd at det bare kan deles opplysninger i medhold av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 «når det er nødvendig for å fremme NAVs oppgaver eller for å hindre at noen urettmessig får utbetalt offentlige midler eller unndrar midler fra innbetaling til det offentlige». Adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger for å unngå fare for liv og helse vil etter forslaget følge av den nye forvaltningsloven § 13 b nr. 7.

Departementet antar at hvis forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 skal gjelde fullt ut for NAV, slik at NAV kan dele «opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet» med andre forvaltningsorganer, vil det i liten grad være nødvendig med dispensasjonsvedtak om deling med hjemmel i NAV-loven § 7 fjerde ledd. Har et forvaltningsorgan behov for å motta opplysninger fra NAV som ikke kan deles etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 eller etter NAV-loven § 7 tredje ledd, mener departementet at adgangen til å dele opplysningene bør fastsettes i NAV-loven, særlovgivning som gjelder for mottakerorganet eller forskrift med hjemmel i den nye forvaltningsloven § 13 g. Ordningen med dispensasjonsvedtak er lite brukt, og det vil derfor få begrenset betydning at delingsadgangen skal følge av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Etter lovforslaget skal den nye forvaltningsloven § 13 g gjelde for NAV, jf. omtalen ovenfor, og den vil gi hjemmel for å fastsette i forskrift at NAV kan dele taushetsbelagte opplysninger for å ivareta mottakerorganets oppgaver, så langt delingen er nødvendig og forholdsmessig. Departementet foreslår derfor å oppheve NAV-loven § 7 fjerde ledd.

Departementet følger også opp forslaget i høringsnotatet om å oppheve NAV-loven § 7 femte ledd om adgangen til å dele opplysninger som forutsatt i lov om Oppgaveregisteret eller annen utlevering av opplysninger til forvaltningsorganer som har hjemmel til å kreve opplysninger uten hinder av taushetsplikt. Ingen av høringsinstansene har hatt innspill til dette forslaget, og departementet viser til vurderingene i høringsnotatet om at delingsadgangen etter denne bestemmelsen er overflødig ved siden av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 (etter forslaget her ny nr. 8) og regler i særlovgivningen om opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt. Det er også presisert i NAV-loven § 7 første ledd fjerde punktum (tredje punktum etter forslaget her) at det kan gjøres unntak fra taushetsplikten «når dette følger av […] bestemmelser gitt i eller i medhold av lov», slik at det bør ikke være tvil om at NAV kan utlevere opplysninger til andre forvaltningsorganer som har hjemmel til å kreve opplysninger uten hinder av taushetsplikt. Departementet foreslår derfor å oppheve NAV-loven § 7 femte ledd.

Som følge av at fjerde og femte ledd oppheves, er det nødvendig å erstatte «sjette ledd» med «fjerde ledd» i nåværende første ledd fjerde punktum (tredje punktum i forslaget her). Det er også nødvendig å endre henvisningene til NAV-loven i folketrygdloven § 21-11 a tredje ledd, slik at henvisningene i lovteksten til fjerde og femte ledd tas ut.

Det vises ellers til forslaget om endringer av NAV-loven § 7 og folketrygdloven § 21-11 a og merknadene til bestemmelsene.

6.4 Barnevernloven

6.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det i utgangspunktet lagt til grunn at den foreslåtte nye delingshjemmelen av hensyn til liv og helse (høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8) og den foreslåtte forskriftshjemmelen (høringsforslaget § 13 h) i forvaltningsloven skal gjelde fullt ut for den som «utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, en institusjon, et senter for foreldre og barn eller et omsorgssenter for mindreårige etter barnevernloven», jf. barnevernloven § 6-7 første ledd første punktum.

Videre inneholdt høringsnotatet ulike alternative forslag til endringer i barnevernloven § 6-7 første og tredje ledd, blant annet forslag om å oppheve hele eller deler av barnevernloven § 6-7 tredje ledd første punktum, som sier at «opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven​ § 13 b nr. 5 og 6, kan bare gis når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens, institusjonens, senteret for foreldre og barns eller omsorgssenteret for mindreåriges oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse». I høringsnotatet ble det redegjort slik for forslagene:

«Som omtalt i punkt 2.4.2 følger det av barnevernloven § 6-7 tredje ledd at opplysninger bare kan deles med andre forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6 når dette er «nødvendig for å fremme barneverntjenestens, institusjonens, senteret for foreldre og barns eller omsorgssenteret for mindreåriges oppgaver» eller for å «forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse». For øvrig gjelder reglene i forvaltningsloven.

4. april 2019 ble et forslag til ny barnevernlov sendt på høring, med høringsfrist 1. august 2019. Innholdet i dagens regler om deling av taushetsbelagte opplysninger er her i hovedsak foreslått videreført, med enkelte justeringer og presiseringer, jf. § 13-1 tredje ledd i forslag til ny barnevernslov. Etter forslaget skal forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6 ikke gjelde for barnevernet, men opplysninger skal kunne deles med andre forvaltningsorganer «når det er nødvendig for å ivareta oppgaver etter denne loven» eller for å «forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse».

Spørsmålet er da om forslaget til en utvidet adgang til informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer som foreslått i dette høringsnotatet også skal gjelde for barnevernet, eller om barnevernloven fremdeles skal inneholde en særregel om informasjonsdeling, som også regulerer forholdet til den nye delingshjemmelen.

Barneverntjenesten behandler jevnlig sensitive opplysninger om barn og familier i en sårbar livssituasjon. Tillitsforholdet mellom barneverntjenesten og henholdsvis barnet og familien avhenger av at disse opplysningene behandles forsvarlig og ikke spres til flere enn nødvendig. At dette tillitsforholdet ivaretas er igjen sentralt for at barneverntjenesten skal kunne utføre sine oppgaver på en god måte. Samtidig er barneverntjenesten i en rekke sammenhenger helt avhengig av å kunne innhente og formidle opplysninger til andre organer for å kunne utføre sine oppgaver. Taushetspliktsreglene skal både ivareta hensynet til barn og familiers personvern og legge til rette for best mulig samarbeid og kommunikasjon mellom barnevernet og andre tjenester som arbeider med barn og unge.

Det er i dag lagt til grunn en forholdsvis vid tolkning av i hvilke situasjoner barnevernet har anledning til å formidle opplysninger til andre offentlige myndigheter for å ivareta barnevernets egne oppgaver etter barnevernloven § 6-7 tredje ledd. At adgangen til å formidle opplysninger til andre velferdstjenester er tolket relativt vidt må ses i lys av barnevernets oppgaver og ansvar. Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse. I høringsnotatet om ny barnevernlov er det framhevet at taushetsplikten ikke er til hinder for at barnevernstjenesten kan gi de opplysninger som er nødvendige for at andre offentlige tjenester, som for eksempel barnehage, skole, og helsestasjon, skal kunne gi barnet et «best mulig og helhetlig tjenestetilbud», jf. side 261. Dette innebærer at barneverntjenesten i praksis allerede i dag har en viss adgang til å formidle opplysninger som er nødvendige for at andre organer skal kunne utføre sine oppgaver overfor barnet og familien. Det kan likevel være vanskelig å avgjøre hvor grensen etter § 6-7 tredje ledd går, og det er noe usikkerhet knyttet til tolkningen av taushetspliktsreglene, blant annet når det gjelder skillet mellom barneverntjenestens egne og andre forvaltningsorganers oppgaver etter § 6-7 tredje ledd. Forslaget til en ny delingshjemmel i forvaltningsloven § 13 b vil kunne gi barnevernet en tydeligere og klarere hjemmel å forholde seg til i situasjoner der formålet med å formidle opplysninger er sette andre myndigheter i stand til å ivareta sine lovpålagte oppgaver.

Som nevnt i punkt 2.9.1 er det viktig at taushetspliktsregelverket ikke hindrer nødvendig samarbeid mellom ulike tjenester. En noe utvidet adgang til å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer som selv har taushetsplikt, kan sette barneverntjenesten bedre i stand til å bidra til at barn og familier får et helhetlig og koordinert tjenestetilbud.

Dersom den foreslåtte nye delingshjemmelen i forvaltningsloven skal gjelde for barnevernet, må barnevernloven § 6-7 tredje ledd trolig endres. Det vil da antakelig ikke lenger være behov for en særskilt regulering av forholdet til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5. Barnevernet kan allerede i dag dele opplysninger når det er nødvendig for å utføre organets egne oppgaver. Opplysninger om «en persons forbindelse med organet» og om «avgjørelser som er truffet», jf. § 13 b første ledd nr. 5, vil også kunne deles med andre organer med grunnlag i den nye delingsbestemmelsen, forutsatt at dette er nødvendig for utførelse av mottakerorganets oppgaver. Den nye bestemmelsen vil dermed trolig omfatte de aller fleste aktuelle tilfellene etter § 13 b første ledd nr. 5 som det i dag er gjort unntak for i barnevernloven § 6-7 tredje ledd.

Under forutsetning av at den foreslåtte nye delingshjemmelen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 også skal gjelde for barnevernet, ber departementet derfor om innspill til om det fortsatt er behov for å regulere § 13 b første ledd nr. 5 særskilt i barnevernloven. Det kan eventuelt være aktuelt å regulere særskilt de opplysningskategoriene denne bestemmelsen omfatter, eller noen av dem.

Når det gjelder adgangen til å gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller kontrollmyndigheter, gjør enkelte særlige hensyn seg gjeldende på barnevernområdet. Spørsmålet er om barnevernet skal kunne gi slike opplysninger også når det er «ønskelig av allmenne omsyn», jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6, eller for å fremme påtale- eller kontrollmyndighetens oppgaver etter den nye delingshjemmelen. Dette vil innebære en utvidelse av den adgangen barnevernet i dag har til å gi opplysninger. Barnevernet vil på grunn av sitt arbeid med utsatte barn og unge ofte sitte med opplysninger om lovbrudd begått av barn og unge. For eksempel åpner barnevernloven for plassering av barn med alvorlige atferdsvansker i barneverninstitusjon etter nærmere bestemte vilkår, jf. barnevernloven §§ 4-24 og 4-26. Gjentatt eller alvorlig kriminalitet er blant de tilfellene som åpner for plassering i institusjon.

Dersom slike opplysninger gis til påtalemyndigheten for å fremme andre formål enn barnevernets egne oppgaver, kan dette vanskeliggjøre barnevernets oppfølging av den opplysningene gjelder. For eksempel kan det bli vanskelig å få eller opprettholde tilliten overfor en barnevernsklient dersom en institusjon eller barnevernet ellers anmelder bruk av rusmidler, ulovlig bruk av gjenstander som tilhører institusjonen og lignende. En endring på dette området bør ikke hindre barnevernet i å utføre sine egne oppgaver på en god måte.

Departementet minner samtidig om at forslaget til utvidet delingsadgang ikke vil innebære noen plikt til å gi opplysninger, kun en adgang. Det vil fremdeles være opp til avgiverorganet om adgangen skal benyttes. På bakgrunn av de særlige hensynene på dette området kan det likevel ikke utelukkes at det kan være behov for å beholde særlige regler i barnevernloven om adgangen til å anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd. Slike særlige regler kan utformes på flere måter, avhengig av hvilke begrensninger det er ønskelig at skal gjelde. Det er ikke opplagt at det skal være adgang til å anmelde eller gi slike opplysninger på grunnlag av «allmenne omsyn», selv om det åpnes for at opplysningene kan gis når det er nødvendig for å kunne utføre oppgaver som ligger til mottakerorganet, altså påtale- eller kontrollmyndigheten. Den motsatte løsningen vil også kunne være et alternativ.

Spørsmålet er således om barnevernet fremdeles bør ha en begrenset adgang til å anmelde eller formidle opplysninger til påtalemyndighet eller kontrollmyndighet.

Dersom den foreslåtte nye delingsbestemmelsen skal gjelde for barnevernet, er en mulig løsning dermed at barnevernloven § 6-7 tredje ledd første og andre punktum oppheves, slik at det ikke lenger gjelder noen generelle begrensninger i barnevernets adgang til å dele opplysninger med andre etter forvaltningsloven § 13 b første ledd. En lovendring vil da gå ut på at barnevernloven § 6-7 tredje ledd første og andre punktum oppheves, mens nåværende tredje ledd tredje og fjerde punktum blir første og andre punktum.

Det mest nærliggende alternativet kan være å endre barnevernloven § 6-7 tredje ledd første punktum ved at kun henvisningen til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 tas ut, slik at barnevernet også kan dele opplysninger på grunnlag av denne bestemmelsen. Lovendringen kan da utformes slik at barnevernloven § 6-7 tredje ledd første punktum skal lyde:

«Det kan bare gis opplysninger til andre forvaltningsorganer i medhold av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens, institusjonens, senteret for foreldre og barns eller omsorgssenteret for mindreåriges oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse.»

Dersom man går for denne løsningen, oppstår det også spørsmål om det skal gjelde begrensninger i delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7, slik at det ikke skal kunne deles opplysninger etter denne bestemmelsen for å ivareta påtalemyndighetens eller den aktuelle kontrollmyndighetens behov.

Alternativet på den andre yttersiden er å fastsette i barnevernloven § 6-7 at den nye forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 ikke gjelder. Et nytt § 6-7 første ledd tredje punktum kan da lyde

«Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 gjelder ikke.»

Departementet utformer ikke konkrete lovforslag for de andre mulige løsningene som er skisserte ovenfor, men kommer eventuelt tilbake til dette etter høringen.»

6.4.2 Høringen

Også de høringsinstansene som har uttalt seg om barnevernloven § 6-7, har i hovedsak uttalt seg om forslaget knyttet til høringsforslaget § 13 første ledd nr. 7, som ikke følges opp i proposisjonen her, jf. punkt 2.5.

Det vises også til de høringsinstansene som har uttalt at de generelt støtter eller går imot forslagene, jf. punkt 2.4, og de instansene som har uttalt seg generelt om endringer i særlovgivningen, jf. punkt 6.2.2 og 6.3.2. I tillegg har enkelte høringsinstanser kommet med innspill som er relevant for de foreslåtte endringene i barnevernloven § 6-7 tredje ledd. Forslaget tilsvarer forslagene omtalt ovenfor til endringer i lignende bestemmelser i helselovene, sosialtjenesteloven og NAV-loven.

Kriminalomsorgsdirektoratet støtter generelt en utvidet adgang til informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer og barnevernet.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) uttaler at det kan være vanskelig å avgjøre hvor grensen går for deling av opplysninger etter barnevernloven § 6-7 tredje ledd. Fordi barnevernloven § 6-7 tredje ledd dels overlapper med nåværende § 13 b første ledd nr. 5, foreslår Bufdir at henvisningen til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 tas ut. Bufdir foreslår også å endre ordlyden i barnevernloven § 6-7 tredje ledd slik at alternativet for å «forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse» utformes tilsvarende som høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8.

Advokatforeningen er kritiske til å oppheve begrensningene i adgangen til informasjonsdeling i barnevernloven § 6-7 tredje ledd. De uttaler blant annet:

«Advokatforeningen er enig med departementet i at barneverntjenesten har en spesiell rolle i samfunnet gjennom sin forpliktelse til å medvirke til at barnets interesser ivaretas også av andre offentlige organer i barnevernloven § 3-2. Advokatforeningen er imidlertid ikke kjent med at dagens § 6-7 tredje ledd skaper utfordringer for gjennomføringen av denne oppgaven. Det vises i denne forbindelse til departementets henvisning til høringsnotat til ny barnevernlov på s. 261, der det slås fast at dagens bestemmelse gir barneverntjenesten anledning til å gi opplysninger videre for å sikre barnet et best mulig helhetlig tjenestetilbud fra et samlet hjelpeapparat.»

Bufdir, Helsetilsynet og Oslo kommune mener barnevernet fremdeles bør ha en begrenset adgang til å dele opplysninger med påtalemyndigheten og kontrollmyndigheter. Bufdir og Helsetilsynet viser blant annet til at barnevernet ofte sitter på opplysninger om lovbrudd begått av barn og unge, og dersom slike opplysninger gis til påtalemyndigheten for å fremme andre formål enn barnevernets egne oppgaver, kan det vanskeliggjøre barnevernets oppfølging av den opplysningene gjelder. Sarpsborg kommune uttaler at det viktigste er at personer tør å gi opplysninger som har betydning for barnet, uten å være redd for at barnevernstjenesten gir opplysningene videre til politiet. Sarpsborg kommune uttaler videre at en utvidet adgang til å dele opplysninger bør være begrenset til tilfeller hvor informasjonsdelingen ikke er til skade for barnet.

Barneombudet, Bufdir og Øst politidistrikt savner en nærmere vurdering av forslagene opp mot Grunnloven § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 13 nr. 1, som sier at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. Oslo kommune påpeker også at dersom barnevernet skal dele taushetsbelagte opplysninger om et barn, må dette vurderes å være til barnets beste.

Barneombudet uttaler også at de erfarer at barnevernet til tider har en svært restriktiv praktisering av dagens bestemmelse ved deling av opplysninger til andre offentlige instanser, og som gjør at samarbeidet mellom tjenestene blir vanskelig, særlig for skole og barnevern.

6.4.3 Departementets vurderinger

Departementet går inn for at den foreslåtte nye hjemmelen for deling av hensyn til lov og helse (lovforslaget § 13 b nr. 7) og den foreslåtte forskriftshjemmelen (lovforslaget § 13 g) skal gjelde for barnevernet. Henvisningen til forvaltningsloven §§ 13 til 13 e i barnevernloven §6-7 første ledd første punktum foreslås derfor endret til også å omfatte den nye § 13 g. Det vises her til departementets vurderinger i punkt 6.6.3.

Når det gjelder de alternative forslagene i høringsnotatet til endringer i barnevernloven § 6-7 tredje ledd første punktum, har departementet vurdert høringsinnspillene, og mener det bør utredes nærmere om det er behov for endringer i denne bestemmelsen og avklare eventuelle endringer opp mot forslaget til ny barnevernlov. Eventuelle forslag om endringer i barnevernloven § 6-7 tredje ledd, samt i den motsvarende bestemmelsen i forslaget til ny barnevernlov, vil følges opp av Barne- og familiedepartementet i forbindelse med andre endringer i barnevernloven.

6.5 Krisesenterlova

6.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det i utgangspunktet lagt til grunn at den foreslåtte nye delingshjemmelen av hensyn til liv og helse (høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8) og den foreslåtte forskriftshjemmelen (høringsforslaget § 13 h) i forvaltningsloven skal gjelde fullt ut for den som utfører tjeneste eller arbeid etter krisesenterlova, jf. krisesenterlova § 5 første ledd første punktum.

Videre inneholdt høringsnotatet ulike alternative forslag til endringer i krisesenterlova § 5 første og tredje ledd, blant annet forslag om å oppheve hele eller deler av krisesenterlova § 5 tredje ledd, som sier at «opplysningar til andre forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven​ § 13 b nr. 5 og 6, kan berre givast når dette er nødvendig for å fremme oppgåvene til kommunen etter denne lova, eller for å førebyggje vesentleg fare for liv eller alvorleg skade på helsa til nokon». I høringsnotatet ble det redegjort slik for forslagene:

«Etter krisesenterlova § 5 tredje ledd kan opplysninger til andre forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6 bare gis når det er «nødvendig for å fremme oppgåvene til kommunen etter denne lova, eller for å førebyggje vesentleg fare for liv eller alvorleg skade på helsa til nokon», se omtalen i punkt 2.4.3.

Krisesentrene tar imot personer som har vært utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner, og som har behov for beskyttelse. De som benytter seg av tilbudet er i en sårbar situasjon, og opplysningene krisesentrene får om disse, er av svært sensitiv karakter. Mange brukere lever i frykt for sitt eget og barnas liv og helse.

En streng taushetsplikt har vært ansett som sentralt for å kunne tilby brukere av krisesentertilbudet den beskyttelsen de har behov for. Dette er bakgrunnen for den særlige reguleringen i § 5 tredje ledd av adgangen til å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer og for at taushetsplikten etter § 5 andre ledd også omfatter fødested, fødselsdato, personnummer og flere andre opplysninger av liknende karakter. Å oppnå et tillitsforhold mellom brukeren og de ansatte ved krisesentertilbudet kan være avgjørende for at voldsutsatte personer skal åpne seg og gi den informasjonen krisesenteret trenger for å sørge for at den enkelte får et godt og tilstrekkelig tilbud. Flere brukere av tilbudet har liten tilknytning til store deler av det norske samfunnet, og det vil variere sterkt i hvilken grad de har tillit til statsapparatet, politiet osv. Hensynet til etablering av og ivaretakelse av slike tillitsforhold gjør seg derfor generelt sterkere gjeldende på dette området enn ellers. Tillitsforholdet kan blant annet avhenge av at brukerne kan stole på at personlige opplysninger blir behandlet forsvarlig og ikke spres til flere enn nødvendig.

Samtidig vil samarbeid mellom ulike forvaltningsorganer kunne være en forutsetning også for at brukere av krisesentertilbudet skal få den hjelpen de trenger, og muligheten til å dele informasjon kan da stå sentralt. Det er svært viktig at taushetspliktsreglene ikke hindrer nødvendig samarbeid mellom ulike tjenester. En noe utvidet adgang til å dele opplysninger med personer i andre forvaltningsorganer, som selv har taushetsplikt, kan således sette krisesentre og andre virksomheter som er omfattet av krisesenterlova, i stand til å bidra til at personer som er utsatt for vold eller trusler, får et best mulig tjenestetilbud.

Helt sentrale hensyn, som vanskelig kan forenes fullt ut, vil til en viss grad også her stå mot hverandre.

Hvis den nye delingshjemmelen skal gjelde for krisesentertilbudet, oppstår de samme spørsmålene for reguleringen i krisesenterlova § 5 tredje ledd av forholdet til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6 som for den tilsvarende reguleringen i barnevernloven. Se her punkt 6.2 og de vurderingene og alternativene som omtales der.

Det er også her et særlig spørsmål om opplysninger skal kunne gis til påtalemyndighet eller kontrollmyndighet når det er «ønskeleg av allmenne omsyn», jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6, eller for å fremme påtale- eller kontrollmyndighetens oppgaver. Også for krisesentrene gjør det seg gjeldende enkelte særlige hensyn som gjør at det kan være behov for å beholde særlige regler om dette i krisesenterlova. Dersom opplysninger om lovbrudd kan gis til påtalemyndigheten for å fremme andre formål enn krisesentertilbudets egne oppgaver, kan det påvirke brukeres vilje til å dele opplysninger om egen situasjon. Disse brukerne vil for eksempel ikke alltid ønske straffeforfølgelse av den som har utøvd vold. En delingsadgang kan derfor tenkes å føre til en svekkelse av tilliten til tilbudet for enkelte, og at noen derfor velger å ikke benytte seg av krisesentertilbudet. Dette kan tilsi at de som utfører tjeneste eller arbeid etter krisesenterlova, fremdeles bør ha en begrenset adgang for til å anmelde eller formidle opplysninger til påtalemyndighet eller kontrollmyndighet.

På den andre siden er vold i nære relasjoner noe man de senere årene har lagt stor vekt på å bekjempe, og straffenivået for dette har blitt betydelig skjerpet. Det kan da framstå uheldig og gi uklare signaler om man ikke skal kunne bekjempe denne formen for kriminalitet ved å dele opplysninger med de aktuelle myndighetene.

Departementet ber derfor særlig om innspill fra de berørte høringsinstansene også her og minner også om at høringsforslaget ikke innebærer noen opplysningsplikt.

Dersom man kommer til at delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd skal gjelde fullt ut for de som utfører tjeneste eller arbeid etter krisesenterlova, vil en lovendring innebære at krisesenterlova § 5 tredje ledd oppheves.

Skal derimot begrensningene i adgangen til å dele opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. videreføres, mens delingsadgangen etter nr. 5 og den nye nr. 7 skal gjelde fullt ut, vil en aktuell lovendring være at krisesenterlova § 5 tredje ledd skal lyde:

«Det kan berre givast opplysningar til andre forvaltningsorgan i medhald av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 når dette er nødvendig for å fremme oppgåvene til kommunen etter denne lova, eller for å førebyggje vesentleg fare for liv eller alvorleg skade på helsa til nokon.»

Også her oppstår da spørsmålet om det skal gjelde begrensninger i delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7, slik at det ikke skal kunne deles opplysninger etter denne bestemmelsen for å ivareta påtalemyndighetens eller den aktuelle kontrollmyndighetens behov.

Skulle man komme til at den foreslåtte nye delingsbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 ikke skal gjelde for de som utfører tjeneste eller arbeid etter krisesenterlova, er den mest nærliggende løsningen å ta inn et nytt tredje punktum i krisesenterlova § 5 første ledd, der det heter

«Forvaltningslova § 13 b første ledd nr. 7 gjeld ikkje.»

Departementer utformer heller ikke her ytterligere alternative lovforslag.»

6.5.2 Høringen

Også de høringsinstansene som har uttalt seg om krisesenterlova § 5, har i hovedsak uttalt seg om forslaget knyttet til høringsforslaget § 13 første ledd nr. 7, som ikke følges opp i proposisjonen her, jf. punkt 2.5.

Det vises også til de høringsinstansene som har uttalt at de generelt støtter eller går imot forslagene, jf. punkt 2.4, og de instansene som har uttalt seg generelt om endringer i særlovgivningen, jf. punkt 6.2.2 og 6.3.2. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Sarpsborg kommune har kommet med innspill som er relevant for de foreslåtte endringene i krisesenterlova § 5 tredje ledd. Forslaget tilsvarer forslagene ovenfor til endringer i lignende bestemmelser i helselovene, sosialtjenesteloven og NAV-loven.

Bufdir foreslår tilsvarende endring i krisesenterlova § 5 tredje ledd som for barnevernlova § 6-7 tredje ledd, jf. omtalen av Bufdirs forslag i punkt 6.4.2. Bufdirmener også at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke bør gjelde for krisesentrene. De viser blant annet til at krisesentrene gjennom kontakt med brukerne ofte får opplysninger om alvorlige kriminelle handlinger, og at dersom opplysningene kan gis til påtalemyndigheten for å fremme andre formål enn krisesentertilbudenes egne oppgaver kan det påvirke brukernes vilje til å dele opplysninger om egen situasjon, og kanskje føre til at enkelte velger å ikke benytte seg av krisesentertilbudet.

Sarpsborg kommune uttaler at de generelt vurderer at det er behov for en videre adgang til å dele opplysninger for krisesentrene, uten å være avhengig av samtykke.

6.5.3 Departementets vurderinger

Departementet går inn for at den foreslåtte nye hjemmelen for deling av hensyn til lov og helse (lovforslaget § 13 b nr. 7) og den foreslåtte forskriftshjemmelen (lovforslaget § 13 g) skal gjelde for den som utfører tjeneste eller arbeid etter krisesenterlova. Henvisningen til forvaltningsloven §§ 13 til 13 e i krisesenterlova § 5 første ledd første punktum foreslås derfor endret til også å omfatte den nye § 13 g. Det vises her til departementets vurderinger i punkt 6.6.3.

Når det gjelder de alternative forslagene i høringsnotatet til endringer i krisesenterlova § 5 tredje ledd, har departementet vurdert høringsinnspillene, og mener det bør utredes nærmere om det er behov for endringer i denne bestemmelsen. Eventuelle forslag om endringer i krisesenterlova § 5 tredje ledd vil følges opp av Barne- og familiedepartementet.

6.6 Henvisningsendringer

6.6.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det gitt følgende redegjørelse for behovet for henvisningsendringer:

«Dersom det vedtas nye §§ 13 g og 13 h i forvaltningsloven, vil det være behov for å gjøre en rekke henvisningsendringer. Mange lover og forskrifter sier at forvaltningsloven §§ 13 til 13 e, §§ 13 a til 13 e osv. gjelder, ikke gjelder eller dels gjelder. I de fleste av disse tilfellene vil også §§ 13 g og 13 h skulle inngå, og de aktuelle bestemmelsene må således endres. Departementet ser ikke behov for å ta inn endringene i disse bestemmelsene her, men vil følge opp dette i en eventuell lovproposisjon og et senere forskriftsarbeid.»

Videre ble det i høringsnotatet gitt følgende redegjørelse for områder der reglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e ikke gjelder i dag:

«Som nevnt i punkt 2.4.11 følger det uttrykkelig av skatteforvaltningsloven § 1-3, eigedomsskattelova § 29 andre ledd, tolloven § 12-1 femte ledd, lov om innførsle- og utførsleregulering § 2 tredje ledd, eksportkontrolloven § 2 femte ledd, statistikkloven § 2-4 tredje ledd (§ 8 femte ledd i den nye statistikkloven) og legemiddelloven § 30 at reglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e ikke gjelder. Delingsreglene i forvaltningsloven gjelder heller ikke for opplysninger fra Folkeregisteret, som etter folkeregisterloven § 10-2 første ledd kun kan utleveres til mottakere som har hjemmel i lov til å innhente opplysningene.

Departementet foreslår her ikke endringer konkrete i disse lovene. Endringer i forholdet til forvaltningsloven på disse områdene vil nødvendiggjøre en bredere vurdering av disse lovene, noe det ikke har vært anledning til å gjennomføre i forbindelse med utarbeidelsen av dette høringsnotatet. Et kanskje mer nærliggende alternativ kan være å foreslå tilsvarende delingsregler i disse lovene som de som nå foreslås i forvaltningsloven, eventuelt i noen av lovene, uten at forholdet til forvaltningsloven endres. Departementet ber om innspill til dette.»

6.6.2 Høringen

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om behovet for endringer i andre lover enn de omtalt ovenfor i punkt 6.1, 6.2, 6.3, 6.4 og 6.5.

Politiets utlendingsenhet er generelt positive til å ikke endre særlovgivningen hvor det i dag er fastsatt at reglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e ikke gjelder, og uttaler at eventuelle endringer må vurderes for den enkelte særlov.

Finansdepartementet er enig med departementet i at det ikke bør gjøres endringer i skatteforvaltningsloven, tolloven, folkeregisterloven og statistikkloven, hvor forvaltningslovens regler om taushetsplikt etter gjeldende rett ikke får anvendelse. De peker blant annet på at det gjelder en strengere taushetsplikt etter disse lovene enn etter forvaltningsloven, og at reglene er nylig endret eller vil bli endret, og er godt tilpasset systemene og behovet for denne delen av forvaltningen. De samme hensynene er fremmet av Statistisk sentralbyrå og Tolletaten, som også er enige i at det ikke er aktuelt å gi de foreslåtte reglene i forvaltningsloven anvendelse for henholdsvis statistikkloven og tolloven. Skatteetaten mener derimot at det bør vurderes om det er behov for å gi en tilsvarende forskriftshjemmel som høringsforslaget § 13 h i skatteforvaltningsloven, tolloven og politiloven, og foreslår at en tilsvarende bestemmelse tas inn i skatteforvaltningsloven § 3-3. Statens vegvesen oppfordrer departementet til å se nærmere på reglene i tolloven knyttet til høringsforslaget, og viser til at etter gjeldende rett kan Tolletaten ikke dele taushetsbelagte opplysninger med Statens vegvesen, jf. tolloven § 12-1. Samferdselsdepartementet støtter tilnærmingen til Statens vegvesen.

Finanstilsynet påpeker at det ikke er behov for å gi høringsforslagene et utvidet anvendelsesområde for å utfylle taushetspliktbestemmelsene innenfor sektorlovgivningen som Finanstilsynet forvalter.

Norges Bank mener at forslaget til § 13 h ikke bør gjelde for Norges Bank, jf. sentralbankloven § 5-2 femte ledd. For det første er det tvilsomt om forskriftshjemmelen etter sin ordlyd kan gjelde for banken, og for det andre vil en slik forskriftsmyndighet harmonere dårlig med den uavhengigheten som Norges Bank er gitt i sentralbankloven. Kongen er ikke gitt hjemmel til å fravike taushetsplikten i sentralbankloven § 5-2. For det tredje bør forskriftsmyndigheten eventuelt ligge hos Finansdepartementet, ikke hos Justis- og beredskapsdepartementet.

Norges vassdrags- og energidirektorat og Statnett SF er enige i at de foreslåtte reglene i forvaltningsloven ikke bør få anvendelse etter energiloven § 9-3, kraftberedskapsforskriften og damsikkerhetforskriften, og de mener at adgangen til deling av slik informasjon bør reguleres i sektorregelverket.

Statens Havarikommisjon er enig i at det er grunn til å beholde de særlige reglene som gjelder for bestemte typer opplysninger for Statens havarikommisjon, og at det derfor ikke foreslås endringer i disse lovene for å åpne for utvidet deling.

Samferdselsdepartementet viser til at veglova § 11 fastsetter at forvaltningsloven gjelder for forvaltningsavgjørelser etter loven, og legger til grunn at høringsforslaget vil gjelde for deling av informasjon som blir behandlet av vegmyndighetene, Nye Veier AS og Vegtilsynet.

Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen mener det bør vurderes å lovfeste en henvisning til forvaltningsloven § 13 b første ledd i vegtrafikkloven § 43 b, for slik å avklare at forvaltningslovens regler om deling av taushetsbelagt informasjon får anvendelse. Samferdselsdepartementet foreslår at en slik henvisning kan tas inn i vegtrafikkloven § 43 b andre ledd nytt fjerde punktum og lyde slik: «For øvrig gjelder forvaltningslovens bestemmelser om deling av taushetsbelagt informasjon».

Innovasjon Norge foreslår å ta inn en lignende forskriftshjemmel som i høringsforslaget § 13 h i lov om Innovasjon Norge § 27 sjuende ledd.

Politidirektoratet bemerker at det er uklart hvordan forholdet til forvaltningsloven skal forstås der særlovgivningen viser til at forvaltningslovens bestemmelser gjelder «så langt det passer», for eksempel utlendingsloven.

6.6.3 Departementets vurderinger

Departementet legger til grunn at forslagene til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 om ny hjemmel for deling av hensyn til liv og helse og til forskriftshjemmel i forvaltningsloven § 13 g vil gjelde for de som er omfattet av forvaltningsloven, og der det er fastsatt i lov at forvaltningsloven eller taushetspliktreglene i forvaltningsloven §§ 13 flg. gjelder.

Det følger av mange lover og forskrifter at «forvaltningsloven §§ 13 til 13 e» eller «forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f» gjelder, ikke gjelder eller dels gjelder. Forslaget til ny § 13 b første ledd nr. 7 vil etter ordlyden være omfattet av slike henvisninger. Departementet legger derfor til grunn at den foreslåtte bestemmelsen i § 13 b første ledd nr. 7 vil gjelde der en lovbestemmelse sier at «forvaltningsloven §§ 13 til 13 e», «forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f», «forvaltningsloven § 13 b» eller lignende gjelder, med mindre det gjøres uttrykkelig unntak i den enkelte loven.

Ettersom lovforslaget § 13 g ikke er omfattet av henvisningen i slike bestemmelser, kan det derimot være uklart om forskriftshjemmelen skal gjelde eller ikke. Departementet legger derfor til grunn at henvisningene i slike lovbestemmelser bør endres til å inkludere lovforslaget § 13 g dersom det er ment at også forskriftshjemmelen skal gjelde eller ikke gjelde.

Departementet viser videre til omtalen i punkt 3.3.7 av lovbestemmelser som sier at forvaltningsloven §§ 13 til 13 e eller forvaltningsloven §§ 13 til 13 f gjelder eller gjelder delvis, og hvor det kan være relevant å fastsette at § 13 b første ledd nr. 7 og § 13 g skal gjelde og foreslår at forvaltningsloven § 13 b nr. 7 om deling av taushetsbelagte opplysninger av hensyn til liv og helse skal gjelde etter disse lovbestemmelsene. Det foreslås ikke å ta inn noen særskilte unntak fra dette. Departementet viser til at lovforslaget § 13 b nr. 7 delvis lovfester hva som allerede følger av nødretten, og i praksis ikke vil innebære noen omfattende utvidelse av adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger, jf. punkt 5.3.

Det foreslås heller ikke å gjøre unntak for forvaltningsloven § 13 b nr. 7 etter lovbestemmelser som sier at forvaltningsloven § 13 b gjelder. Den nye § 13 b første ledd nr. 7 vil dermed for eksempel gjelde etter kommuneloven § 11-13 andre ledd.

Partiloven (lov 17. juni 2005 nr. 102 om visse forhold vedrørende de politiske partiene) § 24 sjuende ledd første punktum sier at «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Partilovnemnda eller Partirevisjonsutvalget, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det vedkommende i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om partiinterne forhold». I andre punktum heter det at «forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1 til 3 og § 13 b første ledd nr. 2 til 6 får likevel anvendelse». Departementet ser ingen grunn til at de som utfører tjeneste eller arbeid for Partilovnemnda eller Partirevisjonsutvalget, ikke også bør kunne dele opplysninger for å unngå fare for liv og helse, og foreslår derfor å endre henvisningen i andre punktum til å også inkludere lovforslaget § 13 b første ledd nr. 7.

Departementet foreslår også at den foreslåtte forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 13 g gis anvendelse etter lovene omtalt i punkt 3.3.7, slik at henvisningen til forvaltningslovens taushetspliktregler i de aktuelle lovbestemmelsene endres til å inkludere § 13 g. Departementet legger her vesentlig vekt på at det vil måtte vurderes i det enkelte tilfellet om det er behov for å fastsette en forskrift om informasjonsdeling mellom bestemte forvaltningsorgan, og på hvilke vilkår deling skal være tillatt. Forskrifter skal normalt sendes på offentlig høring, jf. forvaltningsloven § 37 og utredningsinstruksen punkt 3-3, slik at berørte aktører kan komme med innspill. Videre har departementet lagt vekt på at hensikten med forskriftshjemmelen er bedre samordning og gjennomføring av offentlige tjenester, og forskriftshjemmelen bør derfor generelt gjelde der de øvrige taushetspliktreglene i forvaltningsloven gjelder.

Når det gjelder innspillet fra Norges Bank om at forslaget til forskriftshjemmel i forvaltningsloven § 13 g ikke bør gjelde etter sentralbankloven § 5-2 femte ledd, ser departementet ikke at det er noen grunn til å vurdere forskriftshjemmelens anvendelsesområde annerledes enn for andre lover som sier at forvaltningslovens taushetspliktregler gjelder eller gjelder delvis. Departementet viser ellers til at forskriftsmyndigheten ligger hos «Kongen», ikke Justis- og beredskapsdepartementet, og at Kongen kan delegere myndigheten til Finansdepartementet eller et annet organ.

Når det gjelder lovbestemmelsene der forvaltningsloven §§ 13 til 13 f eller §§ 13 til 13 e ikke gjelder eller delvis ikke gjelder, omtalt i punkt 3.3.8, foreslår departementet ikke at forslaget til § 13 b første ledd nr. 7 eller § 13 g skal gjelde på de områdene der særlovgivningen fastsetter at forvaltningslovens taushetspliktregler ikke gjelder. Slike endringer i særlovgivningen krever en bredere vurdering av disse lovene, noe det ikke har vært anledning til å gjennomføre i forbindelse med utarbeidelsen av denne proposisjonen. Departementet viser også til at en adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger for å unngå fare for liv og helse også dels følger av avvergingsplikten etter straffeloven § 196, hjelpeplikten etter straffeloven § 287 og nødretten.

For å unngå uklarhet om at den nye forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 13 g skal gjelde der lovbestemmelser sier at forvaltningslovens taushetspliktregler helt eller delvis ikke gjelder, foreslår departementet å endre henvisningene i lovene som sier at «forvaltningsloven §§ 13 til 13 e ikke får anvendelse» eller lignende, slik at også § 13 g omfattes.

Det vises ellers til forslaget om endringer i andre lover og merknadene til disse endringene.