5 Deling av taushetsbelagte opplysninger for å unngå fare for liv og helse

5.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet inneholdt et forslag til en ny bestemmelse i forvaltningsloven § 13 b nr. 8 om at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 ikke skal være til hinder for «at forvaltningsorganet deler opplysningene med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse». Dette forslaget fulgte delvis opp forslaget fra Forvaltningslovutvalget om å lovfeste en generell mulighet til å dele taushetsbelagte opplysninger med «andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse eller for å unngå vesentlig skade eller tap» omtalt i punkt 2.1.2, men videreførte ikke et forslag om å at opplysninger kan deles uten hinder av taushetsplikt for «å unngå vesentlig skade eller tap». I høringsnotatet ble det gitt følgende redegjørelse for forslaget:

«Som nevnt i punkt 2.1.2 foreslo Forvaltningslovutvalget å lovfeste en generell mulighet til å dele taushetsbelagte opplysninger med «andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse eller for å unngå vesentlig skade eller tap».

Dette forslaget innebærer til dels en lovfesting av den anledningen til å dele opplysninger som følger av nødrett. Dersom det foreligger en fare for en eller flere personers liv eller helse, for alvorlig skade på eiendom m.m., vil man kunne dele også taushetsbelagte opplysninger for å hindre eller overvinne denne faren. Nødretten bygger i stor grad på sedvane og teori. Straffeloven § 17 oppstiller adgangen til straffritt å kunne foreta ellers straffbare handlinger som følge av nødrett, men ellers er dette i liten grad lovfestet. Departementet går ikke her nærmere inn på hva som omfattes av nødrett på forvaltningsrettens område, eller hvor langt dette går, noe heller ikke Forvaltningslovutvalget gjorde.

I enkelte tilfeller foreligger det også en avvergingsplikt. Det følger av straffeloven § 196 første ledd at man, uten hensyn til taushetsplikt, kan straffes om man unnlater å forsøke

«å avverge en straffbar handling eller følgene av den, på et tidspunkt da dette fortsatt er mulig, og det framstår som sikkert eller mest sannsynlig at handlingen er eller vil bli begått».

Avvergingsplikten gjelder bare overfor visse utpekte straffbare handlinger. De fleste av disse handlingene vil kunne medføre fare for noens liv eller helse, men Forvaltningslovutvalgets forslag vil omfatte langt flere tilfeller der taushetsbelagte opplysninger kan deles enn det som følger av avvergingsplikten.

Forvaltningslovutvalget har også vist til informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10 som bakgrunn for forslaget, jf. NOU 2019: 5 punkt 19.12.7. Det er i liten grad konkretisert hvorfor akkurat de foreslåtte momentene – «å unngå fare for liv eller helse» eller «å unngå vesentlig skade eller tap» – må være med for å oppfylle informasjonsfriheten. Utvalget har også understreket at rettslig sett er det ikke nødvendig med en slik bestemmelse for å oppfylle pliktene etter EMK. Ved kollisjonstilfeller skal uansett EMK gå foran en eventuell lovfestet taushetsplikt som er i strid med informasjonsfriheten, jf. menneskerettsloven § 3. Departementet går derfor ikke nærmere inn på informasjonsfriheten etter EMK her.

I de fleste tilfeller vil det være nokså klart om noe utgjør en «fare for liv eller helse», selv om slike farer kan oppstå i mange ulike situasjoner og skyldes helt ulike forhold. Det kan for eksempel handle om fare for å bli rammet av naturkatastrofer eller andre typer ulykker, smittefare som kan medføre alvorlig sykdom eller fare for fysiske angrep fra kriminelle eller i forbindelse med voldelige konflikter. Derimot kan det være noe mer uklart hva som nærmere bestemt ligger i å skulle «unngå vesentlig skade eller tap». Dette vil i hovedsak dreie seg om materielle skader og økonomisk tap, selv om ordlyden også kan omfatte personskader som er alvorlige, men ikke utgjør en direkte fare for liv eller helse. Det er ikke sagt noe nærmere i Forvaltningslovutvalgets utredning om hva slags skade eller tap som er ment å være omfattet, eller hvilken målestokk utvalget mener skal legges til grunn for hva som er vesentlig. Departementet er også i tvil om det er behov for en slik regel. De alvorligste tilfellene der det oppstår fare for skade eller tap, vil være dekket av avvergingsplikten etter straffeloven § 196, og det vil også ut fra faren for skade på eiendom osv. være adgang til å dele opplysninger ut fra nødrett.

Ut fra dette går departementet foreløpig ikke inn for å lovfeste den delen av Forvaltningslovutvalgets forslag som gjelder adgang til deling av taushetsbelagte opplysninger «for å unngå vesentlig skade eller tap».

I de tilfellene deling av taushetsbelagte personopplysninger for å unngå fare for liv eller helse omfattes av personopplysningslovens virkeområde, jf. lovens § 2, vil flere av behandlingsgrunnlagene i personvernforordningen som ikke krever supplerende rettsgrunnlag, kunne være aktuelle. Hvis delingen ikke skjer som ledd i utførelsen av forvaltningsorganets oppgaver, åpner behandlingsgrunnlaget i artikkel 6 nr. 1 bokstav f, jf. nr. 1 andre punktum, for behandling etter en konkret interesseavveining. Artikkel 6 nr. 1 bokstav d gir videre grunnlag for behandling som er nødvendig for å «verne den registrertes eller en annen fysisk persons vitale interesser».

Dersom delingen gjelder noen av de særlige kategoriene personopplysninger etter forordningen artikkel 9 nr. 1, vil unntaket i artikkel 9 nr. 2 bokstav c kunne anvendes, såframt den registrerte fysisk eller juridisk ikke er i stand til å gi samtykke. Dersom deling for å unngå fare for liv eller helse er uforenlig med innsamlingsformålet, vil den foreslåtte delingsbestemmelsen i alle tilfeller kunne gi viderebehandlingsgrunnlag i tråd med forordningen artikkel 6 nr. 4.

Siden den foreslåtte delingsbestemmelsen bare er ment som en relativt snever unntaksregel for konkrete nødrettslignende tilfeller, er det etter departementets syn for øvrig neppe noen betydelig risiko for at bestemmelsen i alminnelighet vil føre til utlevering i strid med Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

I Forvaltningslovutvalgets forslag er kravet om at deling av opplysninger om noens «personlige forhold» bare kan deles så langt dette ikke utgjør noe «uforholdsmessig inngrep» overfor den opplysningene gjelder, utformet slik at dette også omfatter forslaget til § 36 andre ledd bokstav d. Departementet kan i utgangspunktet ikke se at en deling som er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, realistisk sett kan utgjøre «uforholdsmessig inngrep», heller ikke der faren for liv eller helse er rettet mot andre enn de som opplysningene gjelder. Dette kan muligens stille seg annerledes dersom helsefaren er svært liten. Dersom det foreligger hensyn som likevel tilsier at opplysningene ikke bør deles, vil disse bli ivaretatt gjennom vurderingen av om delingen er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse.

Utvalgets forslag gjelder deling med «andre», noe som kan være hvem som helst. Departementet ser ingen grunn til å endre på dette. Formålet med denne delingen av taushetsbelagte opplysninger er å unngå fare for liv eller helse, og det må da kunne deles med de personene som gjennom varsling, fysisk inngripen eller på annen måte kan oppnå dette, uavhengig av hvem dette er. Nødvendighetsvilkåret vil i utgangspunktet innebære at taushetsbelagte opplysninger bare kan deles i et omfang som sikrer at faren for liv og helse kan unngås. Er det for eksempel flere personer som vil kunne varsle om en fare, kan vilkåret tilsi at opplysningene bare deles med én av dem. Det vil naturligvis være rom for mer konkrete vurderinger av hva som i en akutt situasjon framstår som nødvendig.»

5.2 Høringen

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8, støtter forslaget. Dette gjelder instanser som Barneombudet, Sivil klareringsmyndighet, Sjøfartsdirektoratet, Statens vegvesen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Vestland, Utlendingsdirektoratet, Agder fylkeskommune, Bærum kommune, Juristforbundet, NHO, Unio og Utdanningsforbundet. Barneombudet og NHO er enig i at opplysninger bør kunne deles med «andre», også privatpersoner. Bærum kommune fremhever at forslaget innebærer en praktisk viktig klargjøring og kan gi personell nødvendig trygghet for å kunne handle i slike situasjoner. Statens vegvesen uttaler blant annet:

«I forslaget til ny § 13 første ledd nr. 8 legges det opp til en nødvendighetsvurdering for utlevering av opplysninger i situasjoner der det er fare for liv eller helse. Vi er enige i at det må foreligge et nødvendighetsvilkår og er positive til at det åpnes opp for å dele opplysninger i denne typen situasjoner. Imidlertid kan disse situasjonene bære preg av hastesituasjoner/situasjoner der man må ta en vurdering på kort tid. Det kan by på vanskeligheter i praksis å avgjøre hvorvidt det er nødvendig og hvorvidt det i situasjonen foreligger fare for liv eller helse. Dette bør sees i sammenheng med nødretten.»

En anonym privatperson støtter ikke høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8, og denne personen uttaler at forslaget «ikke inneholder garantier for personvernet, men lar det være opp til den enkelte ansattes skjønn å avgjøre om og i hvilken grad det er nødvendig for å unngå fare for helse». Ingen andre høringsinstanser har gått direkte imot denne delen av høringsforslaget.

Forsvarsdepartementet mener det bør gjøres unntak fra høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8 for opplysninger om ansettelsesforhold i Etterretningstjenesten. Departementet uttaler blant annet:

«Vi kan ikke se at det vil være nødvendig å utlevere informasjon om et ansettelsesforhold for å oppnå formålet med bestemmelsen. Dette fordi avvergingsplikten etter straffeloven uansett vil gå foran og fordi eventuell utlevering etter ny nr. 8 etter omstendighetene kan stride mot hensynet til å ivareta eget personell og kilders liv og helse. Videre må det også legges vekt på at opplysninger om ansettelsesforhold i Etterretningstjenesten i de aller fleste tilfeller vil være sikkerhetsgradert informasjon. Departementet kan likevel akseptere at unntaket ikke fremgår direkte av lovteksten, såfremt våre merknader fremgår som tolkningsmomenter i merknadene i proposisjonen til ny § 13 b tredje ledd.»

Øst politidistrikt og LO mener unntaket fra taushetsplikt også bør gjelde så langt det er nødvendig for å unngå vesentlig skade eller tap. Øst politidistrikt peker på at de samme hensynene gjør seg gjeldende ved fare for vesentlig skade eller tap som ved fare for liv og helse. LO uttaler blant annet:

«LO mener at det hadde vært hensiktsmessig å videreføre Forvaltningsutvalget sin tilrådning om at «forespørsel etterkommes så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv og helse eller for å unngå vesentlig skade eller tap» inntas i lovteksten. Blant annet vil dette klargjøre at det er en adgang til utlevering av taushetsbelagte opplysninger også for å unngå vesentlig skade eller tap. Dette må lovteknisk anses som en bedre løsning enn om dette kun er regulert i straffeloven. Dette er av stor viktighet i forbindelse med bekjempelse av arbeidslivkriminalitet, som påfører både arbeidstakere og samfunnet vesentlige tap.»

Politidirektoratet uttaler følgende om dette spørsmålet:

«Politidirektoratet vil bemerke at en eventuell lovfesting av utlevering av taushetsbelagte opplysninger så langt det er nødvendig for å unngå «vesentlig skade eller tap», ikke bør medføre en snevrere adgang til å utlevere opplysninger enn det ville være adgang til etter den interesseavveining som skal foretas etter nødrettsbestemmelsen i straffeloven. Dersom vilkåret skal knyttes til skade og tap, er det direktoratets oppfatning at «vesentlig» bør utgå, for ikke å oppstille et eget selvstendig materielt vilkår for utlevering som vurderes å kunne være en begrensning sammenholdt med nødrettshjemmelen, og dermed gi et snevrere grunnlag for utlevering enn det som følger av nødretten.»

Landbruks- og matdepartementet viser til at bestemmelsen bare er ment å brukes i nødrettslignende tilfeller, og ber om at det vurderes om bestemmelsens ordlyd bør presiseres ytterligere, slik det for eksempel er gjort i straffeloven § 17. Datatilsynet uttaler at høringsforslaget ikke åpner for deling utover hva som er hensiktsmessig og ville vært tillatt etter annet lovverk, som strafferettslig nødrett.

PST og Innlandet fylkeskommune ber om en nærmere presisering av hvilke betingelser som skal være til stede for at informasjonsutveksling skal anses som «nødvendig». Helsedirektoratet og Sarpsborg kommune mener det er behov for å gi konkrete føringer til den skjønnsmessige vurderingen ansatte i forvaltningen skal gjøre for å kunne gi ut opplysninger etter høringsforslaget § 13 b første ledd nr. 8, og viser til at skrankene etter helsepersonelloven § 31 kan være veiledende. Helsedirektoratet fremhever at konkrete føringer vil skape forutsigbarhet og bidra til at bestemmelsen forstås på mest mulig ensartet måte på tvers av ulike forvaltningsorganer.

NAV legger til grunn at høringsforslaget hjemler digital utveksling av strukturerte data til et system hos mottakerorganet.

5.3 Departementets vurderinger

Departementet følger opp forslaget i høringsnotatet og fastholder at unntaket fra taushetsplikten bør være begrenset til deling som er nødvendig for å avverge en fare for liv og helse. Det bør ikke lovfestes et tilsvarende unntak for å dele opplysninger så langt det er nødvendig for «å unngå vesentlig skade eller tap». Et slik unntak vil, som nevnt i høringsnotatet, i hovedsak gjelde materielle skader og økonomiske tap, selv om ordlyden også kan omfatte personskader som er alvorlige, men ikke utgjør en direkte fare for liv eller helse. Ved fare for alvorlig skade eller tap vil det typisk være adgang til å dele opplysninger etter avvergingsplikten etter straffeloven § 196, og det vil også ut fra fare for skade på eiendom osv. være adgang til å dele opplysninger ut fra nødrett.

Forslaget innebærer at fritaket fra taushetsplikt skal være begrenset til deling som er nødvendig for å unngå en fare for liv og helse. Nødvendighetsvilkåret innebærer at opplysningene ikke kan deles i større omfang enn det som er nødvendig for at faren for liv eller helse kan avverges. Det kan imidlertid være vanskelig å avgjøre hva som er «nødvendig» for å sikre at en fare for liv og helse avverges, og grensen kan være vanskelig å trekke. Et fellestrekk ved de situasjonene hvor det er fare for liv og helse, er at det ofte er liten tid til rådighet, og at denne tiden kan være avgjørende for mulighetene til å begrense skadeomfanget. På denne bakgrunn bør kravene til visshet om at det foreligger en situasjon hvor det er en reell fare for noens liv og helse, avveies mot hvor akutt og alvorlig den mulige faren er. Etter forslaget vil det være tilstrekkelig at det gjøres et reelt forsøk på å få klarhet i situasjonen. Det gjelder dermed ikke et tilsvarende krav om visshet som for avvergingsplikten etter straffeloven § 196 første ledd, som krever at lovbruddet «fremstår som sikkert eller mest sannsynlig at lovbruddet er eller vil bli begått». Heller ikke kreves det at en person skal være «i åpenbar fare» for å miste livet eller bli påført betydelig skade for helsen, noe som kreves for å utløse personlig hjelpeplikt etter straffeloven § 287 første ledd bokstav a. Når det gjelder ulykkessituasjoner, vil vilkårene for unntak fra taushetsplikten etter § 13 b første ledd nr. 7 derimot i større grad samsvare med vilkårene etter straffeloven § 287 første ledd bokstav b, der det heter at man «ved anmeldelse eller på annen måte» etter evne skal prøve å avverge ulykker som «medfører fare for menneskeliv eller betydelig skade på kropp og helse». Foreligger det en slik fare, vil taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 ikke være til hinder for å varsle.

Departementet understreker at det for eksempel ikke vil være aktuelt med straffansvar etter straffeloven §§ 209 flg. for den som etter en forsvarlig vurdering kommer til at det er nødvendig å dele taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med en nødsituasjon, selv om det senere viser seg at mottakeren ikke hadde behov for opplysningene for å avverge en fare for liv og helse. En unødvendig utlevering som ikke bygger på en forsvarlig vurdering, kan derimot innebære et straffbart brudd på taushetsplikten.

Departementet finner ikke grunn til å fastsette nærmere i loven hva som skal til for at det anses som nødvendig å dele opplysninger. Det er vanskelig å oppstille detaljerte vilkår for fritak fra taushetsplikt som treffer alle de ulike situasjonene hvor det kan være fare for noens liv og helse. En bestemmelse om at fritaket fra taushetsplikten kun gjelder så langt faren for liv og helse ikke kan avverges på annen rimelig måte, slik som etter straffeloven § 17 bokstav a, som er vist til av Landbruks- og matdepartementet, kan virke mot sin hensikt og føre til at terskelen for å dele opplysninger i slike situasjoner blir for høy. For ansatte i forvaltningen vil det i praksis ofte fremstå mest tjenlig å varsle andre fremfor å handle selv alene. Det bør derfor ikke gis et inntrykk av at vedkommende vil måtte handle selv hvis det kan forhindre faren, fremfor å dele opplysningene med andre som er bedre egnet å til håndtere situasjonen, for eksempel politi eller helsevesen.

Departementet understreker at lovforslaget kun gjelder deling av opplysninger som er taushetsbelagtetter forvaltningsloven § 13. Lovforslaget åpner ikke for å for å dele opplysninger som er taushetsbelagt etter annet grunnlag, for eksempel opplysninger underlagt profesjons- eller yrkesmessig taushetsplikt (for eksempel helsepersonelloven § 21) eller opplysninger som er gradert etter sikkerhetsloven § 5-3 flg. Her må en deling av taushetsbelagte opplysninger eventuelt forankres i nødrett eller andre rettsgrunnlag.

Når det gjelder innspillet fra Forsvarsdepartementet, legger departementet til grunn at opplysninger om ansettelsesforhold i Etterretningstjenesten ofte vil være sikkerhetsgradert informasjon. Adgangen til utlevering reguleres da av sikkerhetsloven. Er opplysninger om et slikt ansettelsesforhold ikke sikkerhetsgradert, kan det i utgangspunktet tilsi at behovet for å beskytte opplysningene ikke er så stort og at det derfor ikke er grunnlag for å gjøre særskilt unntak for adgangen til å dele slike opplysninger. Skadepotensialet ved å dele opplysninger om ansettelsesforhold i Etterretningstjenesten må imidlertid tas i betraktning ved vurderingen av om det er «nødvendig» å dele opplysningene, og hvem det er behov for å dele opplysningene med.

Departementet legger til grunn at det i de fleste slike nødsituasjoner vil være tilstrekkelig å dele opplysninger direkte mellom fysiske personer, for eksempel per telefon, slik at det ikke vil være nødvendig med digital utveksling av data til et system hos et mottakerorgan. Dette utelukker likevel ikke at det etter en konkret vurdering helt unntaksvis kan være nødvendig å utveksle data mellom avsenderens og mottakerens systemer.

Departementet viser til at lovforslaget om å åpne for deling av taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer et inngrep i enkeltindivers rett til privatliv, og det må derfor oppfylle de kravene som følger av Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. Ingen av høringsinstansene har kommet med innspill om forslaget om deling av hensyn til liv og helse opp mot retten til privatliv etter Grunnloven, EMK og SP, og departementet fastholder vurderingen i høringsnotatet om at det neppe er noen betydelig risiko for at bestemmelsen generelt fører til deling av opplysninger i strid med Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 eller SP artikkel 17. Når det gjelder vilkårene for å kunne tillate inngrep i personers rett til privatliv etter Grunnloven og menneskerettighetene, vises det til punkt 3.7.2 og vurderingen som er gjort i høringsnotatet, omtalt i punkt 5.2. Departementet legger til grunn at dersom lovforslaget § 13 b første ledd nr. 7 vedtas, vil det det foreligger en klar lovhjemmel for behandlingen, og kravet om lovhjemmel etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nr. 2 vil da være oppfylt. Videre er formålet med inngrepet, å beskytte noens liv og helse, noe må anses å være et legitimt formål, jf. også retten til liv som følger av Grunnloven § 93 første ledd nr. 1 og EMK artikkel 2 nr. 1. Når det gjelder kravet om at inngrepet må være forholdsmessig, bemerker departementet at det i tilfeller hvor det er fare for liv og helse, ikke er praktisk gjennomførbart å kreve samtykke fra den opplysningene gjelder, og at den enkeltes rett til privatliv ivaretas ved at opplysningene ikke kan deles i større utstrekning enn hva som er «nødvendig» for å ivareta liv og helse. Departementet viser i tillegg til at lovforslaget ikke oppstiller noen plikt til å gi taushetsbelagte opplysninger.

På denne bakgrunnen opprettholder departementet forslaget om å åpne for at forvaltningsorganer kan dele opplysninger underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 så langt det er nødvendig for å unngå en fare for liv eller helse. Bestemmelsen foreslås tatt inn i § 13 b første ledd som ny nr. 7, slik at gjeldende nr. 7 og 8 blir nr. 8 og 9.

Det vises ellers til forslaget om endringer av forvaltningsloven § 13 b og til merknadene til bestemmelsen.