4 Rammebetingelser for utvikling av landmakten

4.1 Sikkerhets- og forsvarspolitiske rammer

Sikkerhets- og forsvarspolitiske mål og prioriteringer, slik de fremgår av Prop. 151 S (2015–2016), er styrende for landmaktens videre utvikling. Landmakten skal bidra til å løse Forsvarets oppgaver slik de er beskrevet i langtidsplanen. Landmaktens operative evne skal derfor styrkes for at Forsvaret skal kunne operere fellesoperativt, nasjonalt og med allierte, i møte med et bredt spekter av utfordringer. En fleksibel landmakt med en nødvendig bredde i kapasiteter og slagkraft bidrar til at sikkerhetspolitiske episoder og kriser kan møtes med en innledende håndtering, først og fremst basert på nasjonale beslutninger. Tidlig involvering av allierte i en krisesituasjon vil fortsatt stå sentralt.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen i våre nærområder og utviklingen av kapasiteter hos potensielle motstandere gjør det mer krevende å løse Forsvarets oppgaver. Situasjonen er preget av mindre forutsigbarhet og reduserte varslingstider. Det er i dag store endringer i hvordan militære styrker anvendes i konflikter rundt i verden. Flere stater har investert i moderne våpenteknologi med lang rekkevidde og høy presisjon. Konvensjonelle styrker og hybride virkemidler anvendes i kombinasjon. Konfliktene utspiller seg ofte i urbane strøk.

Rammebetingelsene for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk er endret også av grenseoverskridende og ukonvensjonelle trusler fra terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen og trusler i det digitale rom. Samtidig påvirker også en rekke andre ikke-militære trender forutsetningene som må legges til grunn i forsvarsplanleggingen. Dette gjelder i særlig grad utvikling innenfor teknologi, romdomenet, demografi og klima.

Norge og Norges allierte må ivareta sine interesser, sitt territorium og sin befolkning i møte med et bredt spekter av trusler. Geopolitiske realiteter og situasjonen i norske nærområder minner oss om at eksistensielle trusler i den vestlige verden i det 21. århundre ikke kan avskrives. Statlige og ikke-statlige aktører er i stand til å utfordre både stats- og samfunnssikkerheten, og skillet mellom fred, sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt blir stadig vanskeligere å håndtere. NATO gjennomfører nå en betydelig styrking av evnen til avskrekking og kollektivt forsvar, og norsk militærmakt må innrettes for å kunne sikre nasjonal og alliert territoriell integritet, suverenitet og politisk handlefrihet. Norge skal fortsette å bidra til styrkingen av NATO gjennom både politiske initiativ og styrking av det norske Forsvaret.

I de lavere delene av krise- og konfliktspekteret har Norge et særlig ansvar for og interesse av å ha evne til å håndtere episoder og situasjoner med nasjonale kapasiteter under nasjonal ledelse. Enhver utvikling av kapasiteter innenfor enkeltdomener i Forsvaret må gjøres med en helhetlig forståelse av hvordan disse gir effekt i en fellesoperativ og alliert ramme. Anvendelse av militærmakt nasjonalt eller internasjonalt kan ikke lengre ses endimensjonalt, dette gjelder spesielt mindre nasjoner som Norge, med store verdier å beskytte. Det er derfor viktig at den videre utviklingen av landmakten ikke er vurdert isolert, men som en forlengelse av det helhetlige grunnlaget fra langtidsplanen.

Norges naboskap til atommakten Russland forblir asymmetrisk, og Norge må fortsatt søke å balansere dette ved en fast og forutsigbar politikk bilateralt og internasjonalt. Den sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriteringen i langtidsplanen om økt tilstedeværelse, trening og øving i nord understøtter denne politikken. Styrket og permanent landmilitær tilstedeværelse i Finnmark gjenspeiler den strategiske betydningen av nordområdene. Forsvarets oppgavespekter er bredt, og landmakten har, som Forsvaret for øvrig, behov for å være tilstrekkelig fleksibel til å kunne svare på flere typer utfordringer, herunder bidrag til internasjonal innsats og støtte til justissektoren og øvrige deler av sivil sektor.

4.2 Den allierte dimensjonen

Norsk sikkerhet bygger på NATOs kollektive forsvar som er nedfelt i Atlanterhavstraktaten. Artikkel 5 i traktaten slår fast at et væpnet angrep mot én eller flere allierte skal betraktes som et angrep på alle. Samtidig er NATOs medlemsland i artikkel 3 forpliktet til å opprettholde og utvikle sin individuelle og felles evne til å motstå væpnet angrep. Norge må derfor være forberedt på å kunne håndtere episoder, kriser og militære angrep uten omfattende militær støtte fra våre allierte i en tidlig fase. Det stiller særlige krav til vårt nasjonale forsvar.

Norsk sikkerhet er også knyttet til NATOs sikkerhet. Sikkerhetsgarantien i alliansen er gjensidig, i den forstand at Norge garanterer støtte til allierte på samme måte som vi forventer støtte dersom norsk sikkerhet blir satt under press. NATOs beroligelsestiltak i Baltikum, som Norge støtter opp om, er et godt eksempel på dette. Alliansesolidariteten står støtt. Norsk landmakt har hatt, og vil fortsatt ha, en viktig rolle i å bidra til beroligelsestiltak og beredskapsstyrker på alliert territorium, i fred, sikkerhetspolitisk krise og i væpnet konflikt. Den allierte dimensjonen er og må være en integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk gjennom hele krise- og konfliktspekteret.

Det legges til rette for økt trening og øving med utvalgte allierte, noe som vil styrke kompetanse og interoperabilitet for norske styrker.

Norske NATO-forpliktelser vil for landmakten innebære både å opprettholde og utvikle et nasjonalt forsvar, og samtidig en forpliktelse om deltakelse i operasjoner, beredskapsstyrker, beroligelsestiltak, ivaretakelse av allierte som trener og øver i Norge, samt vår egen deltakelse på øvelser og trening i utlandet. Vår evne til å understøtte alliansens kollektive forsvar er viktig for Norges troverdighet i NATO. Norge har alltid vært avhengig av allierte forsterkninger og støtte fra allierte i sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. For å fortsatt kunne utvikle interoperabilitet og planverk med nære allierte, vil regjeringen prioritere trente og kompetente avdelinger som kan inngå forpliktende operativt samarbeid over tid.

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som strategisk målsetting at alliert støtte skal være tilgjengelig før en krise eller konflikt blir for stor til at Norge alene kan håndtere den. Allierte og bilaterale forsvarsavtaler om forsterkning og forhåndslagring bidrar til å understøtte dette. Avtalene med USA, vår viktigste allierte, om forhåndslagring av materiell, og særlig det forpliktende samarbeidet med det amerikanske marinekorpset, har stor betydning for landmakten og den fellesoperative innsatsen i sikkerhetspolitisk krise og i væpnet konflikt. Nasjonal evne til å bidra i alle faser av en konflikt er strategisk viktig, da det bidrar til økt politisk innflytelse og kontroll med allierte operasjoner på norsk territorium. For landmakten innebærer dette at Hæren må ha evne til å kunne operere sammen med, og om nødvendig koordinere og lede, allierte avdelinger som kan være på norsk territorium tidlig i en sikkerhetspolitisk krise. Heimevernet må på tilsvarende måte kunne understøtte alliert mottak, oppsetting og fremføring før episoder eller hendelser eskalerer.

4.3 Fellesoperativ ramme

Regjeringen har lagt vekt på at den videre utviklingen av landmakten gjøres med en tydeligere fellesoperativ målsetting enn det som er gitt i tidligere planer, og anbefalingene gjenspeiler dette. Forsvarets oppgaver i den øvre delen av krise- og konfliktspekteret innebærer evnen til å avskrekke og forsvare, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar. I tillegg skal Forsvaret sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag i fred, sikkerhetspolitisk krise og i væpnet konflikt. Oppgavene stiller høye krav til norsk militærmakt. For at Forsvaret skal være i stand til å løse disse på en troverdig måte, må sektorens samlede kapasiteter i alle domener virke sammen nasjonalt, innenfor rammen av totalforsvaret, samt i en alliert, fellesoperativ ramme. Denne fellesoperative ambisjonen ligger også til grunn for landmaktens videre utvikling. Behovet for felleskapasiteter i nasjonale og allierte operasjoner vil trolig fortsette å øke. Fellesoperativ innsats setter høye krav til landmaktens evne til å operere sammen med og utnytte sjø- og luftkapasiteter, samt cyber- og etterretningskapasiteter og øvrige felleskapasiteter. Landmakten må i tillegg være i stand til å bidra til operasjoner og aktiviteter som har sin hovedtyngde i andre domener. På samme måte vil flere kommende og oppgraderte kapasiteter i andre domener, som for eksempel F-35 og langtrekkende luftvernsystemer, være svært viktige for landoperasjoner. De fellesoperative effektene som skapes av den koordinerte og synkroniserte innsatsen i alle domener vil således bli større enn summen av effekten som skapes i det enkelte domene.

4.4 Økonomiske rammebetingelser og konsekvenser

Erfaring tilsier at manglende langsiktighet og økonomisk realisme i planleggingen medfører en utilsiktet uthuling av den operative evnen. Den vedtatte langtidsplanen er basert på at forsvarsbudsjettene skal øke, planmessig og gradvis, i tillegg til videre modernisering og reform. Regjeringen har med langtidsplanen vektlagt realistisk planlegging og balanse mellom oppgaver, ressurser og økonomi. Disse prinsippene er videreført i denne proposisjonen.

For å sikre en fortsatt bærekraftig økonomisk utvikling av forsvarssektoren, ble det i mandatet til landmaktutredningen presisert at utredningen skal holde seg innenfor rammen av den økonomiske opptrappingsplanen som ligger til grunn for langtidsplanen for forsvarssektoren, og flerårig effekt av tilhørende stortingsforlik og budsjettavtale. Det er i tråd med Stortingets føringer gjennom behandlingen av Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016). Det ble videre lagt til grunn at disse midlene skulle kunne foreslås omfordelt mellom landstrukturens ulike kapasiteter.

For materiellinvesteringer utgjør den samlede økonomiske planrammen for landmakten, med utgangspunkt i nåværende investeringsplaner knyttet til den vedtatte langtidsplanen, om lag 54 mrd. 2017-kroner i perioden 2017–2034. Investeringsrammen knyttet til eiendom, bygg og anlegg (EBA) utgjør om lag 6 mrd. 2017-kroner i samme periode. På driftssiden utgjør gjennomsnittlig årlig planramme for landmakten (budsjettkapitlene 1731 og 1734) om lag 6,6 mrd. 2017-kroner (119 mrd. kroner i perioden). Samlet for drift og investeringer innebærer dette en planramme for landmakten på om lag 180 mrd. 2017-kroner frem til og med 2034. I tillegg kommer betydelige investeringsmidler til informasjonsinfrastruktur og andre fellesressurser, som ikke like entydig kan tilskrives landmakten alene, men som er avgjørende for landmaktens operative evne. Ovenstående planramme tar også høyde for erfart kostnadsvekst, som beskrevet i pkt. 3.1.5 i Prop. 151 S (2015–2016).

Metoden for å kostnadsberegne landmaktutredningens strukturanbefaling er samsvarende med metoden som ble benyttet til å kostnadsberegne strukturanbefalingen i langtidsplanen. Dette gjør det mulig å sette de økonomiske konsekvensene av de foreslåtte tiltakene innenfor landmakten i direkte sammenheng med øvrige deler av forsvarsøkonomien.

En bærekraftig utvikling og størst mulig samsvar mellom oppgaver, struktur og økonomi er av avgjørende betydning for tiltakene regjeringen anbefaler for utviklingen av landmakten. Å skape balanse innenfor en definert økonomisk planramme, og samtidig minimere operativ risiko, innebærer like fullt at det også for landmakten må prioriteres mellom kapasiteter og evner som alle fremstår som viktige. Beslutninger om personell, materiell og infrastruktur er kostnadskrevende og må, både enkeltvis og samlet, vurderes i et kortsiktig og langsiktig perspektiv.

Tiltakene knyttet til landmaktens videre utvikling er kostnadsberegnet til å holde seg innenfor den samlede og økte økonomiske planrammen, slik denne er beskrevet ovenfor. For å kunne gjøre de planlagte styrkingene og imøtekomme planrammen, har det vært nødvendig å omfordele ressurser gjennom en kombinasjon av omprioriteringer, strukturelle og organisatoriske grep.