2 Bakgrunnen for lovframlegget

2.1 Innleiing

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har tidlegare utarbeidd og sendt på høyring eit framlegg til rettleiande sentrale retningslinjer for ei registreringsordning for statstilsette sine verv og økonomiske interesser. Framlegget var ein del av oppfølginga av Stortingets oppmodingsvedtak 12. april 2016 (vedtak nr. 590 (2015–2016)), som lydde:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om tilsvarende regler som gjelder for registrering av regjeringsmedlemmers økonomiske interesser, bør gjøres gjeldende for departementsråder.»

KMD kom til at ei mogleg registreringsordning ikkje bør avgrensast til departementsrådar, men òg gjelde for andre tilsette i staten, og fremja difor dette i høyringa.

Framlegget til ei registreringsordning for statstilsette sine verv og økonomiske interesser vart opphavleg fremja som retningslinjer verksemdene kunne velje å innføre ut frå styringsretten til arbeidsgjevar.

Framlegget vart sendt på høyring i 2017. Som følgje av ei utsegn frå Datatilsynet, seinare støtta av Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet, har departementet konkludert med at det er nødvendig med heimel i lov. Datatilsynet uttalte mellom anna at registreringsordninga var ei innsamling og handsaming av personopplysningar, og meinte det ikkje var tilstrekkeleg å grunne ordninga i EUs personvernforordning (GDPR) artikkel 6 nr. 1 bokstav f. Tilsynet antok at ei registreringsordning som departementet skisserte, må grunnast i artikkel 6 nr. 1 bokstav e, som krev heimel i nasjonal rett.

Lovavdelinga støtta utsegna og uttalte:

«Etter vår vurdering vil behandlingsgrunnlaget i forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav f trolig ikke være anvendelig som grunnlag for slik behandling som retningslinjene omhandler. Selv om artikkel 6 nr. 1 bokstav f skulle være anvendelig, kan rettssikkerhetsgrunner, samt kravet om rettsgrunnlag etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, tilsi at behandlingen ikke bør baseres på dette grunnlaget. Behandlingsgrunnlaget i artikkel 6 nr. 1 bokstav e vil i prinsippet være anvendelig, men vi har ikke undersøkt om eller i hvilken utstrekning eksisterende regler kan gi supplerende rettslig grunnlag for behandlingen, jf. artikkel 6 nr. 3.»

Departementet har ut frå tilbakemeldingane frå Datatilsynet og Lovavdelinga komme til at ei registreringsordning krev heimel i lov. Det har blitt vurdert om føresegna burde fastsetjast i ei eiga lov eller bli teken inn i statsansatteloven, og departementet har komme til at ei særlov på eit så avgrensa område ikkje er heldig. Departementet fremjar difor framlegget til lovheimel som ein ny paragraf i statsansatteloven.

Framlegget til lovføresegn er også ein del av oppfølginga av oppmodingsvedtak 648 (2017–2018). Oppmodingsvedtaket lydde:

«Stortinget ber regjeringen styrke kunnskapen om habilitetsreglene og bevisstgjøre arbeidsgivere og arbeidstakere i offentlig sektor om dobbeltroller.»

KMD sende framlegget til lovheimel på høyring 29. juli 2020.

2.2 Gjeldande rett

2.2.1 Det rettslege grunnlaget for ei registreringsordning

Det finst i dag ei rekkje reglar og retningslinjer som skal sikre sjølvstenda, integriteten og nøytraliteten til forvaltninga. Reglane om habilitet i forvaltningsloven er sentrale, men det finst òg andre reglar som avgrensar tilgangen tilsette i staten har til å ha sidegjeremål, ekstraarbeid osv., og som på nærmare bestemde vilkår pålegg statstilsette ei plikt til å avklare om verv, ekstraarbeid osv. passar med arbeidstilhøvet deira i staten. Utgangspunktet er likevel at statstilsette har full råderett over fritida si og står fritt til å organisere økonomien sin utan innblanding eller innsyn frå arbeidsgjevar.

I høyringsnotatet vart dette i punkt 5.1 omtala slik:

«Det følger av redegjørelsen over i punkt 2, at det i dag ikke finnes noen generell lovbestemmelse, instruks eller retningslinje som gir statsansatte plikt til å opplyse arbeidsgiver om verv eller økonomiske interesser.

Grunnloven § 113 oppstiller krav om lovhjemmel for myndighetenes inngrep, og et pålegg om at statsansatte skal registrere verv eller økonomiske interesser vil i utgangspunktet være omfattet av dette kravet.»

Det vart lagt til grunn at ein lovheimel er nødvendig for å utvide styringsretten til arbeidsgjevar og slik gje eit tilstrekkeleg rettsleg grunnlag for at arbeidsgjevar skal kunne påleggje dei tilsette ei plikt til å registrere verva og dei økonomiske interessene sine.

Styringsretten gjev arbeidsgjevar mellom anna rett til å leie, organisere og føre tilsyn med arbeidet og er ei følgje av tilhøvet av underordning som blir etablert når arbeidsavtalen blir inngått. Styringsretten kan difor gje arbeidsgjevar rettsleg grunnlag for å setje inn tiltak som kan vere inngripande for arbeidstakarane eller avgrense handlefridommen deira noko. Arbeidsgjevar kan òg presisere lojalitetsplikta til arbeidstakarane.

Ei registreringsordning for verva og dei økonomiske interessene til dei tilsette vil likevel kunne seiast å regulere handlingane til dei tilsette utanfor arbeidstida. Styringsretten kan difor ikkje aleine opne for ei registreringsordning der ein tilsett pliktar å registrere verva og dei økonomiske interessene vedkommande har. Departementet la til grunn at ein lovheimel vil kunne gje rettsleg grunnlag for ordninga og fungere som ei utviding av styringsretten. Arbeidsgjevar vil, innanfor rammene av styringsretten og heimelen som er føreslått i statsansatteloven, kunne fastsetje ein generelt utforma instruks som pålegg arbeidstakarar i klart fastsette stillingar å opplyse om tilhøve som kan føre med seg interessekonfliktar. Eit slikt pålegg vil vere ei utviding og presisering av lojalitetsplikta.

2.2.2 Registreringsordningar på andre område

Departementet gjekk i punkt 3 i høyringsnotatet gjennom ordningane for registrering av økonomiske interesser på andre område. Om registrering av verv og økonomiske interesser for stortingsrepresentantar og regjeringsmedlemmer vart det i punkt 3.1 i høyringsnotatet omtala slik:

«Stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer er underlagt et eget reglement om registrering av verv og økonomiske interesser. For stortingsrepresentantene er registreringsordningen hjemlet i Stortingets forretningsordens § 76. Stortingets registreringsordning er gjort gjeldende for regjeringsmedlemmene gjennom lov av 30. november 2012 nr. 70 med tilhørende forskrift av 30. november 2012 nr. 1114.

Formålet med det registeret, er å gi en samlet informasjon om verv og økonomiske interesser som har berettiget interesse for allmennheten, reglementets § 1 første ledd. Reglementet gjelder for alle innvalgte stortingsrepresentanter og vararepresentanter som møter i Stortinget, reglementets § 1 siste ledd.

Reglementet pålegger stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer en plikt til å registrere alle verv og interesser som listes opp i reglementets §§ 2 til 11. Registeret er offentlig tilgjengelig på stortinget.no og regjeringen.no. Fristen for registrering er en måned etter at nyvalgt storting trer sammen, eller en måned etter at vedkommende har tiltrådt som medlem av regjering. Endringer av eller nye opplysninger skal også meldes innen en måned. Opplysningene tas ut av det elektroniske registeret når vedkommende er gått ut av Stortinget eller regjeringen, og blir arkivert.

I stortingsreglementets § 2 er registreringsplikten for verv angitt til å gjelde verv ‘i private eller offentlige selskapers og interesseorganisasjoners styrende organer, samt i statlig eller kommunalt organ’. Ulønnede verv i politisk parti er unntatt registreringsplikt. Medlemskap i organisasjoner eller foreninger er ikke underlagt registreringsplikt, heller ikke medlemskap i brorskaps- eller søsterforbund.»

I punkt 3.2 i høyringsnotatet vart det omtala følgjande om dommarar:

«For dommere brukes sidegjøremål som en felles betegnelse for engasjementer, verv, medlemskap, bistillinger, økonomiske interesser mv., jf. opplistingen i domstolloven § 121 a. Sidegjøremålsreglene omfatter både forbud mot bestemte sidegjøremål, jf. domstolloven § 121 b, krav om godkjenning for nærmere angitte sidegjøremål, bl.a. privat eller offentlig næringsvirksomhet, jf. domstolloven § 121 c, og registreringsplikt for sidegjøremål, domstolloven, jf. § 121 e. Registreringsplikten er også gjort gjeldende for dommere i Arbeidsretten, jf. arbeidstvistloven § 36 tredje ledd.

Formålet med sidegjøremålsregisteret er å sikre full åpenhet om dommeres sidegjøremål, og gjøre det lettere for parter og advokater å foreta undersøkelser rundt dommerens habilitet. Registeret føres av Domstoladministrasjonen, og er offentlig tilgjengelig på domstoladministrasjonen.no. Registreringsplikten gjelder alle dommere og dommerfullmektiger i de alminnelige domstolene (inklusive Oslo byfogdembete) og jordskifterettene. Både faste og midlertidige dommere omfattes, så fremt de er utnevnt eller ansatt for en periode på mer enn en måned. Fristen for registrering er en måned etter utnevning eller ansettelse, men to måneder dersom sidegjøremålet krever godkjenning. Samme frister gjelder for nye eller endrede verv etter utnevning eller ansettelse.

Opplysningene slettes fra det elektroniske registeret når dommeren slutter, samt tre år etter at sidegjøremålet ble avsluttet eller investeringen opphørte.

Domstollovens utgangspunkt er at alle sidegjøremål skal registreres i sidegjøremålsregisteret, i tillegg til informasjon om siste stilling før utnevning eller ansettelse som dommer.»

2.3 Sentrale omsyn

2.3.1 Tilliten til forvaltninga

I St.meld. nr. 35 (1991–92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk går det fram at forvaltninga «fungerer på vegne av overordnede politiske myndigheter som av folket i valg har fått mandat til å utøve styring».

Respekten til demokratiet som ei delegering av makt frå folket, bygd på tilliten til dei som forvaltar makta, er difor grunnleggjande for legitimiteten til forvaltninga. I stortingsmeldinga blir det uttalt at statsforvaltninga skal sjå til at politiske avgjerder vert sette ut i livet lojalt og effektivt. Ho førebur saker for dei politiske styresmaktene, men tek òg sjølv avgjerder om folk sine rettar og plikter. Det gjer forvaltninga til ein sentral del av det demokratiske og politiske systemet.

Departementet omtala dette i høyringsnotatet punkt 4.1 og uttrykte at dette på individnivå føreset at dei tilsette

«[…] er lojale overfor de demokratiske og politiske prosessene, og samfunnet virksomheten er satt til å tjene. Regler som regulerer interessekonflikter bidrar til å styrke garantien for at avgjørelser og avgjørelsesgrunnlag bygger på saklige og legitime hensyn, og styrker dermed også den berørtes rettssikkerhet og demokratihensynet.

Allmennhetens tillit til forvaltningen er også avhengig av åpenhet og muligheter for kontroll. Transparens bidrar til å styrke tilliten til at det enkelte forvaltningsorgan løser samfunnsoppdraget det er gitt, og til at enkeltsaker, faglige utredninger og råd gis på objektivt, saklig og nøytralt grunnlag, og i henhold til gjeldende regelverk.

Tilliten til statsforvaltningen og avgjørelsesgrunnlagenes demokratiske legitimitet, vil kunne påvirkes av om statsansatte, og særlig ansatte i ledende posisjoner, kan oppfattes å ha særinteresser eller bindinger som følge av økonomiske interesser eller private verv.

Hensynet til tillit må imidlertid balanseres mot statsansattes grunnleggende rettigheter, til å kunne disponere sin fritid og sin økonomi på lik linje med andre borgere i samfunnet.»

2.3.2 Førebygging av interessekonfliktar

I punkt 4.2 i høyringsnotatet vart det sagt følgjande om interessekonfliktar:

«Interessekonflikter oppstår der det er en konflikt mellom den interesse arbeidstaker skal ivareta i utøvelse av arbeidet (det offentliges interesse) og en interesse som arbeidstakeren har i egenskap av privatperson (en privat interesse). Interessekonflikter kan være reelle, der den ansattes valg reelt sett vil innebære en prioritering av de kolliderende offentlige og private interessene, eller hypotetiske (mulige), der det utad kan fremstå som om den ansatte er i en interessekonfliktsituasjon. Disse to tilfellene kommer til uttrykk og smeltes sammen i forvaltningsloven § 6 annet ledd, hvoretter særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til den enkeltes upartiskhet vil lede til inhabilitet.

Det er nær sammenheng mellom håndteringen av interessekonflikter og forvaltningens integritet. Hensynet til å sikre demokratisk styring av forvaltningen og ivaretakelse av rettsstatsprinsipper tilsier at det finnes mekanismer som gir sikkerhet for at statsansatte tjener fellesskapet i utøvelsen av deres rolle. Forebygging av interessekonflikter er derfor viktig for å ivareta forvaltningens integritet.

Dette følger også av FN-konvensjonen om antikorrupsjon, som i artikkel 7 fjerde ledd angir at statene skal «seek to adopt, maintain and strengthen systems that promote transparency and prevent conflicts of interest».

Etter artikkel 8 femte ledd skal medlemsstatene «endeavor, where appropriate and in accordance with the fundamental principles of its domestic law, to establish measures an systems requiring public officials to make declarations to appropriate authorities regarding, inter alia, their outside activities, employment, investments, assets and substantial gifts or benefits from which a conflict of interest may result with respect to their functions as public officials.»

Grunngjevinga i konvensjonen for opplysnings- og registreringsordningar for offentleg tilsette er at «conflicts of interest as well as perceptions of such conflicts undermine public confidence in the integrity and honesty of civil servants and other officials».

2.3.3 Openheit i forvaltninga

I høyringsnotatet vart det streka under at openheit er avgjerande for at føremåla skal bli nådde. Dette vart i punkt 4.3 omtala slik:

«For at reglene som skal forebygge interessekonflikter og sikre tilliten til forvaltningen skal fungere, må de suppleres med regler som sikrer åpenhet om, og muliggjør arbeidsgivers og allmennhetens kontroll med, etterlevelse av reglene. Forvaltningens rolle som myndighetsutøver stiller generelt sett særlige krav til sikkerhet for at utøvelsen skjer i det offentliges interesse og ikke til fordel for særinteresser.

Åpenhet er nødvendig for å styrke arbeidsgiverens muligheter til å bidra til å sikre allmennhetens tillit til virksomhetens og de ansattes integritet. Åpenhet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver om forhold som vil kunne lede til interessekonfliktsituasjoner, gir arbeidsgiver mulighet til å ta hensyn til dette ved fordeling og organisering av arbeidet.

Åpenhet for allmennheten om interne forebyggingstiltak vil kunne hindre mistanke om interessekonflikter, og sikre nødvendig kontroll med etterlevelsen.

Dette vil spesielt være aktuelt der en registreringsordning forvaltes i den enkelte virksomhet, og omfatter virksomhetens øverste ledere. Åpenhet for allmennheten vil her bidra til å styrke tilliten til etterlevelsen av plikten. Dette vil tale i retning av offentliggjøring av virksomhetens interne retningslinjer for registrering, med opplysninger om hvilke stillinger som er omfattet.»

2.3.4 Omsyn til retten statstilsette har til privatliv

Omsynet til føremåla må vegast opp mot omsynet til privatlivet til dei tilsette. I høyringsnotatet vart dette i punkt 4.5 omtala slik:

«Hensynet til tilliten til forvaltningen og åpenhet omkring mulige interesse- eller lojalitetskonflikter, må balanseres mot hensynet til statsansattes rett til personvern og privatliv. Statsansatte har i utgangspunktet samme rådighet over sin fritid og frihet til å organisere sin økonomi uten innblanding eller innsyn fra arbeidsgiver, som andre arbeidstakere. Dette taler for å utvise varsomhet med å pålegge registrering av de ansattes økonomiske interesser.»

Og vidare vart det sagt i punkt 6.1 i høyringsnotatet at

«Privatlivets fred er vernet gjennom Grunnloven § 102, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 1950 artikkel 8 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 artikkel 17. Både personvernet og den personlige integritet er vernet gjennom retten til privatliv. Etter grunnlovsreformen 2014 lyder Grunnloven § 102 første ledd ‘Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon’. Bestemmelsen bygger på de konvensjonsfestede rettighetene.

Det er antatt at i situasjoner der offentlige myndigheter gir pålegg om registrering av opplysninger om enkeltpersoner, for eksempel om private utgifter, skal det lite til før det vil anses som et inngrep etter EMK art. 8.

Gitt de vide rammene for vernet etter EMK art. 8 som er trukket opp i praksis, legges det til grunn at også rene økonomiske interesser vil være beskyttet av EMK art. 8. Disse opplysningene antas likevel ikke å ligge i kjerneområdet til det vern bestemmelsen er ment å gi. Det samme vil i utgangspunktet gjelde for opplysninger om verv, selv om det vil kunne variere avhengig av hva slags verv det er snakk om å registrere i det enkelte tilfellet.»

Eit inngrep i EMK artikkel 8 må følgje av lov, byggje på eit legitimt omsyn og vere nødvendig i eit demokratisk samfunn, jf. EMK artikkel 8 (2).

2.4 Personvern

2.4.1 Grunnlaget for handsaminga

Personvernlovgjevinga gjev reglar om handsaming av personopplysningar. Reglane skal hindre at handsaminga ikkje går utover personvernet og den personlege integriteten til den registrerte. Registrering av dei verva og dei økonomiske interessene dei tilsette har, må samsvare med krava til handsaming av personopplysningar.

Etter EUs personvernforordning (GDPR) artikkel 6 nr. 1 bokstav e er handsaming av personopplysningar lovleg dersom «e) behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt».

Det går fram av artikkel 6 nr. 3 i forordninga at «grunnlaget for behandlingen» etter artikkel 6 nr. 1 bokstavane c og e skal «fastsettes i unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett».

I Prop. 56 LS (2017–2018), pkt. 6.3.2, uttaler Justis- og beredskapsdepartementet at

«[e]tter departementets syn må det legges til grunn at i alle fall lov- og forskriftsbestemmelser kan utgjøre supplerende rettsgrunnlag. Departementet antar at også vedtak fattet i medhold av lov eller forskrift omfattes, ettersom det også i disse tilfellene foreligger et lov- eller forskriftsgrunnlag.»

2.4.2 Særlege kategoriar av personopplysningar

Nokon opplysningar er gjevne eit særleg vern i personvernforordninga. Desse opplysningane blir ofte omtalte som «sensitive» eller «særlige kategorier av» personopplysningar. Opplysningane er regulerte i artikkel 9 i forordninga:

«Behandling av personopplysninger om rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion, filosofisk overbevisning eller fagforeningsmedlemskap, samt behandling av genetiske opplysninger og biometriske opplysninger med det formål å entydig identifisere en fysisk person, helseopplysninger eller opplysninger om en fysisk persons seksuelle forhold eller seksuelle orientering, er forbudt.»

Artikkel 9 nr. 1 kjem ikkje til bruk dersom handsaminga

«[…] er nødvendig for at den behandlingsansvarlige eller den registrerte skal kunne oppfylle sine forpliktelser og utøve sine særlige rettigheter på området arbeidsrett, trygderett og sosialrett i den grad dette er tillatt i henhold til unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett, eller en tariffavtale i henhold til medlemsstatenes nasjonale rett som gir nødvendige garantier for den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser», jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav b.

I høyringsnotatet punkt 8.3 la departementet til grunn at dei særlege kategoriane av personopplysningar ikkje vil bli omfatta av registreringsordninga. Det vart mellom anna vist til at økonomiske interesser eller verv i styrande organ i juridiske personar eller selskap med eit økonomisk føremål i svært få tilfelle vil seie noko om dei tilhøva artikkel 9 regulerer.

2.4.3 Sletting

Personopplysningar skal ikkje lagrast lenger enn kva som er nødvendig for å oppnå føremålet. Retten og plikta til sletting går fram av personvernforordninga artikkel 17:

• «1. Den registrerte skal ha rett til å få personopplysninger om seg selv slettet av den behandlingsansvarlige uten ugrunnet opphold, og den behandlingsansvarlige skal ha plikt til å slette personopplysninger uten ugrunnet opphold dersom et av de følgende forhold gjør seg gjeldende:

  • a) personopplysningene er ikke lenger nødvendige for formålet som de ble samlet inn eller behandlet for»

Lagringa av opplysningane vil vere nødvendig så lenge det finst ei plikt til å registrere dei. Departementet la òg til grunn i høyringsnotatet punkt 11.4 at det kan vere nødvendig å lagre dei i ei tid etter at den tilsette har fått ei ny stilling, eller etter at vervet eller interessa er avvikla.

I høyringsnotatet punkt 11.4 vart det vidare lagt til grunn at

«[r]egistrerte opplysninger om verv og økonomiske interesser antas å ville være omfattet av arkivplikt, og det er derfor ikke å være behov for å gå nærmere inn på en vurdering av sletteplikt etter forordningen.»