5 Vurderingane til departementet

5.1 Innleiing

Befolkninga har høg tillit til statsforvaltninga i Noreg. Reglane om habilitet i forvaltningsloven er i utgangspunktet tilstrekkeleg for å sikre at dei som førebur saker og gjer vedtak i forvaltninga, ikkje er inhabile. Samstundes er det ikkje tvilsamt at dei tilsette sine verv, økonomiske interesser, investeringar m.m. kan føre til bindingar eller særinteresser som kan tenkjast å medføre ein interesse- eller lojalitetskonflikt mellom dei private engasjementa til den tilsette og interessene til verksemda. I tillegg kjem at tilliten til statsforvaltninga og det enkelte forvaltningsorganet vil kunne bli påverka av om dei tilsette blir oppfatta å ha bindingar eller særinteresser grunna i økonomiske interesser, verv, ekstraarbeid osv.

Ei ordning der dei enkelte tilsette i bestemde stillingar blir pålagde å registrere verva og dei økonomiske interessene sine, vil sikre at krava til objektivitet og nøytralitet blir varetekne. Ei slik plikt kan berre påleggjast der det er nødvendig ut frå arbeidsoppgåvene og ansvaret som høyrer til stillinga. På ein slik måte kan arbeidsgjevaren, gjennom organisering og leiing av arbeidet, sikre at det ikkje finst interesse- eller lojalitetskonfliktar når statstilsette handsamar saker i forvaltninga. Transparens kring slike tilhøve kan bidra til å gjere det enklare for verksemder i staten å vurdere om det eksisterer interessekonfliktar eller situasjonar der den tilsette er inhabil. Det kan da takast nødvendige grep for å sikre at den tilliten folk har til forvaltninga, blir halden ved lag.

Departementet meiner fastsette retningslinjer og merknadene i forarbeida vil gje verksemdene tilstrekkeleg informasjon til at dei skal kunne vareta omsynet til personvernet og privatlivet til den tilsette. Samstundes får verksemdene ei rettleiing for korleis ei registreringsordning kan gjennomførast, dersom verksemda meiner ei slik ordning er nødvendig.

5.2 Lovheimel og føremål

Ei registreringsplikt inneber at personlege opplysningar om dei aktuelle tilsette blir registrerte. EUs personvernforordning artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. artikkel 6 nr. 3 krev at registrering byggjer på ein lovheimel.

Personvernforordninga artikkel 5 nr. 1 bokstav b inneheld også krav om at personopplysningar berre kan samlast inn for «spesifikke, ut[t]rykkelig angitte og berettigede formål». Personopplysningane kan ikkje handsamast på ein måte som ikkje høver i hop med desse føremåla. I høyringssvaret sitt uttaler Datatilsynet at ved

«[…] å være tydelig på hvilke(t) formål personopplysninger kan brukes til, kan den registrerte beholde en viss kontroll over egne opplysninger. Et mulig tiltak mot formålsutglidning kan være å fastsette direkte i lovteksten at personopplysningene kun kan brukes til formålet som registreringsordningen skal ivareta.»

Departementet har i brev frå Datatilsynet 19. februar 2021 fått klarlagt at personvernforordninga ikkje inneheld eit krav om at føremålet for handsaminga må gå fram av lovteksten. Datatilsynet understrekar likevel at å la føremålet gå fram av regelverket gjev eit mindre rom for tolking av føremålet, og at dei difor tilrår denne løysinga. Om føremålet går fram av regelverket, vil ha betydning ved vurderinga av om føremålet er angjeve tilstrekkeleg klart.

Føremålet med føresegna og handsaminga av personopplysningane er å førebyggje interessekonfliktar og gjennom transparens sikre tilliten til forvaltninga.

Ei registreringsordning for verva og dei økonomiske interessene til dei tilsette vil bidra til å auke openheita mellom arbeidstakar og arbeidsgjevar kring bindingane til den tilsette. Auka openheit kring desse tilhøva gjer det mogleg for arbeidsgjevaren å organisere og fordele arbeidet på ein slik måte at det ikkje oppstår interessekonfliktar. På denne måten kan arbeidsgjevaren bidra til å sikre den allmenne tilliten til sjølvstenda og objektiviteten til forvaltninga. At dei førebyggingstiltaka som er sette i verk kring dei tilsette sine verv og økonomiske interesser, er offentleg tilgjengelege gjennom innsyn etter offentleglova, vil hindre mistanke om interessekonfliktar og sørgje for ein nødvendig kontroll med etterlevinga av desse.

Departementet har forståing for Datatilsynets tilråding om å fastsetje føremålet for registreringsordninga i lovheimelen. Departementet er likevel komme til at å ta inn ei eiga føresegn om føremålet i lovheimelen ikkje er hendig. Det finst ikkje andre paragrafar i statsansatteloven der føremålet er angjeve. Departementet kan samstundes sjå at det bør gå fram av føresegna at ho har til føremål å førebyggje interessekonfliktar. Det blir difor føreslått at dette blir teke inn i føresegna.

Det opphavlege framlegget frå departementet var:

«§ 39 a Registrering av statsansattes og embetsmenns verv og økonomiske interesser

En virksomhet kan fastsette regler om en registreringsordning om ansattes verv og økonomiske interesser, dersom dette anses nødvendig ut fra virksomhetens ansvars- og arbeidsområder og ansattes stilling eller funksjon. Reglene skal fastsette hvilke stillinger eller ansatte som pålegges registreringsplikt, og hvilke opplysninger som omfattes. Reglene skal også fastsette hvordan registrering eller melding skal skje.»

Framlegget blir endra til:

«§ 39 a Registrering av statsansattes og embetsmenns verv og økonomiske interesser

For å forebygge interessekonflikter, kan en virksomhet fastsette at ansatte i bestemte stillinger skal registrere sine verv og økonomiske interesser dersom det er nødvendig ut fra virksomhetens ansvars- og arbeidsområder og de ansattes stilling eller funksjon. Det skal da også fastsettes hvilke opplysninger som omfattes av registreringsplikten, og hvordan registreringen skal skje.»

Føremåla går tydeleg fram av merknadene i punkt 8 og vil òg gå fram av retningslinjene. Departementet vurderer da at føremålet er angjeve tilstrekkeleg spesifikt.

5.3 Den rettslege statusen til registreringsplikta

5.3.1 Forskrift

Fleire av høyringsinstansane, mellom anna Justis- og beredskapsdepartementet, har spurt om ein ikkje bør fastsetje vidare reglar om registreringsordninga i forskrift. Det blir mellom anna vist til at lovheimelen kan gje grunnlag for å påleggje plikter for ein uavgrensa krins av personar, og at reglar om dette bør fastsetjast i forskrift. Ein går ut frå at det vil vere aktuelt å fastsetje sanksjonar for brott på plikta òg.

Departementet har føreslått ein lovheimel som gjer det mogleg for verksemder i staten å påleggje ein, nokon eller alle tilsette ei plikt til å registrere verva sine og dei økonomiske interessene ein har. Heimelen føreset at arbeidsoppgåvene og ansvaret som høyrer til stillinga, gjer registreringa nødvendig. Det er den enkelte verksemda som må vurdere kva for stillingar som skal omfattast av ei registreringsordning. Verksemdene kan òg avgjere at ingen av dei tilsette skal omfattast.

Oppmodingsvedtaket frå Stortinget som er utgangspunktet for framlegget, rettar seg berre mot departementsrådar. Departementet har vurdert det til å vere meir treffsikkert at registreringa kan omfatte enkelte andre tilsette i statsforvaltninga òg. Departementet har lagt til grunn at det for dei fleste verksemdene vil vere mest aktuelt å la ordninga omfatte den øvste leiaren i verksemda, eller medlemmene i ei gruppe av leiarar, men utelukkar ikkje at det kan vere nødvendig å la ordninga omfatte nokon andre stillingar òg. Registreringsordninga vil difor gjelde eit avgrensa tal på stillingar og bli pålagd tilsette i bestemde stillingar i verksemda. Det er såleis ikkje tale om ein uavgrensa krins av personar. Eit brott på registreringsplikta vil måtte handsamast på same måten som andre brott på tenesteplikter. Om det er nødvendig med formelle reaksjonar, må dei reaksjonane som allereie er fastsette i statsansatteloven, nyttast og vurderast på eit sjølvstendig grunnlag. Departementet meiner difor ikkje å fastsetje fleire reaksjonar enn dei som allereie finst.

Departementet understrekar at framlegget byggjer på at verksemdene i staten er ulike og har ulike behov. Departementet legg til grunn at verksemdene sjølve er nærmast til å vurdere behova sine og om det er stillingar i verksemda der det må stillast særlege krav til objektiviteten til den tilsette. Departementet vil utarbeide retningslinjer for gjennomføringa av ei registreringsordning, som verksemda kan nytte om ho vurderer det som nødvendig å påleggje nokon av dei tilsette ei registreringsplikt. Departementet vil sørgje for at retningslinjene oppfyller dei krava som blir stilte i anna regelverk. Verksemdene kan velje å følgje dei retningslinjene som er gjevne av departementet, eller finne si eiga løysing. Retningslinjene vil ikkje gje detaljerte føresegner om kva for verv som skal registrerast, eller kva for storleik ei økonomisk interesse skal ha før ho blir registrert. Slike vurderingar må verksemda gjere ut frå storleiken sin, arbeidsoppgåvene sine og ansvarsområdet sitt.

For at ei registreringsordning for verva og dei økonomiske interessene til dei tilsette skal verke etter hensikta si, må ho vere fleksibel og kunne tilpassast verksemdene. Departementet kan difor ikkje sjå at ei forskrift vil vere heldig eller nødvendig.

Endringa i framlegg til ny § 39 a i statsansatteloven, som er tatt inn over i punkt 5.2, skal òg sikre at plikta kjem tydelegare fram, og at det ikkje er nødvendig med ei forskrift. Departementet understrekar at kva for stillingar og kva for verv og økonomiske interesser som skal registrerast, framleis skal gå fram av dei interne retningslinjene i verksemda.

5.3.2 Pålegg er ein instruks

Der ein arbeidsgjevar, i medhald av føresegna som er føreslått, pålegg ein tilsett å registrere verva og dei økonomiske interessene sine, vil dette vere ein intern instruks i verksemda.

Ein slik intern instruks vil medføre ei tenesteplikt for tilsette. Om ein tilsett som er pålagd ei registreringsplikt, ikkje registrerer interessene sine, vil det vere eit brott på tenestepliktene. Arbeidsgjevar kan reagere på brottet på same måten som på andre brott på tenesteplikter, gjennom reglane om sanksjoner i statsansatteloven.

Eit pålegg om at ein tilsett skal registrere verva og dei økonomiske interessene sine, er såleis ikkje eit enkeltvedtak. Departementet viser til forvaltningsloven § 2 andre leddet der det heiter at «avgjørelser som gjelder ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av offentlig tjenestemann, regnes som enkeltvedtak. Det samme gjelder vedtak om å ilegge offentlig tjenestemann ordensstraff, eller tilstå ham pensjon».

Departementet viser til at ei plikt for statstilsette til å registrere verva og dei økonomiske interessene sine er vesentleg mindre inngripande enn dei avgjerdene som er nemnde i forvaltningsloven. Departementet legg elles til grunn at det som er registrert, i utgangspunktet skal vere tilgjengeleg for innsyn etter reglane i offentleglova. Dette må likevel vurderast etter reglane om teieplikt i forvaltningsloven § 13.

5.3.3 Kontrolltiltak

Eit pålegg om registrering av ein tilsett sine verv og økonomiske interesser er eit kontrolltiltak, jf. arbeidsmiljøloven § 9-1.

Eit kontrolltiltak kan, jf. arbeidsmiljøloven § 9-1, berre setjast i verk når kontrolltiltaket har «saklig grunn i virksomhetens forhold og ikke innebærer en uforholdsmessig belastning for arbeidstakeren».

Det vart i høyringsnotatet lagt til grunn at registreringsordninga var eit kontrolltiltak, og at å innføre ei registreringsordning difor vil krevje vurdering både etter reglane i statsansatteloven § 39 a og arbeidsmiljøloven § 9-1. Departementet kan sjå at dei reglane som er føreslåtte, i praksis har dei same vurderingskriteria som reglane i arbeidsmiljøloven § 9-1.

Føresegna som er føreslått som ny § 39 a i statsansatteloven, krev at registreringa av verv og økonomiske interesser må vere «nødvendig ut fra virksomhetens ansvars- og arbeidsområder og de ansattes stilling eller funksjon». Departementet legg til grunn at ordninga som ei følgje av desse kriteria også må vere sakleg og forholdsmessig. Det er difor ikkje nødvendig at føresegnene gjeld ved sida av kvarandre for tilfelle som statsansatteloven § 39 a omfattar.

Departementet legg til grunn at den lovheimelen som er lagd fram, blir lex specialis, slik at det ikkje er nødvendig å vurdere om tiltaket har heimel i arbeidsmiljøloven § 9-1 dersom vilkåra i statsansatteloven § 39 a er fylte.

Det som står ovanfor, gjeld berre føresegna i arbeidsmiljøloven § 9-1. Arbeidsgjevarar i staten som vurderer å fastsetje ei registreringsplikt for ein eller fleire tilsette, må overhalde krava om drøfting i arbeidsmiljøloven § 9-2. Etter denne føresegna pliktar arbeidsgjevaren å drøfte behovet, utforminga, gjennomføringa og vesentlege endringar i kontrolltiltaket med dei tillitsvalde i verksemda så tidleg som mogleg. Arbeidsgjevaren pliktar òg å gje informasjon som nemnt i andre leddet og evaluere tiltaket saman med dei tillitsvalde, jf. tredje leddet.

5.4 Særlege kategoriar av personopplysningar

Særlege kategoriar av personopplysningar kan i utgangspunktet ikkje registrerast, jf. personvernforordninga artikkel 9:

«Behandling av personopplysninger om rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion, filosofisk overbevisning eller fagforeningsmedlemskap, samt behandling av genetiske opplysninger og biometriske opplysninger med det formål å entydig identifisere en fysisk person, helseopplysninger eller opplysninger om en fysisk persons seksuelle forhold eller seksuelle orientering, er forbudt.»

Artikkel 9 nr. 1 gjeld ikkje dersom

«[…] behandlingen er nødvendig for at den behandlingsansvarlige eller den registrerte skal kunne oppfylle sine forpliktelser og utøve sine særlige rettigheter på området arbeidsrett, trygderett og sosialrett i den grad dette er tillatt i henhold til unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett, eller en tariffavtale i henhold til medlemsstatenes nasjonale rett som gir nødvendige garantier for den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser», jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav b.

Departementet legg til grunn at personopplysningar som er nemnde i personvernforordninga artikkel 9, ikkje blir omfatta av registreringsordninga. Departementet viser til drøftinga i punkt 8.3 i høyringsnotatet:

«Det er lite sannsynlig at registrering av rene økonomiske interesser eller verv i juridiske personer med økonomisk formål, hver for seg eller samlet vil kunne gi informasjon om sensitive opplysninger. Opplysninger om verv i styrende organer i selskaper og andre juridiske personer som har økonomisk formål, eller som driver økonomisk virksomhet eller næringsvirksomhet vil dessuten allerede kunne være tilgjengelige i bl.a. Brønnøysundregistrene.»

Om eit verv eller ei økonomisk interesse likevel blir omfatta av dei særlege kategoriane av opplysningar som er nemnde i personvernforordninga artikkel 9 nr. 1, skal vervet eller interessa ikkje registrerast. Departementet vil i retningslinjene gjere det mogleg å gjere unntak for plikta til å registrere visse verv eller interesser om sterke omsyn til personvern tilseier det. Dersom verksemder ikkje nyttar dei sentrale retningslinjene gjevne av departementet, må verksemda stå ansvarleg for å vurdere om ei opplysning blir omfatta av dei særlege kategoriane av personopplysningar, og om verksemda har heimel til å registrere henne.

5.5 Retningslinjer

Departementet føreslo i høyringsnotatet følgjande andre ledd i den nye paragrafen:

«Det departement som forvalter statens sentrale lønns- og personalforhold, kan fastsette veiledende retningslinjer for en registreringsordning.»

Som følgje av innspelet frå Justis- og beredskapsdepartementet går departementet ikkje vidare med denne delen av paragrafen. Ein rett til å gje retningslinjer vil ikkje krevje lovheimel, og det finst heller ingen andre føresegner i statsansatteloven om retningslinjer. Departementet fremjar derfor ikkje noko framlegg om ei slik føresegn, men vil kunne gje sentrale retningslinjer, sjølv om det ikkje går fram av lova.

Retningslinjene som skal gjevast av departementet, vil ikkje vera bindande. Verksemder som innfører ei registreringsordning, kan følgje desse retningslinjene, men òg nytte eigne retningslinjer. Den enkelte statlege arbeidsgjevaren vil ha ansvaret for innhaldet og omfanget av registreringsordninga si.

5.6 Registreringsordninga

5.6.1 Frivilligheit

Verksemdene i staten blir ikkje pålagde å etablere ei registreringsordning. Departementet føreslår ein heimel i statsansatteloven som gjev verksemdene i staten eit rettsleg grunnlag til å påleggje tilsette i bestemde stillingar ei registreringsplikt, om det er nødvendig ut frå arbeidsområda og oppgåvene til verksemda og stillinga eller funksjonen til den tilsette. Verksemda må avgjere om det er nødvendig å påleggje tilsette i ei eller nokon stillingar ei registreringsplikt.

Eit stort fleirtal av dei tilsette i staten har ikkje stillingar eller funksjonar som fører med seg oppgåver eller ansvar som gjer at det verkar sannsynleg at dei vil møte på interessekonfliktar i meir enn nokre få tilfelle, og reglane i forvaltningsloven vil vere tilstrekkelege for å løyse desse. Nokre organisasjonar har komme med framlegg om ei obligatorisk registreringsordning for alle statstilsette, som skal vere lagra i eit offentleg tilgjengeleg register. Eit obligatorisk register for alle tilsette og alle verksemder vil vere eigna for å nå føremålet, men vil som vist ovanfor ikkje vere nødvendig for dei fleste tilsette. Det vil difor vere eit uforholdsmessig inngrep i privatlivet og personvernet til dei tilsette.

Verksemdene i staten har ulik storleik og ulike ansvarsområde, funksjonar og behov. Ei registreringsordning må difor vere fleksibel og kunne tilpassast dei ulike verksemdene. Retningslinjene som skal gjevast av departementet, vil vere ei rettleiing til verksemdene om korleis dei skal gjennomføre registreringsordninga si, og bidra til at dette ikkje skjer på ein vilkårleg måte.

Av dei same grunnane vil departementet ikkje fremje noko framlegg om kva for stillingar som skal omfattast av ordninga. Departementet legg likevel til grunn at det for dei fleste verksemdene vil vere tale om eit fåtal stillingar, hovudsakleg tilsette i leiande stillingar. For nokre av verksemdene kan det likevel vere nødvendig å påleggje ei registreringsplikt for andre tilsette òg.

5.6.2 Personvern

Departementet har merka seg innspelet frå Datatilsynet om at det bør fastsetjast reglar om sletting. Personvernforordninga (GDPR) inneheld eit krav om at opplysningar skal slettast når det ikkje lenger er nødvendig å handsame dei. Plikta til sletting gjeld sjølv om opplysningane skal arkiverast som føreskrive i arkivlova med forskrifter. Dei registrerte opplysningane skal slettast til det føremålet dei er samla inn for, og difor også frå registera dei er registrerte i, men skal arkiverast på vanleg måte.

Departementet har komme til at ei plikt til sletting ikkje må gå fram av lova. Plikta går allereie fram av personvernforordninga artikkel 17, som er gjord til norsk lov gjennom personopplysningsloven § 1. Departementet er einig med Datatilsynet i at det er viktig å informere verksemdene i staten om at denne plikta eksisterer, og kva ho inneber.

Departementet meiner det er tilstrekkeleg å ta inn informasjon om reglane om sletting i retningslinjene. Det må vidare sørgjast for at reglane om sletting også er kjende for dei verksemdene som vel ei anna løysing enn det som følgjer av retningslinjene gjevne av departementet.

Handsaming av opplysningane om verva eller dei økonomiske interessene til den tilsette kan dessutan vere nødvendig i ei tid etter at interessa eller vervet er avvikla eller den tilsette er gjeven nye oppgåver eller andre ansvarsområde. Det kan mellom anna vere tilhøve der prosessar eller saker den tilsette har hatt ansvaret for, ikkje er avslutta, eller der dei er til handsaming i eit klageorgan.

Den registrerte har rett til innsyn i dei registrerte opplysningane etter personvernforordninga artikkel 15. Arbeidsgjevar har innsyn i opplysningane og kan nytte desse til føremålet dei er samla inn for, og innanfor det gjeldande regelverket om handsaming av personopplysningar.

Departementet held fast ved den tidlegare vurderinga om at dei registrerte opplysningane skal vere tilgjengelege for utanforståande etter reglane om innsyn i offentleglova. For at føremålet for registreringsplikta om transparens skal bli nådd, er det nødvendig at dei registrerte opplysningane er offentleg tilgjengelege. Dette er også utgangspunktet etter offentleglova § 3. Offentleglova gjev forvaltninga høve til å gjere unntak frå innsyn på nærmare bestemde vilkår. Forvaltninga har ei plikt til å gjere unntak for opplysningar omfatta av teieplikt.

Verksemdene i staten bør vere tilbakehaldne med å nytte høvet offentleglova gjev til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar om dei tilsette sine verv og økonomiske interesser, også i dei tilfella vilkåra for unntak er oppfylte. For desse opplysningane gjer omsyna bak reglane om meiroffentlegheit i offentleglova § 11 seg sterkt gjeldande, særleg for opplysningar som gjeld noverande verv og økonomiske interesser. Omsyna til personvernet til dei tilsette taler for at verksemdene må vurdere dette nærmare der den registrerte ikkje lenger er tilsett i stillinga, eller der vervet eller den økonomiske interessa er avvikla.

Departementet har merka seg fråsegna frå Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening, som meiner omsynet til openheit krev at dei registrerte opplysningane blir gjorde offentlege gjennom eit offentleg tilgjengeleg register. Departementet er einig i at omsynet til transparens taler for dette. Ei slik løysing vil likevel kunne føre til vesentleg større belastning for dei tilsette, i tillegg til belastninga sjølve registreringsplikta kan føre med seg. Når opplysningane er tilgjengelege gjennom offentleglova, blir det dessutan lettare for verksemda å sørgje for at opplysningane er riktige. Løysinga gjer også at verksemda lettare kan gjere ei konkret vurdering av om det bør gjerast unntak frå innsyn etter offentleglova for enkelte opplysningar. At mange av opplysningane allereie er tilgjengelege i andre offentlege register, endrar ikkje på desse vurderingane.

Samla sett står denne løysinga fram som balansert når ein set omsyna bak registreringsordninga opp mot omsynet til personvernet til dei tilsette.