4 Framlegget i høyringsnotatet
4.1 Framlegg til lovheimel
I høyringsnotatet fremja departementet eit framlegg til ny paragraf 39 a i statsansatteloven. Føresegna skulle gje arbeidsgjevarane i staten høve til å fastsetje ei registreringsordning for verva og dei økonomiske interessene til dei tilsette i verksemda. Føremålet var å gje den nødvendige lovheimelen for at ei verksemd kan påleggje sine tilsette å registrere verva sine eller dei økonomiske interessene dei har. Departementet føreslår at framlegg til føresegn blir lagd inn i kapittel 6 i statsansatteloven, om «særlige bestemmelser». Statsansatteloven gjeld for alle arbeidstakarane i staten. Lova gjeld embetsmenn og innleige av arbeidstakarar i statlege verksemder, der det er uttrykkjeleg fastslått i føresegna. Den nye føresegna vil omfatte statstilsette og embetsmenn.
Framlegget lydde slik:
«§ 39 a Registrering av statsansattes og embetsmenns verv og økonomiske interesser
(1) En virksomhet kan fastsette regler om en registreringsordning om ansattes verv og økonomiske interesser, dersom dette anses nødvendig ut fra virksomhetens ansvars- og arbeidsområder og ansattes stilling eller funksjon. Reglene skal fastsette hvilke stillinger eller ansatte som pålegges registreringsplikt, og hvilke opplysninger som omfattes. Reglene skal også fastsette hvordan registrering eller melding skal skje.
(2) Det departementet som forvalter statens sentrale lønns- og personalforhold, kan fastsette veiledende retningslinjer for en registreringsordning.»
Framlegget opna for at ei statleg verksemd kan fastsetje reglar om ei registreringsordning for verva og dei økonomiske interessene dei tilsette har, dersom ei slik ordning er nødvendig «ut fra virksomhetens ansvars- og arbeidsområder». Etter framlegget skulle det i tillegg krevjast at det blir fastsett kva for tilsette eller kva for stillingar som er pålagde ei registreringsplikt, kva for opplysningar som er omfatta av plikta, og korleis registreringa skal skje.
Det andre leddet i paragrafframlegget sa at det departementet som forvaltar lønns- og personaltilhøva i staten, for tida Kommunal- og moderniseringsdepartementet, kan fastsetje rettleiande retningslinjer.
I høyringsnotatet punkt 10.2.1 gjorde departementet merksam på at verksemdene i staten
«[…] er av ulik størrelse, har ulik organisering og ulike ansvars- og arbeidsområder. Ved vurderingen av om, og i så fall i hvor stort omfang, det er nødvendig å pålegge registreringsplikt, vil virksomhetens samfunnsoppdrag og ansvarsområde kunne være av betydning.»
Vidare peika departementet i punkt 10.2.1 i høyringsnotatet på at verksemder med ansvar eller oppgåver med særlege krav til nøytralitet og objektivitet vil kunne påleggje registreringsplikt i eit større omfang enn verksemder der krava er mindre. For desse verksemdene kan det vere særlege grunnar for å redusere risikoen for interessekonfliktar. Døme på verksemder der slike omsyn kan gjere seg gjeldande, er verksemder som driv med tilsyn og kontroll eller gjer vedtak som kan medføre særlege inngrep for personar eller verksemder. Domstolsliknande organ og nemnder vil òg ha særlege grunnar til å vareta omsynet til nøytralitet og objektivitet. Departementet uttala i høyringsnotatet punkt 10.2.1 at det same nok gjeld «virksomheter eller organer som fordeler begrensede goder til eller mellom private, har regulatorisk myndighet, og for virksomheter som forvalter statlig eierskap i selskaper». Om verksemda har ei overordna rolle i statsforvaltninga, vil òg vere eit relevant omsyn.
Ved vurderinga av kva for stillingar, roller eller funksjoner som bør påleggjast ei registreringsplikt, bør verksemda leggje vekt på kva for stilling, rolle eller funksjon det er tale om, posisjonen stillinga har i verksemda og overfor omverda, og kva for oppgåver og ansvar som høyrer til stillinga. Framlegget til lovføresegn legg opp til at det skal gjerast ei konkret vurdering, der det avgjerande er om stillinga, rolla eller funksjonen er av ein slik art at det er ein faktisk risiko for lojalitets- eller interessekonfliktar i meir enn nokre få tilfelle. I desse tilfella kan tilliten til verksemda gjere det nødvendig for arbeidsgjevaren å påleggje den tilsette ei registreringsplikt. Lojalitetsplikta vil vere sterkare for leiarar eller tilsette i ei stilling som er gjeven særleg stor tillit eller stort ansvar. Den øvste leiaren i verksemda vil, saman med ei eventuell gruppe av toppleiarar, typisk stå i ei anna stilling enn dei andre tilsette i verksemda.
I høyringsnotatet punkt 10.3.1 vurderte KMD òg kva for økonomiske interesser som bør registrerast. Det heitte her:
«Et spørsmål er derfor hvilke typer økonomiske interesser som kan omfattes av en registreringsplikt. Risikoen for mulige interesse- eller lojalitetskonflikter synes å være størst for investeringer i bestemte selskaper, typisk gjennom eierinteresser. Dette taler for at det kan pålegges registreringsplikt om investering i bestemte selskaper, enten direkte gjennom eierskap av aksjer eller andeler, eller indirekte gjennom eierandel i investeringsselskap e.l. Opsjoner og obligasjoner som er knyttet til bestemte selskaper bør behandles på tilsvarende måte. Det synes ikke å være grunnlag for å skille mellom ulike typer selskaper, det sentrale bør være at det dreier seg om plassering av kapital som normalt har siktemål om fortjeneste.
For bankinnskudd, andeler i aksjefond, verdipapirfond eller andre tilsvarende ordninger, kan risikoen for interesse- eller lojalitetskonflikt normalt å være mindre, og en registreringsplikt bør derfor ikke omfatte disse. Tilsvarende gjelder for fast eiendom som i det vesentlige brukes til bolig- eller fritidsformål, samt våningshus og driftsbygning på gårdsbruk. Her bør de alminnelige reglene om habilitet og de etiske retningslinjene for statstjenesten være tilstrekkelige.»
I høyringsnotatet punkt 10.3.1 peika departementet på at det i utgangspunktet berre er interesser knytte til eigarskap som skal registrerast, men tilhøve der den tilsette forvaltar verdiar for andre, kan òg omfattast. Departementet streka under at verksemda må gjere ei konkret vurdering av om andre typar interesser skal måtte registrerast i det enkelte tilfellet, til dømes bankinnskott og fast eigedom den tilsette eig.
Departementet la til grunn at det ikkje er nødvendig å registrere alle økonomiske interesser. Den økonomiske interessa må vere av ein viss storleik, men dette må vurderast konkret ut frå kva som er nødvendig i det enkelte tilfellet.
Registreringsordninga omfatta etter framlegget òg sidegjeremål og verv. Også når det gjeld desse tilhøva, må det gjerast ei konkret vurdering av om registreringa er nødvendig og forholdsmessig. Departementet la til grunn at arbeid for andre verksemder, både offentlege og private, er omfatta. Det same gjeld dersom den tilsette driv si eiga næringsverksemd.
I vurderinga av kva for verv som skal omfattast, uttala departementet i punkt 10.3.2 i høyringsnotatet:
«Hensynene bak registreringsordningen tilsier at det særlig kan være aktuelt å pålegge registreringsplikt om verv i styrende organer i selskaper, foretak, stiftelser og andre juridiske personer som har økonomisk formål, f.eks. styreverv, medlem av investeringsråd, bedriftsforsamlinger mv. Verv i styrende organer vil gi en plikt til å ivareta den juridiske personens interesser. Hvorvidt vervet er lønnet eller gir godtgjøring, vil kunne ha betydning, men er ikke avgjørende. Plikten til å ivareta den juridiske personens interesser er ikke avhengig av at det utbetales godtgjøring eller at vervet er inntektsbringende.»
4.2 Høyringsinstansane sitt syn
4.2.1 Registreringsordninga
Eit fleirtal av høyringsinstansane, mellom anna dei fleste verksemdene i staten, støttar framlegget. Framlegget vart også støtta av Unio. YS Stat støttar intensjonen i framlegget, men meiner det burde vore teke meir omsyn til personvernet til dei tilsette. LO Stat ser ikkje at det er nødvendig å registrere interessene til alminnelege sakshandsamarar. LO Stat meiner ei ordning for registrering av interessene til personar i leiande stillingar er tilstrekkeleg. Dei uttaler:
«Åpenhet rundt mulige interessekonflikter må imidlertid balanseres mot hensynet til statsansattes rett til personvern og privatliv. Terskelen for å være omfattet av et slikt kontrolltiltak skal være høy. LO Stat støtter at registreringsplikt av økonomiske interesser kan gjøres gjeldende for virksomhetens ledelse, men er skeptisk til at ordinære saksbehandlere omfattes av registreringsplikt. Dette vil være et sterkt inngrep i ansattes rett til personvern og privatliv, og står ikke i forhold til hva som kan oppnås med at ordinære saksbehandlere omfattes av registreringsplikt. LO Stat mener at en slik avgrensning av hvem som kan omfattes av en registreringsordning må komme klart fram i lovteksten.»
Akademikerne og Tekna er negative til framlegget. Dei gjer merksam på at det allereie finst eit regelverk som er meint å sikre objektiviteten til dei tilsette. Akademikerne uttaler mellom anna at dei
«[…] er skeptiske til forslaget slik det nå foreligger. Vi mener det generelt må vises varsomhet med innføringen av slike registreringsordninger. En registreringsordning av de statsansattes interesser, verv mv griper inn i privatlivet til den enkelte og eksponerer den enkeltes fritid. En ordning vil være omfattet av offentlighetens innsyn i medhold av offentleglova, og vil kunne eksponere de ansattes privatliv i større grad enn både ønskelig og nødvendig.
Transparens knyttet til økonomiske interesser vil kunne bidra til økt tillit til forvaltningens beslutninger og forebygge eventuelle interessekonflikter. Departementets forslag vil imidlertid gi virksomhetene adgang til å innføre registreringsordninger som omfatter alle ansatte, uavhengig av stilling og funksjon, uten at verken ansatte eller tillitsvalgte kan motsette seg dette, og uten at arbeidsgiver må dokumentere en saklig begrunnelse for det.»
Dei fleste verksemdene i staten er i det vesentlege positive til at arbeidsgjevarar i staten sjølve skal vurdere om ei registreringsordning er nødvendig for verksemda si. Politidirektoratet og Lånekassen er likevel bekymra for at framlegget kan føre til mange vanskelege vurderingar om registreringsordninga bør bli innført i verksemda, og om kva for stillingar som skal omfattast. Politidirektoratet viser til at ulik praksis i desse verksemdene kan føre til at tilliten til statsforvaltninga blir svekt. Dei uttaler:
«Vi mener at det kan stilles spørsmål ved om det generelle formålet med lovforslaget vil ivaretas i tilstrekkelig grad all den tid det legges opp til at en slik ordning ikke er obligatorisk for virksomhetene. Vi antar at det er en reell risiko for at valg om ikke å innføre registreringsordning, eller innføre en registreringsordning i mindre omfang, vil kunne oppfattes som illegitime og bidra til svekket tillit. Særlig gjelder det der tilsynelatende sammenlignbare forvaltningsorganer løser dette forskjellig. Vi mener at departementet bør gi klare normative føringer for type virksomhet og kategorier av ansatte hvor registrering kan anses nødvendig – og ikke nødvendig.»
Fleire høyringsinstansar som på ulike måtar representerer media, meiner framlegget ikkje går langt nok.
Norsk Presseforbund reagerer på at framlegget
«[…] kun innebærer at de statlige forvaltningsorganene kan opprette registre over interesser, og at de ikke pålegges en plikt til å gjøre det, slik det er for eksempel for stortingsrepresentanter og dommere.
Vi forstår at hovedformålet i denne omgang er å innføre en lovhjemmel som gjør registrering av interesser mulig. Men vi mener vektige hensyn taler for at statens virksomheter må pålegges en plikt til å opprette et interesseregister, ikke bare en mulighet, og at denne plikten må følge av loven.»
4.2.2 Lovheimel
LO Stat meiner det bør gå fram av ordninga kva slags verksemder som typisk blir omfatta, og kva for tilsette som kan påleggjast ei registreringsplikt. YS Stat meiner på si side at lovheimelen må innehalde kva for interesser og verv det kan påleggjast registrering av, og uttaler vidare at det er ein føresetnad at departementet produserer ei rettleiing som blir halden oppdatert. Dei meiner at ei rettleiing er nødvendig for å sjå til at prosessen og drifta av ei registreringsordning blir så god som mogleg.
Det er òg komme framlegg om enkelte språklege endringar. Utlendingsdirektoratet viser til den første setninga i paragrafen om at ei verksemd «[…] kan fastsette regler om en registreringsordning om ansattes verv og økonomiske interesser, dersom dette anses nødvendig ut fra virksomhetens ansvars- og arbeidsområder og ansattes stilling eller funksjon», og føreslår at «anses nødvendig» i første leddet i føresegna blir endra til «nødvendig», sidan ordet «anses» ikkje gjev noko til føresegna.
YS Stat viser til at
«forslag til § 39 a 2. ledd lyder: ‘Det departementet som forvalter statens sentrale lønns- og personalforhold, kan fastsette veiledende retningslinjer for en registreringsordning.’ YS Stat mener ‘kan’ byttes ut med ‘skal’ slik at annet ledd lyder: ‘Det departementet som forvalter statens sentrale lønns- og personalforhold, skal fastsette veiledende retningslinjer for en registreringsordning.’»
Unio uttaler at
«de viktigste momentene for hva som regnes som ‘nødvendig ut fra virksomhetens ansvars- og arbeidsområder og ansattes stilling og funksjon’, bør gå fram av lovteksten. Det vil kunne lette de statlige virksomhetenes arbeid med å utarbeide retningslinjer. Unio mener også at de vurderingene som ligger til grunn for hva som [er] ‘nødvendig ut fra virksomhetens ansvars- og arbeidsområder og ansattes stilling og funksjon’ må kunne prøves fullt ut av domstolene.»
Lånekassen viser til at om ei verksemd vurderer det som nødvendig å innføre ei registreringsordning, blir den tilsette i same stunda pålagd ei plikt til å rapportere relevante tilhøve.
Fleire av høyringsinstansane tek opp tilhøvet til kategoriane av vedtak i forvaltningsloven. LO Stat og YS Stat meiner det ikkje er godt nok grunngjeve kvifor eit pålegg om ei registreringsplikt for verva eller dei økonomiske interessene til dei tilsette ikkje er eit enkeltvedtak. Justis- og beredskapsdepartementet viser til at det kan sjå ut som at departementet i lovheimelen for registreringsordninga føreslår å påleggje plikter for ein uavgrensa krins av personar, og peiker på at reglar om dette må gjevast i forskrift, ikkje i retningslinjer.
Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) har i eit brev til departementet 12. november 2020 gjort greie for reglane om kontrolltiltak i arbeidsmiljøloven. Etter ASD si oppfatning er det ikkje nødvendig med ei presisering om at ei registreringsordning for tilsette vil vere eit kontrolltiltak, og at krava i begge føresegnene må vere oppfylte. Arbeidsgjevarane må da rette seg etter to sett med reglar. Arbeids- og sosialdepartementet føreslo difor at den nye heimelen i statsansatteloven skal reknast som lex specialis og gjelde framfor arbeidsmiljøloven § 9-1. Drøftingsplikta i arbeidsmiljøloven § 9-2 blir ikkje påverka av dette.
4.2.3 Tilgang
Departementet har i høyringsnotatet streka under at dei registrerte opplysningane ikkje vil liggje i eit register som er offentleg tilgjengeleg utan vidare, men at innsyn skal skje etter reglane i offentleglova. Datatilsynet er einig i vurderinga og uttaler at dette vil «gjøre det lettere å kontrollere både riktigheten av opplysningene og at ingen sensitive opplysninger om de registrerte leveres ut».
LO Stat meiner på si side at å gjere det registrerte tilgjengeleg for andre, vil vere eit inngrep i privatlivet til den tilsette som ikkje er forholdsmessig, og at vurderingar av habilitet skal gjerast av den tilsette og arbeidsgjevar i samråd og i siste instans av Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet. Om det registrerte likevel skal gjerast offentleg, er LO Stat einig i at innsyn skal skje etter reglane i offentleglova.
Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening viser alle til at det er nødvendig med eit offentleg tilgjengeleg register for at ordninga skal bidra til å auke openheita i statsforvaltninga. Desse organisasjonane peiker òg på at dei opplysningane som departementet føreslår at skal registrerast, allereie finst tilgjengelege i offentlege register. Ei løysing som den departementet føreslår, vil difor ikkje føre med seg endringar som bidreg til auka openheit og tillit til statsforvaltninga.
4.2.4 Personvern
Datatilsynet viser til EU si personvernforordning (GDPR) artikkel 5 og peiker på at handsaminga av personopplysningane må vere rettferdig. Dei meiner at den ordninga som departementet føreslår, kan føre til ulik praksis i verksemdene, noko som kan innebere ulik handsaming. Datatilsynet legg til at dei rettleiande retningslinjene vil vere avgjerande for å sikre likskap.
Datatilsynet og Justis- og beredskapsdepartementet viser til at personopplysningar berre kan samlast inn til «spesifikke, uttrykkelige angitte formål». Datatilsynet spør om ikkje føremålet til føresegna bør gå fram av lovteksten, for å unngå «formålsutglidning». Justis- og beredskapsdepartementet strekar under at artikkel 5 inneheld ei rekkje krav til handsaminga av personopplysningar, og at det er opp til den handsamingsansvarlege å sørgje for at desse krava er varetekne.
Datatilsynet og YS meiner departementet bør fastsetje kor lenge dei registrerte opplysningane kan lagrast. Datatilsynet peiker på at det ikkje er tilstrekkeleg å vise til handsaminga av opplysningane til arkivføremål. Det bør fastsetjast ei føresegn om sletting, sidan føremåla ikkje er like. Tilsynet tilrår difor at departementet fastset ei tidsavgrensing for lagringa av dei registrerte opplysningane knytt til tidspunktet for at den økonomiske interessa eller vervet er falle bort. Dei registrerte opplysningane skal også slettast når handsaminga av dei ikkje lenger er nødvendig, mellom anna fordi innehavaren ikkje lenger er tilsett i stillinga, eller fordi arbeidsområdet til stillinga ikkje lenger gjer at registrering er nødvendig.