5 Departementets vurderinger og forslag

5.1 Konsekvenser av å øke aldersgrensen

5.1.1 Høringsinstansens syn

Flere høringsinstanser viser til at det med pensjonsreformen og ny offentlig tjenestepensjon etter hvert må åpnes for at arbeidstakere skal kunne stå lenger i arbeid for at de skal kunne kompensere for levealdersjusteringen og få en god pensjon, men at det ikke er et godt argument for å heve aldersgrensen i staten til 72 år allerede nå. Eksempelvis vises det til at 1973-kullet som er 70 år i 2043, med ny offentlig tjenestepensjon vil kunne oppnå en kompensasjon på 66 prosent ved uttak 68 år. De som er født i 1962 eller tidligere, får dessuten lite pensjonsmessig uttelling av å stå lenge i arbeid.

Blant de som støtter forslaget, blir det pekt på at harmonisering av regelverket i privat og offentlig sektor vil fremme et godt fungerende arbeidsliv. Videre pekes det på at en aldersgrense på 70 år kan ha en uønsket holdningsskapende effekt, slik at eldre arbeidstakere føler at de må gå av tidligere enn ønsket for ikke å belaste arbeidsgiver.

Blant annet mener Akademikerne, i likhet med flere andre, at de siste ti-årenes økning i levealder og den generelle bedringen av befolkningens helsetilstand tilsier at arbeidstakere bør gis anledning til å jobbe lenger. De mener at det å kunne stå lenger i arbeid, er en viktig endring som kan bidra til at samfunnet kan få bedre tilgang til seniorenes arbeidskraft og kompetanse.

Flere professorer ved utdanningsinstitusjonene, som har uttalt seg som privatpersoner, legger vekt på at eldre forskere ofte er produktive og besitter viktig kompetanse.

Flere høringsinstanser er tvilende til om en heving av aldersgrensen vil gi noen særlig gevinst i at flere står lenger i arbeid. Blant annet LO Stat og LO Kommune peker på at den faktiske avgangsalderen i staten er i underkant av 65 år, og at det tilsier at mange ikke klarer å stå til aldergrensen på 70 år. De mener at utfordringen er å heve avgangsalderen, blant annet gjennom å tilrettelegge arbeidslivet slik at flere makter å stå lenger i arbeid, framfor å heve aldersgrensen.

Mange høringsinstanser, både arbeidsgivere, arbeidstakerorganisasjoner og arbeidsgiverorganisasjoner mener at et hovedargument for å holde på 70 års aldersgrense i staten, og å reversere grensen på 72 år i det øvrige arbeidslivet, er å unngå uverdige og konfliktfylte avganger fra arbeidslivet og unødige prosesser i den forbindelse. UiO viser til at den store økningen i pensjon som de som er født i 1963 eller senere vil få ved å stå i arbeid etter 70 år, vil kunne forsterke arbeidstakerens motivasjon til å fortsette i stillingen, og også trolig i tilfeller der det går mot arbeidsgivers ønske. Det vil øke risikoen for konflikt og høyere kostnader for arbeidsgiver.

Flere høringsinstanser har pekt spesielt på mulige utfordringer knyttet til økt aldersgrense for lederstillinger og uavhengige stillinger.

Flere høringsinstanser peker på at dersom aldergrensen økes til 72 år, kan det bli behov for egne aldersgrenser for enkelte grupper. Tolletaten mener at forslaget vil forsterke behovet for å fastsette særaldersgrenser som vil omfatte et betydelig antall ansatte i etaten. Forsvarsdepartementet presiserer i sin høringsuttalelse at forslaget om å øke den generelle aldersgrensen i staten må ses i sammenheng med forslaget om å fjerne plikten til å fratre ved særaldersgrensene. Domstoladministrasjonen mener at selv om det generelt er hensyn som taler for å øke aldersgrensen i staten, er det likevel noen særlige hensyn som taler for at aldersgrensen ikke bør endres for dommere. Flere domstoler har tilsvarende syn.

Mange høringsinstanser viser til at det allerede i dag er fullt mulig for statsansatte å jobbe til 75 år etter beslutning fra ansettelsesmyndigheten. Bestemmelsen gir anledning til å beslutte at arbeidstakeren kan fortsette i stillingen dersom vedkommende fremdeles fyller de krav som stillingen forutsetter. Flere mener at arbeidsgiverne bør oppfordres til økt bruk av muligheten i aldersgrenseloven § 3 fremfor det som beskrives som dagens selvpålagt strenge praksis i enkelte etater. Mange høringsinstanser peker også på at arbeid med pensjonistvilkår som en eksisterende mulighet for å arbeide etter 70 år, og flere mener at dagens begrensninger for denne ordningen bør justeres. Flere av høringsinstansene støtter forslaget fra Sysselsettingsutvalgets flertall om å gjennomgå regelverket for arbeid med pensjonistlønn, for å legge til rette for at flere både kan og vil jobbe mer.

I tillegg peker mange høringsinstanser på at en økning i aldersgrensen vil være uheldig for fornyelse av fagmiljøer, og for karrieremuligheter for yngre medarbeidere. Spesielt er det en rekke utdanningsinstitusjoner som er opptatt av denne problemstillingen. Blant annet vurderer UiO at økning av aldersgrensen vil forsinke rekruttering av nyansatte i universitets- og høgskolesektoren. De mener det er en utfordring fordi mange av fagmiljøene i sektoren har behov for tilgang på ny kompetanse innen forskning, utdanning og veiledning, og færre karrieremuligheter for stipendiater og postdoktorer som tar sikte på fast stilling i akademia.

5.1.2 Departementets vurdering

Med innføringen av levealdersjusteringen som en sentral del av pensjonsreformen i 2011, vil en økning i aldersgrensen være nødvendig på sikt uansett. Slik kan statsansatte få mulighet til å kompensere for levealdersjusteringen. Spørsmålet er imidlertid om når denne endringen skal gjennomføres. Departementet mener det ikke er tungtveiende grunner til å frata dagens statsansatte muligheten til å arbeide like lenge som mange ansatte i privat sektor, selv om det er noen år til konsekvensen av levealdersjusteringen slår inn for disse gruppene.

Det er nødvendig at flere står lenger i arbeid og utsetter avgangen fra arbeidslivet for å sikre bærekraften i velferdsstaten. Levealdersjustering innebærer også at en må stå lenger i arbeid for å oppnå et visst nivå på alderspensjonen etter hvert som levealderen øker. En økning i aldersgrensen i staten har som mål å bidra til å støtte opp under målet om flere med lenger yrkeskarrierer.

Omleggingen av offentlig tjenestepensjon medfører at flere enn tidligere vil se seg økonomisk tjent med å stå lenge i arbeid. Samtidig kan økt levealder tilsi at flere eldre vil ha helsemessige forutsetninger for å stå lenger i jobb. Selv om få arbeider fram til 70-årsalderen i dag, har mange seniorer god kompetanse og arbeidskapasitet til å stå lenger i arbeid. Det er vanskelig å si noe sikkert om sammenhengen mellom alder og arbeidsproduktivitet, og hvordan dette utvikler seg over tid. Overvekt av akademikere i staten og gjennomgående lite fysisk krevende jobber, tilsier at staten bør kunne ha god nytte av eldre arbeidstakere. Det er derfor grunn til å tro at en økning i aldersgrensen kan få større virkning på sysselsettingen i staten enn hva en har observert så langt i privat virksomhet.

Når det gjelder problemstillingene som er reist vedrørende lederstillinger og uavhengige stillinger, bør behovet for tiltak vurderes nærmere på et senere tidspunkt i lys av erfaringer med en økt aldersgrense.

Engasjement på pensjonistvilkår skal gjelde kortvarig (tilfeldig) arbeid, og skal ikke være oppgaver av fast og varig karakter. Det skal heller ikke være en videreføring av tidligere arbeidsforhold og stilling.

Departementets forslag om å øke den alminnelige aldersgrensen må ses i sammenheng med avviklingen av plikten til å fratre ved særaldersgrensene, som Forsvarsdepartementet peker på i sin høringsuttalelse. I tråd med Stortingets vedtak i juni 2021, jf. lovvedtak 160 (2020–2021), Prop. 138 L (2020–2021) og Innst. 519 L (2020–2021), er det fra 1. juli 2021 ikke lenger noen plikt til å fratre stilling ved aldersgrensen for personer med særaldersgrense 60, 63 eller 65 år. Departementet kan på bakgrunn av dette ikke se at det foreligger noen grunner til at en økning av den alminnelige aldersgrensen skal kunne føre til press om å innføre lavere aldersgrenser for flere grupper av offentlig ansatte.

For å fremme et godt fungerende arbeidsmarked, også på tvers av sektorer, bør flest mulig av reglene i arbeidslivet være like i offentlig og privat sektor. Det er ikke noe i arbeidets karakter som tilsier ulik alminnelig aldersgrense i staten sammenliknet med privat og kommunal sektor. Arbeidsmiljølovens aldersgrense ble økt til 72 år i 2015, jf. Prop. 48 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven (arbeidstid, aldersgrenser, straff mv.). En økning i den alminnelige aldersgrensen til 72 år for statsansatte vil bidra til å harmonisere aldersgrensen i staten med arbeidsmiljølovens aldersgrense. Det vil kunne fremme arbeidskraftmobiliteten mellom offentlig og privat sektor.

Selv om det er klart størst potensial for økt sysselsetting for eldre blant arbeidstakere i 60-årene, vil økningen i den alminnelige aldersgrensen gi et signal til yngre arbeidstakere om at myndighetene gjerne ser at arbeidskarrieren varer ut over 70 år. Det er grunn til å tro at den alminnelige aldersgrensen påvirker når en arbeidstaker synes det er rimelig å slutte. Avgang i 60-årene vil kunne framstå som tidlig for mange hvis normen i loven er 72 år.

Omfanget av bedriftsintern 70-årsgrense i privat sektor og i kommunene er betydelig, noe som har redusert effekten av økningen i aldersgrensen i arbeidsmiljøloven fra 70 til 72 år i 2015. En økning av den alminnelige aldersgrensen til 72 år i staten vil kunne være et signal til private bedrifter og kommunesektoren om å oppheve den bedriftsinterne aldersgrensen. Det kan også tenkes at bedrifter i privat sektor med mange høyt utdannete arbeidstakere vil ønske å følge staten for å være konkurransedyktige.

Som en følge av forslaget om å øke den alminnelige aldersgrensen fra 70 år til 72 år, foreslås en justering i aldersgrenseloven § 3 om muligheten for å fortsette i stillingsforholdet utover den alminnelige aldersgrensen. Det foreslås der at tjenesten første gang kan forlenges opp til to år, og senere ett år til, i alt ikke utover tre år.

Det vises til lovforslaget i lov om aldersgrenser for statsansatte m.fl. § 2 første ledd og § 3 første ledd tredje punktum.

5.2 Sammenheng mellom aldersgrensen og tjenestepensjon fra Statens pensjonskasse

5.2.1 Høringsinstansenes syn

Statens pensjonskasse (SPK) peker i sitt høringssvar på at en økning av aldersgrensen vil føre til at noen medlemmer får endret nevner ved beregning av oppsatt alders, uføre- og etterlattepensjon, noe som kan føre til lavere pensjon fra SPK. Videre viser de til at arbeidstakere som er født i 1962 eller tidligere med fortsatt arbeid etter å ha oppnådd forholdstall 1, vil få redusert ytelse fra tjenestepensjonsordningen som følge av samordningen med folketrygdens alderspensjon. Dette er en effekt i dagens regelverk som vil forsterke seg for disse årskullene med økning av aldersgrensen. Ifølge SPK er det en utfordring å kommunisere dette ut riktig til medlemmene. De mener at en mulig løsning kan være at økningen i den alminnelige aldersgrensen bare gjøres gjeldende for dem som er født i 1963 eller senere, men innser at det kan være utfordrende betjenings- og rapporteringsmessig.

Problemstillingen knyttet til samordning av tjenestepensjon og alderspensjon fra folketrygden blir påpekt i flere av høringssvarene.

5.2.2 Departementets vurdering

Det er riktig at en økning av aldersgrensen fra 70 til 72 år uten andre endringer vil føre til at noen medlemmer får endret nevner ved beregning av oppsatt alders-, uføre- og etterlattepensjon, og at endringen kan medføre lavere pensjon. En oppsatt pensjon utgjør en så stor del av full pensjon som forholdet mellom opptjent tjenestetid og den tjenestetid vedkommende ville hatt fra den dag vedkommende ble medlem og fram til aldersgrensen, men ikke mer enn 40 år og ikke mindre enn 30 år. For personer som starter i offentlig sektor for første gang etter 30 år, vil altså (med dagens aldersgrense) kravet til full opptjening være lavere enn 40 år. For de som har startet i offentlig sektor når de er mellom 30 og 40 år, vil en økning i aldersgrensen øke kravet til full opptjening, og derfor kunne redusere ytelsen fra oppsatte rettigheter. Uten en lovendring vil altså forslaget om å heve aldersgrensen gi redusert pensjon for en stor gruppe mottakere av offentlig tjenestepensjon. Forslaget om å heve aldersgrensen har ikke som intensjon å redusere pensjonsrettighetene. Det foreslås derfor presisert i lov om Statens pensjonskasse at det ikke skal medregnes tid lenger enn til 70 år i fastsettelsen av kravet til full opptjening for oppsatte pensjoner.

Det vises til lovforslaget, lov om Statens pensjonskasse § 23 andre ledd, § 26 h tredje ledd bokstav a og § 28 sjette ledd andre punktum. Bestemmelsen i lov om Statens pensjonskasse om oppsatt enke- og enkemannspensjon og oppsatt barnepensjon, jf. § 33 andre ledd og § 38 tredje ledd, viser til § 23 andre ledd og er derfor ikke nødvendig å endre.

Når det gjelder levealdersjusteringen av alderspensjon for dem som er født i 1962 eller tidligere, er det riktig at medlemmer som arbeider etter å ha oppnådd forholdstall 1, vil få tjenestepensjonen redusert. Regelverket ble innført fra 2011, og er basert på den avtale som ble inngått i 2009 om tilpasset offentlig tjenestepensjon som følge av endringene i folketrygden, se Prop. 107 L (2009–2010) og Innst. 360 L (2009–2010). Regelverket har også senere vært til vurdering i Stortinget, både i forbindelse med andre lovproposisjoner og som følge av Representantforslag 46 L (2018–2019), jf. Innst. 187 L (2018–2019), og Representantforslag 141 L (2019–2020), jf. Innst. 71 L (2020–2021). Spørsmålet har i tillegg vært til behandling i Borgarting lagmannsrett. Anken i saken til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet av Høyesteretts ankeutvalg da det ikke ble funnet tilstrekkelig grunn til at anken ble behandlet.

Departementet ønsker ikke å gå inn for innspillet fra Statens pensjonskasse om å bare gjøre økningen i aldersgrensen gjeldende for dem som er født i 1963 eller senere. En slik løsning vil innebære en urimelig forskjellsbehandling av årskull. Forslaget om å heve den alminnelige aldersgrensen fra 70 til 72 år bør gjelde alle.

5.3 Reglene for sykepenger

5.3.1 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser peker på at ansatte i staten har tariffestet rett til full lønn under sykdom også etter fylte 67 år, mens arbeidsgiver får en begrenset refusjon fra folketrygden fra 67 år (60 dager) og ingen refusjon for ansatte fra fylte 70 år. De mener at dersom aldersgrensen i staten økes, er det behov for å gjøre endringer i reglene for sykepenger.

5.3.2 Departementets vurdering

Regjeringen har nedsatt et utvalg (Pensjonsutvalget) som skal evaluere pensjonsreformen. I utvalgets mandat heter det at utvalget «(…) skal vurdere aldersgrensene i pensjonssystemet i sammenheng med en vurdering av aldersgrensene i øvrige inntektssikringsordninger og utviklingen i alderen hvor det er vanlig å trekke seg ut av arbeidsmarkedet.» Utvalget skal levere sin innstilling mars 2022. For å sikre en grundig utredning, mener departementet at det er hensiktsmessig å avvente utvalgets innstilling før en går videre med å vurdere ev. behov for endringer i aldersgrensene i folketrygdens inntektssikringsordninger.