3 Gjeldende rett

3.1 Innledning

Utvalg oppnevnt av det offentlige regnes som forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 1 andre punktum, og de vil i utgangspunktet omfattes av lov- og regelverk som gjelder for offentlige forvaltningsorganer generelt. Dette innebærer blant annet at forvaltningsloven og offentleglova vil komme til anvendelse. Blant annet gjelder bestemmelsene om innsyn i opplysninger og dokumenter etter offentleglova og bestemmelsene i forvaltningsloven om lovbestemt taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger. Det gis en nærmere beskrivelse av reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven under i punkt 3.2, mens reglene i offentleglova omtales i punkt 3.3. Utvalget vil i sitt arbeid behandle opplysninger som omfattes av personopplysningsloven. Kravene til behandling av personopplysninger omtales nærmere i punkt 3.4.

For å kunne utføre sitt oppdrag, vil utvalget ha behov for en generell tilgang til opplysninger fra andre forvaltningsorgan som har behandlet saker dekket av utvalgets mandat. I hvilken grad offentlige utvalg kan få tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra andre offentlige myndigheter, vil særlig avhenge av hvilke opplysninger det er aktuelt å innhente, og hvilken taushetsplikt som gjelder for de ansatte i det aktuelle forvaltningsorganet.

Den forvaltningsmessige taushetsplikten er regulert i forvaltningsloven, og den gjelder i utgangspunktet for alle som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan. Innenfor enkelte forvaltningsområder er personer som utfører arbeid eller tjeneste, bundet av en noe strengere taushetsplikt enn det som følger av de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Dette gjelder for eksempel innenfor barnevernet, jf. barnevernloven § 6-7 andre ledd, og sosiale tjenester innenfor arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. sosialtjenesteloven § 44 andre ledd. Profesjonsbestemt (eller yrkesmessig) taushetsplikt er en særskilt taushetsplikt for visse yrkesutøvere, innholdsmessig gjerne strengere enn det som følger av de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven. Den profesjonsbestemte taushetsplikten følger til dels av særlovgivning som gjelder for nærmere fastsatte yrkesgrupper. Blant annet er helsepersonell og ansatte ved familievernkontorer undergitt slik lovgivning. Når det gjelder andre grupper, som prester, forstandere i trossamfunn og advokater, er taushetsplikten ikke direkte lovfestet, men det følger motsetningsvis av straffeloven § 211, straffeprosessloven § 119 og tvisteloven § 22-5 at det gjelder en slik taushetsplikt.

3.2 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer, når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. forvaltningsloven § 1. Utgangspunktet er dermed at forvaltningsloven gjelder for offentlig nedsatte utvalg. Dette omfatter blant annet forvaltningsloven §§ 13 til 13 f, som omhandler regler om taushetsplikt og begrensninger i taushetsplikten.

Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd at enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold», eller om næringsrelaterte opplysninger som det kan være av «konkurransemessig betydning» for den opplysningene gjelder, å holde hemmelig.

Opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted regnes i utgangspunktet ikke som personlige forhold som er underlagt taushetsplikt, jf. bestemmelsens annet ledd. Dersom slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige, er de likevel underlagt taushetsplikt.

Forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b inneholder unntak og begrensninger i taushetsplikten (rettslige grunnlag) som gir forvaltningsorganer adgang til å formidle opplysninger. Unntakene i § 13 a er begrunnet i at det ikke er behov for beskyttelse. De åpner blant annet for at opplysninger formidles

• når det foreligger samtykke fra den eller de taushetsplikten skal beskytte (nr.1). Et slikt samtykke skal være informert, frivillig og kan når som helst trekkes tilbake.

• i statistisk form, eller ved at individualiserende kjennetegn utelates (nr. 2)

• når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig (nr. 3). Eksemplene i loven er når opplysningene er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

Forvaltningsloven § 13 b første ledd inneholder unntak og begrensninger som er begrunnet i ulike private eller offentlige interesser. Taushetsplikten er blant annet ikke til hinder for:

• at opplysninger formidles til de som er parter i saken.

• at opplysninger brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for. Loven viser til saksforberedelse, avgjørelse, oppfølgning og kontroll som eksempler.

• at opplysningene brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen.

• at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag.

• at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver.

Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e er en «part» en person som en avgjørelse retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder. Fordi formålet med utvalgets arbeid er systemgransking, og ikke undersøkelse av den enkeltes sak, vil utvalgets arbeid ikke rette seg mot bestemte personer eller direkte gjelde bestemte personer. Utvalget skal avgi en sluttrapport hvor ingen ikke-anonymiserte personopplysninger vil gjengis. Saker skal, også i anonymisert form, bare omtales dersom de saken gjelder, er effektivt vernet mot å bli identifisert. Departementet legger derfor til grunn at personer som det innhentes opplysninger om, ikke vil være parter i noen sak overfor utvalget. Dette gjelder uavhengig av partsstatus i de tidligere sakene som utvalget innhenter informasjon fra.

Det følger av forvaltningsloven § 13 c første ledd at forvaltningsorganet skal sørge for at taushetsplikten blir kjent for den det gjelder, og at organet kan kreve at vedkommende underskriver taushetserklæring. Det fremgår av tredje ledd andre punktum at taushetsplikten som hovedregel bortfaller etter 60 år.

Forvaltningsloven § 13 f regulerer forholdet til bestemmelser om taushetsplikt og opplysningsplikt i andre lover. I tilfeller der taushetsplikt følger av bestemmelser i lov, forskrift eller instruks av hensyn til private interesser, gjelder forvaltningslovens bestemmelser i §§ 13 til 13 e som utfyllende regler, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Videre følger det av forvaltningsloven § 13 f annet ledd at bestemmelser om rett eller plikt til å gi opplysninger ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt, med mindre vedkommende bestemmelse fastsetter eller klart forutsetter at taushetsplikten ikke skal gjelde.

3.3 Offentleglova

Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) vil gjelde for utvalget mens det er i arbeid. Ifølge hovedregelen om innsyn i § 3 er alle saksdokumenter i forvaltningen offentlige, med mindre noe annet er bestemt i lov eller i medhold av lov.

Begrepet «saksdokument» er definert slik i lovens § 4 annet ledd:

«Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt.»

Dette innebærer at skriftlige rapporter, uttalelser og lignende sendt til et offentlig oppnevnt utvalg omfattes av lovens saksdokumentbegrep.

Informasjon som er innhentet under forklaring for et offentlig oppnevnt utvalg, vil være dokument i lovens forstand i den grad opplysningene er nedtegnet på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning, overføring eller lignende, jf. lovens § 4 første ledd.

Offentleglova kapittel 3 inneholder flere bestemmelser som gir hjemmel for å unnta opplysninger eller dokumenter fra offentlighet. Loven åpner for eksempel for å unnta dokumenter som utvalget selv har utarbeidet for sin interne saksforberedelse («organinterne dokumenter»), jf. lovens § 14 første ledd.

Det følger av § 13 første ledd at opplysninger underlagt lovfestet taushetsplikt, er unntatt fra innsyn.

Det er ikke aktuelt med merinnsyn, jf. offentleglova § 11, for slike opplysninger.

Når deler av et dokument unntas offentlighet, er det i loven åpnet for at også resten av dokumentet kan unntas fra offentlighet i enkelte tilfeller, jf. offentleglova § 12.

3.4 Personvernforordningen og personopplysningsloven

Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/679 av 27. april 2016 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger (GDPR). De materielle reglene i forordningen er i stor grad en videreføring og videreutvikling av tidligere personvernlovgivning, men forordningen styrker blant annet de registrertes rettigheter.

Etter personopplysningsloven § 2 gjelder loven og personvernforordningen ved helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger og ved ikke-automatisert behandling av personopplysninger som inngår i eller skal inngå i et register. Etter personvernforordningens artikkel 4 nr. 1 er personopplysninger enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person. Etter artikkel 4 nr. 6 er et register enhver strukturert samling av personopplysninger som er tilgjengelig etter særlige kriterier, enten samlingen er plassert sentralt, er desentralisert eller spredt på et funksjonelt eller geografisk grunnlag.

For at behandling av personopplysninger skal være lovlig, må det foreligge et behandlingsgrunnlag. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav e er behandling av personopplysninger lovlig dersom «behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt». For at dette behandlingsgrunnlaget skal kunne benyttes må det foreligge et såkalt supplerende rettslig grunnlag, jf. artikkel 6 nr. 3 bokstav b og Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2.

Etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g kan særlige kategorier personopplysninger behandles dersom behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av nasjonal rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser. Artikkel 10 krever at behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser som ikke utføres under en offentlig myndighets kontroll, må være tillatt etter nasjonal rett som sikrer nødvendige garantier for de registrertes rettigheter og friheter.

Artikkel 5 nr. 1 bokstav b oppstiller et prinsipp om formålsbegrensning. Dette innebærer at personopplysninger som allerede er samlet inn til ett formål, bare kan brukes til et nytt formål (viderebehandles) dersom det nye formålet ikke er uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet. Dersom det nye formålet er uforenlig, må viderebehandlingen ha grunnlag i lov eller samtykke, jf. artikkel 6 nr. 4. Lovbestemmelser som åpner for viderebehandling må utgjøre «et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1».

Etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 7 er behandlingsansvarlig «en fysisk eller juridisk person, en offentlig myndighet, en institusjon eller ethvert annet organ som alene eller sammen med andre bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes». Etter personvernforordningen artikkel 24 nr. 1 skal den behandlingsansvarlige gjennomføre egnede tekniske og organisatoriske tiltak for å sikre og påvise at behandlingen utføres i samsvar med forordningen. Departementet legger til grunn at utvalget selv vil være behandlingsansvarlig da utvalget vil gjennomføre sitt arbeid uavhengig av Arbeids- og sosialdepartementet (og Justis- og beredskapsdepartementet).

Personvernforordningen gir i kapittel 3 den registrerte rettigheter knyttet til behandlingen av personopplysninger. Etter artikkel 23 nr. 1 bokstav e kan nasjonal rett begrense rekkevidden av forpliktelsene og rettighetene fastsatt i artikkel 12–22 når en slik begrensning overholder det vesentligste innholdet i de grunnleggende rettighetene og frihetene og er et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre «viktige mål av generell allmenn interesse». Etter artikkel 23 nr. 2 skal nasjonale lover som begrenser nevnte forpliktelser og rettigheter når det er relevant, minst inneholde bestemmelser om formålene med behandlingen, kategoriene av personopplysninger, omfanget av begrensningene som er innført, garantiene for å unngå misbruk eller ulovlig tilgang eller overføring, spesifisering av den behandlingsansvarlige, lagringsperioder og gjeldende garantier, idet det tas hensyn til arten, omfanget av og formålene med behandlingen, risikoene for de registrertes rettigheter og friheter og de registrertes rett til å bli underrettet om begrensningen, med mindre dette kan skade formålet med begrensningen.

3.5 Arkivregelverket

Etter forskrift om offentlege arkiv § 2 femte ledd gjelder en rekke regler i forskriften for offentlige utvalg som skal bruke eget arkiv, blant annet reglene om journalføring og arkivering.

Det følger av forskrift om offentlege arkiv § 9 første ledd at offentlige organer skal ha en eller flere journaler for registrering av dokumenter i sakene organet oppretter. I journalen skal man registrere «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon». Organinterne dokumenter er det i utgangspunktet valgfritt om man vil journalføre, men det følger av første ledd fjerde punktum at enkelte organinterne dokumenter alltid skal journalføres. Det følger videre av forskriften § 10 hvilke opplysninger som skal være med i journalen.

Når det gjelder arkiveringen, følger det av forskrift om offentlege arkiv § 14 første ledd at dokumenter «som verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon, skal haldast utanfor eller fjernast frå arkivet ved arkivavgrensing». Dette innebærer at alle dokumenter som enten har inngått i saksbehandlingen, eller har en verdi som dokumentasjon av organets arbeid, skal arkiveres.

Personvernforordningen artikkel 17 nr. 3 fastsetter at den registrerte ikke kan kreve sletting av personopplysninger etter nr. 1 når videre behandling er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse. Dette kan for eksempel være arkiveringsplikt. Opplysninger som faller inn under arkiveringsplikten etter arkivlova og forskrift om offentlege arkiv, vil således ikke kunne slettes. Eventuelle andre personopplysninger skal slettes i samsvar med artikkel 17 nr. 1. Dokumenter som ikke omfattes av arkiveringsplikten, skal skilles ut fra arkivet og eventuelt kasseres etter reglene i forskrift om offentlege arkiv.

3.6 Særlig om forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

3.6.1 Innledning

Ved utformingen av alminnelig lovgivning må staten holde seg innenfor de grensene som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. De mest sentrale konvensjonene er Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), som begge ble gjennomført i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. menneskerettsloven § 2. Konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

3.6.2 Retten til privatliv

EMK artikkel 8 beskytter retten til privatliv, og lyder i norsk oversettelse:

«Art 8. Retten til respekt for privatliv og familieliv

• 1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Retten til privatliv beskyttes også av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 17. Det er alminnelig antatt at SP artikkel 17 ikke gir den enkelte en bredere beskyttelse enn EMK artikkel 8.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum lyder:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.»

Bestemmelsen kom inn ved grunnlovsreformen i 2014, og bygger blant annet på EMK artikkel 8 og SP artikkel 17.

I Rt. 2015 s. 93 (avsnitt 57) uttaler Høyesterett at bestemmelsen skal tolkes i lys av EMK artikkel 8 og SP artikkel 17, men slik at fremtidig praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) ikke skal ha samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolking som ved tolkingen av konvensjonsbestemmelsene.

Retten til privatliv etter Grunnloven § 102 omfatter enkeltindividers personvern. Den skisserte ordningen vil gi utvalget muligheten til å innhente taushetsbelagte og sensitive personopplysninger knyttet til personopplysninger, herunder såkalte særskilte kategorier personopplysninger uten samtykke fra personer opplysningene gjelder. Denne innhentingen av opplysninger innebærer et inngrep i disse personenes rett til privatliv.

Retten til privatliv etter Grunnloven § 102 er imidlertid ikke absolutt. I Rt. 2014 s. 1105 (avsnitt 28) har Høyesterett lagt til grunn tre vilkår for å gjøre inngrep i Grunnloven § 102. For det første må inngrepet være lovhjemlet. For det andre må inngrepet ivareta et legitimt formål eller være saklig begrunnet. For det tredje må inngrepet være forholdsmessig. Det vil si at inngrepet ikke må gå mer utover hensynene bak retten til privatliv enn hva som er nødvendig for å ivareta det aktuelle og legitime formålet bak inngrepet.

Ved vedtak av den foreslåtte loven vil vilkåret om lovhjemmel være oppfylt. Formålet med inngrepet er å avdekke svikt i offentlige tjenester, og bidra til at dette ikke vil skje igjen, hvilket anses å være et viktig og legitimt formål.

Departementet har vurdert om inngrepet vil være et forholdsmessig inngrep for å nå dette målet. I Rt. 2015 s. 93 har Høyesterett gitt enkelte anvisninger på hva som skal inngå i forholdsmessighetsvurderingen. I avsnitt 60 fremgår det at forholdsmessighetsvurderingen «må ha for øye balansen mellom de beskyttede individuelle interessene på den ene siden og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tiltaket på den andre».

Det er klart at innhenting og analyse av det aktuelle materialet i seg selv er egnet til å oppnå formålet, som er å avdekke på hvilken måte det offentlige tjenesteapparatet har sviktet.

Inngrepet skal imidlertid ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Det må derfor vurderes om formålet også kan oppnås ved tiltak som er mindre inngripende overfor enkeltpersonene opplysningene gjelder.

Departementet har vurdert muligheten for å innhente materialet i anonymisert form eller å innhente materialet ved samtykke fra de berørte individer.

Departementet mener at verken anonymisering eller samtykke vil være tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for å sikre utvalget tilgang til nødvendige opplysninger. Departementet anser derfor både anonymisering og samtykke som uegnet for å oppnå utvalgets formål.

For å ivareta personvernet og sikre at behandlingen av personopplysninger skjer på en betryggende måte, vil departementet foreslå flere tiltak:

• Utvalgets taushetsplikt vil gjelde i 100 år.

• Tilgangen på de taushetsbelagte opplysningene vil kun gjelde for en tidsbegrenset periode.

• Opplysninger utvalget mottar, skal lagres forsvarlig ut fra retningslinjene i mandatet. Arkivmateriale som ikke skal avleveres til Arkivverket, skal kasseres når utvalget har avsluttet sitt arbeid.

Den samfunnsmessige betydningen av utvalgets arbeid må tillegges stor vekt. Som nevnt gjelder dette kunnskapsbygging for å forebygge at slike hendelser skal kunne skje igjen. Dette formålet sett i forhold til inngrepet med dets begrensninger er etter departementets vurdering forholdsmessig.

Departementet mener på denne bakgrunnen at innhentingen av de nevnte taushetsbelagte og sensitive personopplysningene ikke er i strid med EMK artikkel 8, SP artikkel 17 eller Grunnloven § 102.

Omdømmet til en avdød person kan, under visse omstendigheter, påvirke de etterlates privatliv og identitet slik at det omfattes av anvendelsesområdet til EMK artikkel 8, jf. Den europeiske menneskerettsdomstolens dom 21. november 2013 Putistin mot Ukraina (16/88203) avsnitt 33.

Etter departementets syn vil ikke utvalgets arbeid og de opplysninger om avdøde personer som utvalget har fått tilgang til, påvirke de etterlatte på en slik måte at det omfattes av anvendelsesområdet til EMK artikkel 8. I alle tilfeller vil dette være et inngrep som er forenlig med EMK artikkel 8 nr. 2. De avdøde skal ikke identifiseres i utvalgets rapport. Loven skal heller ikke gi grunnlag for å kontakte pårørende på bakgrunn av registreringen. Det må derfor antas at virkningen for de pårørende vil være liten. Loven vil imidlertid ikke hindre at pårørende som selv ønsker det, kan kontakte utvalget.

3.6.3 Grunnloven § 97

Det følger av Grunnloven § 97 at «[i]ngen lov må gis tilbakevirkende kraft». Bestemmelsen inneholder et generelt forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for borgerne. Kjerneområdet til bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringene. Etter omstendigheter vil også inngrep i etablerte rettigheter og posisjoner med virkning fremover i tid kunne rammes.

Lovforslaget legger til rette for at utvalget skal få tilgang til taushetsbelagt informasjon som enkeltpersoner kan ha avgitt med en forventning om konfidensialitet. Utvalget vil være underlagt taushetsplikt etter forslaget § 3, og det foreslås i § 5 et forbud mot bruk av opplysninger som utvalget har mottatt som bevis i senere straffesak eller i sivil sak. Det eventuelle inngrep som lovforslaget vil gjøre i den enkeltes forventning om konfidensialitet, fremstår derfor som svært begrenset. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i en uttalelse 8. juni 2009 vurdert forholdet til Grunnloven § 97 ved innføring av opplysningsplikt overfor et undersøkelsesutvalg uten hinder av taushetsplikt. Uttalelsen er inntatt som vedlegg nummer 2 til Innst. O. nr. 132 (2008–2009), og det vises til denne.