4 Lovforslaget – departementets vurderinger

4.1 Behovet for opplysninger

Departementet legger til grunn at mange opplysninger som det er aktuelt å innhente fra konkrete saker, må regnes som personlige opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Mange av opplysningene vil også måtte regnes som særlige kategorier personopplysninger og personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser etter personvernforordningen artikkel 9 og artikkel 10.

Departementet viser til at dersom utvalget skal kunne få tilgang til slike opplysninger fra konkrete saker, må særlig tre betingelser være til stede:

For det første må de personenesom det er aktuelt å innhente opplysninger fra, ha adgang til å formidle opplysninger til utvalget uten hinder av taushetsplikt. Det er i tillegg et selvstendig og vesentlig poeng at lovhjemmelen bør være klarest mulig, slik at det ikke oppstår tvil om hvorvidt offentlige myndigheter og profesjonsutøvere kan gi opplysninger til utvalget uten å bryte lovbestemt taushetsplikt.

Departementet mener at det verken vil være hensiktsmessig eller tilstrekkelig alene å basere formidling av opplysninger på samtykke. Det vil være krevende, om ikke umulig, å innhente samtykke fra alle aktuelle berørte. Samtidig viser internasjonal forskning at studier basert på samtykke har hatt systematiske skjevheter som forringer validiteten.

Lovbestemt taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»). Som juridisk grunnlag for formidling av opplysninger er dette unntaket begrenset til tilfeller der behovet for beskyttelse er ivaretatt ved at den eller de opplysningene gjelder er effektivt vernet mot å bli identifisert. Vedkommende må heller ikke kunne identifiseres gjennom krysskopling av de opplysningene som det er aktuelt å gi og andre opplysninger.

Disse begrensningene innebærer etter departementets syn at heller ikke anonymisering er et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for å gi utvalget tilgang til opplysninger i konkrete saker. Det vil ikke være mulig å innhente og kople sammen opplysninger fra flere tjenester i samme sak, uten at de som skal be om opplysninger kan identifisere saken og den personen saken gjelder. Dersom utvalget skulle basere seg på anonymisering, vil dette derfor blant annet utelukke å innhente opplysninger i saker som er blitt omtalt i mediene på en måte som har identifisert gjerningsperson eller fornærmede.

For det andre må det sikres at utvalget har et tilstrekkelig rettsgrunnlag etter personvernforordningen for innhentingen og den videre behandlingen av personopplysningene, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav e, artikkel 6 nr. 4, artikkel 9 nr. 2 bokstav g og artikkel 10 i personvernforordningen.

For det tredje må det sikres at utvalgets egen taushetsplikt er regulert på en hensiktsmessig måte. Uten særskilt lovregulering er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f som vil gjelde. Etter departementets oppfatning er det imidlertid nødvendig å innføre noen særregler for utvalget. Dette har særlig sammenheng med at utvalget kan få innsyn i svært personsensitive opplysninger fra flere ulike tjenester, som på sin side er bundet av ulike former for taushetsplikt.

Etter departementets oppfatning er det således både behov for å lovregulere hvilken taushetsplikt som skal gjelde for utvalget og utvalgets adgang til å formidle disse opplysningene. Når det gjelder spørsmålet om hvilke opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt, mener departementet at utgangspunktet bør være at den vanlige taushetsplikten etter forvaltningsloven skal gjelde for utvalget og de som ellers utfører arbeid eller tjeneste for utvalget. Videre foreslår departementet at det gjøres noen unntak fra reglene i forvaltningsloven for utvalgets adgang til å formidle taushetsbelagte opplysninger.

Det er videre behov for visse tilpasninger i reguleringen av utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger, siden utvalget kan få innsyn i personsensitive opplysninger fra flere ulike tjenester, som på sin side er bundet av ulike former for taushetsplikt.

Departementet legger til grunn at det ikke er strengt nødvendig med en formålsbestemmelse i loven, gitt at mandatet tydelig angir formålet med utvalgets arbeid. Departementet legger imidlertid til grunn at det er ryddig å tydeliggjøre hvilke oppgaver utvalget har, i tillegg til hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante for utvalgets arbeid.

4.2 Utvalgets arbeidsområde

Departementet viser til at mandatet, sammenholdt med loven, vil danne den ytre rammen for utvalgets arbeid. Innenfor mandatet og lovens rammer, og så langt det ikke utfordrer påtalemyndighetens og domstolenes uavhengighet, vil utvalget ha noe fleksibilitet i sin utvelgelse av saker, valget av metode, og hvordan funnene og vurderingene av disse skal presenteres i en rapport.

Departementet foreslår at samtlige medlemmer av utvalget og utvalgets sekretariat skal ha tilgang til taushetsbelagte personopplysninger i direkte identifiserbar form. Departementet begrunner dette med erfaringene fra Barnevoldsutvalget, hvor kun utvalgets leder, nestleder og sekretariat hadde tilgang til direkte identifiserbare opplysninger. Den praktiske gjennomføringen av avidentifisering var så tidkrevende at man måtte utvide sekretariatet med flere personer. Metoden medførte også at sakstilfanget ble snevrere. I tillegg viser departementet til at opplysningene uansett vil være tilgjengelig kun for en meget begrenset personkrets.

Utvalget skal, så langt det ikke utfordrer domstolenes og påtalemyndighetens uavhengighet, kunne innhente de opplysningene de finner nødvendig for å kunne ivareta de oppgaver som følger av mandatet. Dette innebærer tilgang på saksdokumenter på de saksområder som fremgår i mandatet, men også opplysninger om andre saker vil kunne innhentes.

4.3 Adgangen til å gi opplysninger til utvalget

Det er helt sentralt at utvalget gis best mulig grunnlag for å oppfylle sitt mandat, og gi anbefalinger som kan bidra til å hindre slike saker i fremtiden. Departementets forslag innebærer at offentlige myndigheter, personer som er underlagt profesjonsbestemt taushetsplikt, og personer som har taushetsplikt på annet grunnlag, uhindret av taushetsplikt kan gi opplysninger til utvalget. Den foreslåtte bestemmelsen er utformet slik at den gir adgang til å gi utvalget tilgang til taushetsbelagte opplysninger, men ingen plikt til å forklare seg eller gi opplysninger til utvalget.

Departementet foreslår at medlemmene av utvalget og utvalgets sekretariat skal ha tilgang til saksdokumenter i direkte identifiserbar form. Det presiseres at tilgangen til opplysninger er begrenset til de opplysninger som er nødvendige for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

Departementet foreslår ikke å innføre noen plikt til å gi opplysninger til utvalget. For å sikre at utvalget i denne situasjonen kan gjennomføre sin oppdrag på en best mulig måte, er det viktig at informasjonen formidles på frivillig grunnlag, og at det å presentere sin historie ikke skal oppleves som tvangsrelatert. Det kan være gode grunner for at mange ikke vil gå inn på tidligere saker på nytt eller ikke ønsker mer oppmerksomhet rundt sin person.

Departementet legger til grunn at bestemmelsen gir et supplerende rettsgrunnlag for utlevering og innhenting av personopplysninger i samsvar med personvernforordningen artikkel 6 nr. 3, jf. nr. 1 bokstav e, og åpner for viderebehandling i samsvar med artikkel 6 nr. 4. Det legges også til grunn at bestemmelsen gir unntak fra forbudet mot behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav g, samt grunnlag i samsvar med artikkel 10 i den grad opplysninger om straffedommer og lovovertredelser behandles utenfor en offentlig myndighets kontroll.

I den avveiningen som er foretatt når det gjelder en egen lovbestemmelse om fritak fra taushetsplikt, har hensynet til samfunnsnytten av utvalgets arbeid vært avgjørende. Departementet mener at det ikke vil være gjennomførbart for utvalget å oppfylle mandatet uten at det gis fritak fra lovbestemte taushetspliktsregler. Departementet har videre lagt vesentlig vekt på at utvalget er pålagt en like streng taushetsplikt som avgiveren av opplysningene er underlagt, og at loven ikke pålegger noen plikt til å gi opplysninger.

Når det gjelder hvem som skal foreta nødvendighetsvurderingen, legger departementet til grunn at dette skjer på samme måte som ved vurdering av andre taushetspliktsbestemmelser. Utvalget vil i tillegg kunne bistå i vurderingen av om nødvendighetskravet er oppfylt.

Loven gir fritak fra taushetsplikt, og departementet mener det derfor ikke er behov for å henvise til forvaltningsmessig taushetsplikt i § 2.

4.4 Utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger

Departementet viser til at utvalget er et offentlig organ. Dette innebærer blant annet at dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f som vil gjelde. Departementet foreslår at forvaltningslovens taushetspliktsbestemmelser med noen unntak skal gjelde for utvalget. Dette innebærer at utvalget og utvalgets sekretariat vil omfattes av forvaltningsloven § 13 som blant annet oppstiller en plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om «noens personlige forhold».

Etter forvaltningsloven § 13 annet ledd regnes ikke opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted som et personlig forhold, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Departementet legger i den forbindelse til grunn at opplysningene det er aktuelt å formidle til utvalget, typisk vil være opplysninger som regnes som personlige forhold underlagt taushetsplikt.

Det foreslås videre noen unntak fra forvaltningslovens taushetspliktsregler.

Siden opplysningene utvalget vil motta, må regnes som til dels svært sensitive, foreslår departementet at utvalgets taushetsplikt skal gjelde i 100 år. Etter forvaltningsloven bortfaller taushetsplikten etter 60 år.

Dernest foreslås det at dersom utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Bestemmelsen er begrunnet med at utvalget vil motta opplysninger fra personer som er underlagt en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler.

Endelig foreslås det at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke skal gjelde for utvalget. Etter denne bestemmelsen er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver. Departementet viser til formålet med utvalgets arbeid og viktigheten av at de får tilgang til nødvendige opplysninger. Det siste alternativet ville trolig ikke være aktuelt for utvalget i noe tilfelle.

Departementet legger til grunn at bestemmelsen gir rettsgrunnlag for utlevering der dette er nødvendig etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og nr. 4, artikkel 9 og artikkel 10.

4.5 Utvalgets adgang til å behandle personopplysninger

Departementet viser til at lovforslaget vil innebære at utvalget vil innhente personopplysninger og ofte særlige kategorier av personopplysninger, samt i noen tilfeller personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser. På bakgrunn av at verken samtykke eller anonymisering anses som tilstrekkelige grunnlag for utvalgets innhenting av personopplysninger, legger departementet til grunn at en uttrykkelig lovhjemmel for behandling av personopplysninger, herunder særlige kategorier av personopplysninger og personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser, er nødvendig.

Departementet foreslår en bestemmelse som gjør unntak fra den registrertes rett til innsyn i personopplysningene om vedkommende etter personvernforordningen artikkel 15. Formuleringen «så langt» i denne bestemmelsen er vesentlig for at begrensningen skal være i tråd med forordningen artikkel 23. Uforholdsmessighetsvurderingen skal være i samsvar med det som gjelder for vitenskapelige forskningsformål etter personopplysningsloven § 17, jf. spesialmerknadene i Prop. 56 LS (2017–2018) side 217–218:

«Det kan bare gjøres unntak i den utstrekning innsyn er uforholdsmessig. Det må derfor foretas en konkret vurdering av de ulike typene informasjon som omfattes av artikkel 15. Det kan for eksempel kreve en uforholdsmessig innsats å gi en kopi av personopplysningene som behandles, jf. artikkel 15 nr. 3, men ikke å gi slik generell informasjon som er nevnt i artikkel 15 nr. 1 og 2. Da vil det foreligge innsynsrett etter artikkel 15 nr. 1 og 2, men ikke etter nr. 3. I forholdsmessighetsvurderingen inngår ikke bare den enkelte innsynsbegjæringen; også den samlede mengden av innsynsbegjæringer og potensielle innsynsbegjæringer kan tas i betraktning.»

Departementet legger til grunn at det følger av personvernforordningen at nasjonal rett kan begrense rettighetene til den registrerte når en slik begrensning overholder det vesentligste innholdet i de grunnleggende rettighetene og frihetene, og er et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre «viktige mål av generell allmenn interesse».

Det presiseres at innsynsretten er en sentral rettighet for ivaretakelse av personvernet.

På bakgrunn av at utvalgets arbeid skal foregå innenfor en tidsavgrenset periode, er departementets vurdering at det ikke er hensiktsmessig dersom en vesentlig del av utvalgets arbeidstid går med til å behandle innsynskrav. Departementet foreslår derfor at innsynsretten etter personvernforordningen ikke skal gjelde dersom det vil kreve en uforholdsmessig stor innsats å gi innsyn. Det vises til at tilsvarende unntak gjelder ved behandling av personopplysninger for vitenskapelige forskningsformål.

Departementet foreslår ingen ytterligere begrensninger i den registrertes rettigheter etter personvernforordningen.

Utvalget skal løpende vurdere hvorvidt de personopplysninger som til enhver tid behandles, er nødvendige for å gjennomføre oppgavene i utvalgets mandat. Departementet viser til personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b og c, hvor det følger av formålsbegrensningen i bokstav b at når formål eller delformål er oppfylt, skal personopplysningene ikke lenger behandles. Etter bokstav c om dataminimering skal behandling av personopplysninger være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for.

Disse prinsippene i artikkel 5 gjelder uansett for utvalgets behandling av personopplysninger.

Departementet legger til grunn at utvalget selv vil være behandlingsansvarlig da utvalget vil gjennomføre sitt arbeid uavhengig av Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet.

Når det gjelder personvernforordningen artikkel 35, viser departementet til at i den grad bestemmelsen kommer til anvendelse må utvalget som behandlingsansvarlig foreta personvernkonsekvensvurdering. Som påpekt av Datatilsynet i høringen forut for Prop. 131 L (2018–2019) må personvernkonsekvensvurderingen omfatte alle involverte det behandles personopplysninger om, dersom artikkel 35 kommer til anvendelse.

Departementet mener at selv om utvalgets behandling av personopplysninger kan være inngripende, så er samfunnsnytten så stor at den begrunner dette.

Etter personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav e kan det gjøres unntak fra den registrertes rettigheter dersom det er et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å sikre andre viktige mål av generell allmenn interesse for medlemsstaten. Bestemmelsen gir rettsgrunnlag for å innføre begrensningen i retten til innsyn.

Når det gjelder muligheten for å få overprøvd et eventuelt avslag på innsynskrav, viser departementet til at det er mulig å klage til Datatilsynet. Unntaket fra innsynsretten er ikke ment å begrense den registrertes rett til å klage og å bruke rettsmidler etter personvernforordningen kapittel 8.

4.6 Forholdet til arkivregelverket

Departementet viser til at personvernforordningen i artikkel 17 fastsetter at den registrerte ikke kan kreve sletting av personopplysninger når behandling er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse, for eksempel arkiveringsplikt. Opplysninger som faller inn under arkiveringsplikten etter arkivlova og forskrift om offentlege arkiv, vil ikke kunne slettes. For alle andre opplysninger foreslår departementet en bestemmelse om at disse skal slettes når utvalget har avsluttet sitt arbeid. Det vil derfor ikke være behov for å utarbeide egne kassasjonsregler for utvalget. Det forutsettes at utvalget vil ta kontakt med Arkivverket i forbindelse med avleveringen av arkivmaterialet.

4.7 Tidsavgrensning

Departementet foreslår at bestemmelsene som regulerer utvalgets tilgang til opplysninger og behandling av personopplysninger, oppheves når utvalget har levert sin utredning.

Departementet mener det vil være vanskelig å begrense utvalgets tilgang til opplysninger innenfor den perioden utvalget skal arbeide, og at mulige begrensninger kan lede til at utvalgets arbeid ikke blir fullstendig.

Departementet viser til personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b, c og e hvor det følger av formålsbegrensningen i bokstav b at når formål eller delformål er oppfylt, skal personopplysningene ikke lenger behandles. Etter bokstav c om dataminimering skal behandling av personopplysninger være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for. Bokstav e omhandler lagringsbegrensning og fastsetter blant annet at personopplysninger skal lagres slik at det ikke er mulig å identifisere de registrerte i lengre perioder enn det som er nødvendig for formålene som personopplysningene behandles for.

4.8 Forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere saker

Departementet foreslår at det inntas en bestemmelse om at opplysninger utvalget har mottatt i sitt arbeid ikke kan brukes som bevis i en eventuell senere straffesak eller sivil sak.

Straffeprosessloven § 118 og tvisteloven § 22-3 inneholder bevisforbud om opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt. Uten samtykke fra departementet kan retten ikke ta imot forklaring fra et vitne, eller på annen måte få fremlagt bevis som inneholder slike opplysninger. Det fremgår av § 118 første ledd tredje punktum at departementet bare kan nekte samtykke når «åpenbaringen vil kunne utsette staten eller allmenne interesser for skade eller virke urimelig overfor den som har krav på hemmelighold». En tilnærmet likelydende bestemmelse følger av tvisteloven § 22-3 annet ledd annet punktum. Dersom samtykke gis vil en tjenestemann i utgangspunktet ha plikt til å avgi forklaring på vanlig måte.

Etter departementets syn er det nødvendig for utvalgets arbeid at det sikres best mulig tilgang til opplysninger, og at forklaringene som gis til utvalget er mest mulig fullstendige. Uten en bestemmelse om bevisforbud antar departementet at flere (helt eller delvis) vil kunne avstå fra å gi opplysninger til utvalget. Departementet viser til at en tilsvarende bestemmelse er vedtatt for Partnerdrapsutvalget, se Stortingets vedtak til lov om informasjonstilgang m.m. for Partnerdrapsutvalget (Lovvedtak 5 (2019–2020), jf. Innst. 27 L (2019–2020) § 7, og begrunnelsen i Prop. 131 L (2018–2019) punkt 5.8. De samme hensynene gjør seg gjeldende her.

Departementet viser til at lovbestemmelsen er en spesialregel som på sitt felt går foran straffeprosessloven og tvisteloven. Bestemmelsen er rettet mot utvekslingen av informasjon mellom utvalget og personer som gir opplysninger til utvalget. Det innføres ikke et generelt bevisforbud for visse opplysninger, og bestemmelsen er heller ikke til hinder for at en person som gir informasjon til utvalget ellers må forklare seg om samme forhold etter de alminnelige reglene om bevistilgang.