2 Bakgrunn og behovet for endringer
2.1 Lovfesting av PSTs etterretningsoppdrag
Dagens bestemmelser om PSTs oppdrag i politiloven ble vedtatt rundt årtusenskiftet. Siden den gang er trusselbildet vesentlig endret.
Trusselbildet er blant annet beskrevet av Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 1 S (2022–2023), punkt 1.6.2 side 19 til 20:
«Trusselbiletet mot den nasjonale tryggleiken er komplekst og karakterisert ved mindre føreseielege truslar frå både framande statar, organiserte kriminelle nettverk og terroristar. Dei tradisjonelle tryggleiksutfordringane er endra, på same tid som nye er komne til. Kombinasjonen av ulike verkemiddel, sivile og militære, opne og fordekte, i det fysiske så vel som i det digitale rommet, gjer trusselbiletet utfordrande og samansett.
Politiets tryggingsteneste ventar framleis at trusselen frå ekstrem islamisme og høgreekstremisme vil utgjere dei største terrortruslane mot Noreg. Dei er òg bekymra for auka negativ merksemd mot norske styresmaktpersonar frå ekstremistar.
Samansett verkemiddelbruk omfattar både operasjonar i det digitale rommet og meir konvensjonelle tiltak, irekna det som ved første augekast kan sjå ut som ordinær kriminalitet i form av bl.a. skadeverk eller grovt tjuveri. Økonomiske tiltak, oppkjøp, falske nyheiter og ulike former for påverknadsoperasjonar er metodar som er særleg krevjande å møte. Samansett verkemiddelbruk utfordrar evna styresmaktene har til å fange opp trusselaktørar. Desse utfordringane er eit døme på at arbeidet med nasjonal tryggleik krev eit breitt samarbeid på tvers av sektorane i Noreg. Det er òg viktig at dei nasjonale tryggingsstyresmaktene har tilstrekkeleg heimelsgrunnlag, kompetanse og ressursar til å avdekke, motverke og handtere den breie verkemiddelbruken som framande statar rettar mot Noreg. Regjeringa vurderer behovet for regelverkstiltak.
Det er grunn til å tru at cyberoperasjonar som metode for bl.a. etterretning og påverknad vil vere særs aktuelt framover, og dette er forsterka av den nye tryggleikspolitiske situasjonen som Russland sitt angrep på Ukraina har skapt, då slike operasjonar vil kunne gi høg effekt utan stor risiko for den som står bak. Vidare har Russland vist ei evne til å bruke heile verkemiddelapparatet til staten for å oppnå politiske mål, gjennom såkalla samansett verkemiddelbruk. Fleire forhold kan påverke viljen Russland har til å utnytte slike verkemiddel, t.d. vestlege sanksjonar.»
Den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa er forandret etter Russlands invasjon av Ukraina og har også ført til en økt etterretningstrussel mot Norge. Også skytingen i Oslo 25. juni i år, som PST på det nåværende tidspunkt vurderer som en ekstrem islamistisk terrorhandling, aktualiserer behovet for kontinuerlig å følge med på trusselbildet også knyttet til radikalisering og terror.
PSTs oppdrag etter politiloven er i hovedsak beskrevet som forebygging og etterforsking av konkret angitte straffbare handlinger. Etter politiregisterlovens regler kan tjenesten behandle opplysninger som er nødvendige for disse oppgavene. Slik PSTs oppgaver er beskrevet i dag, er tjenestens mulighet til å behandle informasjon for å bidra med generelle etterretningsvurderinger og analyser knyttet til trender og utvikling i trusselbildet, begrenset. PSTs trusselvurderinger baserer seg i dag hovedsakelig på informasjon fra konkrete enkeltsaker, forskning og informasjon fra samarbeidene tjenester, altså i stor grad historisk informasjon. Dersom PST skal evne å gi relevant og rettidig informasjon og beslutningsstøtte om nåsituasjonen og fremtidig trusselbilde innenfor sitt ansvarsområde, må tjenesten ha et bredere informasjonstilfang å bygge sine vurderinger på. Det er derfor etter departementets vurdering nødvendig at det lovfestes i politiloven at PST er en innenlands etterretningstjeneste, og hva som ligger i denne oppgaven må reguleres nærmere. I tillegg må det gis hjemmel og regler for å behandle opplysninger også for dette formålet. Disse endringene vil legge til rette for at alle typer informasjon, herunder informasjon fra åpne kilder, vil kunne behandles til rene etterretningsformål.
Det at PSTs oppgave som innenlands etterretningstjeneste ikke eksplisitt fremgår av eller spesifiseres i regelverket, gjør også at PSTs og E-tjenestens mandat ikke fullt ut utfyller hverandre. Det innebærer en risiko for at det oppstår et gap mellom det PST arbeider med og det E-tjenesten arbeider med. Dette kan medføre etterretningssvikt og manglende beslutningsstøtte på områder som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. At mandatene ikke fullt ut utfyller hverandre kan også være et hinder for informasjonsutveksling, ved at PST ikke nødvendigvis vil ha hjemmel til å behandle opplysninger som E-tjenesten ønsker å utlevere til PST. Dette kan for eksempel omfatte informasjon om forhøyet aktivitet og interesse fra enkelte nasjoner i Nord-Norge, som oppkjøp av eiendom, konsesjonssøknader mv., der det ikke foreligger bekymring for noe straffbart. Informasjonen kan likevel være viktig for å forstå endringer fra normalbildet, som igjen kan avdekke en ny trend eller trussel.
2.2 Utvidet bruk av åpent tilgjengelig informasjon
Som beskrevet ovenfor, har den digitale hverdagen medført store endringer i trusselbildet. Den teknologiske og samfunnsmessige utviklingen medfører dessuten at trusselaktørene i økende grad flytter sin aktivitet fra det fysiske til det digitale rom. Internett benyttes i økende grad til planlegging og gjennomføring av trusler fra statlige og ikke-statlige aktører, og kan også være en arena for radikalisering og kunnskapsdeling som kan øke trusselen ytterligere. Dette gjør at PST må arbeide på nye måter for å håndtere de aktuelle truslene, herunder gjennom bruk av nye virkemidler som er tilpasset den digitale utviklingen. Når de ytre omstendighetene i samfunnet endres, må også måten etterretning bedrives på tilpasses endringene. PST har det samme ansvaret i det digitale rom som i den fysiske verden. Det er departementets syn at tjenesten må ha de nødvendige verktøyene for å ivareta dette ansvaret.
Behovet for og ønsket om at PST skal «følge med» på internett er ikke nytt. I NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen punkt 16.6 side 391 om åpne kilder og overvåking av internett står det:
«PST bør ikke la bekymringen for å bli beskyldt for politisk overvåking stå i veien for å følge med på ekstremistiske nettsider, og gjøre registreringer om noen framsetter trusler eller andre ytringer som gir grunnlag til mistanke.»
Kommisjonen la til grunn at det å følge med på om noen ytrer seg truende i diskusjoner i fora med ekstreme meninger, kan følges opp gjennom en åpen tilstedeværelse og innhenting av informasjon fra internett.
Uttalelsene er fulgt opp i Meld. St. 21 (2012–2013) Terrorberedskap – Oppfølging av NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen, der det i punkt 6.5.7 side 53 om informasjon innhentet ved bruk av åpne kilder er uttalt:
«Kommisjonen gir uttrykk for en forventning om at PST skal ‘følge med’ på ekstremistiske nettsider. Det betyr i praksis å følge med på hva folk foretar seg på internett. Kommisjonen problematiserer ikke om det som følge av dette vil skje registrering eller annen politisk overvåkning. Utgangspunktet er likevel helt klart. Skal PST følge med på internett vil det kunne innebære en større grad av overvåkning på nettet. Å følge med vil i praksis si å registrere informasjon om enkeltpersoner og grupper og deres ytringer. For å kunne være av verdi i etterretningsarbeidet må informasjonen deretter kunne lagres og være gjenfinnbar.»
I rapporten «Evaluering av politiets og PSTs håndtering av terrorhendelsen i Bærum 10. august 2019» beskrives en utvikling etter 22. juli 2011 i trusselbildet fra høyreekstreme som i stor grad har skjedd på nett, både i åpne og lukkede fora.
PST har i sine åpne trusselvurderinger over flere år påpekt at aktivitet på digitale plattformer og digitale nettverk er av stor betydning for utviklingen i trusselbildet på en rekke områder innenfor PSTs mandat. I PSTs nasjonale trusselvurdering for 2022 uttales det på side 7, 12 og 16 at nettverksoperasjoner fremdeles vil utgjøre en alvorlig trussel mot Norge, at internett er en stadig viktigere arena for informasjonsinnhenting for fremmede etterretningstjenester og at digitale plattformer fremdeles vil være de viktigste arenaene for radikalisering til høyreekstremisme. Det omtales på side 19 at trusselen fra ekstreme islamister primært vil komme fra personer som deltar i ekstremistiske digitale nettverk.
Det er ikke tvilsomt at PST allerede i dag har anledning til å behandle informasjon fra åpne kilder når behandlingen er knyttet til tjenestens oppdrag slik det er definert i politiloven, og vilkårene for behandling av opplysningene etter politiregisterloven er oppfylt. Dersom det stadfestes i politiloven at PST også har mandat som en innenlands etterretningstjeneste, vil det imidlertid være nødvendig for tjenesten å lagre, systematisere og analysere større mengder åpent tilgjengelig informasjon for å ivareta oppgaven fullt ut. For å kunne kartlegge og «følge med» på utviklingen i digitale trusler og endringer i trusselbildet, er det videre behov for å kunne lagre informasjonen over tid. Politiregisterlovens alminnelige regler om behandling av opplysninger åpner i dag ikke for denne typen behandling.