3 Bakgrunnen for lovforslaget

3.1 Erfaringer med den midlertidige loven

Aktørenes erfaring med de midlertidige reglene er at tilpasningene i prosessregelverket har vært viktige for saksavviklingen i domstolene og for opprettholdelsen av domstolenes kritiske samfunnsfunksjon etter utbruddet av covid-19. Gjennom innspill til Domstoladministrasjonen og høringene knyttet til de midlertidige reglene har mange domstoler gitt uttrykk for at de midlertidige reglene i perioder har vært helt nødvendige for deres mulighet til å gjennomføre saker samtidig som smitteverntiltakene overholdes. Særlig har reglene som gir en utvidet adgang til fjernmøte og fjernavhør, vært viktige for å få avviklet flere saker. Også i perioder uten de mest inngripende smitteverntiltakene har reglene vist seg å være viktige for å kunne avvikle saker i domstolene.

Innføringen av smitteverntiltak førte til begrenset saksavvikling i domstolene, noe som igjen gjorde at både saksbehandlingstiden og antall saker i restanse økte. Da den midlertidige loven trådte i kraft, tok saksavviklingen seg betydelig opp. Både den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden og antall saker i restanse er nå klart nedadgående. Uten de midlertidige reglene ville mange flere saker ha blitt utsatt. Reglene har således bidratt til raskere saksavvikling og kortere saksbehandlingstid i domstolene.

3.2 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 17. september 2021 på høring spørsmålet om å forlenge midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv. til 1. juli 2022. I høringsnotatet på side 3 presiserte departementet følgende:

«For departementet fremstår det som et åpent spørsmål om det, når vi nærmer oss lovens opphørsdato 1. desember 2021, vil være et nødvendig behov for å foreslå en forlengelse. Departementet vil vurdere dette nærmere før en eventuell lovproposisjon fremmes for Stortinget, med grunnlag i smittesituasjonen og smitteverntiltakene som da gjelder og som det er grunn til å forvente i tiden som kommer».

Høringsbrevet og høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Tingrettene

• Jordskifterettene

• Domstoladministrasjonen

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet

• Digitaliseringsdirektoratet

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Forbrukerklageutvalget

• Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Generaladvokaten

• Husleietvistutvalget

• Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Krigsadvokatene for Nord-Norge

• Krigsadvokatene for Sør-Norge

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Parkeringsklagenemnda

• Politidirektoratet

• Politidistriktene

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

• Sametinget

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Spesialenheten for politisaker

• Statens barnehus

• Statens innkrevingssentral

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statsadvokatembetene

• Statsforvalterne

• Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og trygghetstjenester

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• ØKOKRIM

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Den norske Dommerforening

• Den norske Helsingforskomité

• Dommerfullmektigforeningen

• Forsvarergruppen av 1977

• Gatejuristen

• ICJ-Norge

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juristforbundet

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Landsforeningen for voldsofre

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norsk journalistlag

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• Posten Norge

• Pressens offentlighetsutvalg

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Statsadvokatenes forening

• Stine Sofies Stiftelse

• Straffedes organisasjon i Norge

• Støttesentrene for kriminalitetsutsatte

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

Følgende høringsinstanser innga høringssvar:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Statsforvalteren i Oslo og Viken

• Norges Høyesterett

• Agder lagmannsrett

• Borgarting lagmannsrett

• Eidsivating lagmannsrett

• Gulating lagmannsrett

• Agder tingrett

• Buskerud tingrett

• Hordaland tingrett

• Oslo tingrett

• Ringerike, Asker og Bærum tingrett

• Sogn og Fjordane jordskifterett

• Søndre Østfold tingrett

• Trøndelag jordskifterett

• Domstoladministrasjonen

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Oslo politidistrikt

• Oslo statsadvokatembeter

• Parkeringsklagenemnda

• Riksadvokaten

• Sentralenheten for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker

• Øst politidistrikt

• Barnevernsaksjonen.no

• Den norske Dommerforening

• Stine Sofies Stiftelse

• Andre E Milje

• André Ellefskås Mikkelsen

• Anita Kristiansen

• Anne Elise Rosenvinge

• Bjor Bohne

• Sarah Drew

• Svanhild Gaasvær

• Terje Ronny Andersen

• Theo Flove

• Tove Hedlund

I tillegg ble det inngitt høringssvar fra ni personer som ikke har oppgitt navn.

Fem av høringsinstansene hadde ikke merknader.

3.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å forlenge den midlertidige loven. Det gjelder Norges Høyesterett, Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Eidsivating lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Buskerud tingrett, Hordaland tingrett, Oslo tingrett, Ringerike, Asker og Bærum tingrett, Sogn og Fjordane jordskifterett, Søndre Østfold tingrett, Trøndelag jordskifterett, Domstoladministrasjonen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Sentralenheten for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, Øst politidistrikt og Den norske Dommerforening. Stine Sofies Stiftelse har ingen motsigelser mot at reglene forlenges så lenge smittesituasjonen tilsier at disse er nødvendige.

Blant høringsinstansene som støtter en forlengelse av loven, pekes det særlig på at det også i en periode med lavt tiltaksnivå vil kunne oppstå forfall fra rettsmøter på kort varsel som følge av isolasjon og karantene. Det vises videre til at det er usikkerhet knyttet til den videre utviklingen av smittesituasjonen, og at det i en uforutsigbar smittesituasjon er behov for å ha de midlertidige reglene i beredskap slik at tilstrekkelige tiltak kan settes inn raskt dersom situasjonen skulle endre seg. Samtidig understreker flere av høringsinstansene at behovet for å forlenge loven må vurderes nærmere før en lovproposisjon eventuelt fremmes, med grunnlag i smittesituasjonen og tiltakene som da gjelder. Den norske Dommerforening uttaler:

«Etter vårt syn må man regne med at det også etter 1. desember, selv om tiltaksnivået er lavt og vaksinedekningen høy, vil oppstå forfall til rettsmøter på kort varsel som følge av isolasjon og karantene, og ikke minst fordi folk fortsatt oppfordres til å holde seg hjemme ved symptomer på luftveisinfeksjoner, for eksempel forkjølelse. Av hensyn til saksavviklingen er det derfor sterkt ønskelig at domstolen i slike tilfeller fortsatt får mulighet til å gjennomføre rettsmøter ved at parter og advokater kan delta via fjernmøteteknologi og at vitner kan forklare seg ved fjernavhør. For fjernmøter vil man nok i sivile saker langt på vei være hjulpet med den generelle hjemmel i tvisteloven § 13-1. En slik hjemmel mangler i straffeprosessloven, og for straffesakene vil man derfor være avhengig av at den midlertidige loven fortsatt gjelder hvis smittesituasjonen skulle utvikle seg slik at adgang til fjernmøtedeltakelse for aktører og dommere er påkrevd for å sikre saksavviklingen. Vilkårene i den midlertidige loven § 3 (‘nødvendig og ubetenkelig’) må uansett tolkes og anvendes i lys av smittesituasjonen slik den til enhver tid er. Vi antar at i en situasjon der tiltaksnivået er lavt, vil nødvendighetsvilkåret sjelden være oppfylt utenfor akuttilfellene der fravær varsles kort tid før ankeforhandlingen, eller fravær oppstår mens saken pågår (i lengre saker).»

Norges Høyesterett er inne på en del av det samme i sitt høringssvar:

«Selv om utgangspunktet ut fra den generelle smittesituasjonen nå er at ankeforhandlingene i Høyesterett gjennomføres som fysiske ankeforhandlinger, har det vært eksempler på at det har vært nødvendig å beslutte fjernmøte på grunn av karantene, isolasjon eller forkjølelsessymptomer blant dommerne eller advokatene. Dersom det ikke hadde vært adgang til å beslutte fjernmøte, ville det ha vært en fare for at saken måtte utsettes. Høyesterett har normalt bare mulighet til å gjennomføre ankeforhandlinger i to avdelinger samtidig, og utsettelse vil både ha negativ betydning for de involverte i den aktuelle saken og for den samlede saksavviklingen i Høyesterett.

Høyesterett mener derfor at det er behov for å videreføre den midlertidige loven utover 1. desember 2021 dersom smittesituasjonen fremdeles vil kunne være slik at karantene, isolasjon eller andre smitteverntiltak gjør at ankeforhandlingen ikke kan gjennomføres med alle aktørene fysisk til stede. Etter Høyesteretts syn er det viktig, som også påpekt i høringsnotatet, at det ved en uforutsigbar smittesituasjon er beredskap slik at tilstrekkelige tiltak kan settes inn raskt dersom situasjonen skulle endre seg.»

Norges Høyesterett, Borgarting lagmannsrett, Eidsivating lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Hordaland tingrett, Ringerike, Asker og Bærum tingrett, Domstoladministrasjonen og Den norske Dommerforening gir uttrykk for at det særlig er reglene om fjernmøter og fjernavhør som har betydning for domstolenes mulighet for å avvikle saker. Domstoladministrasjonen skriver:

«En forlengelse av loven eller deler av loven vil gi rom for å avhjelpe situasjoner som kan oppstå med kort varsel, og som kan ramme saksavviklingen i den enkelte domstol. Det er særlig grunn til å vurdere forlengelse av bestemmelsen om fjernmøte og fjernavhør, jf. § 3. Denne bestemmelsen gir hjemmel for bruk av fjernmøteløsninger i rettsmøter når det er nødvendig og ubetenkelig, og vil kunne være et viktig bidrag til å unngå uheldige utsettelser av saker, med mulige konsekvenser for saksavviklingen i den enkelte domstol.»

Riksadvokaten støtter ikke en forlengelse av loven, med følgende begrunnelse:

«Etter riksadvokatens vurdering har de midlertidige tilpasningene i prosessregelverket vært viktige for saksavviklingen etter utbruddet av Covid-19. Og selv om de nasjonale smitteverntiltakene ble opphevet 25. september 2021, vil smittesituasjonen fremover fremdeles være noe uforutsigbar og med mulighet for smitteutbrudd som kan påvirke saksavviklingen lokalt. Samtidig er samfunnet nå gjenåpnet, og ut fra den informasjon en har å forholde seg til, er det i dagens situasjon etter riksadvokatens syn problematisk å videreføre unntak fra de straffeprosessuelle hovedregler som er gitt etter en avveining av kryssende hensyn, herunder rettssikkerhetshensyn.»

Barnevernsaksjonen.no og alle de 19 enkeltpersonene som har uttalt seg i høringen, går mot forslaget, særlig med henvisning til at samfunnet nå er gjenåpnet, og at det derfor ikke fremstår som forholdsmessig å videreføre reglene.

Norges institusjon for menneskerettigheter uttaler at instansen ikke har smittevernfaglig grunnlag for å uttale seg om behovet for forlengelse, men støtter at det gjøres nye vurderinger av smittesituasjonen og smitteverntiltakene – og dermed behovet for forlengelse – før en eventuell lovproposisjon fremmes for Stortinget. Videre har instansen flere innspill til hvordan loven kan rammes inn mer presist enn det departementet skisserte i høringsnotatet:

«Dersom de midlertidige reglene foreslås forlenget, kan det etter departementets syn være grunn til å presisere i proposisjonen at det i den enkelte sak må vurderes om en anvendelse av reglene som utfyller, supplerer og fraviker prosessregelverket, er nødvendig i lys av lovens formål.

Etter vårt syn bør adgangen til å anvende regelverket i den midlertidige loven rammes inn mer presist enn det departementet skisserer. Rimelig forutberegnelighet om når retten kan anvende regelverket som utfyller, supplerer og fraviker de alminnelige reglene har vesentlig betydning for den enkelte. Den midlertidige lovens formål er vidt.

En mulig løsning er å angi så presist som forholdene tillater det i en eventuell proposisjon når lovens formål tilsier at anvendelse av lovens regler er nødvendig. Et spørsmål i den sammenheng er om bruk av loven bør være begrenset til tilfeller der det er nødvendig for å sikre saksavvikling samtidig som aktører er underlagt pålegg om smitteverntiltak, som isolasjon, karantene og avstand. Ved oppfølging av smittevern utover dette, særlig knyttet til anbefalinger fra helsemyndighetene, bør departementet vurdere om det er noen grunn til å stille covid-19 i en særstilling sammenlignet med andre smittsomme sykdommer. Departementet bør etter vårt syn vurdere hvilken betydning det skal ha hvorvidt covid-19 utgjør en allmenfarlig smittsom sykdom etter definisjonen i smittevernloven § 1-3 nr. 3, jf. § 1-4.»