4 Departementets vurderinger

Om den midlertidige lovens varighet uttalte justiskomiteen følgende i Innst. 275 L (2019–2020) på side 3:

«Komiteen vil vise til at de foreslåtte bestemmelsene i Prop. 94 L (2019–2020) er unntaksbestemmelser som vedtas fordi landet står i en krisesituasjon. Komiteen mener lovens varighet bør være kortere enn regjeringen foreslår. Komiteen mener det er tilstrekkelig med en varighet på fem måneder, og at regjeringen på nytt må fremme sak for Stortinget dersom behovet og begrunnelsen for denne midlertidige loven fremdeles er til stede.»

Når det gjelder den generelle smittesituasjonen, har andelen koronavaksinerte betydning for risikoen for alvorlig sykdom og død som følge av covid-19 i befolkningen. I sin vaksinasjonskalender synes Folkehelseinstituttet å legge til grunn at alle i Norge over 18 år som ønsker det, har fått tilbud om to vaksinedoser og ble fullvaksinerte i løpet av september 2021. Per 17. november 2021 har 91,5 prosent av befolkningen som er 18 år og eldre mottatt første vaksinedose, og 87,4 prosent av denne gruppen har mottatt andre vaksinedose. Personer mellom 12 og 17 år får også tilbud om koronavaksine. Den 25. september gikk Norge over i fasen kalt «normal hverdag med økt beredskap». Bakgrunnen var at en tilstrekkelig høy andel av befolkningen var fullvaksinert, at epidemien var under kontroll og at sykehusenes kapasitet ikke var overbelastet.

Varigheten av beskyttelsen etter vaksinene som benyttes i dag, er imidlertid usikker. Covid-19-epidemien har vist seg å være uforutsigbar. Som med andre virus skjer det stadig små endringer i virusets arvemateriale (mutasjoner). Mutasjoner som får betydning for smittsomhet, alvorlig sykdom og beskyttelse etter vaksinasjon, kan få betydning for hvordan epidemien utvikler seg.

Siden midten av august 2021 har covid-19-epidemien vært økende i Norge, og siden september har det vært en rask og betydelig økning av luftveissymptomer i befolkningen, i all hovedsak spredning av forkjølelsesvirus som rhinovirus og parainfluensavirus samt RS-virus. I Folkehelseinstituttets rapport 17. november 2021 «Risiko ved covid-19-epidemien i Norge» vurderes risikoen ved covid-19-epidemien i Norge i november–desember 2021 som middels til stor. Det legges i rapporten til grunn at det er stor sannsynlighet for en økende epidemi, at størrelsen på økningen er stor, og at konsekvensen vil være middels til stor. Folkehelseinstituttets modellerte langtidsscenarier viser at det under visse uheldige forutsetninger kan komme en større vinterbølge i 2021–2022. Departementets inntrykk er at risikobildet knyttet til utviklingen av epidemien for vinteren og våren 2021/2022 er sammensatt og beheftet med usikkerhet.

Behovet for den midlertidige loven med tilpasninger i prosessregelverket har så langt vært vurdert ut fra den generelle smittesituasjonen. Det har vært de nasjonale og regionale smitteverntiltakene med karantene- og isolasjonsplikt og anbefalingene om fysisk avstand og reise som har vært førende for tilpasningene i regelverket. De nasjonale smitteverntiltakene og anbefalingene som kan tenkes å ha innvirkning på domstolenes virksomhet og saksavvikling i dag, er krav om å holde seg hjemme som følge av utviste symptomer på covid-19, isolasjon etter påvist smitte og innreisekarantene. Dette tilsier at det fortsatt er et behov for de midlertidige reglene selv om tiltaksnivået er lavt og vaksinedekningen er høy slik også høringen ga inntrykk av.

Samtidig viser den senere tids utvikling i smittesituasjonen at det også på kort varsel kan bli aktuelt å innføre strengere smitteverntiltak igjen, både regionalt og nasjonalt. Lokale utbrudd har ført til at det i november ble innført regionale tiltak flere steder. Det økende smittetrykket, sammenholdt med at smittesituasjonen er såpass uforutsigbar, medfører etter departementets syn at det er et behov for økt beredskap også i domstolene, og at det vil være viktig å kunne sette inn tilstrekkelige tiltak raskt dersom situasjonen skulle endre seg.

Inntrykket etter høringen er at ønsket fra aktørene i justissektoren om å forlenge den midlertidige loven først og fremst er knyttet til reglene om utvidet adgang til bruk av fjernmøte og fjernavhør. Departementet ser det slik at dette tiltaket langt på vei vil kunne avhjelpe konsekvensene av smitteverntiltak for domstolene. Å avholde rettsmøter som fjernmøter vil blant annet kunne være et alternativ for de tilfellene der de midlertidige reglene har gitt adgang til skriftlig behandling.

I den nåværende situasjonen synes det særlig å være domstolenes sårbarhet for at dommere, advokater eller parter ikke kan møte til rettsmøter, som gjør seg gjeldende. Dette kan medføre utsettelser av hoved- og ankeforhandlinger, som først og fremst er uheldig for den enkelte som saken gjelder, men som samlet kan føre til større restanser. Departementet ser at det også vil kunne være uheldig om fravær hos en av aktørene, for eksempel på grunn av symptomer, fører til at en hoved- eller ankeforhandling av lengre varighet må avbrytes og utsettes, i stedet for at saken kunne ha blitt gjennomført med aktøren digitalt til stede.

Videre tilsier smittesituasjonen internasjonalt at det fortsatt er behov for at en fremmed stat har en utvidet adgang til å oversende utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger elektronisk. Blant annet kan smittesituasjonen internasjonalt føre til forsinket postgang, og bemanningen i fremmed stat vil kunne være redusert som følge av bruk av mobilt kontor og elektroniske løsninger.

Departementet ser det slik at det nå vil være hensiktsmessig og tilstrekkelig å foreslå at reglene i §§ 1 til 3, § 9 og §§ 13 til 16 i den midlertidige loven gis videre anvendelse. Når det gjelder reglene i §§ 7, 8, 10, 11, 12 og 12 a, om signatur og elektronisk forkynnelse, viser departementet til at disse reglene allerede er opphevet og erstattet med permanente regler om signatur og elektronisk forkynnelse, se lov 4. juni 2021 om endringer i domstolloven mv. (signatur og elektronisk forkynnelse). På bakgrunn av høringen vurderer departementet det videre slik at det ikke på nåværende tidspunkt er et nødvendig behov for reglene i §§ 4 til 6 b om utvidet adgang til skriftlig behandling. Det samme gjelder for reglene om utvidet adgang til tilståelsespådømmelse i tingretten (§ 6 c), uttrekning og tilkalling av meddommere (§§ 6 d og 6 e), telefonforkynnelse (§ 12 b), overføring av saker mellom sideordnede domstoler (§ 12 c) og konstituering av statsadvokater (§ 12 d).

Et forslag om å videreføre de bestemmelsene som er angitt over, vil etter departementets syn balansere behovet for at domstolene har de nødvendige verktøyene for å kunne opprettholde sin samfunnskritiske funksjon, opp mot at de alminnelige prosessreglene er gitt etter en avveining av kryssende hensyn, herunder rettssikkerhetshensyn. Som nevnt over er det departementets oppfatning at en utvidet adgang til fjernmøter langt på vei vil kunne avhjelpe konsekvensene av smitteverntiltak for domstolene. Å videreføre denne adgangen vil etter departementets vurdering ivareta de hensynene smittesituasjonen nå tilsier, og departementet ser det slik at det ikke nå er behov for å videreføre de øvrige midlertidige reglene i loven.

Departementet mener at det, slik smittesituasjonen er nå, ikke er noen rettssikkerhetsmessige betenkeligheter av betydning ved å videreføre reglene om fjernmøte og fjernavhør og reglene om at utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger kan oversendes ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler fra fremmed stat. Det følger av den midlertidige loven § 1 at formålet med loven er å tilrettelegge for en forsvarlig og rettssikker virksomhet i domstolene, politiet og påtalemyndigheten mv. ved å avhjelpe konsekvensene av utbruddet av covid-19. Reglene om fjernmøte og fjernavhør kan etter sin ordlyd bare anvendes der det er nødvendig og ubetenkelig. Høringene i september 2020 og september 2021 og erfaringene med loven så vidt departementet er kjent med, gir ikke inntrykk av at det skulle være rettssikkerhetsmessige utfordringer ved den praktiske anvendelsen av bestemmelsene, selv om det har kommet enkelte avklaringer i rettspraksis når det gjelder rammene for anvendelsen av enkeltbestemmelser. Reglene om at utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger kan oversendes fra fremmed stat ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler er hovedsakelig av mer praktisk og teknisk karakter, og departementet ser det slik at det heller ikke er noen rettssikkerhetsmessige betenkeligheter knyttet til å gi disse videre anvendelse slik situasjonen er nå.

I lys av høringsinnspillet fra Norges institusjon for menneskerettigheter ønsker departementet å presisere at det i den enkelte sak må vurderes konkret om en anvendelse av reglene er nødvendig i lys av lovens formål, nemlig å tilrettelegge for en forsvarlig og rettssikker virksomhet i domstolene mv. ved å avhjelpe konsekvenser av utbruddet av covid-19. Det innebærer at reglene kan anvendes der saksavviklingen kan forsinkes eller bli vanskeliggjort som en konsekvens av covid-19-situasjonen, for eksempel på grunn av smitteverntiltak eller andre hindringer slik som krav om isolasjon og karantene, eller anbefalinger som gjelder avstand, håndtering av symptomer mv. Departementet antar at i en situasjon der tiltaksnivået er lavt, vil nødvendighetsvilkåret som gjelder for reglene om fjernmøte og fjernavhør, typisk kunne være oppfylt i akuttilfellene der fravær varsles kort tid før hoved- eller ankeforhandlingen, eller der fravær oppstår underveis i saker som går over lengre tid. I en situasjon med høyt smittetrykk og stort omfang av forkjølelsesymptomer og -infeksjoner, kombinert med myndighetenes klare anbefaling om å holde seg hjemme ved symptomer, er det større risiko enn ellers for fravær hos en eller flere av aktørene. For å avhjelpe denne konsekvensen kan det være behov for å beslutte at saken kan gjennomføres ved delvis fjernmøte, forutsatt at det vil være ubetenkelig.

Det er departementets klare utgangspunkt at reglene i den midlertidige loven som foreslås, ikke skal gis lengre varighet enn behovet tilsier. Slik situasjonen er nå, er smittetallene økende. Smittesituasjonen fremover er også uforutsigbar. Det tilsier etter departementets syn både at det vil være behov for midlertidige regler for å opprettholde saksavviklingen i domstolene og justissektoren for øvrig, og at det må antas at behovet vil kunne gjøre seg gjelde et stykke frem i tid. Departementet foreslår at reglene gis varighet frem til 1. juli 2022. En slik varighet vil etter departementets syn være i tråd med det behovet som smittesituasjonen nå, og utsiktene fremover, tilsier.