10 Forvaltningstiltak og sanksjoner

10.1 Innledning

Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller i utgangspunktet krav om at det gis hjemmel for ileggelse av administrative reaksjoner eller sanksjoner ved overtredelse av sentrale deler av hvitvaskingsregelverket. Det er imidlertid også adgang til å beholde utelukkende strafferettslige sanksjoner, men i så fall må disse reglene notifiseres særskilt til EU-kommisjonen (EFTAs overvåkningsorgan for Norges del). Hjemlene for sanksjoner skal gjenspeile alvorligheten av å bryte regler som er helt grunnleggende for å sikre det finansielle systemet mot misbruk av kriminelle til hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme.

10.2 Gjeldende rett

Hvitvaskingsloven § 28 første ledd kriminaliserer forsettlige og grovt uaktsomme brudd på hvitvaskingslovens regler om kundekontroll (§§ 5 til 8 og 15), undersøkelse og rapportering (§§ 17 og 18), oppbevaring (§ 22) og tilbydelse av virksomhetstjenester uten autorisasjon (§ 26 a). Strafferammen er bøter, men ved særlig skjerpende omstendigheter er strafferammen fengsel inntil ett år, se § 28 annet ledd.

Tilsynsorgan kan gi rapporteringspliktige pålegg om å rette forhold som er i strid med loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven, se § 27 første ledd. Pålegget kan inneholde en tidsfrist. Etter annet ledd kan det ilegges tvangsmulkt dersom den rapporteringspliktige ikke etterkommer pålegget. Tvangsmulkten kan ilegges som engangsmulkt eller løpende mulkt, og er tvangsgrunnlag for utlegg. Departementet er i tredje ledd gitt hjemmel til å fastsette nærmere regler om fastsettelse av tvangsmulkt, herunder mulktens størrelse.

Tilsynsrådet for advokater kan meddele advokater en «irettesettelse» når advokaten har opptrådt i strid med regler gitt i eller i medhold av lov, se domstolloven § 225 tredje ledd. I alvorlige tilfeller kan det meddeles en «advarsel». Finner Tilsynsrådet at Advokatbevillingsnemnden bør vedta forbud mot å yte rettshjelp, jf. domstolloven § 219 tredje ledd, eller kalle tilbake en advokatbevilling, jf. § 230, kan Tilsynsrådet fremme forslag om det til nemnden. Dette omfatter bl.a. tilfeller der en person har gjort eller gjør seg skyldig i forhold som gjør vedkommende uskikket eller uverdig til å yte rettshjelp.

I forvaltningsloven kapittel IX er det gitt en rekke generelle regler om behandlingen av saker om administrative sanksjoner, men reglene gir ikke selv kompetanse til å ilegge sanksjoner. Reglene gjelder utmåling av overtredelsesgebyr, oppfyllelsesfrist, lengden på administrativt rettighetstap, adgangen til å ilegge administrativ foretakssanksjon, samordning av saker om administrativ sanksjon og straff, orientering om taushetsrett, underretning om sakens utfall og domstolens kompetanse ved prøving av vedtak om administrative sanksjoner.

Offentleglova § 3 gir i utgangspunktet enhver rett til innsyn i saksdokument hos offentlige organer. Opplysninger om lovbrudd kan det gjøres unntak for etter § 24 første til tredje ledd, bl.a. på grunn av at innsyn vil motvirke offentlig kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbud. Unntak kan også gjøres der dette er påkrevd fordi innsyn vil lette gjennomføring av straffbare handlinger.

Når forvaltningen har taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13, er opplysningene unntatt offentlighet, jf. offentleglova § 13. Taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 omfatter i utgangspunktet «personlige forhold» og «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår». Opplysninger om lovovertredelser kan etter omstendighetene være underlagt taushetsplikt, se Justisdepartementets «Rettleiar til offentleglova» punkt 6.2.3.1:

«Tradisjonelt har ein lagt til grunn at opplysningar om at ein person eller ei verksemd har gjort seg skuldig i straffbare handlingar eller andre lovbrot, er underlagde teieplikt. Dette synet kan i mange tilfelle ikkje lenger stå ved lag. For lovbrot som er skjedd i næringsverksemd har det vorte stadig meir vanleg at brot på lover og forskrifter som blir oppdaga av offentlege kontrollinstansar, blir offentleggjorde. Dette gjeld til dømes Mattilsynet sine kontrollar av at restaurantar og serveringsstader følgjer næringsmiddelforskriftene. Opplysningar om at personar er mistenkte for økonomisk kriminalitet i næringsverksemd blir òg ofte offentleg kjende.

Det er vanskeleg å seie eksakt kva opplysningar om straffbare handlingar eller andre lovbrot som er underlagde teieplikt. Ein må ta omsyn både til karakteren av lovbrotet og den offentlege interessa i at opplysningane blir kjende. Opplysningar om lovbrot som er gjorde i næringsverksemd eller i samband med utøving av eit yrke som det er knytt ei særleg tillit til, som til dømes helsepersonell, vil som utgangspunkt ikkje vere underlagde teieplikt. Det må likevel leggjast vekt på om opplysningane berre gjeld mistanke om lovbrot. I mange tilfelle kan det vere teieplikt på mistankestadiet, men ikkje når lovbrotet er konstatert, til dømes gjennom at nokon er domfelt eller har vedteke eit førelegg.»

Personopplysningsloven § 2 nr. 8 bokstav b bestemmer at opplysninger om at en person har vært «mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt» for en straffbar handling, er sensitive personopplysninger. Det er forbudt å gjøre sensitive personopplysninger tilgjengelige på internett, jf. offentlegforskrifta § 7 annet ledd bokstav c.

10.3 EØS-rett

10.3.1 Generelle krav

Overordnet skal rapporteringspliktige kunne holdes ansvarlige for brudd på reglene som gjennomfører direktivet, og sanksjonene eller tiltakene som iverksettes, må være effektive, proporsjonale og avskrekkende, jf. fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 58 nr. 1. Medlemsstatene kan velge mellom å gi regler om administrative sanksjoner og tiltak eller strafferettslige sanksjoner, se nr. 2. I sistnevnte tilfelle må reglene notifiseres til EU-kommisjonen.

Når et foretak kan ilegges sanksjoner eller tiltak, skal også medlemmene av ledelsesorganet og andre fysiske personer som i henhold til nasjonal lovgivning har ansvar for overtredelsen kunne ilegges sanksjoner eller tiltak, se artikkel 58 nr. 3.

Medlemsstatene skal sikre at kompetente myndigheter har all nødvendig tilsyns- og etterforskningskompetanse for å utøve sine funksjoner, se artikkel 58 nr. 4. Etter direktivet kan kompetente myndigheters ileggelse av sanksjoner skje direkte, i samarbeid med andre myndigheter, under deres ansvar ved delegasjon til andre myndigheter, eller etter anmodning til relevante rettslige myndigheter. For øvrig skal kompetente myndigheter samarbeide tett for å sikre at de administrative sanksjonene og tiltakene oppnår de ønskede resultatene, og i grensekryssende tilfeller skal tilsynsmyndighetene koordinere arbeidet, se nr. 5.

10.3.2 Administrative sanksjoner og tiltak

Direktivets minstekrav til hvilke overtredelser som skal kunne medføre administrative sanksjoner og tiltak, er angitt i artikkel 59. Tiltakene skal kunne ramme i alle fall alvorlige, gjentatte, systematiske, eller en kombinasjon av dette, overtredelser av regler om kundetiltak (artikkel 10 til 24), rapportering av mistenkelige transaksjoner (artikkel 33 til 35), oppbevaring av dokumenter og opplysninger (artikkel 40) og internkontroll (artikkel 45 og 46), se artikkel 59 nr. 1. I artikkel 59 nr. 2 er det angitt hvilke sanksjoner og tiltak som i alle fall skal være tilgjengelige for tilsynsmyndigheten:

• «a) en offentlig erklæring som identifiserer den fysiske eller juridiske person og overtredelsens art,

• b) et pålegg der det kreves at den fysiske eller juridiske person avslutter atferden og avstår fra å gjenta slik atferd,

• c) tilbakekalling eller midlertidig oppheving av en autorisasjon dersom en ansvarlig enhet er gjenstand for en tillatelse,

• d) et midlertidig forbud mot å utøve ledelsesfunksjoner for personer som har overordnet ansvar i en ansvarlig enhet, eller for andre fysiske personer som anses som ansvarlige for en slik overtredelse,

• e) administrative bøter på inntil det dobbelte av beløpet for den fordel som ble oppnådd ved overtredelsen, dersom fordelen kan beregnes, eller minst 1 million euro.»

I nr. 3 er det gitt særlige regler om utmåling av overtredelsesgebyr i tilfeller der overtredelsen skjer i en kreditt- eller en finansinstitusjon I slike tilfeller skal den øvre rammen for overtredelsesgebyret overfor foretaket være minimum EUR 5 000 000 eller 10 prosent av årlig omsetning basert på siste godkjente årsregnskap, mens overfor fysiske personer skal øvre ramme være minimum EUR 5 000 000. For land som ikke har euro som valuta, skal valutakursen 25. juni 2015 benyttes for å vurdere hvilke beløp som gjelder.

I artikkel 59 nr. 4 er det uttrykkelig bestemt at det kan gis regler om andre typer administrative sanksjoner og tiltak, eller gis hjemmel til å ilegge høyere administrative overtredelsesgebyr enn dem som er beskrevet i nr. 3.

Artikkel 60 nr. 4 angir hvilke kriterier som skal inngå i kompetente myndigheters vurdering ved utmåling av sanksjon:

• «a) overtredelsens grovhet og varighet,

• b) graden av ansvar hos den fysiske eller juridiske person som anses som ansvarlig,

• c) den finansielle soliditet hos den fysiske eller juridiske person som anses som ansvarlig for overtredelsen, i henhold for eksempel til den samlede omsetning hos den juridiske person som anses som ansvarlig, eller årsinntekten til den fysiske person som anses som ansvarlig,

• d) den fordel som ble oppnådd ved overtredelsen av den fysiske eller juridiske person som anses som ansvarlig, i den grad dette kan fastslås,

• e) tap påført tredjemann som følge av overtredelsen, i den grad dette kan fastslås,

• f) viljen hos den fysiske eller juridiske person som anses som ansvarlig, til å samarbeide med vedkommende myndighet,

• g) tidligere overtredelser begått av den fysiske eller juridiske person som anses som ansvarlig.»

10.3.3 Ansvarliggjøring av juridiske personer

I artikkel 60 er det bl.a. angitt nærmere i hvilke tilfeller en juridisk person skal kunne holdes ansvarlig for brudd på nasjonale regler som gjennomfører direktivet.

Etter artikkel 60 nr. 5 skal medlemsstatene sørge for at juridiske personer kan holdes ansvarlige for overtredelser som nevnt i artikkel 59 nr. 1 som er gjort til deres fordel av enhver som har en ledende posisjon i den juridiske personen, enten vedkommende handler individuelt eller som en del av et organ for den juridiske personen. I bokstav a til c er det angitt alternative kriterier for å anse en person for å ha en ledende posisjon. Bokstav a viser til representasjonsrett, bokstav b viser til rett til å ta avgjørelser på vegne av den juridiske personen og bokstav c omfatter tilfeller der personen har rett til å utøve kontroll i den juridiske personen.

I tillegg følger det av artikkel 60 nr. 6 at juridiske personer skal kunne holdes ansvarlig der manglende tilsyn eller kontroll av personer nevnt i artikkel 60 nr. 5 har gjort det mulig å begå en av overtredelsene nevnt i artikkel 59 nr. 1 til fordel for den juridiske personen av en person under dens myndighet.

10.3.4 Publisering av administrative sanksjoner og tiltak

Det følger av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 60 nr. 1 at ilagte administrative sanksjoner og tiltak som ikke kan påklages, skal publiseres på tilsynsmyndighetens hjemmeside umiddelbart etter sanksjonen eller tiltaket er ilagt. Informasjonen som publiseres, skal minst omfatte informasjon om typen regelbrudd og identiteten til de ansvarlige personene. Dersom det anses uforholdsmessig å publisere personopplysninger om personen bruddet gjelder, eller dersom publisering vil utgjøre en fare for en pågående etterforskning eller finansiell stabilitet, kan tilsynsmyndigheten enten utsette publisering, publisere informasjonen anonymisert eller avstå publisering fullt ut dersom verken utsettelse eller anonymisering er tilstrekkelig for å sikre finansiell stabilitet eller forholdsmessigheten av å publisere en avgjørelse som gjelder tiltak som anses å være av mindre betydning.

Dersom det etter nasjonal rett er mulig å publisere avgjørelsene i tilfeller der det er klageadgang eller adgang til å anke, før klagen eller anken er avgjort, skal publiseringen omfatte informasjon om at avgjørelsen er påklaget eller anket, og også senere informasjon om utfallet av overprøvelsen, herunder omgjøring.

Informasjonen om sanksjonen eller tiltaket skal være tilgjengelig på tilsynsmyndighetens internettsider i fem år etter publiseringen, se artikkel 60 nr. 3. Personopplysninger skal imidlertid bare være tilgjengelige så lenge dette er nødvendig i samsvar med gjeldende personopplysningsregler.

10.3.5 Varsling til tilsynsmyndigheten

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 61 nr. 1 og 2 stiller krav om å legge til rette for varsling, herunder anonym varsling, til tilsynsmyndigheten om brudd på regler som gjennomfører direktivet. Artikkel 61 nr. 1 og 2 lyder slik:

• «1. Medlemsstatene skal sikre at vedkommende myndigheter innfører effektive og pålitelige ordninger for å oppmuntre rapportering til vedkommende myndigheter av mulige eller faktiske overtredelser av nasjonale bestemmelser som innarbeider dette direktiv.

• 2. Ordningene nevnt i nr. 1 skal minst omfatte:

  • a) særlige framgangsmåter for mottaking av rapporter om overtredelser og oppfølging av dem,

  • b) hensiktsmessig vern for ansatte eller personer i tilsvarende stilling hos ansvarlige enheter som rapporterer om overtredelser begått i den ansvarlige enhet,

  • c) hensiktsmessig vern for personen anklagen gjelder,

  • d) vern av personopplysninger både om den person som rapporterer om overtredelsene, og den fysiske person som angivelig er ansvarlig for overtredelsen, i samsvar med prinsippene fastsatt i direktiv 95/46/EF,

  • e) klare regler som sikrer at en person som rapporterer om overtredelser begått i den ansvarlige enhet, til enhver tid garanteres full fortrolighet, med mindre nasjonal lovgivning krever opplysningene utlevert i forbindelse med ytterligere etterforskning eller etterfølgende rettergang.»

10.4 FATFs anbefalinger

Anbefaling 35 om sanksjoner lyder som følger:

«Countries should ensure that there is a range of effective, proportionate and dissuasive sanctions, whether criminal, civil or administrative, available to deal with natural or legal persons covered by Recommendations 6, and 8 to 23, that fail to comply with AML/CFT requirements. Sanctions should be applicable not only to financial institutions and DNFBPs, but also to their directors and senior management.»

10.5 Utvalgets forslag

10.5.1 Innledning

Utvalget innleder med å vise til at utvalgets forslag skal sikre gjennomføring av både fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger, samtidig som det er nasjonalt handlingsrom innenfor begge rammer. Utvalget har ved utformingen av reglene vektlagt både hensynet til å sikre et effektivt sanksjonssystem og hensynet til rettssikkerheten til de rapporteringspliktige. Utvalget har også vektlagt norske strafferettstradisjoner for øvrig, herunder retningslinjene for bruk av straff og administrative sanksjoner i Prop. 62 L (2015–2016) om endringer i forvaltningsloven og kriminaliseringsprinsippene som ligger til grunn for straffeloven.

10.5.2 Overordnede endringer i sanksjonssystemet

10.5.2.1 Innføring av administrative sanksjoner

Utvalget foreslår ikke å benytte direktivets mulighet til å videreføre et strafferettslig regime fremfor å innføre administrative sanksjoner og tiltak, se NOU 2016: 27 punkt 10.5.2.1. Utvalget viser for det første til at formålet om å skape et mer fleksibelt sanksjonssystem undergraves dersom straff er eneste sanksjonsform. For det annet vises det til FATF-rapportens etterlysning av en videre adgang til å ilegge administrative sanksjoner. For det tredje vises det til Justisdepartementets vurderinger i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.6, som gir uttrykk for at bruken av straff bør begrenses, og at mer inngripende virkemidler ikke bør brukes dersom mindre inngripende virkemidler kan oppnå samme formål.

10.5.2.2 Parallelt strafferegime

Utvalget foreslår at de administrative sanksjonene og forvaltningstiltakene erstatter hvitvaskingslovens straffebestemmelse, se NOU 2016: 27 punkt 10.5.2.2.

Utvalget viser til kriminaliseringsprinsippene og prinsippene for regulering av administrative sanksjoner i Prop. 62 L (2015–2016) 7.1.12, der det fremgår at brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning bare bør belegges med straff dersom lovbruddet er tilstrekkelig alvorlig og tilfredsstillende regeletterlevelse ikke kan oppnås ved bruk av andre sanksjoner.

Utvalget påpeker at etter dagens straffebestemmelse i hvitvaskingsloven, kan overtredelser som hovedregel straffes med bøter. Etter utvalgets oppfatning er det ikke holdepunkter for at bruk av overtredelsesgebyr ikke vil være tilstrekkelig for overtredelsene der det i dag er aktuelt med bøter. Utvalget påpeker at direktivet krever at overtredelsesgebyr skal kunne komme opp i betydelige beløp, og mener derfor at et eventuelt høyere bøtenivå neppe alene vil innebære at bøtestraff anses som en strengere reaksjon. Utvalget viser til at bøtestraffen kan virke strengere på grunn av det særlige «innfordringsmiddelet» som følger med bøtestraff, i form av subsidiær fengselsstraff. Utvalget anser ikke dette som tilstrekkelig tungtveiende til å opprettholde bøtestraff for brudd på hvitvaskingsloven ved siden av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr. Utvalget viser også til at bøtestraff kan virke mer stigmatiserende fordi det er straff, og ikke en administrativ sanksjon. Under henvisning til forarbeidene til endringene i konkurranselovens regler om administrative sanksjoner, Prop. 75 L (2012–2013), mener utvalget at et eventuelt omdømmetap vil være relativt likt, og også være avhengig av om ileggelsen av bot eller sanksjon blir offentlig kjent. Utvalget påpeker at bøter kan ilegges i form av forelegg uten offentlig rettergang, mens direktivet på sin side krever offentliggjøring av vedtak om administrative sanksjoner og tiltak.

Samlet sett mener utvalget det ikke er grunn til å opprettholde muligheten for straffereaksjon i form av bøter for brudd på hvitvaskingsloven.

Utvalget har også vurdert om fengselsstraff bør opprettholdes som en mulig sanksjon for brudd på hvitvaskingsloven, og viser innledningsvis til at det ikke er tvil om at fengsel er en strengere straff enn eksempelvis overtredelsesgebyr. Etter utvalgets oppfatning er det vanskelig å tenke seg tilfeller av overtredelser av hvitvaskingsloven som ikke også vil rammes av straffeloven, men som likevel bør kunne straffes med fengsel. Utvalget mener det er uforholdsmessig strengt å straffe overtredelser av reglene om kundekontroll (gjeldende lov §§ 5 til 7), registreringsplikten (§ 8), plikten til å anvende forsterkede kundetiltak (§ 15) og oppbevaringsplikten (§ 22) med fengsel. Utvalget vurderer videre om brudd på undersøkelsesplikten og rapporteringsplikten bør kunne straffes med fengsel, og tar utgangspunkt i at straffansvaret for heleri og hvitvasking i straffeloven §§ 332 og 337 er så vidt at det etter omstendighetene kan ramme brudd på undersøkelses- og rapporteringsplikten.

Utvalget konkluderer med at det ikke er hensiktsmessig å opprettholde en straffetrussel for brudd på hvitvaskingsloven, selv om visse brudd på reglene kan være tilstrekkelig alvorlige til å begrunne fengselsstraff. Utvalget viser først og fremst til at alvorlige overtredelser vil kunne rammes av hvitvaskingsloven. Videre vises det til at straffebudet i hvitvaskingsloven § 28 ikke er blitt håndhevet i praksis. Utvalget viser til at FATF-rapporten omtaler alvorlige regelbrudd, uten at dette har fått strafferettslige konsekvenser. Hensynet til respekten for straff taler dessuten også mot å videreføre en straffetrussel som ikke håndheves. Avslutningsvis viser utvalget til at ved ikke å opprettholde straffetrusselen unngås rettstekniske utfordringer med valg av sanksjonsspor som er forenlig med EMK protokoll 7 artikkel 4 om gjentatt strafforfølgning. Utvalget bemerker at hensynet til rapporteringspliktiges rettssikkerhet ivaretas tilstrekkelig med de nye reglene i forvaltningsloven, slik at rettssikkerhetshensyn ikke tilsier opprettholdelse av straff for å iverksette straffeprosessuelle garantier.

10.5.2.3 Pliktsubjekter – anvendelse av sanksjoner overfor ledelse og ansatte i rapporteringspliktige foretak

Utvalget drøfter mulighetene for å sanksjonere ledelse og ansatte i rapporteringspliktige foretak i NOU 2016: 27 punkt 10.5.2.3.

Utvalget viser til at direktivet stiller krav om at fysiske personer som er «member of the management body» og andre fysiske personer som «under national law are responsible for the breach», og vurderer hvordan dette skal reguleres i hvitvaskingsloven. Utvalget delte seg i to i dette spørsmålet. Flertallet, medlemmene Damslora, Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, foreslår at en rekke konkrete bestemmelser skal gjelde for øverste ledelse. Dette gjelder lovutkastet §§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20 til 23, 25, 29 til 31 og 36, 37 og 40. Øverste ledelse er definert som «styret og daglig leder, eventuelt foretaksorgan med tilsvarende kompetanse og ansvar», i flertallets lovutkast. Flertallets vurderinger knyttet til hvem som skal utgjøre øverste ledelse, er redegjort for i punkt 3.3.5.7.

Mindretallet, utvalgsmedlem Sigurdsen, mener pliktene, og dermed sanksjonene, i hvitvaskingsloven primært bør rette seg mot de rapporteringspliktige som sådanne. Medlemmet viser til at det er virksomhetene selv som har den primære interessen i hvordan de etterlever reglene, og som dermed er nærmest til å forebygge brudd på reglene. Videre vises det til at en del av de nye pliktene har et til dels vagt innhold, og at den øvre rammen for overtredelsesgebyr er svært høy. Medlemmet mener derfor det ikke bør innføres sanksjoner for fysiske personer utover minstekravene i direktivet. På denne bakgrunn mener medlemmet overtredelsesgebyr bør gjelde generelt for virksomhetens overtredelser og spesielt for daglig leders overtredelser når det gjelder ansvaret for å gjennomføre regler rutiner mv. som gjelder hvitvasking. Ansatte må kunne sanksjoneres for nærmere bestemte plikter. Administrativt rettighetstap bør kunne rettes mot rapporteringspliktige. Ledelseskarantene bør kunne rettes mot «ledelsen» i rapporteringspliktige som overtrer loven grovt eller gjentatte ganger, og ledelsen vil omfatte styremedlemmer og ledende ansatte, herunder daglig leder.

Utvalget som helhet foreslår at lovutkastet §§ 21 og 25 om henholdsvis rapporteringsplikten og avsløringsforbudet, skal gjelde for alle ansatte i rapporteringspliktige foretak.

Utvalgets forslag til regulering av hvilke av lovens bestemmelser henholdsvis ansatte og ledelsen skal være underlagt, er redegjort for i punkt 3.5.1.

10.5.3 Forvaltningstiltak – pålegg og tvangsmulkt

Utvalget foreslår en videreføring av hvitvaskingsloven § 27 første ledd om pålegg, se lovutkastet § 49 og NOU 2016: 27 punkt 10.5.3. Utvalget antar at dette er tilstrekkelig til å oppfylle direktivets krav om hjemmel til å gi «et pålegg der det kreves at den fysiske eller juridiske person avslutter atferden og avstår fra å gjenta slik atferd», se fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 59 nr. 2 bokstav b.

Utvalget vurderer også om hjemmelen for å ilegge tvangsmulkt skal videreføres. Utvalget påpeker at direktivet ikke krever bruk av tvangsmulkt. Utvalget drøfter om tvangsmulkt skal opprettholdes som et forvaltningstiltak ved siden av overtredelsesgebyr, og påpeker at tvangsmulkten skal skape et oppfyllelsespress og ikke være en reaksjon mot en begått overtredelse. Tvangsmulkt er et «fremoverrettet» tiltak. Utvalget viser til at FATFs anbefaling 35 stiller krav om at det er et spekter av reaksjoner og sanksjoner tilgjengelige ved brudd på regelverket, og utvalget mener tvangsmulkt er et hensiktsmessig forvaltningstiltak som del av et slikt spekter av ulike reaksjoner. Utvalget anser det ikke nødvendig å begrense tvangsmulktshjemmelen til nærmere oppregnede plikter, og viser også til at Justisdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 31.4.5 legger til grunn at en generell angivelse vil kunne være forsvarlig. For øvrig foreslår utvalget å videreføre hjemmelen til å gi nærmere regler om utmålingen av tvangsmulkt i forskrift, se lovutkastet § 50.

10.5.4 Sanksjoner

10.5.4.1 Offentlig kunngjøring

Utvalget drøfter i NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.1 om det bør gis hjemmel for å gjøre offentlig kunngjøring til en selvstendig sanksjon ved brudd på hvitvaskingsloven. Utvalget foreslår ikke at offentlig kunngjøring anses som en selvstendig sanksjon og uttaler følgende om dette:

«For det første er det personvernmessige betenkeligheter knyttet til offentliggjøring, i hvert fall når det gjelder offentliggjøring av privatpersoners identitet. For det annet vil de allmennpreventive virkningene av offentliggjøring langt på vei oppnås gjennom reglene om publisering av ilagte forvaltningstiltak og sanksjoner, se omtalen under punkt 10.5.12. Behovet for å benytte offentlig kunngjøring som selvstendig sanksjon må derfor antas å være svært begrenset. Det er ingen bestemmelser om offentliggjøring i dagens lovverk. Som nevnt konkluderte Justisdepartementet med at det ikke var aktuelt å innføre noen alminnelig bestemmelse om offentliggjøring av navn på foretak som en administrativ sanksjon. At offentlig kunngjøring som sanksjon er et fremmed element i norsk rettstradisjon, som ikke anbefales av Justisdepartementet, taler mot å innføre offentlig kunngjøring som selvstendig sanksjon når det er usikkert om direktivet krever det.»

Utvalget mener kravet om offentlig kunngjøring som administrativ sanksjon eller tiltak hensiktsmessig gjennomføres ved at det stilles krav om publisering av pålegg etter lovutkastet § 49, se lovutkastet § 57. Utvalget viser til at pålegg kan ilegges for brudd på alle bestemmelser i loven, og at plikten til å offentliggjøre vedtak om pålegg vil sikre både identifisering av overtrederen og varsle allmennheten, slik at overtrederen får tilstrekkelig insentiv til å rette opp i identifiserte mangler.

10.5.4.2 Overtredelsesgebyr

10.5.4.2.1 For hvilke lovbrudd bør overtredelsesgebyr være en tilgjengelig sanksjon?

Utvalget foreslår at det innføres hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på konkrete bestemmelser i hvitvaskingsloven, se NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.2 og lovutkastet § 51.

Utvalget mener det er nødvendig, på bakgrunn av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 59 nr. 1, at overtredelse av alle bestemmelsene om kundetiltak og løpende oppfølging i kapittel 3, §§ 20 til 23 om undersøkelse og rapportering mv., §§ 29 til 31 om behandling av personopplysninger og §§ 37 til 40 om øvrige tiltak kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Utvalget vurderer videre om det er andre bestemmelser som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, uavhengig av fjerde hvitvaskingsdirektiv sine krav.

Utvalget foreslår at brudd på avsløringsforbudet, jf. lovutkastet § 25, skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Utvalget viser til at slike brudd normalt vil skje i enkelttilfeller, noe som medfører at pålegg og tvangsmulkt ikke er egnet. Videre vises det til at FATF-rapporten etterlyste mulighet til å sanksjonere brudd på avsløringsforbudet.

Utvalget foreslår videre at lovutkastet §§ 6 til 8 om risikovurdering, interne rutiner og øverste ledelses ansvar skal kunne sanksjoneres. Det samme gjelder lovutkastet § 36 om internkontroll. Utvalget viser til at direktivet artikkel 59 nr. 1 bokstav d viser til «internkontroller», men viser bare til artiklene 45 og 46 om henholdsvis gjennomføring av rutiner på konsernnivå og opplæring og etterutdanning. Utvalget uttaler følgende om adgangen til å sanksjonere §§ 6 til 8 og 36:

«Etter utvalgets oppfatning er det aktuelt å sanksjonere disse bestemmelsene i de tilfellene der f.eks. risikovurderinger eller rutiner er fraværende eller svært mangelfulle. Dersom rapporteringspliktige på en samvittighetsfull måte har identifisert og vurdert risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering («virksomhetsinnrettet risikovurdering») og etablert og implementert rutiner basert på vurderingen, vil det ikke være aktuelt å sanksjonere overtredelse av disse bestemmelsene.»

Utvalget har videre vurdert generelt om overtredelsesgebyr bare skal kunne ilegges ved vesentlige regelbrudd, slik direktivets minstekrav lyder. Utvalget mener overtredelsesgebyr bare skal kunne brukes der det dreier seg om «grovt eller gjentatte» brudd, og viser særlig til at fysiske personer skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Utvalget viser også til sammenhengen i sanksjonssystemet, der tilsynsmyndigheten har et naturlig startpunkt med kritikk til rapporteringspliktige, eksempelvis i merknader til en tilsynsrapport, og at det deretter er aktuelt med pålegg og tvangsmulkt om kritikken ikke følges opp. Når en overtredelse som avdekkes, derimot er grov eller rapporteringspliktig har unnlatt å rette opp forhold vedkommende er pålagt å rette, vil det være aktuelt med overtredelsesgebyr.

Tre medlemmer, medlemmene Holberg, Lund og Utne, har særskilte bemerkninger til spørsmålet om overtredelsesgebyr i lys av forslag i NOU 2015: 12 om innføring av en beløpsgrense for kontantvederlag. Medlemmene understreker at det ikke er regulert i direktivet om det skal kunne gis overtredelsesgebyr for brudd på en beløpsgrense for kontantvederlag, siden direktivet ikke regulerer dette. Medlemmene foreslår at brudd på forbudet mot å ta imot vederlag i kontanter på 40 000 kroner eller mer, skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Under henvisning til at beløpsgrensen er lett å forstå og følge, foreslår disse medlemmene at overtredelser kan sanksjoneres selv om de verkene er grove eller gjentatte. Medlemmene foreslår ikke andre sanksjoner, og foreslår heller ikke plikt til å publisere vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr.

10.5.4.2.2 Overtredelsesgebyrets størrelse

Utvalget foreslår at rammen for overtredelsesgebyrene fastsettes i samsvar med minstekravene i direktivet, se lovutkastet § 51. Det skilles dermed mellom overtredelsesgebyr som ilegges de ulike rapporteringspliktige, slik at maksimalsatsen overfor finansielle aktører skal være høyere enn for andre rapporteringspliktige. Utvalget vurderte å regulere maksimalsatsen i forskrift, men påpekte at synliggjøring i loven bidrar til å skape forutsigbarhet, og at det er et eget poeng at de svært høye satsene har demokratisk forankring.

10.5.4.2.3 Oppfyllelsesfrist og tvangsfullbyrdelse

Utvalget foreslår en betalingsfrist på to måneder fra vedtaket er mottatt, på samme måte som i konkurranseloven § 29 tredje ledd annet punktum, og viser til at overtredelsesgebyrets potensielle størrelse tilsier at det gis en slik frist. Dette innebærer et unntak fra hovedregelen i forvaltningsloven § 44 om at oppfyllelsesfristen for vedtak om overtredelsesgebyr er fire uker.

Utvalget har vurdert om det skal gjøres unntak for tvangskraften av overtredelsesgebyr ilagt i medhold av hvitvaskingsloven dersom det reises søksmål om vedtakets gyldighet. Dette er regelen i konkurranseloven § 29. Utvalget mener imidlertid endringene i tvangsfullbyrdelsesloven § 418 femte ledd om administrative sanksjoner ivaretar både det offentliges behov for sikkerhet og den som ilegges overtredelsesgebyr, på en hensiktsmessig måte.

10.5.4.3 Administrativt rettighetstap

Utvalget vurderer i NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.3 innføring av administrativt rettighetstap som administrativ sanksjon for brudd på hvitvaskingsloven.

Under henvisning til at gjeldende lovregler om rapporteringspliktige underlagt autorisasjonsordninger i ulik grad synes å legge vekt på fremadrettede vurderinger eller tilbakeskuende vurderinger, foreslår utvalget en generell hjemmel til å kalle tilbake tillatelsen for alle rapporteringspliktige underlagt autorisasjonsordninger, se lovutkastet § 52. Utvalget viser til hensynet til klare og ensartede regler, og at en egen tilbakekallshjemmel i hvitvaskingsloven tydeliggjør at brudd på hvitvaskingsloven kan få konsekvenser for retten til å drive den aktuelle virksomheten. Utvalget mener dette vil kunne ha bedre preventive virkninger enn gjeldende tilbakekallsbestemmelser.

Utvalget viser til drøftelsen tilknyttet overtredelsesgebyr når det gjelder hvilke lovbrudd som kan begrunne administrativt rettighetstap, og foreslår at samme lovbrudd skal kunne begrunne rettighetstap. Utvalget foreslår videre at det bare er ved grove eller gjentatte overtredelser som kan føre til rettighetstap, og viser til at administrativt rettighetstap kan medføre at fysiske personer mister sitt levebrød og omfattende og uoversiktlige konsekvenser for tredjeparter dersom et foretak mister tillatelsen.

Utvalget mener det er grunn til å gjøre rettighetstapet tidsbegrenset, og foreslår at rettighetstapet skal gjelde for et tidsrom på inntil to år. At rettighetstapet skal være tidsbegrenset, er også utgangspunktet i forvaltningsloven § 45. Utvalget vurderer om det skal gis utsatt iverksettelse for vedtak om administrativt tilbakekall som følge av klage eller søksmål. Utvalget viser til Justisdepartementets vurderinger i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.5, der det bl.a. vises til at det vil være uheldig med en regel som generelt gir utsatt iverksettelse når det klages eller reises søksmål, og at spørsmålet derfor må vurderes konkret sett opp mot bl.a. EMK artikkel 6. Utvalget foreslår derfor ikke unntak fra den generelle hovedregelen i forvaltningsloven § 42 om at verken klage eller søksmål fører til utsatt iverksettelse av vedtak.

10.5.4.4 Ledelseskarantene

Utvalget har vurdert direktivets krav om å kunne nekte personer å inneha ledende posisjoner i rapporteringspliktige foretak («ledelseskarantene»), skal gjennomføres som en tilbakeskuende sanksjon eller et fremadrettet tiltak, se NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.4. Utvalget viser til at dersom ledelseskarantene skal bero på en fremadrettet vurdering, må det inntas et vilkår om at personen er uegnet e.l. Utvalget konkluderer slik:

«Det er vanskelig å utforme et dekkende egnethetskriterium. Egnethet er dessuten et vagt og skjønnsmessig vurderingstema som er krevende å anvende i praksis. Ut fra hensynet til forutsigbare og praktikable regler foreslår utvalget at ledelseskarantene utformes som en sanksjon, der vilkårene er knyttet til at bestemte handlingsnormer er overtrådt og at det er utvist skyld, se lovforslaget § 53.»

Ved vurderingen av karantenens varighet viser utvalget til konkurskarantenen, som varer i to år, og mener det er vanskelig å se behov for at ledelseskarantene skal ha lengre varighet. Utvalget mener videre det er behov for fleksibilitet på dette punktet, og foreslår at ledelseskarantenen kan ilegges for et tidsrom på inntil to år.

Utvalget foreslår at ledelseskarantene kan ilegges for samme lovbrudd som ved overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap, og viser til drøftelsen tilknyttet overtredelsesgebyr i NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.2.2. Utvalget foreslår videre at det kun er grove eller gjentatte brudd som kan medføre ledelseskarantene, i samsvar med minstekravene i hvitvaskingsdirektivet.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan ilegges ledelseskarantene, deler utvalget seg i et flertall og et mindretall. Flertallet, medlemmene Damslora, Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, viser til drøftelsene omtalt i punkt 3.3.5.7, 3.5.1 og 10.5.2.3 og lovutkastet § 4 tredje og fjerde ledd. Mindretallet, medlemmet Sigurdsen, viser til drøftelsene omtalt i punkt 10.5.2.3 og alternativt lovutkast § 53.

Utvalget foreslår ikke å gjøre unntak fra forvaltningsloven § 42 om utsatt iverksettelse av vedtaket som følge av klage eller søksmål, og viser til vurderingene i tilknytning til administrativt rettighetstap.

10.5.4.5 Formell advarsel

Uavhengig av fjerde hvitvaskingsdirektiv, vurderer utvalget om det bør gis hjemmel til å gi formell advarsel som sanksjon, se NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.5. Utvalget viser til at Justisdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 15.5.4 uttaler at formelle advarsler kan være et hensiktsmessig alternativ til andre administrative sanksjoner, tilpasset lovbruddets alvor. Utvalget påpeker at det foreslår at pålegg om å rette forhold i strid med loven skal kunngjøres, se lovutkastet § 57 jf. § 49. Utvalget mener dette vil ivareta mange av de samme hensynene som innføring av formell advarsel vil gjøre som egen sanksjon, og mener derfor det ikke er behov for at formell advarsel inntas som en egen sanksjon ved siden av kravet til publisering av pålegg.

10.5.4.6 Sanksjonering av forordning (EU) 2015/847

Under henvisning til at forordning (EU) 2015/847 om informasjon som skal følge en betaling i betalingskjeden artikkel 18 krever at overtredelser av enkelte deler av forordningen skal kunne sanksjoneres, drøfter utvalget i NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.6 hvordan dette skal reguleres:

«For å kunne sanksjonere forordningen, som utvalget foreslår å inkorporere gjennom forskrift til hvitvaskingsloven, må sanksjonsbestemmelsene gi tilstrekkelig grunnlag for sanksjonering. Utvalget foreslår en egen lovbestemmelse som gir hjemmel for inkorporering av forordningen i forskrift i lovforslaget § 60, se omtalen av forslaget i kapittel 11. For å kunne sanksjonere brudd på forordningen, slik forordningen krever, er det etter utvalgets oppfatning nødvendig at det tas inn en referanse til at «bestemmelser gitt i medhold av § 60» kan sanksjoneres i bestemmelsen om overtredelsesgebyr, se lovforslaget § 51, administrativt rettighetstap, se lovforslaget § 52, og ledelseskarantene, se lovforslaget § 53. På denne måten kan de reaksjoner og sanksjoner som er tilgjengelige etter lovforslaget, benyttes også ved overtredelse av forordningen. Utvalgets forslag er ikke ment å gi adgang til å sanksjonere overtredelser av forordningen i større grad enn forordningen selv krever, se ovenfor. Utvalget foreslår derfor at det inntas en særlig bestemmelse om avgrensningen av sanksjonsmulighetene i inkorporasjonsbestemmelsen i forslaget til forskrift, se forskriftsforslaget § 7 annet ledd.

Reaksjoner og sanksjoner for overtredelse av forordningen skal også publiseres i henhold til lovforslaget § 57.»

10.5.5 Skyldkrav

Utvalget har i NOU 2016: 27 punkt 10.5.5 vurdert hvilket skyldkrav som skal stilles for å kunne ilegge administrative sanksjoner overfor henholdsvis juridiske personer og fysiske personer.

Utvalget foreslår at administrative sanksjoner for foretak skal bygge på objektivt ansvar. Utvalget foreslår at samme regel som for foretaksstraff etter straffeloven § 27 skal gjelde, noe som innebærer at graden av skyld som er utvist, vil være en del av vurderingen av om sanksjon skal ilegges, se lovutkastet § 55 annet ledd. Utvalget legger til grunn at dette skyldkravet oppfyller kravene i fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 60 nr. 5 og 6 om når juridiske personer skal ansvarliggjøres.

Utvalget foreslår at skyldkravet for ileggelse av administrative sanksjoner overfor fysiske personer skal være grov uaktsomhet eller forsett, se lovutkastet § 55 første ledd. Etter utvalgets oppfatning er det ikke tungtveiende behov som tilsier at også simpel uaktsomhet bør rammes av hensyn til effektiv rettshåndhevelse av hvitvaskingsregelverket. Utvalget viser også til at det er snakk om omfattende sanksjoner, noe som tilsier at sanksjonen forbeholdes grovt uaktsomme overtredelser.

10.5.6 Beviskrav

Utvalget vurderer i NOU 2016: 27 punkt 10.5.6 hvilket beviskrav som skal gjelde for ileggelse av administrative sanksjoner. Utvalget redegjør for grunnleggende prinsipper innen straffe- og sivilprosessen, herunder rettspraksis om ileggelse av administrative sanksjoner. På denne bakgrunn konkluderer utvalget med at det bør stilles et krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt for å kunne ilegge administrative sanksjoner. Utvalget finner ikke grunnlag for å hevde at EMK, slik den er tolket av EMD, stiller krav om enda høyere sannsynlighet for å kunne ilegge administrative sanksjoner. Utvalget vurderer også om det, uavhengig av internasjonale rammer, bør stilles strengere krav til bevis for å kunne ilegge administrative sanksjoner:

«Spørsmålet om det bør gjelde strafferettslig beviskrav for overtredelsesgebyr har vært vurdert flere ganger i tilknytning til andre lovbestemmelser. Hensynet til sammenheng i lovverket trekker i retning av å velge samme løsning for beviskrav etter hvitvaskingsloven som det som er lagt til grunn ellers i lovverket, altså klar sannsynlighetsovervekt. Også i Rt. 2011 side 1251 og Rt. 2012 side 1556 legges det til grunn at det kreves klar sannsynlighetsovervekt for å ilegge overtredelsesgebyr etter konkurranseloven. Slik utvalget ser det, er det ikke grunn til å legge et høyere beviskrav til grunn for sanksjoner etter hvitvaskingsloven.»

Utvalget foreslår etter dette at beviskravet bør være klar sannsynlighetsovervekt for ileggelse av sanksjonene etter hvitvaskingsloven, men anbefaler, i samsvar med vanlig praksis, ikke å lovfeste beviskravet.

10.5.7 Momenter ved avgjørelsen av om sanksjon skal ilegges

Utvalget foreslår å lovfeste momenter som skal vektlegges ved valg og utmåling av sanksjon, se lovutkastet § 54 og NOU 2016: 27 punkt 10.5.7.

Utvalget viser til at dette er løsningen for foretaksstraff i straffeloven § 28, og at en tilsvarende bestemmelse i hvitvaskingsloven vil gi veiledning til tilsynsmyndigheter og forutsigbarhet for rapporteringspliktige og relevante fysiske personer. Utvalget foreslår at bestemmelsen angir momentene som er nevnt i fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 60 nr. 4, men at disse ikke angis uttømmende. Utvalget viser til det Justisdepartementet har uttalt om uttømmende lovfesting av momenter til utmåling av overtredelsesgebyr i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.3.4, der dette ikke anbefales.

Utvalget kommenterer særlig betydningen av at det er utarbeidet interne rutiner på bakgrunn av en risikovurdering:

«Som nevnt i punkt 4.4 og 4.5, er utvalget av den oppfatning at det skal det mye til for å sanksjonere et foretak for brudd på enkelte av lovens bestemmelser dersom foretaket har gjennomført en risikovurdering, utformet rutiner på bakgrunn av vurderingen og implementert rutinene på en samvittighetsfull måte. Straffeloven § 28 inneholder som moment «om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget lovbruddet». Utvalget anser det som hensiktsmessig at et lignende moment inntas i hvitvaskingslovens bestemmelse om momenter ved avgjørelsen av om sanksjon skal ilegges, selv om dette momentet ikke er nevnt i direktivet, se lovforslaget § 54 bokstav d.»

10.5.8 Forvaltningsklage. Søksmål

Utvalget drøfter klageadgangen for vedtak etter hvitvaskingsloven i NOU 2015: 12 kapittel 7, og foreslår at Finansdepartementet skal være felles klageinstans for vedtak fattet av de ulike tilsynsmyndighetene utvalget foreslår.

Utvalget mener det ikke er ønskelig at klager over vedtak fattet med hjemmel i hvitvaskingsloven blir spredt på ulike klageinstanser som overordnede organer for de ulike tilsynsmyndighetene. Utvalget vurderer derfor om den felles klageinstansen skal være en uavhengig klagenemnd eller Finansdepartementet, som departementet ansvarlig for regelverket:

«Utvalget har vurdert to ulike alternativer. Det ene er å la Finansdepartementet være klageinstans. Som organ med overordnet ansvar for hvitvaskingslovgivningen, har departementet gode faglige forutsetninger for å avgjøre klager. (…)

Det andre alternativet er å opprette en uavhengig klagenemnd. Et sentralt argument til støtte for en nemndsordning, er at klagen behandles av et uavhengig organ uten politisk styring. Dette kan bidra til å øke tilliten til at det skjer en uavhengig overprøving. Videre er det grunn til å anta at en overprøving i en domstollignende klagenemnd vil kunne bidra til at færre klagesaker vil bli reist for domstolene. Ved å opprette en ny nemnd øker dessuten muligheten for spesialisert klagebehandling, fordi nemnden vil kunne settes sammen av medlemmer med ekspertkompetanse. En annen fordel med nemndsordning, er at departementet avlastes fra arbeidskrevende enkeltsaksbehandling.

(…) For å gjøre nemnden solid og funksjonsdyktig uten at det medfører uforholdsmessige kostnader, må saksmengden være tilstrekkelig stor. Frem til i dag har det vært svært få saker som gjelder ileggelse av tvangsmulkt, og dermed få klagesaker. (…) Etter utvalgets syn er det likevel lite sannsynlig at nemnden vil oppnå et tilstrekkelig antall saker til at det kan forsvares å bygge opp en nemndsordning. Utvalget foreslår derfor at Finansdepartementet utpekes som klageinstans når tilsynsorganene treffer vedtak etter hvitvaskingsloven.»

Utvalget drøfter advokaters klageadgang særskilt i NOU 2015: 12 punkt 7.3.2. Utvalget foreslår at advokater ikke skal kunne klage på vedtak fattet av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, og viser til at disse vedtakene skal kunne bygge på taushetsbelagte opplysninger. Utvalget legger til grunn at å la klageorganet få tilgang til de taushetsbelagte opplysningene et vedtak bygger på, representerer et eget inngrep i advokaters taushetsplikt. Utvalget viser videre til at i motsetning til Tilsynsrådet er Finansdepartementet en del av statsmakten, uten noen form for uavhengighet. Utlevering av taushetsbelagt informasjon i forbindelse med klagebehandling representerer derfor et for stort inngrep i taushetsplikten. Utvalget vurderer om andre organer, særlig Advokatbevillingsnemnden, kan foreta klagesaksbehandlingen, men kommer til at hensynet til likebehandling, enhetlig og konsekvent sanksjonspraksis tilsier at klageadgangen i stedet avskjæres. Utvalget bemerker også at det kan fremstå som lite tillitvekkende om Advokatbevillingsnemnden, som skal ha minst et medlem som er privatpraktiserende advokat, og som dermed selv vil kunne være underlagt hvitvaskingsloven, skal avgjøre sanksjonspraksisen under hvitvaskingsregelverket. Advokater blir derfor i stedet henvist til å reise søksmål over gyldigheten av eventuelle vedtak fattet med hjemmel i hvitvaskingsloven.

Utvalget foreslår ikke andre begrensninger i klageadgangen.

Utvalget drøfter i NOU 2016: 27 punkt 10.5.9 om adgangen til å reise søksmål over gyldigheten av vedtak om administrative sanksjoner og tiltak skal være betinget av at klageadgangen er oppbrukt. Utvalget viser til den generelle regelen i forvaltningsloven § 27 b om forvaltningsorganets adgang til å stille som vilkår for søksmål at klageadgangen er benyttet, og vurderer om det er grunn til å gjøre unntak fra denne hovedregelen:

«Det som synes å være felles for de lovene som gjør unntak fra forvaltningslovens hovedregel, er at klageorganet er en uavhengig nemnd med særlig fagkunnskap. Da er det en fordel at den aktuelle nemnden behandler en klage før saken prøves for domstolene. Slike hensyn gjør seg ikke gjeldende for Finansdepartementet, som utvalget har foreslått som klageinstans. Utvalget mener derfor det ikke foreligger særlige hensyn som tilsier at det gjøres unntak fra den løsningen lovgiver har valgt i forvaltningsloven § 27 b.»

10.5.9 Omfanget av domstolskontrollen

Utvalget drøfter i NOU 2016: 27 punkt 10.5.10 i hvilken grad vedtak om administrative sanksjoner skal være underlagt forvaltningens frie skjønn, og dermed unndratt domstolskontroll. Utvalget viser til at utgangspunktet i medhold av forvaltningsloven § 50 nå er at domstolene kan prøve alle sider av saken ved prøving av vedtak om administrative sanksjoner. Dette gjelder også forvaltingens «kan-skjønn», selv om det i en del tilfeller bør vises tilbakeholdenhet i prøvingen av «kan-skjønnet». Utvalget drøfter særskilt om domstolene skal kunne avsi realitetsavgjørelse, prøving av sanksjonsutmålingen, valg av reaksjonsform og prøving av «kan-skjønnet».

Utvalget foreslår at domstolen skal ha adgang til å avsi realitetsavgjørelse, se lovutkastet § 56. I denne forbindelse vises det både til ordningen i straffeprosessen og flere eksempler i lovgivningen på at prøvingen av overtredelsesgebyr omfatter adgang til å avsi realitetsavgjørelse, se akvakulturloven § 30, konkurranseloven § 29, arbeidsmiljøloven § 18-10 og ekomloven § 10-13.

Når det gjelder sanksjonsutmåling, viser utvalget til at hovedregelen i forvaltningsloven § 50 er at sanksjonsutmålingen kan prøves av domstolene. Utvalget foreslår at domstolene skal kunne prøve sanksjonsutmålingen fullt ut. Samtidig påpeker utvalget på at domstolene får enkeltstående tilfeller til behandling, noe som kan tilsi at retten viser noe tilbakeholdenhet med å tilsidesette forvaltningens vurderinger.

Utvalget foreslår å følge hovedregelen i forvaltningsloven § 50 når det gjelder domstolens adgang til å endre sanksjonsform. Utvalget uttaler følgende om dette:

«Etter forvaltningsloven §50 kan domstolen bare idømme en annen sanksjon der det fortsatt er innenfor «saken» i forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum sin forstand og i samsvar med reglene om rettens forhold til partenes prosesshandlinger etter tvisteloven §§ 11-2 og 11-4. Uavhengig av om partene har fri rådighet over saken eller ikke, kan en annen sanksjon bare idømmes hvis en slik alternativ sanksjon ligger innenfor de krav som er reist i saken, jf. tvisteloven § 112 første ledd første punktum, jf. § 11-4 annet punktum.^[fotnote]

Selv om forvaltningssanksjonene etter hvitvaskingsloven har fellestrekk med straff, hvor domstolene står fritt til å idømme andre straffarter, har ikke hvitvaskingsloven en tilsvarende «gradering» og klarhet med hensyn til virkeområde for de ulike sanksjonene.»

Videre foreslår utvalget at domstolene skal kunne prøve «kan-skjønnet» i vurderingen av om sanksjon skal ilegges, og viser til Justisdepartementets vurderinger i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4:

«Det kan hevdes at domstolene, dersom de utøver en slik kompetanse, dermed setter seg for mye i forvaltningens sted. Spørsmålet må imidlertid ses på bakgrunn av at det her dreier seg om reaksjoner som har likhet med tradisjonell straff, hvor domstolene i utgangspunktet ville hatt primærkompetansen. Det må også tas hensyn til at domstolene fullt ut skal prøve om vilkårene for om en sanksjon kan ilegges, foreligger, og hvor omfattende reaksjonen skal være. Med en slik omfattende prøvingskompetanse som utgangspunkt kan det være mindre heldig om domstolene helt skulle være unndratt fra å prøve «kan»-skjønnet, ut over det som følger av læren om myndighetsmisbruk. Det er ikke tilfredsstillende at domstolen helt, fremfor å kunne frifinne, tvinges til å legge seg på et minimumsnivå i utmålingen i saker hvor den finner at sanksjon ikke burde vært ilagt. Departementet finner etter dette at også vurderingen av om sanksjon bør ilegges hvis vilkårene er oppfylt, i prinsippet bør være underlagt mulighet for full domstolskontroll.»

10.5.10 Saksbehandlingsregler

Utvalget drøfter i NOU 2016: 27 punkt 10.5.11 behovet for særlige saksbehandlingsregler for saker om administrative sanksjoner. Utvalget viser til at de nye reglene i forvaltningsloven §§ 47 (samordning av sanksjonssaker), 48 (orientering om taushetsrett mv.) og 49 (orientering om sakens utfall) vil gjelde også for ileggelse av administrative sanksjoner etter hvitvaskingsloven.

Utvalget vurderer særskilt om det skal gis egne regler om muntlig fremleggelse, men mener de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven §§ 11 d og 17 dekker dette behovet. Utvalget foreslår heller ikke særskilte regler om saksbehandlingstid for saker om administrative sanksjoner, og viser til at forvaltningsloven § 11 a stiller krav om at alle saker skal behandles og avgjøres «uten ugrunnet opphold».

10.5.11 Publisering

Utvalget foreslår i NOU 2016: 27 punkt 10.5.12 regler om publisering av vedtak om ileggelse av administrative sanksjoner og tiltak, se lovutkastet § 57.

Når det gjelder hvilke opplysninger som skal publiseres, viser utvalget til at det i Sverige er foreslått å publisere hele sanksjonsvedtaket for å tilfredsstille direktivets minstekrav. Utvalget mener dette er en hensiktsmessig løsning å gi opplysninger om den aktuelle overtredelsen, og foreslår derfor at hele sanksjonsvedtaket skal publiseres på tilsynsmyndighetens internettsider, se lovutkastet § 57 første ledd.

Utvalget foreslår at unntakene fra plikten til publisering, slik de fremgår av direktivet, tas inn i loven, se lovutkastet § 57 annet ledd. Det foreslås derfor at publisering kan utsettes, anonymiseres eller unnlates dersom publisering enten fremstår som uforholdsmessig eller kan true finansiell stabilitet. Utvalget påpeker også at publisering av personopplysninger må vurderes konkret i den enkelte sak for å oppfylle krav til behandlingen av personopplysninger i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

I spørsmålet om når vedtaket skal publiseres, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet, medlemmene Damslora, Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, foreslår at vedtaket publiseres så snart vedtaket ikke lenger kan påklages i forvaltningssporet og den vedtaket retter seg mot er varslet. Flertallet presiserer at avgjørelsen om å publisere vedtaket ikke kan angripes ved klage, men eventuelt ved erstatningssøksmål. Mindretallet, medlemmet Sigurdsen, viser til at publisering av sanksjonsvedtak vil kunne ha negative konsekvenser for den som har overtrådt reglene. Medlemmet mener dette tilsier at publiseringsplikten ikke bør inntre før vedtaket er endelig i den forstand at det ikke lenger kan påklages eller bringes inn for domstolen.

Utvalget som helhet bemerker at det i enkelte tilfeller vil fremstå som uforholdsmessig å publisere endelige vedtak så snart den vedtaket retter seg mot er varslet, og nevner som eksempel at det raskt er klart at det vil bli tatt ut søksmål om vedtaket. Utvalget viser til at vilkårene for å utsette publisering i utkastet § 57 annet ledd gir fleksibilitet i slike tilfeller.

Utvalget foreslår, i samsvar med direktivet, at vedtaket skal være tilgjengelig på tilsynsmyndighetens internettsider i minst fem år, men at personopplysninger skal slettes så snart det ikke lenger er nødvendig at de er publisert, se lovutkastet § 57 tredje ledd.

10.5.12 Foreldelse

Utvalget foreslår en egen regel om foreldelse av adgangen til å ilegge administrative sanksjoner, se lovutkastet § 58 og NOU 2016: 27 punkt 10.5.13. Utvalget viser Justisdepartementets vurderinger i Prop. 62 L (2015–2016) om behovet for foreldelsesregler, og viser til foreldelsesbestemmelser i andre lover når det gjelder utforming. Utvalget foreslår derfor en foreldelsesfrist på fem år etter at overtredelsen har opphørt, og at fristen avbrytes ved at forhåndsvarsel sendes parten eller fatter vedtak om sanksjon.

10.5.13 Særlig om agenter av utenlandske betalingsforetak

Utvalget har foreslått at agenter av utenlandske betalingsforetak skal underlegges hvitvaskingsloven som rapporteringspliktige, se NOU 2016: 27 punkt 3.1.12, omtalt i punkt 3.4.10. På bakgrunn av at fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 48 nr. 4 gir særlige regler om adgangen til å iverksette administrative tiltak og sanksjoner overfor agenter av utenlandske betalingsforetak, foreslår utvalget en egen regel om adgangen til å ilegge administrative tiltak overfor agentene. Artikkelen begrenser vertslandets tilsynskompetanse til «iverksetting hensiktsmessige og forholdsmessige tiltak for å håndtere alvorlige mangler som krever umiddelbare tiltak». Utvalget foreslår derfor at det kun er pålegg og tvangsmulkt som kan ilegges agentene, og ikke administrative sanksjoner, se lovutkastet § 59.

10.6 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener utvalgets vurderinger i tilknytning til innføring av administrative sanksjoner fremstår som gode og balanserte, og støtter herunder forslaget om at det ikke er nødvendig å opprettholde straff som sanksjon. Videre støtter foreningen betraktningene rundt sannsynlighetsovervekt og skyldgrad. Foreningen går imidlertid mot utvalgets forslag om å innføre hjemler for administrativt rettighetstap i hvitvaskingsloven, og viser til at brudd på hvitvaskingsreglene vil inngå i vurderinger av tilbakekall av tillatelser etter sektorlovgivningen.

Finans Norge har ikke merknader til oppbyggingen og innretningen av sanksjonsregimet, men understreker behovet for riktig kompetanse og adekvate ressursmessige rammer hos Finanstilsynet, som skal forvalte sanksjonsregimet.

Finanstilsynet støtter forslaget om å gi hjemmel for overtredelsesgebyr for brudd på hvitvaskingsloven. Tilsynet viser til at man i praksis har måttet nøye seg med pålegg om retting og kritikk, og at det ikke har vært tilstrekkelig grunn til å trekke tilbake tillatelser. Overtredelsesgebyr vil derfor kunne være velegnet og ha en effektiv allmennpreventiv effekt. Finanstilsynet mener videre det bør avklares om ledere av filialer av utenlandske foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Finanstilsynet kan vanskelig se at det vil være praktisk å benytte en adgang til midlertidig tilbakekall av tillatelse til å drive virksomhet, og viser til at sektorlovgivningen gir adgang til tilbakekall av tillatelser. Finanstilsynet mener derfor det ikke bør være særskilt adgang til administrativt rettighetstap i hvitvaskingsloven.

Finanstilsynet støtter forslaget om å innføre regler om ledelseskarantene, men understreker samtidig at det ved egnethetsvurderinger vil vektlegges om en fysisk person har hatt en ledende stilling i et foretak som grovt eller gjentatt har overtrådt hvitvaskingsreglene. Tilsynet antar at en særskilt sanksjon om ledelseskarantene er særlig relevant for rapporteringspliktige som ikke er under tilsyn av Finanstilsynet.

Finanstilsynet mener Finansdepartementet bør være klageinstans for vedtak rettet mot advokater i deres eiendomsmeglervirksomhet, og ikke følge de alminnelige reglene for advokater. Finanstilsynet kan ikke se at det er hensyn som tilsier at enkeltvedtak som gjelder oppfølging av hvitvaskingsreglene behandles ulikt, avhengig av om vedtaket gjelder advokaters eller eiendomsmeglingsforetaks eiendomsmeglingsvirksomhet.

Finanstilsynet mener forslaget om regler om saksbehandling, herunder krav om publisering av vedtak, ikke bør gis særskilt for hvitvaskingsregelverket, men eventuelt bør gis generelt.

Justis- og beredskapsdepartementet støtter forslaget om ikke å opprettholde adgang til å ilegge straff ved siden av administrative sanksjoner for brudd på hvitvaskingsloven. Justisdepartementet mener reglene om overtredelsesgebyr bør utformes i tråd med anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016), og mener særskilt at innholdet i EØS-forpliktelsene på dette punktet bør vurderes nærmere.

Justisdepartementet mener videre det ikke er opplagt at det bør etableres hjemler for tilbakekall av tillatelse og ledelseskarantene ved siden av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr, eller om disse sanksjonene i stedet bør innrettes som ikke-pønale forvaltningstiltak.

Justisdepartementet bemerker videre at i vurderingen av om det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig med administrative sanksjoner, bør følgende momenter vurderes nærmere: hvilket område en er på og dermed lovbruddets karakter, hvorvidt sakstypen reiser vanskelige rettslige eller bevismessige spørsmål, den aktuelle sanksjonens karakter og omfang, andre virkninger ileggelse vil ha for den berørte, hvilket rom for skjønnsutøvelse som ligger innenfor lovens ramme, hvem som typisk er pliktsubjekt og forvaltningsorganets forutsetninger for å sikre en betryggende behandling av sakene. Vurderingen bør som utgangspunkt gjøres for hver enkelt handlingsnorm.

Justisdepartementet mener det bør vurderes om det bør settes ulike rammer for adgangen til å ilegge administrativt rettighetstap og ledelseskarantene, avhengig av overtredelsen.

Avslutningsvis mener Justisdepartementet forholdet til Grunnloven § 96 bør vurderes nærmere for de ulike administrative sanksjonene som foreslås.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) mener hvitvaskingsloven ikke bør pålegge fysiske personer ansvar for administrative sanksjoner i større utstrekning enn det direktivet krever. NHO viser til at forpliktelsene for fysiske personer og sanksjonsansvaret har nær sammenheng, og viser til mindretallets vurderinger i NOU 2016: 27 punkt 10.5.2.3. NHO viser også til mindretallets merknader i spørsmålet om når sanksjonsvedtak skal publiseres.

I spørsmålet om klageinstans for vedtak om administrative sanksjoner viser NHO generelt til vurderingene i Prop. 62 L (2015–2016), som NHO mener bør legges til grunn i oppfølgingen av utvalgets forslag.

Politidirektoratet (POD) mener et parallelt strafferegime ved siden av administrative sanksjoner vil ha en preventiv effekt på personene som er ansvarlig for den rapporteringspliktige virksomheten. POD mener trussel om fengselsstraff vil være et ytterligere moment de rapporteringspliktige vil ha med seg i vurderingen når de prioriterer å følge retningslinjene i loven og en straffetrussel vil også være et klart signal om viktigheten av arbeidet de gjør. POD er ikke enig med utvalget i at den manglende bruken av straffebestemmelsen tyder på at straffetrusselen er et lite egnet virkemiddel, og viser til at dette kan skyldes andre forhold. Når det gjelder utvalgets henvisning til rettstekniske utfordringer på grunn av forbudet mot gjentatt forfølgning, viser POD til avklaringer fra EMD, senest i dom 15. november 2016 (EMD-2011-24130).

Regnskap Norge støtter utvalgsmindretallet, medlemmet Sigurdsen, i spørsmålet om hvilke overtredelser fysiske personer skal kunne sanksjoneres for. Regnskap Norge viser til at dette har nær sammenheng med reguleringen av hvilke plikter fysiske personer skal være direkte underlagt etter hvitvaskingsloven, og mener departementet bør gjennomgå utvalgets forslag på dette punktet.

Videre mener Regnskap Norge at forslaget til sanksjonsregime går utover det som er forsvarlig, og viser både til rekkevidden med hensyn til pliktsubjekter, jf. ovenfor, og nivået på overtredelsesgebyret. Primært mener Regnskap Norge nivået på et mulig overtredelsesgebyr bør vurderes på nytt og settes til et mer akseptabelt nivå. Dersom det ikke er mulig innenfor direktivet, mener Regnskap Norge det bør vurderes om gebyr av en slik størrelse bør forbeholdes rettsapparatet. Regnskap Norge understreker på det sterkeste viktigheten av forsvarlig håndtering fra forvaltningens side, dersom systemet blir stående. Regnskap Norge viser også til at den positive viljen til å bidra til å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering ikke må undermineres av et uproporsjonalt og opplevd urimelig sanksjonsregime.

Revisorforeningen mener gebyrnivåene som foreslås av utvalget, er blåst ut av proporsjoner. Foreningen er kritisk til at utvalget ikke har vurdert muligheten direktivet gir til å erstatte administrative sanksjoner med ordinære straffesanksjoner. Foreningen mener rettssikkerhetshensyn tilsier at domstolene bør behandle saker om bøter på dette nivået, i tillegg til rettssikkerheten som ligge i påtalemyndighetens utsiling av saker som følge av prioriteringer.

Foreningen mener videre at klager på vedtak etter hvitvaskingsloven bør behandles av en klagenemnd, og viser til at foreningen antar at antallet klager vil bli høyere enn utvalget antar, og at det er fullt mulig å sette sammen en kompetent nemnd som vil være bedre egnet til å sikre raskt klagebehandling og tillit til avgjørelsene.

Verdipapirfondenes forening (VFF) støtter forslaget om at overtredelsesgebyr kun skal ilegges ved «grovt eller gjentatte» brudd på regelverket, men er ikke enig i at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges utenfor tilfeller direktivet krever. VFF mener ileggelse av gebyr i den størrelsesorden det dreier seg om tilsier at det skal svært gode grunner til for å gi strengere regler enn det direktivet krever. VFF er for øvrig positive til at skyldkravet for ileggelse av sanksjoner for fysiske personer settes til «forsett eller grov uaktsomhet».

Økokrim savner en drøftelse av rettstilstanden i Sverige og Danmark, og viser til at det i Sverige er ilagt flere store bøter de seneste årene for brudd på hvitvaskingsregelverket. Økokrim viser videre til at FATFs anbefalte sanksjonssystem inneholder både straff og administrative tiltak, slik at disse skal utfylle hverandre. Økokrim bemerker videre at de ikke er fullt ut enige i utvalgets vurderinger av forholdet mellom alvorlige brudd på hvitvaskingsloven og straffebudene om hvitvasking og terrorfinansiering. Økokrim mener videre det er uklart hvordan et regime for forvaltningssanksjoner bedre ivaretar de involvertes rettssikkerhet enn det straffesaksbehandling gjør. Økokrim oppsummerer med å tilrå at i tillegg til det sanksjonsregimet som utvalget foreslår, bør straffetrusselen opprettholdes for alle former for brudd på hvitvaskingsloven.

10.7 Departementets vurdering

10.7.1 Overordnede endringer av sanksjonssystemet

10.7.1.1 Innføring av administrative sanksjoner – overtredelsesgebyr

Departementet foreslår at det innføres hjemler for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på særskilte bestemmelser i hvitvaskingsloven. Departementet foreslår at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges både fysiske og juridiske personer, i samsvar med utvalgets forslag. Departementet kommer nærmere tilbake til dette nedenfor. Departementet viser for øvrig til utvalgets vurderinger av behovet for å kunne ilegge administrative sanksjoner i NOU 2016: 27 punkt 10.5.2.1, som departementet i hovedsak slutter seg til. Departementet viser også til vurderingene i Prop. 154 L (2015–2016) punkt 2.4.5.2, som på samme måte gjør seg gjeldende her.

I høringen har Regnskap Norge anført at størrelsen på mulige overtredelsesgebyr utfordrer grensene for det forsvarlige, mens Revisorforeningen går mot forslaget om å erstatte straffebestemmelsen med administrative sanksjoner som følge av hensynet til rettssikkerheten til dem som ilegges administrative sanksjoner.

Departementet finner grunn til å fremheve at lovforslagets bestemmelser om overtredelsesgebyr innebærer at domstolene kan prøve alle sider av saken, og at vedtak om overtredelsesgebyr kan påklages til overordnet organ. Det er også vedtatt generelle saksbehandlingsregler i forvaltningsloven om saker om administrative sanksjoner, som styrker rettssikkerheten til den som eventuelt ilegges overtredelsesgebyr. Samlet sett mener departementet dette vil tilfredsstille kravene i Grunnloven § 95 om at alle har rett til å få saken sin avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid og Grunnloven § 96 om at ingen kan straffes uten etter dom. Etter departementets vurdering vil den nye lovbestemmelsen om overtredelsesgebyr som foreslås i hvitvaskingsloven § 49, ikke være straff i Grunnloven § 96 sin forstand, selv om overtredelsesgebyr i tillegg til å ha en preventiv funksjon, har et pønalt formål.

Departementet deler, som nevnt over, utvalgets vurderinger av behovet for å innføre hjemmel for administrative sanksjoner i hvitvaskingsloven. Utvalget viser til direktivets forutsetning om å innføre et mer fleksibelt sanksjonssystem og FATF-rapportens etterlysning av et bredere spekter av sanksjonsmuligheter ved brudd på regelverket. Departementet vil også tilføye at et velfungerende regime for å avdekke og forebygge hvitvasking og terrorfinansiering, forutsetter god etterlevelse av regelverket fra rapporteringspliktiges side. Det er viktig for tilliten til hvitvaskingsregelverket og de rapporteringspliktige som skal gjennomføre det, at brudd på regelverket oppdages og sanksjoneres. På samme måte som i Prop. 154 L (2015–2016) mener departementet at det vil være ressursbesparende om tilsynsmyndighetene selv kan ilegge overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige overtredelser, fremfor å måtte oversende saken til politiet og påtalemyndigheten. Etter departementets vurdering vil flere overtredelser av loven kunne følges opp med en formell reaksjon enn det som skjer i dag, dersom det innføres hjemmel for overtredelsesgebyr. I praksis kan overtredelser i dag primært følges opp i et strafferettslig spor, eventuelt ved pålegg om retting under trussel om tvangsmulkt. Sistnevnte forutsetter imidlertid at det dreier seg om løpende overtredelser, og ikke allerede opphørte forhold der det kan være grunn til å reagere. Overtredelsesgebyr legger til rette for at oppfølgingen av regelbrudd i rapporteringspliktige blir mer fleksibel og kan tilpasses arten og alvorligheten av de relevante overtredelsene. Departementet legger også vekt på at direktivets utgangspunkt er at det skal gis hjemler for administrative sanksjoner. Dersom medlemsstatene velger i stedet å benytte straffehjemler, må dette notifiseres til EU-kommisjonen. Fortalens vekt på å stille krav til et bredere spekter av tilgjengelige sanksjoner trekker også i retning av at det ikke er ønskelig at det kun skal være mulig å strafferettslig sanksjonere overtredelser.

Departementet vil videre bemerke at lovforslaget presiserer rammene for hvilken størrelse et overtredelsesgebyr skal kunne få i større grad enn straffebestemmelsen i dag gjør for utmålingen av en bot. Videre påpeker departementet at administrative sanksjoner etter hvert har fått en lang tradisjon i Norge på flere områder, slik også Justis- og beredskapsdepartementet fremhever i høringsnotat om ny personopplysningslov 6. juli 2017 punkt 23.3.1. I denne sammenheng nevner departementet eksempelvis Konkurransetilsynets overtredelsesgebyr, som har vært på betydelig høyere summer enn det som foreslås som maksimalsatsen i lovforslaget.

Samlet mener departementet at det er tilstrekkelig gode grunner som taler for at det gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på hvitvaskingsloven.

10.7.1.2 Bør straffehjemmelen beholdes?

Utvalget foreslår i NOU 2016: 27 punkt 10.5.2 at straffehjemmelen i hvitvaskingsloven ikke videreføres, se omtale i punkt 10.5.2. Utvalget viser særlig til prinsippene for kriminalisering og innføring av administrative sanksjoner, som utvalget redegjør for i NOU 2016: 27 punkt 10.2.3. Spørsmålet er etter dette om straff skal opprettholdes ved siden av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr. I praksis er spørsmålet særlig om det er nødvendig å kunne straffe overtredelser med fengsel. Departementet bemerker at slik straff i dag krever særlig skjerpende omstendigheter.

I høringen har Justisdepartementet og Advokatforeningen gitt støtte til at straffehjemmelen ikke videreføres, mens Politidirektoratet og Økokrim mener adgangen til å straffe overtredelser av hvitvaskingsloven bør beholdes. I tillegg viser departementet til høringsuttalelsene fra Revisorforeningen og Regnskap Norge, som begge synes å trekke i retning av at straffehjemmelen burde beholdes til fortrengsel for innføring av administrative sanksjoner.

Departementet understreker innledningsvis at fjerde hvitvaskingsdirektiv sine krav til maksimalbeløp som økonomiske sanksjoner skal kunne komme opp i, også vil gjelde ved idømmelse av straff. Med andre ord skal det være mulig å ilegge forelegg eller idømme bot tilsvarende de grensene som fremgår av direktivet. Forskjellen vil være at forelegg ilegges av påtalemyndigheten, eventuelt at senere dom avsies av en domstol, fremfor at tilsynsmyndigheten ilegger en administrativ sanksjon.

Etter departementets syn er det flere tungtveiende grunner som tilsier at straffehjemmelen bør beholdes i ny hvitvaskingslov. Departementet foreslår derfor å opprettholde straffehjemmelen for brudd på hvitvaskingsloven. Departementet bemerker at dette også har støtte blant flere høringsinstanser.

Departementet finner innledningsvis grunn til å si noe nærmere om betydningen av prinsippene for å kriminalisere atferd, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5. Som det fremgår der, skal det mer til for å avkriminalisere en handling, enn det skal for å nykriminalisere atferd. Justisdepartementet ga uttrykk for følgende:

«Departementet er enig med kommisjonen i at prinsippene for kriminalisering gjør seg sterkest gjeldende ved nykriminalisering. For handlinger som har vært straffbare over lengre tid, vil en avkriminalisering lettere skape inntrykk av at samfunnet aksepterer handlingen, enn tilfellet er ved en manglende nykriminalisering. En avkriminalisering kan oppfattes som et signal fra samfunnet om at handlingen ikke lenger anses som skadelig eller farlig. Det stemmer når straffebud som utviklingen har løpt fra blir opphevet og når opphevingen skyldes et endret syn på hva som er skadelig. Men det stemmer dårlig når begrunnelsen for avkriminalisering er at straff ikke er den rette reaksjon til tross for at handling er uønsket.»

Etter departementets vurdering vil det være uheldig å avkriminalisere brudd på hvitvaskingsloven som følge av signalet dette kan være egnet til å gi omverdenen. Departementet viser til at hvitvaskingslovens formål er å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering, og i forlengelsen av dette å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet og terrorhandlinger. Rapporteringspliktiges gjennomføring av kundekontroll/-tiltak, undersøkelser og rapportering er av sentral betydning for norske myndigheters muligheter til å forebygge og avdekke kriminalitet. Det er derfor viktig at forpliktelsene følges opp av de rapporteringspliktige. Etter departementets vurdering er det derfor ikke grunn til å avkriminalisere brudd på hvitvaskingsloven.

Departementet viser også til at Norge er underlagt forsterket oppfølging av FATF, blant annet som følge av norske muligheter for å sanksjonere brudd på hvitvaskingsloven. Å avkriminalisere brudd på hvitvaskingsloven vil både sende et feil signal til FATF om viktigheten av de rapporteringspliktiges arbeid, men også innebære at norske myndigheter får færre muligheter til å reagere overfor rapporteringspliktige. Dette hensynet er også fremhevet av Økokrim i høringen.

Departementet bemerker videre at det ikke uten videre kan legges til grunn at alvorlige overtredelser av hvitvaskingsloven også vil kunne rammes av straffelovens bestemmelser om heleri, hvitvasking og terrorfinansiering. Departementet viser til at eksempelvis straffeloven § 332 forutsetter at det er generert et utbytte som hvitvaskes eller forsøkes hvitvasket. Videre vil straffansvar for eksempelvis medvirkning til terrorfinansiering i utgangspunktet forutsette en form for subjektiv kunnskap eller stillingtaken hos tiltalte som følge av kravet om skyld (dette gjelder ikke for foretaksstraff). Etter departementets vurdering fanger ikke disse straffebudene tilstrekkelig opp situasjoner der rapporteringspliktig som følge av svært mangelfull etterlevelse eller ikke-etterlevelse av hvitvaskingsloven legger til rette for å kunne bli misbrukt til hvitvasking eller terrorfinansiering. Det kan etter omstendighetene være straffverdig i seg selv å legge til rette for hvitvasking og terrorfinansiering, og bør ikke være avhengig av at kriminelle faktisk har utnyttet den rapporteringspliktiges svakheter.

Utvalget har også vist til de rettstekniske utfordringene ved å opprettholde parallelle spor for straff og administrative sanksjoner i lys av forbudet mot dobbelstraff, jf. EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4. Etter departementets vurdering bør de rettstekniske utfordringene løses på annen måte enn ved å oppheve en sanksjonsmulighet. Det er dessuten nå gitt regler i forvaltningsloven som skal sikre den nødvendige samordningen mellom påtalemyndigheten og relevante tilsynsmyndigheter, se forvaltningsloven § 47.

Departementet antar at det er flere grunner til at straffebestemmelsen i hvitvaskingsloven av 2009 ikke er benyttet i større utstrekning i praksis. Departementet er imidlertid kjent med at det er idømt fengselsstraff for blant annet overtredelse av hvitvaskingsloven 2003 og finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 (da den gjaldt tiltak mot hvitvasking), se LB-2007-21214, Rt-2005-716 (kun straffutmålingen) og LB-2012-113518 (henvisning til tingrettsdom). I tillegg er det i følge Nasjonal Risikovurdering fra 2014 blitt ilagt to bøter for brudd på hvitvaskingsloven. Etter departementets vurdering er det derfor ikke grunnlag for å hevde at straffebudet ikke er blitt håndhevet i praksis, og det er i alle fall ikke grunnlag for en slutning om at straff ikke er et egnet virkemiddel. På denne bakgrunn er det også grunn til å fremheve at hvitvaskingslovens straffebestemmelse ikke uten videre kan betegnes som en «tom trussel», som isolert sett skulle trekke i retning av avkriminalisering.

Departementet kommer nærmere tilbake til utformingen av straffebestemmelsen i punkt 10.7.11.

10.7.2 Forvaltningstiltak

10.7.2.1 Pålegg og tvangsmulkt

Departementet foreslår å videreføre gjeldende hvitvaskingslov § 27 om pålegg og tvangsmulkt, se lovforslaget § 47. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger, men har gjort enkelte lovtekniske endringer i ordlyden, herunder slått bestemmelsene sammen. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å videreføre hjemler for pålegg og tvangsmulkt. Pålegg og tvangsmulkt kan ilegges for alle brudd på hvitvaskingsloven eller forskrifter gitt i medhold av loven.

Lovforslaget gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 58 og 59.

10.7.2.2 Forbud mot å ha ledelsesfunksjoner («ledelseskarantene»)

Departementet foreslår at det innføres hjemmel til å fatte vedtak om forbud mot å ha ledelsesfunksjoner i rapporteringspliktige foretak, se lovforslaget § 48. Departementet foreslår, i motsetning til utvalget, at dette innrettes som et forvaltningstiltak, fremfor som en administrativ sanksjon.

I høringen har Justis- og beredskapsdepartementet og Finanstilsynet gitt uttrykk for at det burde vurderes en annen løsning enn å gi regler om ledelseskarantene som en administrativ sanksjon.

Etter departementets vurdering er det nødvendig med en slik hjemmel for å sikre at alle tilsynsmyndighetene på hvitvaskingsområdet faktisk forhindrer at personer som kan holdes ansvarlig for overtredelser i rapporteringspliktige foretak, ikke kan inneha ledelsesfunksjoner i rapporteringspliktige foretak. Det er derfor sentralt at forbudet vil gjelde alle rapporteringspliktige foretak, og at vedtaket ikke vil være begrenset til å gjelde på forvaltningsområdet til den relevante tilsynsmyndigheten som fatter vedtaket. Departementet bemerker at dette sikrer en enhetlig behandling av personene som kan holdes ansvarlige for brudd på hvitvaskingsloven. Videre vil dette fjerne muligheten for at det utvikler seg ulik praksis for vektleggingen av brudd på hvitvaskingsloven ved behandling av søknader om konsesjon eller meldinger om endring i ledelsen av rapporteringspliktige foretak.

Departementet foreslår at vilkåret for å fatte vedtak om forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner, utformes slik at det skal gjøres en fremadrettet vurdering av om vedkommende er skikket til å inneha ledelsesfunksjoner i rapporteringspliktige foretak. Med andre ord skal vedtaket ikke anses som en administrativ sanksjon, men som et forvaltningstiltak. Et spørsmål er hvilke brudd på hvitvaskingsloven som skal kunne danne grunnlag for forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner. Ingen høringsinstanser har uttalt seg direkte om dette spørsmålet. Departementet viser til at hvitvaskingsloven er en helhet. Det er åpenbart slik at enkelte deler av loven er av mer fundamental betydning for rapporteringspliktiges evne til å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Etter departementets vurdering tilsier imidlertid tilliten til de rapporteringspliktiges arbeid mot hvitvasking og terrorfinansiering, at en samlet vurdering av en persons skikkethet bør kunne baseres på alle brudd på hvitvaskingsloven. Departementet bemerker at det vil være lite tilfredsstillende om det identifiseres en lang rekke konkrete brudd på bestemmelser i eller i medhold av loven, men som det ikke vil være mulig å ilegge et forbud for som følge av at de identifiserte bruddene ikke kan tas i betraktning. Å ilegge et forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner skal være et forebyggende tiltak for å sikre at rapporteringspliktige ikke har ledere som er uskikket til å være leder i et rapporteringspliktig foretak. En tilfredsstillende skikkethetsvurdering bør kunne ta i betraktning alle brudd på hvitvaskingslovens regler, fordi det etter omstendighetene kan være den samlede innstillingen som opptredenen gir uttrykk for, som er relevant. En avgrensning av hvilke bestemmelser som er relevante, kan medføre at konkrete, men isolert sett mindre alvorlige, overtredelser av loven ikke i seg selv kan begrunne å ilegge et forbud.

Departementet foreslår at vedtaket kan rette seg mot enhver person som kan holdes ansvarlig for overtredelsen. Dette omfatter også andre ansatte enn foretakets ledelse, herunder andre personer som utfører oppdrag på vegne av foretaket. Departementet kan vanskelig se at det er grunn til at ansatte som kan holdes ansvarlige for en overtredelse, senere skal kunne få ledelsesposisjoner i rapporteringspliktige foretak. Rapporteringspliktige som er fysiske personer, og dermed underlagt loven direkte som rapporteringspliktig, kan også ilegges slikt forbud.

Etter fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 59 nr. 2 bokstav d skal vedtaket i utgangspunktet være tidsbegrenset. På bakgrunn av at vedtaket innebærer en vurdering av en persons skikkethet, foreslår ikke departementet en plikt til å fatte vedtak som er tidsbegrenset. Departementet viser til at en tidsbegrensning synes unaturlig når vurderingstemaet er om en person er skikket. Tidsbegrensningen kan gi inntrykk av at en person uten videre er skikket ved utløpet tidsbegrensningen. Departementet presiserer at forvaltningsorganet beholder kompetanse til å omgjøre eget vedtak på et senere tidspunkt etter en fornyet vurdering.

Etter departementets vurdering vil tiltaket ha likheter med konkurskarantene, som av EMD ikke er ansett å utgjøre straff etter EMK. Departementet viser til Prop. 62 L (2015–2016) punkt 14.2.2. Departementet bemerker videre at kravet til skikkethet dessuten tilsier at et slikt forbud ikke er å anse som straff. Forbudet er et egnet og nødvendig tiltak for å sikre tilliten til at rapporteringspliktige foretak ikke kan misbrukes av personer som er identifisert som ansvarlige for brudd på hvitvaskingsloven. Departementet har generelt gitt uttrykk for betydningen av reglene i hvitvaskingsloven i bl.a. punkt 10.7.1.

Departementet presiserer at dersom forbudet skal ha den nødvendige effekten, må informasjon om vedtaket deles med relevante tilsynsmyndigheter etter hvitvaskingsloven med ansvar for å sørge for at ledelsen i rapporteringspliktige foretak er egnede.

Lovforslaget gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 59.

10.7.3 Sanksjoner

10.7.3.1 Offentlig kunngjøring

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger, og foreslår ikke en særskilt bestemmelse om offentlig kunngjøring som administrativ sanksjon eller tiltak. Ingen høringsinstanser kommenterte utvalgets forslag. Departementet antar at direktivets krav er oppfylt selv om departementet ikke foreslår en uttrykkelig, lovbestemt plikt for tilsynsmyndigheten om å publisere ilagte sanksjoner og forvaltningstiltak. Departementet bemerker at en slik plikt vil følge av direktivet selv.

10.7.3.2 Overtredelsesgebyr

10.7.3.2.1 Innledning

Departementet foreslår at tilsynsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på særskilte bestemmelser i hvitvaskingsloven, se lovforslaget § 49. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger, men foreslår en annen ordlyd på bestemmelsen om overtredelsesgebyr. I all hovedsak er endringene gjort for å tilpasse lovforslaget til andre allerede vedtatte lovregler om overtredelsesgebyr for brudd på regler på finansmarkedsområdet. Lovforslaget gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 58 og 59, og FATF-anbefaling 35.

10.7.3.2.2 Særlig om adgangen til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr

Departementet foreslår at fysiske personer skal kunne ilegges overtredelsesgebyr når rapporteringspliktige ikke etterlever hvitvaskingsloven.

Departementet bemerker innledningsvis at en del fysiske personer selv er rapporteringspliktige og direkte underlagt loven. Dette vil kunne omfatte eksterne regnskapsførere, revisorer, advokater mv., eiendomsmeglere, person med begrenset tillatelse til å yte betalingstjenester, tilbydere av virksomhetstjenester og tilbydere av spilltjenester. Disse personene vil kunne sanksjoneres for sine brudd på hvitvaskingsloven i kraft av selv å være rapporteringspliktige.

Når det gjelder spørsmålet om å sanksjonere fysiske personer som har handlet på vegne av foretak underlagt regelverket, viser departementet til at tilsvarende spørsmål er blitt behandlet i Prop. 154 L (2015–2016) om gjennomføring av UCITS V-direktivet mv. I nevnte proposisjon punkt 2.4.5.2 uttalte departementet følgende:

«Departementet mener at det unntaksvis kan være aktuelt å ilegge en fysisk person som er styremedlem, daglig leder eller faktisk leder hos forvaltningsselskapet eller depotmottakeren overtredelsesgebyr. Finansdepartementet foreslår at det tas inn en uttrykkelig bestemmelse i verdipapirfondloven § 11-6 annet ledd, som gir hjemmel til å ilegge fysiske personer som er styremedlemmer i, eller er daglig leder eller faktisk leder hos, forvaltningsselskapet eller depotmottakeren overtredelsesgebyr, men bare dersom vedkommende har utvist forsett eller grov uaktsomhet i forbindelse med overtredelsen som fører til at foretaket ilegges overtredelsesgebyr. I den sammenhengen viser departementet særlig til at bestemmelsene i UCITS V art. 99(5) uttrykkelig gir anvisning på at medlemsstatene skal sikre at administrative sanksjoner skal kunne anvendes «over for medlemmene af ledelsesorganet og over for andre fysiske personer. som i henhold til national ret er ansvarlige for overtrædelsen» (dansk versjon).»

Tilsvarende bestemmelse følger også av hvitvaskingsdirektivet, se punkt 10.3.1. Departementet foreslår en tilsvarende bestemmelse i hvitvaskingsloven, men med enkelte modifikasjoner. Det er enkelte forskjeller mellom hvitvaskingsdirektivet og UCITS V-direktivet. Fjerde hvitvaskingsdirektiv retter seg mot en lang rekke forskjellige rapporteringspliktige juridiske personer, der ikke alle har uttrykkelig krav om å utpeke en eller flere «faktiske ledere» i virksomheten. Direktivet stiller derimot krav om utpeking av en særskilt person i ledelsen med ansvar for å gjennomføre virksomhetens rutiner for etterlevelse av nasjonalt regelverk til gjennomføring av hvitvaskingsdirektivet, se lovforslaget § 8 femte ledd. Etter departementets vurdering kan det være grunn til å kunne ilegge denne personen sanksjoner ved brudd på regelverket, på samme måte som for faktisk leder i forvaltningsselskap eller depotmottaker for verdipapirfond, jf. verdipapirfondloven § 11-6 annet ledd. Utvalget har imidlertid ikke foreslått at sanksjonsansvaret kan utvides utover øverste ledelse, som utvalget foreslår definert som styret og daglig leder, eventuelt medlem av selskapsorgan med tilsvarende ansvar og kompetanse. På denne bakgrunn finner departementet ikke grunn til å foreslå at andre enn styret og daglig leder, eventuelt medlemmer av tilsvarende foretaksorgan i juridiske personer uten styre eller daglig leder, kan ilegges administrative sanksjoner. Departementet foreslår derfor at adgangen til å sanksjonere fysiske personer i ledelsen av rapporteringspliktige foretak avgrenses til medlemmer av styret og daglig leder.

I tillegg til at ledelsen i rapporteringspliktige foretak skal kunne ilegges sanksjoner, er det enkelte av pliktene i fjerde hvitvaskingsdirektiv som uttrykkelig retter seg mot ansatte mv. Dette gjelder rapporteringsplikten og avsløringsforbudet. Departementet viser til 10.7.3.2.3 drøftelsen av spørsmålet om disse skal ilegges administrative sanksjoner for brudd på nevnte bestemmelser.

Krav til skyld mv. knyttet til fysiske personer drøftes i punkt 10.7.3.2.4.

10.7.3.2.3 For hvilke overtredelser kan det ilegges overtredelsesgebyr?

I høringen er det bl.a. gitt støtte til mindretallets vurderinger i NOU 2016: 27 om at administrative sanksjoner ikke bør kunne ilegges i større grad enn det som følger av direktivet. Slik departementet forstår høringsinstansene og mindretallets forslag, knytter spørsmålet seg til hvilke typer overtredelser fysiske personer skal kunne sanksjoneres for. Etter departementets vurdering står dette spørsmålet i et noe annet lys når departementet ikke foreslår å regulere særskilt hvilke bestemmelser ansatte og ledelsen skal være underlagt innledningsvis i hvitvaskingsloven, i motsetning til det utvalget foreslår. Se nærmere om dette i punkt 3.5.3 og 10.7.3.2.2.

Etter departementets vurdering er det nødvendig å foreta en vurdering av hvilke bestemmelser i hvitvaskingsloven hvis overtredelse skal kunne sanksjoneres. Departementet viser til Prop. 62 L (2015–2016) og Justis- og beredskapsdepartementets høringsuttalelse.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 59 nr. 1 bestemmer hvilke overtredelser som i alle fall skal kunne sanksjoneres, se også punkt 10.3.1. Henvisningene i artikkel 59 nr. 1 er generelle og viser til bestemmelser i direktivet sammen med forklarende stikkord i parentes. Etter departementets vurdering etterlater imidlertid artikkel 59 nr. 1 noe uklarhet om hvilke bestemmelser som skal kunne sanksjoneres. Departementet viser til at artikkel 59 nr. 1 bokstav d viser til artikkel 45 og 46 med «internkontroller» som stikkord. Det er imidlertid flere bestemmelser som gjelder «internkontroller». Dette gjelder særlig artikkel 8, som også stiller krav til om utarbeidelse av risikovurderinger og rutiner i rapporteringspliktige foretak. Departementet er videre enig med utvalget i at det kan fremstå som noe forvirrende at direktivet ikke krever at overtredelser av avsløringsforbudet skal kunne sanksjoneres.

Departementet deler utvalgets vurdering av at overtredelse av reglene om utarbeidelse av risikovurderinger og rutiner bør kunne møtes med administrative sanksjoner. Departementet understreker at plikten til å utarbeide både risikovurdering og rutiner er helt grunnleggende plikter for rapporteringspliktige. Departementet viser til kapittel 4, og bemerker at dette også er noe av bakgrunnen for at bestemmelsene om dette nå innleder hvitvaskingslovens materielle regler. Videre bemerker departementet at direktivet stiller krav om at artiklene 45 og 46 om «internkontroller» skal kunne sanksjoneres. Reglene om «internkontroller» henger nært sammen med plikten til å utarbeide rutiner. Formålet med internkontrollen er å sikre etterlevelsen av virksomhetens rutiner og gjeldende relevant regelverk. Videre omhandler artikkel 45 og 46 mer enn bare «internkontroller», herunder regler om opplæring av ansatte og gjennomføring av rutiner på konsernnivå og i utlandet. Etter departementets vurdering vil derfor brudd på reglene om å overhodet utarbeide rutiner, også naturlig falle inn under den typen overtredelser som bør kunne sanksjoneres i medhold av direktivet.

Utvalget foreslår at brudd på avsløringsforbudet skal kunne sanksjoneres, se NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.2.2. Utvalget påpeker at pålegg og tvangsmulkt ikke vil være egnet i disse tilfellene, fordi brudd på avsløringsforbudet normalt vil skje i enkeltstående tilfeller. I tillegg viser utvalget til at FATF-rapporten etterlyste muligheter for å sanksjonere avsløringsforbudet. Utvalget mener derfor det er nødvendig med en hjemmel for overtredelsesgebyr for å kunne reagere i disse tilfellene.

Etter departementets vurdering er det et åpenbart behov for å kunne reagere mot brudd på avsløringsforbudet. Avsløringsforbudet skal sikre at etterforskning, undersøkelser mv. ikke avsløres for personer som er implisert i ulovlig aktivitet, enten det dreier seg om hvitvasking, primærforbrytelser eller terrorlovbrudd. Dersom rapporteringspliktige gir opplysninger til kunden eller andre enn dem det er gjort unntak for, kan etterforskningen og forfølgningen av kriminelle undergraves. Departementet foreslår derfor at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges for brudd på avsløringsforbudet, jf. lovforslaget § 28.

For øvrig foreslår utvalget at overtredelse av en rekke andre bestemmelser i hvitvaskingsloven skal kunne medføre ileggelse av overtredelsesgebyr, se NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.4.2. Utvalget viser til direktivets krav til hvilke bestemmelser som skal kunne sanksjoneres, og foreslår derfor at de bestemmelsene utvalget foreslår til gjennomføring av de relevante direktivbestemmelsene. Departementet foreslår at overtredelser av de samme bestemmelsene skal kunne møtes med overtredelsesgebyr, oppdatert med departementets nye nummerering og strukturering av en rekke bestemmelser, se lovforslaget § 49. Departementet finner grunn til å knytte enkelte nærmere bemerkninger til avgrensningen av sanksjonerbare lovbestemmelser.

Direktivet stiller krav om at regler om kundetiltak og løpende oppfølging, rapportering av mistenkelige transaksjoner, oppbevaring av opplysninger og dokumenter samt regler om internkontroll skal kunne sanksjoneres. Etter departementets vurdering omfatter dette de sentrale pliktene i hvitvaskingsdirektivet, i tillegg til de bestemmelsene departementet har behandlet ovenfor (risikovurdering, rutiner og avsløringsforbudet). Departementet viser til at regler om kundetiltak skal sette rapporteringspliktige i stand til å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Kundetiltakene legger til rette for undersøkelser og rapportering av mistenkelig aktivitet til den finansielle etterretningsenheten. Den finansielle etterretningsenhetens innsamling og analyse av opplysningene som rapporteres, danner grunnlaget for strategiske vurderinger mv. til nytte for politiets og påtalemyndighetens arbeid med å avdekke og forfølge hvitvasking, terrorfinansiering og relaterte lovbrudd. Opplysningene som rapporteringspliktige innhenter, vil ofte være relevante også i eventuell senere etterforskning av saker som på en eller annen måte relaterer seg til en person rapporteringspliktig har hatt forbindelse til (kunde, reell rettighetshaver, representant for rapporteringspliktig mv.). For å sikre påtalemyndighetens og tilsynsmyndighetenes muligheter for å forfølge lovbrudd, er det nødvendig at rapporteringspliktige lagrer innhentede opplysninger i flere år, også etter at kundeforholdet eller en transaksjon er gjennomført. Opplysningene kan i praksis være avgjørende for å sikre at det er mulig å rekonstruere transaksjoner og følge penger eller kartlegge et kriminelt miljø mv. Videre vil rapporteringspliktiges gjennomføring av egne rutiner i egen virksomhet, herunder opplæring og kontroll av ansatte som er involvert i arbeidet med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, være en grunnleggende forutsetning for at arbeidet innrettes effektivt og på en tilstrekkelig måte. Et element i gjennomføringen av rutinene, vil være at rapporteringspliktige sikrer en intern kontroll med at egne rutiner mv. faktisk etterleves.

I tillegg til det ovennevnte, anbefaler FATF at det er tilgjengelig sanksjoner for å sikre etterlevelse av regler som gjennomfører FATFs anbefalinger 6 og 8 til 23. FATF anser ikke pålegg og tvangsmulkt som sanksjoner, og det vil derfor ikke være tilstrekkelig at manglende etterlevelse kan møtes med trussel om tvangsmulkt for perioden frem til etterlevelse.

Departementet foreslår på denne bakgrunn tilsvarende avgrensning som utvalget når det gjelder hvilke overtredelser som skal kunne møtes med sanksjoner. Lovforslaget § 49 er oppdatert med ny nummerering av bestemmelsene.

Departementet har foretatt en nærmere vurdering av om det skal være krav om grove eller gjentatte overtredelser av loven før overtredelsesgebyr kan ilegges. Utvalget foreslo en slik avgrensning, og fikk støtte i høringen.

Departementet foreslår ikke at muligheten for å sanksjonere overtredelser av hvitvaskingsloven eller relevante forskrifter skal være betinget av at det er skjedd grove eller gjentatte overtredelser av loven. Departementet viser blant annet til det som er sagt ovenfor i punkt 10.7.1 om innføring av administrative sanksjoner og straffehjemmelen i hvitvaskingsloven. Departementet understreker at hvitvaskingsloven i siste instans har et kriminalitetsforebyggende formål. Reglene skal sette rapporteringspliktige i stand til å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Uten de rapporteringspliktiges innsats, oppstår det risiko for at kriminelle misbruker rapporteringspliktige til å hvitvaske penger og finansiere terrorisme. Departementet viser til punkt 3.2.5 med videre henvisning til punkt 3.2.3 om hvitvaskingslovens formål. Disse forholdene får også betydning for tilliten til de rapporteringspliktige. Dersom det skapes et inntrykk av at rapporteringspliktige ikke yter noen innsats for å stanse kriminelles misbruk av deres tjenester, kan det svekke posisjonen til rapporteringspliktige. Dette har også betydning for norsk næringsliv sin status i utlandet. Samlet tilsier dette at det ikke bør stilles krav om grove eller gjentatte overtredelser av hvitvaskingsloven før tilsynsmyndighetene kan reagere med overtredelsesgebyr overfor rapporteringspliktige.

Departementet viser videre til at straffebestemmelsen i hvitvaskingsloven av 2009 ikke inneholdt et krav om at overtredelsene var grove eller gjentatte. Dersom det innføres et krav om at overtredelsene skal være grove eller gjentatte før de kan sanksjoneres, innebærer det at det objektivt sett skal mer til før myndighetene kan gripe inn overfor rapporteringspliktige. I lys av FATFs evalueringsrapport og anbefalingen om et bredere spekter av administrative sanksjoner, fremstår det etter departementets vurdering som uheldig.

For departementet er det også av betydning at Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) har antydet at krav om «grove eller gjentatte» overtredelser ikke bør være et kriterium for når straff kan brukes. I punkt 7.4.5 fremgår blant annet følgende om muligheten av et vesentlighetskrav:

«For at det skal være aktuelt med et abstrakt utformet vesentlighetskriterium i lovteksten, må det i forarbeidene til lovendringen i hver særlov redegjøres mer konkret for hvor terskelen for straffbarhet er ment å ligge, og de generelle momentene bør utdypes og suppleres med eksempler, jf. også NOU 2003: 15 punkt 10.6.4. En slik vurdering må i tilfelle skje med utgangspunkt i den enkelte handlingsnorm som det er aktuelt å knytte en straffesanksjon til. Ut fra dette er departementet i tvil om det i mange lover er noe betydelig å vinne ved å gjennomføre kvalifikasjonskravet ved å i lovteksten begrense lovens straffetrussel til alvorlige eller vesentlig overtredelser. Ofte vil det være vanskelig simpelthen fordi en står overfor nye problemer som trenger sin løsning og hvor det kan være vanskelig, selv etter en grundig vurdering, å ha god nok oversikt til, på et abstrakt plan, å skille mellom det alvorlige og mindre alvorlige på en god nok måte.

Departementet ser det også som en ulempe med innføring av abstrakte vesentlighetsterskler i lovbestemmelsene at det kan bli nødvendig med særskilte tillegg knyttet til gjentatte overtredelser, slik utvalget foreslår. Abstrakte vesentlighetsterskler gjør det også vanskeligere å se ulike overtredelser i sammenheng. Lovbrudd som isolert sett ikke er vesentlige, kan bli det når de ses i sammenheng med øvrige lovbrudd. Dette illustrerer at det er knyttet visse konkrete ulemper til tapet av fleksibilitet.»

Videre gir Justis- og beredskapsdepartementet uttrykk for følgende på samme sted om et krav om gjentakelse:

«Utvalget foreslår at det ved gjentakelse kan være grunn til å anvende straff selv om den nye overtredelsen ikke er vesentlig, og at dette bør komme særskilt til uttrykk i loven. Utvalget fremholder at spørsmålet må vurderes for den enkelte særlov – og i mange tilfeller for den enkelte handlingsnorm. Departementet mener at slike bestemmelser på en uheldig måte går ut over fleksibiliteten, noe som igjen kan skape problemer for håndhevingen. Blant spørsmålene som ville oppstå i den forbindelse ville være hva som skal regnes som gjentakelse, om det bør oppstilles frister for hvor lenge de tidligere sanksjonene kan tas i betraktning og hvor lang fristen i tilfelle bør være og hvilket slektskap det må være mellom det tidligere og nå aktuelle lovbruddet for at det skal foreligge en relevant gjentakelse. Ved at departementet er mer tilbakeholdent enn utvalget med å anbefale innføring av vesentlighetskrav i straffehjemlene, reduseres også behovet for særskilte lovbestemmelser om betydningen av gjentakelse.»

Departementet presiserer at uttalelsene direkte knytter seg til avgrensning av straffehjemler, og ikke hjemler for administrative sanksjoner. Etter departementets vurdering tilsier imidlertid dette med enda større styrke at denne typen kvalifikasjoner ikke inntas som ledd i avgrensningen av når administrative sanksjoner kan ilegges. Utgangspunktet for vurderingen er at det bør være en høyere terskel for å bruke straff enn administrative sanksjoner, fordi straff etter kriminaliseringsprinsippene som hovedregel skal forbeholdes alvorlige lovovertredelser.

Departementet bemerker at grovheten av overtredelsen eller om det foreligger gjentakelse, vil være en naturlig del av vurderingen av om det overhodet skal ilegges et overtredelsesgebyr, og også en del av utmålingen av gebyret. Departementet kommer tilbake til utformingen av en generell bestemmelse om dette i punkt 10.7.5.

10.7.3.2.4 Skyldkrav

Utvalgets forslag om å stille krav om forsett eller grov uaktsomhet for at fysiske personer skal kunne ilegges sanksjoner, har fått støtte i høringen. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og foreslår at fysiske personer må ha utvist forsett eller uaktsomhet for å kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Departementet slutter seg for øvrig også til utvalgets forslag om at det ikke skal stilles krav om at enkeltpersoner har utvist skyld for å kunne ilegge foretak overtredelsesgebyr. Dette er bl.a. i samsvar med straffelovens regler om foretaksstraff. Ingen høringsinstanser har hatt merknader på dette punktet.

10.7.3.2.5 Utmåling

Utvalget har foreslått at overtredelsesgebyr kan ilegges i samsvar med de minste, maksimale grensene som direktivet stiller krav om. Dette gjelder den øvre rammen for overtredelsesgebyr overfor både fysiske og juridiske personer.

I høringen er det særlig spørsmålet om størrelsen på mulige overtredelsesgebyr for fysiske personer som syntes å ha fått mest oppmerksomhet.

Departementet bemerker innledningsvis at utvalgets forslag til maksimale satser for gebyrene, bygger på en kurs for veksling fra euro til norske kroner på 10. Departementet finner grunn til å benytte den kursen som direktivet selv legger opp til at skal gjelde som et minimum for EU-land uten euro, det vil si vekslingskursen mellom euro og lokal valuta per 25. juni 2015. Departementet foreslår likevel at satsene rundes opp til nærmeste million. Departementet foreslår derfor at de maksimale gebyrsatsene settes til 9 millioner og 44 millioner kroner. For en rekke rapporteringspliktige («kreditt- og finansinstitusjoner», jf. fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 59 nr. 3) skal gebyret uansett kunne utmåles til inntil 10 % av omsetningen i siste godkjente konsoliderte årsregnskap.

Etter departementets vurdering er beløpene i direktivet i utgangspunktet egnet som maksimale satser for overtredelsesgebyr ilagt av tilsynsmyndighetene. Satsene er de maksimale satsene som kan ilegges administrativt. I samsvar med alminnelige prinsipper for utmåling av sanksjoner, for eksempel bøter eller fengselsstraff, er det en forutsetning at de maksimale grensene for overtredelsesgebyret forbeholdes svært alvorlige tilfeller eller forhold der det foreligger systematiske, bevisste overtredelser av hvitvaskingsloven. Dette fremgår også av listen over momenter som foreslås inntatt i § 50, se nærmere omtale i punkt 10.7.5.

Departementet understreker at hvitvaskingslovens formål er av stor betydning i vurderingen. Loven har et kriminalitetsforebyggende formål og er av stor betydning for myndighetenes reelle muligheter for å kunne avdekke, forebygge og iretteføre hvitvasking, terrorfinansiering og tilknyttet kriminalitet. Loven bygger på et sett med internasjonalt fastsatte anbefalinger som det er bred internasjonal enighet om at det er viktig å gjennomføre og håndheve på en effektiv måte. Dette tilsier med styrke at overtredelsesgebyrene for brudd på loven bør kunne nå beløp i den størrelsesorden som direktivet angir. Departementet finner grunn til å bemerke at beløpsgrensene i EUs personvernforordning til sammenligning er på 10 millioner og 20 millioner euro, det vil si ca. 90 til 180 millioner kroner (gitt en kurs på 9). Etter departementets vurdering trekker dette i retning av at overtredelsesgebyr for brudd på hvitvaskingsloven i prinsippet bør kunne ilegges for inntil henholdsvis 9 og 44 millioner kroner, som angitt ovenfor.

Videre er det av betydning at det er etablert rettssikkerhetsgarantier i forvaltningsloven for behandlingen av saker om administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr. Det er for eksempel grunn til å fremheve betydningen av at domstolen ved eventuelt søksmål kan prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 50.

Tilsynsmyndighetene bør få tilstrekkelig fleksibilitet til å ilegge tilstrekkelig virkningsfulle sanksjoner overfor rapporteringspliktige til å sikre etterlevelse av loven. Det er åpenbart at det for en del rapporteringspliktige, eksempelvis autoriserte regnskapsførere som driver alene, sjelden vil være forholdsmessig å ilegge et overtredelsesgebyr opp mot grensen på 9 millioner kroner. Annerledes er det i tilfeller der et eksempelvis stort advokatfirma systematisk har unnlatt å følge opp sine forpliktelser etter hvitvaskingsloven.

Departementet antar at det i praksis kan vise seg å være behov for å avgrense eller presisere i hvilken grad det kan ilegges overtredelsesgebyr. Dette kan variere med typen overtredelse, alvorligheten av overtredelsen, hvilken type rapporteringspliktig det dreier seg om, om det dreier seg om et foretak eller en fysisk person og hvilken tilsynsmyndighet som kan ilegge overtredelsesgebyret. Departementet ser ikke et umiddelbart behov for å justere hvilken adgang tilsynsmyndighetene skal ha til å ilegge overtredelsesgebyr, men foreslår en hjemmel for å kunne regulere utmålingen av overtredelsesgebyr nærmere, se lovforslaget § 49 sjette ledd.

10.7.3.2.6 Særlig om overtredelsesgebyr for overtredelse av forbudet mot å motta store kontantbeløp samt tilbud av virksomhetstjenester uten autorisasjon

Mindretallet som har foreslått en beløpsgrense for kontantvederlag for forhandlere av varer og tjenester, foreslår også at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for brudd på forbudet mot å ta imot store kontantbeløp, se NOU 2016: 27 punkt 10.5.4.3.2. Mindretallet foreslår at overtredelsesgebyr på opptil 10 000 kroner skal kunne ilegges av skattemyndighetene som tilsynsmyndighet for beløpsgrensen.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om mindretallets lovutkast.

Lov 16. juni 2017 nr. 52 om endringer i hvitvaskingsloven og verdipapirhandelloven (beløpsgrense for kontantvederlag mv.) innførte en beløpsgrense for kontantvederlag på 40 000 kroner for forhandlere av gjenstander. Departementet foreslår ikke endringer i denne, foruten å foreslå at det presiseres at grensen også gjelder der kontantene er i annen valuta enn kroner, se punkt 3.4.17. Departementet foreslo at vurderingen av om det er nødvendig med straff eller andre reaksjoner for brudd på beløpsgrensen skulle utsettes til beløpsgrensen hadde virket, slik at det kan vurderes om det er behov for særskilte reaksjoner foruten de insentiver forhandlere av gjenstander får for ikke å ta imot store kontantbeløp som følge av bl.a. skatterettslige regler.

Beløpsgrensen har vært i kraft i noe over et halvt år, og etter departementets vurdering er det på det nåværende tidspunktet ikke grunnlag for å foreslå regler om særskilte reaksjoner for brudd på beløpsgrensen. Departementet understreker at reaksjoner kan innføres på et senere tidspunkt dersom det skulle vise seg å være behov for det.

Ved endringsloven til hvitvaskingsloven ble det også innført krav om autorisasjon fra Finanstilsynet for å kunne tilby virksomhetstjenester. Endringsloven innførte videre straffansvar etter hvitvaskingsloven § 28 for overtredelse av plikten til å ha autorisasjon for å tilby virksomhetstjenester. Utvalget foretok ingen ny vurdering av spørsmålet i NOU 2016: 27, og det er ingen høringsinstanser som har uttalt seg om dette.

Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å behandle situasjonen med manglende autorisasjon for å tilby en type tjenester, annerledes enn andre typer overtredelser av hvitvaskingsloven. Departementet finner grunn til å understreke at det er viktig at kravet om autorisasjon respekteres. Det er derfor viktig at det kan reageres effektivt mot personer og foretak som tilbyr tjenester i strid med loven. Departementet bemerker at det naturlige utgangspunktet vil være å pålegge vedkommende å slutte å tilby tjenester i strid med loven. Etter departementets vurdering vil det som den klare hovedregelen først være i tilfeller der det allerede er gitt et pålegg om stans, som ikke respekteres, være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr. Tilbydere av virksomhetstjenester er en gruppe rapporteringspliktige det er mye oppmerksomhet om internasjonalt. For øvrig viser departementet til at det som er sagt i punkt 10.7.3.2.5 om utmåling av overtredelsesgebyr, herunder at det sentrale er å gi tilsynsmyndighetene tilstrekkelig fleksibilitet til å ilegge egnede sanksjoner.

Departementet viser til lovforslaget § 49.

10.7.3.3 Administrativt rettighetstap

Departementet foreslår ikke at det innføres særskilte hjemler for administrativt rettighetstap i hvitvaskingsloven. Etter departementets vurdering gir sektorlovgivningen tilstrekkelige hjemler til å kunne frata rapporteringspliktige konsesjoner/tillatelser mv. ved brudd på reglene i hvitvaskingsloven. Departementet viser til at både Finanstilsynet og Justis- og beredskapsdepartementet har gitt uttrykk for lignende vurderinger i høringen.

10.7.3.4 Formell advarsel

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger, og foreslår ikke at det innføres en hjemmel til å gi en formell advarsel. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag.

10.7.3.5 Sanksjonering av forordning (EU) 2015/847

Departementet deler utvalgets vurdering av hvordan overtredelser av forordning (EU) 2015/847 skal sanksjoneres. Departementet foreslår derfor at det inntas en henvisning til forskriftshjemmelen i § 52 i bestemmelsen om overtredelsesgebyr, se lovforslaget § 49. Departementet presiserer, som utvalget, at hjemmelen til å sanksjonere overtredelser av bestemmelser gitt i medhold av § 52 ikke gir hjemmel til å ilegge sanksjoner i større grad enn forordningen selv.

Departementet bemerker for øvrig at foretakene og personene som er underlagt forordningen, vil kunne få tilbakekalt tillatelsen etter finansforetaksloven § 37 og at eventuelle overtredelser som fysiske personer er ansvarlig for, vil kunne medføre ileggelse av forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner i rapporteringspliktige foretak etter § 48.

Lovforslaget gjennomfører forordning (EU) 2015/847 artikkel 18.

10.7.4 Beviskrav

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger av at det i utgangspunktet gjelder et beviskrav om klar sannsynlighetsovervekt ved ileggelsen av administrativt overtredelsesgebyr. Departementet viser til at overtredelsesgebyrets øvre ramme skal være høyt og også kunne ilegges fysiske personer. Samtidig er det et klart behov for å sikre forvaltningen effektive håndhevingsmuligheter, slik at det ikke er aktuelt å skulle stille et enda strengere beviskrav. Advokatforeningen, som eneste høringsinstans som uttaler seg om kravet til sannsynlighetsovervekt, støtter utvalgets forslag.

Departementet slutter seg også til utvalgets vurdering av at beviskravet ikke lovfestes, jf. også Justis- og beredskapsdepartementets vurderinger i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 19.4. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om lovfesting av beviskravet.

10.7.5 Momenter ved avgjørelsen av om det skal nedlegges forbud mot å ha ledelsesfunksjon og vedtak om overtredelsesgebyr

Departementet foreslår at det gis en bestemmelse om hvilke momenter som skal inngå i vurderingen av om det skal nedlegges forbud mot å ha ledelsesfunksjon eller ilegges overtredelsesgebyr, se lovforslaget § 49. Momentene skal også hensyntas ved utmåling av gebyret. Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger. Departementet har gjort enkelte lovtekniske endringer i ordlyden.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets utkast.

Lovforslaget gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 60.

10.7.6 Klage

Departementet legger til grunn at de alminnelige reglene for klagebehandling i forvaltningsretten skal gjelde for behandling av klager over vedtak om administrative sanksjoner og forvaltningstiltak. Departementet foreslår ikke at Finansdepartementet skal avgjøre alle klager over vedtak etter hvitvaskingsloven.

I høringen har NHO vist til Prop. 62 L (2015–2016) og vurderingene Justis- og beredskapsdepartementet gir uttrykk for der når det gjelder valg av klageorgan for vedtak om administrative sanksjoner. Revisorforeningen har på den annen side foreslått at det skal opprettes en uavhengig klagenemnd.

Av Prop. 62 L (2015–2016) punkt 21.6 fremgår det at Justis- og beredskapsdepartementet, ved å slutte seg til vurderingene i NOU 2003: 15, mener de gjeldende reglene om klageadgang i forvaltningsloven er hensiktsmessige også for saker om administrative sanksjoner.

Departementet bemerker at utvalget blant annet har vist til hensynet til å sikre likebehandling og enhetlig praksis i spørsmål om overtredelser av hvitvaskingsloven, se NOU 2015: 12 punkt 7.3.1. I tillegg er det vist til at samling av overprøvingskompetansen vil bidra til å utvikle faglig kompetanse i klageorganet. Utvalget antok at det ikke ville bli tilstrekkelig antall klagesaker til å forsvare å opprette en særskilt klagenemnd.

Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å opprette en klagenemnd før klageordningen i det hele tatt er etablert. Dette bør eventuelt vurderes på et senere tidspunkt, dersom antallet klager eller praksis i klagesakene utvikler seg på en slik måte at en nemndsordning kan være hensiktsmessig.

Når det gjelder hensynet til å sikre likebehandling, påpeker departementet at hvitvaskingsloven favner over et bredt spekter av rapporteringspliktige foretak og personer. Kravene og forventningene til disse ulike foretakene er ulike, noe som fremgår på flere punkter i NOU 2016: 27, denne proposisjonen, lovforslaget, fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger. Etter departementets vurdering er derfor ikke hensynet til å sikre likebehandling på tvers av ulike sektorer tungtveiende.

Departementet bemerker at i medhold av domstolloven § 225 fjerde ledd er det bare visse avgjørelser truffet av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet som kan påklages til Advokatbevillingsnemnden. For øvrig er det ikke klageadgang, men det må i stedet tas ut søksmål. Denne regelen vil også gjelde etter hvitvaskingsloven, og det er derfor ikke behov for særskilt regulering av advokaters klageadgang når departementet ikke foreslår en generell regel om klageadgangen i hvitvaskingsloven.

10.7.7 Domstolsprøving

Departementet foreslår at de alminnelige reglene i forvaltningsloven skal gjelde for domstolsprøvingen av vedtak om overtredelsesgebyr. Domstolene kan derfor prøve alle sider av saken, herunder avsi dom for realiteten. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger, men finner ikke grunn til å gi en særskilt bestemmelse om dette i hvitvaskingsloven. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om dette.

10.7.8 Saksbehandlingsregler

Departementet foreslår i tråd med utvalget ikke særskilte saksbehandlingsregler i hvitvaskingsloven. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger på dette punktet. Forvaltningslovens generelle regler vil dermed gjelde for behandlingen av saker om overtredelsesgebyr. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om dette.

10.7.9 Publisering av sanksjoner og forvaltningstiltak. Varsling til tilsynsmyndigheten

Departementet foreslår en noe annen regel om publisering av informasjon om vedtak om sanksjoner og forvaltningstiltak enn det utvalget har foreslått. Tilsvarende spørsmål om publisering av informasjon om vedtak om sanksjoner og forvaltningstiltak ble behandlet i Prop. 154 L (2015–2016) om endringer i verdipapirfondloven mv. Endringene i verdipapirfondloven ble vedtatt til gjennomføring av direktiv 2014/91/EU (UCITS V) og trådte i kraft 1. januar 2018.

Departementet bemerker at utvalget ikke har foreslått særskilte regler til gjennomføring av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 61 nr. 2 om varsling, herunder anonym varsling, til tilsynsmyndighetene om brudd på reglene.

I Prop. 154 L (2015–2016) foreslo departementet regler om Finanstilsynets og departementets taushetsplikt om identiteten til personer som har gitt meldinger, tips eller liknende opplysninger om overtredelser av loven og tilhørende forskrifter. Departementet antok at kravet om å utarbeide rutiner for mottak av varsler om overtredelser og oppfølging av varslere retter seg mot Finanstilsynet som tilsynsmyndighet. Departementet la til grunn at Finanstilsynet innretter sine rutiner for å oppfylle UCITS V-direktivet artikkel 99d. Departementet la videre til grunn at reglene om behandling av personopplysninger i personopplysningsloven tilfredsstilte direktivets krav på dette punktet. For å sikre «klare regler» for å beskytte fortroligheten om varsleres identitet, foreslo departementet særskilte regler om taushetsplikt for Finanstilsynet og departementet. Til sammenligning inneholder offentleglova en «kan»-regel om unntak fra innsyn for «melding, tips eller liknande dokument om lovbrot frå private».

Hvitvaskingsdirektivet inneholder samme krav til varslingsrutiner til tilsynsmyndighetene. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig å regulere adgangen til å publisere informasjon om sanksjoner etter hvitvaskingsloven på samme måte som ved gjennomføringen av UCITS V-direktivet, se lovforslaget § 45. Departementet legger til grunn at tilsynsmyndighetene etter loven innretter sine rutiner slik at de tilfredsstiller kravene i fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 61 nr. 1 og 2, sitert under punkt 10.3.5. For å sikre at det finnes klare regler som sikrer fortrolighet om identiteten til personen som har varslet, foreslår departementet tilsvarende regler om taushetsplikt som er vedtatt i verdipapirfondloven § 11-8 annet ledd. Departementet kan ikke se at det er relevante forskjeller mellom EØS-forpliktelsene som tilsier at reglene i hvitvaskingsloven skal være annerledes. Lovforslagets ordlyd er imidlertid tilpasset det faktum at andre enn Finanstilsynet er tilsynsmyndighet i hvitvaskingsloven, herunder at andre enn departementet kan være klageinstans. Departementet presiserer at plikten til å publisere informasjon om ilagte forvaltningstiltak og sanksjoner følger av direktivet selv.

Lovforslaget gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 60 og 61.

10.7.10 Foreldelse

Departementet foreslår regler om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr, se lovforslaget § 49 syvende ledd. Departementet foreslår at foreldelsesfristen settes til to år, ikke fem år slik utvalget har foreslått. Departementet viser til at hovedregelen i strafferetten er at straffansvaret foreldes etter to år for overtredelser der strafferammen er bøter eller fengsel i inntil ett år. To år er også foreldelsesfristen i nye regler om overtredelsesgebyr i verdipapirfondloven.

Forhåndsvarsel om vedtak eller fattet vedtak avbryter foreldelsesfristen, i samsvar med utvalgets forslag. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets utkast.

10.7.11 Straff

Departementet foreslår at straffehjemmelen i hvitvaskingsloven opprettholdes, se lovforslaget § 51 og den overordnede omtalen av spørsmålet i punkt 10.7.1.2. Som det fremgår der, foreslår ikke departementet å avkriminalisere overtredelser av hvitvaskingsloven. Nummereringen av hvilke bestemmelser hvis overtredelse skal kunne straffes, er oppdatert i samsvar med lovforslaget. Det er også spørsmål om straffansvaret bør utvides til å gjelde andre bestemmelser enn dem det må vises til som ledd i oppdateringen av bestemmelsen. Sammenlignet med departementets forslag til hvilke overtredelser som skal kunne medføre overtredelsesgebyr, jf. omtalen i punkt 10.7.3.2.3, gjelder det en rekke bestemmelser om blant annet risikobasert kundekontroll, tidspunktet for kundekontroll, løpende oppfølging, rutiner og risikovurdering samt avsløringsforbudet. På bakgrunn av at departementet utvider reaksjonsapparatet ved å foreslå nye hjemler for overtredelsesgebyr og ileggelse av forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner i rapporteringspliktige foretak, i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv, er det spørsmål om rammene for det straffbare bør utvides.

Etter departementets vurdering varierer behovet for en utvidelse av straffansvaret mellom de ulike bestemmelsene. Departementet vil først fremheve bestemmelsen om løpende oppfølging. I FATF-anbefaling 10 og EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 13 er løpende oppfølging regulert som en del av reglene om kundetiltak. Det samme gjelder tredje hvitvaskingsdirektiv, som hvitvaskingsloven 2009 gjennomfører. I Norge er derimot løpende oppfølging skilt ut som en egen lovbestemmelse. Ved lovforberedelsen av 2009-loven ble ikke bestemmelsen om løpende oppfølging tatt med som en av bestemmelsene som skulle kunne sanksjoneres. Departementet viste til at de angitte bestemmelsene i hvitvaskingsloven (2009) § 28 representerte de mest sentrale bestemmelsene i lovforslaget og var de bestemmelsene som utløste en handleplikt for rapporteringspliktige. Etter en ny vurdering anser departementet det som naturlig at også overtredelse av bestemmelsen om løpende oppfølging kan straffes. Departementet viser dels til den norske løsningen med å regulere løpende oppfølging separat fra de øvrige reglene om kundetiltak, samt den sentrale betydningen løpende oppfølging har for rapporteringspliktiges praktiske muligheter for å avdekke forhold som kan indikere at kundenes midler har tilknytning til hvitvasking og terrorfinansiering. Departementet viser til gjengivelsen av utvalgets vurderinger om løpende oppfølging i punkt 5.9.4, som departementet slutter seg til, jf. punkt 5.9.6.

Departementet foreslår også å utvide straffansvaret til å gjelde overtredelser av avsløringsforbudet i lovforslaget § 28. Samme hensyn som tilsier at overtredelser av avsløringsforbudet skal kunne møtes med overtredelsesgebyr, tilsier at det er adgang til å idømme straff for overtredelser av avsløringsforbudet. Departementet viser til begrunnelsen i punkt 10.7.3.2.3.

Departementet foreslår å videreføre de gjeldende krav til skyld for å kunne idømme straff, slik at det kreves forsett eller grov uaktsomhet.

Departementet har foretatt enkelte endringer i lovteksten hva gjelder straffansvaret for enkelte kategorier fysiske personer. Departementet foreslår å presisere nærmere når fysiske personer kan straffes for overtredelser av hvitvaskingsloven. Departementet foreslår at det mulige straffansvaret for fysiske personer reguleres på samme måte som ved overtredelsesgebyr, slik at daglig leder og styremedlemmer, eventuelt personer i tilsvarende stilling i rapporteringspliktige foretak uten styre og daglig leder, kan straffes for foretakets overtredelser i den grad de har utvist grov uaktsomhet eller forsett i forbindelse med overtredelsen. Det er ikke et vilkår at foretaket faktisk straffes eller ilegges overtredelsesgebyr. Det er tilstrekkelig at det vil være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr eller straffe foretaket. Rapporteringspliktig som er fysisk person, vil kunne straffes direkte i kraft av å være rapporteringspliktig. Rapporteringspliktige og rapporteringspliktige foretaks ledelse kan straffes for overtredelser av de bestemmelsene som er omtalt ovenfor.

I tillegg kan styremedlemmer, ledere, ansatte og andre som utfører oppdrag på vegne av foretaket, straffes for overtredelse av de pliktene de selv er personlig underlagt. Dette dreier seg om § 26 om rapporterings- og opplysningsplikt og § 28 om avsløringsforbudet.

Departementet presiserer at foretak, i samsvar med reglene i straffeloven §§ 27 og 28 om foretaksstraff, kan straffes selv om ingen enkeltperson har utvist skyld eller oppfylt vilkåret om tilregnelighet.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende strafferammer, slik at hovedregelen er at det idømmes bøter. Fengsel i inntil ett år kan anvendes dersom det foreligger særlig skjerpende omstendigheter.

Lovforslaget gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 58 og 59, og FATF-anbefaling 35.