6 Undersøkelse og rapportering

6.1 Innledning

Rapporteringspliktiges plikt til å undersøke og, eventuelt, rapportere om at midler kan ha tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering er en sentral del av hvitvaskingsregelverket. Dette følger av både FATFs anbefalinger og fjerde hvitvaskingsdirektiv. Reglene bygger på rapporteringspliktiges plikt til å kjenne sine kunder gjennom reglene om kundetiltak. Reglene skal sikre at den finansielle etterretningsenheten blir kjent med forhold som kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering.

I tilknytning til kravene om å undersøke og rapportere om mistenkelig aktivitet, stiller fjerde hvitvaskingsdirektiv krav om å forby avsløring av slike undersøkelser og rapportering, og krav om regler om annen informasjonsutveksling mellom rapporteringspliktige og den finansielle etterretningsenheten. I tillegg skal offentlige tilsynsmyndigheter og markedsovervåker ha en særskilt rapporteringsplikt til den finansielle etterretningsenheten i tilfeller der de blir kjent med forhold som kan være tilknyttet hvitvasking eller terrorfinansiering.

6.2 Gjeldende rett

Hvitvaskingsloven § 17 bestemmer at dersom rapporteringspliktige har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av straffbar handling eller straffelovens terrorbestemmelser, skal den rapporteringspliktige foreta nærmere undersøkelser for å få bekreftet eller avkreftet mistanken. I Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 5.2.3.7 er det gitt uttrykk for at det skal være en lav terskel for mistanke, slik at enhver mistanke i utgangspunktet kan oppfylle kriteriet, herunder «diffus» mistanke. Hvitvaskingsforskriften § 12 bestemmer at forhold som kan utløse undersøkelsesplikt, er at transaksjonen synes å mangle et legitimt formål, er usedvanlig stor eller kompleks, er uvanlig i forhold til kundens kjente forretningsmessige eller personlige transaksjoner, foretas til eller fra kunde i et land eller område som ikke har tilfredsstillende antihvitvaskingsregimer, eller på annen måte har en uvanlig karakter. Hvitvaskingsloven § 33 gir hjemmel til å fastsette nærmere regler om rapportering av transaksjoner tilknyttet personer eller foretak med tilknytning til land eller områder uten tilstrekkelige antihvitvaskingsregimer. Etter hvitvaskingsforskriften § 15 kan Finansdepartementet derfor, etter vedtak fra FATF, fastsette regler om særskilt og systematisk rapportering som beskrevet ovenfor. Forskriftshjemmelen er foreløpig ikke blitt brukt.

Dersom mistanken ikke avkreftes etter undersøkelsene, utløses rapporteringsplikten i hvitvaskingsloven § 18 første ledd. Rapporteringspliktige må oversende opplysninger til Økokrim om den aktuelle transaksjonen og de forholdene som har medført mistanke. I hvitvaskingsforskriften § 13 er det gitt nærmere regler om hva rapporten skal inneholde.

Advokater og andre som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelpvirksomhet, har ikke plikt til å rapportere om forhold de er blitt kjent med i arbeidet med å fastslå klientens rettsstilling, eller om forhold de har fått kjennskap til før, under eller etter en rettssak, når de forhold opplysningene omhandler har direkte tilknytning til rettstvisten, jf. hvitvaskingsloven § 18 annet ledd. Tilsvarende unntak gjelder for revisorer og andre rapporteringspliktige når de bistår advokater osv. i denne typen arbeid.

Rapporteringspliktige skal ikke gjennomføre mistenkelige transaksjoner før det er rapportert til Økokrim, se hvitvaskingsloven § 19 første ledd. I særlige tilfeller kan Økokrim pålegge rapporteringspliktige å avstå fra å gjennomføre transaksjonen. Hvis unnlatelse av å gjennomføre transaksjonen kan vanskeliggjøre Økokrims undersøkelser eller eventuell etterforskning, eller hvis det er umulig å la være å gjennomføre transaksjonen før det rapporteres, kan transaksjonen likevel gjennomføres før rapportering. Rapportering skal i så fall skje umiddelbart etter at transaksjonen er gjennomført, se § 19 annet ledd.

Rapportering til Økokrim i god tro medfører ikke brudd på taushetsplikt og kan ikke gi grunnlag for erstatnings- eller straffansvar, se hvitvaskingsloven § 20 første ledd. I § 20 annet ledd er det åpnet for at finansforetak uten hinder av taushetsplikt kan utveksle nødvendige kundeopplysninger som ledd i å gjennomføre undersøkelser etter § 17.

Det følger av hvitvaskingsloven § 21 at det er forbudt å avsløre at det gjennomføres undersøkelser etter § 17, at det er rapportert i medhold av § 18 eller at det er iverksatt etterforskning. Dette gjelder både overfor kunden og tredjepersoner. Det er gitt enkelte unntak i § 21 annet og tredje ledd, samt i hvitvaskingsforskriften § 14.

6.3 EØS-rett

Det følger av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 33 nr. 1 bokstav a at rapporteringspliktige skal rapportere til den finansielle etterretningsenheten (FIU-en) i tilfeller der vedkommende «vet, mistenker eller har rimelig grunn til å mistenke» at midler er utbytte fra straffbare handlinger eller er tilknyttet terrorfinansiering. Av både bokstav a og b er det videre bestemt at rapporteringspliktige skal gi FIU-en all nødvendig informasjon etter begjæring fra FIU-en.

I artikkel 34 er det åpnet for at visse typer rapporteringspliktige kan rapportere via et selvregulerende organ. Muligheten for unntak gjelder revisorer, regnskapsførere, eiendomsmeglere og advokater og andre som ervervsmessig eller stadig yter selvstendig juridisk bistand. Videre er advokater mv. unntatt rapporteringsplikt når de fastslår en klients rettsstilling eller representerer klienten i forbindelse med rettergang.

Medlemsstatene skal kreve at rapporteringspliktige avstår fra å gjennomføre transaksjoner de vet eller mistenker er tilknyttet til utbytte av straffbare handlinger eller terrorfinansiering før de har rapportert i samsvar med artikkel 33 nr. 1 bokstav a, se artikkel 35 nr. 1. Dersom det er umulig å avstå fra å gjennomføre transaksjonen, eller dersom å unnlate å gjennomføre transaksjonen sannsynligvis vil vanskeliggjøre forfølgelse av de tilgodesette i en operasjon, skal rapporteringspliktige i stedet rapportere til FIU-en umiddelbart etterpå.

I artikkel 36 er tilsynsmyndighetene pålagt en særskilt rapporteringsplikt til FIU-en i tilfeller der de avdekker fakta som kan være tilknyttet hvitvasking eller terrorfinansiering. Det samme gjelder for tilsynsorganer etablert for å overvåke aksje-, valuta- eller derivatmarkedet.

Rapportering i god tro til FIU-en eller selvregulerende organ skal ikke innebære brudd på taushetsplikt og kan ikke medføre ansvar av noen art, se artikkel 37. Dette inkluderer tilfeller der rapporteringen ikke bygget på presis kjennskap til underliggende kriminell aktivitet og uavhengig av om det faktisk er skjedd ulovlige handlinger.

Etter artikkel 39 nr. 1 skal det være forbudt å gi informasjon til kunden eller andre tredjepersoner om at det rapporteres, vil rapporteres eller er rapportert i samsvar med artikkel 33 eller 34, eller om at det gjennomføres eller kan bli gjennomført en hvitvaskings- eller terrorfinansieringsanalyse. Unntak fra avsløringsforbudet er gitt i artikkel 39 nr. 2 til 6, og omfatter bl.a. å gi opplysninger til tilsynsmyndigheter eller i forbindelse med rettshåndhevelse.

6.4 FATFs anbefalinger

Utvalget redegjør slik for kravene tilknyttet undersøkelse og rapportering i NOU 2016: 27 punkt 6.4:

«FATFs anbefaling 20 inneholder hovedregelen om rapporteringsplikt og anbefaling 21 inneholder bestemmelsen om forholdet til taushetsplikt og avsløringsforbudet.

Anbefaling 20 krever at finansinstitusjoner som mistenker at «funds are the proceeds of a criminal activity or are related to terrorist financing», rapporterer til FIU-en. Det følger av anbefaling 23 at rapporteringsplikten også gjelder andre enn finansinstitusjoner som omfattes av FATFs anbefalinger («Designated non-financial businesses and professions» – DNFBPs). For advokater er det tatt inn en begrensning i rapporteringsplikten her, og det er denne begrensningen unntaket i direktivet er basert på.

I «interpretive note» til anbefaling 20 er det sagt noe mer om hva som utløser en rapporteringsplikt. Referansen til «criminal activity» skal omfatte alle handlinger som kan anses som primærlovbrudd for hvitvasking. Mistanke om terrorfinansiering omfatter mistanke om finansiering av terrorhandlinger, terrororganisasjoner og individuelle terrorister, og det er uttrykkelig sagt at dette gjelder uavhengig av om det kan konstateres sammenheng med en konkret terrorhandling.

De rapporteringspliktige, deres ledelse og ansatte skal være beskyttet mot strafferettslig eller sivilrettslig ansvar dersom rapportering til FIU-en vil innebære brudd på bestemmelser om taushetsplikt så lenge det er rapportert i god tro, jf. anbefaling 21. FATF-anbefaling 21 anbefaler også at rapporteringspliktige, ledelsen og ansatte skal være underlagt forbud mot å gi opplysninger om at en rapport eller annen informasjon sendes til FIU-en.

FATF-anbefalingene inneholder ett uttrykkelig unntak fra avsløringsforbudet i anbefaling 21. Dette gjelder når rapporteringspliktig tror at gjennomføring av kundetiltak vil få kunden til å forstå at det vil bli sendt en rapport, se «interpretive note» til anbefaling 10 punkt 3. Anbefalingen er omtalt under punkt 5.5.4.

Plikten til å ha en FIU er inntatt i anbefaling 29. FIU-en skal ha mulighet til å få tilleggsinformasjon fra de rapporteringspliktige og skal ha tilgang til nødvendig «financial, administrative and law enforcement information». Hva som ligger i at FIU-en skal kunne få tilleggsinformasjon fra de rapporteringspliktige, er konkretisert i metodologien til anbefaling 29 punkt 29.3. I en fotnote til dette punktet sies følgende:

«In the context of its analysis function, an FIU should be able to obtain from any reporting entity additional information relating to a suspicion of ML/TF. This does not include indiscriminate requests for information to reporting entities in the context of the FIU’s analysis (e.g., «fishing expeditions»).»

6.5 Utvalgets forslag

6.5.1 Undersøkelsesplikt

Hvitvaskingslovutvalget drøfter reglene om undersøkelse og rapportering i NOU 2016: 27 punkt 6.5. Utvalget foreslår å videreføre undersøkelses- og rapporteringsplikten i gjeldende rett med noen språklige endringer i lovutkastet §§ 20 og 21. Utvalgets forslag er ikke ment å endre terskelen for når det skal gjennomføres undersøkelser og rapporteres. Om terskelen for når undersøkelsesplikt utløses uttaler utvalget følgende i punkt 6.5.2.2.1:

«I Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 5.2.3.7 er det, som nevnt i punkt 6.2, sagt noe mer om hva som ligger i «mistanke». Det skal etter gjeldende lov § 17 legges til grunn en lav terskel. Enhver mistanke vil i utgangspunktet kunne oppfylle kriteriet, også «diffus» mistanke.

Direktivet beskriver «mistanketerskelen» for rapporteringsplikt slik: «knows, suspects or has reasonable grounds to suspect». I norsk versjon av tredje hvitvaskingsdirektiv er dette oversatt til «vet, har mistanke om eller har rimelig grunn til å anta».

Som nevnt ovenfor bygger det norske systemet på at rapporteringspliktige skal foreta visse undersøkelser før det rapporteres til Økokrim. Det skal etter hvitvaskingsloven § 17 legges til grunn en lav terskel for «mistanke» for at undersøkelsesplikten utløses.

Etter utvalgets oppfatning er det språklig uheldig at bestemmelsen om undersøkelsesplikt benytter begrepet «mistanke». Ut fra en naturlig språklig forståelse av ordet «mistanke» mener utvalget at rapporteringspliktige kan legge en for høy terskel til grunn for når undersøkelsesplikten inntrer. I dag er dette forsøkt unngått gjennom beskrivelser i forarbeider av at terskelen er lav.

Utvalget mener at undersøkelsesplikten bør inntre når den rapporteringspliktige avdekker forhold som kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering. Dette innebærer at avvik fra normal kundeadferd i praksis vil utløse undersøkelsesplikt. Det er, slik utvalget ser det, naturlig at terskelen for rapportering er noe høyere enn terskelen for når det skal gjøres undersøkelser. Den rapporteringspliktige skal i dag først sende rapport til Økokrim når de undersøkelser som er gjort ikke avkrefter mistanken. Dersom undersøkelser ikke avkrefter mistanken, vil det, slik utvalget ser det, nødvendigvis innebære at mistanken er noe sterkere sammenlignet med da den rapporteringspliktige innledet undersøkelser. Utvalget mener det er hensiktsmessig at terskelen for rapportering knyttes til «mistanke» på samme måte som i direktivet, og at undersøkelsesplikten utløses ved «forhold som kan indikere». Dette er ikke ment å endre dagens terskel for når undersøkelsesplikt utløses, men å klargjøre forholdet mellom undersøkelsesplikt og rapporteringsplikt. Utvalget presiserer at terskelen for når undersøkelsesplikten utløses er lav, og fokuset for de rapporteringspliktige må være at avvik fra normal kundeadferd utløser undersøkelsesplikt. Dette foreslås også presisert i særmerknad til bestemmelsen.»

Utvalget foreslår videre at det i lovutkastet § 20 annet ledd sies noe nærmere om hva som utløser undersøkelsesplikt. Lovutkastet bygger på gjeldende hvitvaskingsforskrift § 12, men inneholder også eksempler på forhold som utløser undersøkelsesplikt, som ikke er tilknyttet konkrete transaksjoner.

Utvalget foreslår at plikten til å registrere resultatene av undersøkelsene elektronisk, jf. gjeldende hvitvaskingslov § 17, flyttes til et generelt kapittel om rapporteringspliktiges behandling av opplysninger.

6.5.2 Rapporteringsplikt

Hvitvaskingslovutvalget uttaler i NOU 2016: 27 punkt 6.5.3 følgende om forholdet mellom undersøkelses- og rapporteringsplikten:

«Etter gjeldende lov utløses rapporteringsplikt etter § 18 dersom det er gjennomført undersøkelser, jf. § 17, og undersøkelsene ikke har avkreftet mistanken. Som nevnt i punkt 6.5.2.2, foreslår utvalget at undersøkelsesplikten ikke skal knyttes til mistankebegrepet. Bestemmende for om det foreligger undersøkelsesplikt skal være om det er avdekket forhold som «kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking og terrorfinansiering». Derimot foreslår utvalget at mistankebegrepet skal være bestemmende for om rapporteringsplikt utløses, se lovforslaget § 21. En slik løsning er mest i samsvar med direktivet artikkel 33 nr. 1 bokstav a. Det fremgår her at det skal rapporteres dersom rapporteringspliktig «knows, suspects or has reasonable grounds to suspect» at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering.

Mistanketerskelen etter lovforslaget er lav. Det kreves ikke sannsynlighetsovervekt. På den annen side er verken en generell risiko, vage holdepunkter eller en «magefølelse» tilstrekkelig. For at det skal foreligge «mistanke», må det kreves visse objektivt konstaterbare holdepunkter. Dette er i samsvar med direktivets ordlyd. En slik tolking av mistankekravet er også i samsvar med lovens formål.

Hva gjelder hvitvaskingskriteriet i § 21, vises det til punkt 2.3.4.2 og 6.5.2.2. Rapporteringspliktige kan for alle praktiske formål legge til grunn at all befatning med utbytte av straffbar handling kvalifiserer som «hvitvasking» i lovens forstand. Den rapporteringspliktige skal stille seg spørsmålet: Er det forhold som gir grunnlag for mistanke om at virksomheten blir forsøkt brukt, brukes eller er blitt brukt som ledd i hvitvasking? Som nevnt er det tilstrekkelig at det foreligger visse objektive holdepunkter for at mistankekravet er oppfylt. I praksis vil ofte avvik fra normal kundeadferd, som etter undersøkelser ikke kan forklares på noen god måte, medføre at det oppstår mistanke.»

På bakgrunn av vurderingene foreslår utvalget at lovutkastets angivelse av terskelen for rapportering er «forhold som gir grunnlag for mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering». Utvalget fremhever at det er en fordel om rapporteringsplikten ikke er tilknyttet konkrete transaksjoner.

Utvalget foreslår ikke å videreføre gjeldende regler om hva rapporteringen til Økokrim skal inneholde, men understreker at rapporten må inneholde opplysninger om forholdene som er grunnlaget for mistanken, se NOU 2016: 27 punkt 6.5.3.2. Utvalget foreslår å videreføre hjemmelen til å pålegge elektronisk rapportering og en forskriftsbestemmelse i medhold av hjemmelen, se lovutkastet § 21 tredje ledd og utkastet til hvitvaskingsforskrift § 6.

Utvalget drøfter særskilt hvordan rapporteringsplikten for advokater og andre som driver rettshjelpsvirksomhet skal reguleres. Et samlet utvalg foreslår, i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv, en videreføring av unntaket fra rapporteringsplikten for advokater og andre som utøver selvstendig rettshjelpsvirksomhet. Utvalget redegjør nærmere for rekkevidden av unntaket fra rapporteringsplikt for advokater mv. i NOU 2016: 27 punkt 6.5.3.3.2, og uttaler bl.a. følgende:

«[…]bruk av advokat til tjenester som også utføres av andre rapporteringspliktige, [skal] ikke medføre at rapporteringsplikten suspenderes. Derimot skal det gjøres unntak fra rapporteringsplikten når advokaten ivaretar klientens interesser ved rettslig rådgivning.

Ved tolkingen av «fastslår klients rettsstilling» i lovforslaget § 21 annet ledd må det samme skillet legges til grunn. Sondringen bygger på en formålsbestemt tilnærming, hvor det er advokatens rolle som juridisk rådgiver og forsvarer av klientens interesser som er beskyttelsesverdig og krever konfidensialitet. Bistand som ytes av en advokat, hvor advokaten gir rettslig rådgivning og ivaretar klientens interesser basert på rådgivningen, er unntatt rapporteringsplikt. Derimot er advokatens arbeid som omfattes av oppregningen i § 4 annet ledd bokstav c, og som gjennomføres etter instruks fra klienten, ikke rådgivningsarbeid. De hensyn som taler for konfidensialitet mellom advokat og klient slår ikke til. Da er det ikke noe i veien for at advokaten, i likhet med andre «gjennomførere», pålegges rapporteringsplikt. Tvert om taler omgåelsesbetraktninger for at advokater i slike tilfeller ikke skal behandles annerledes enn andre som utfører samme type arbeid.»

Utvalget drøfter om det bør eller må innføres en særskilt rapporteringsordning for advokater mv. Utvalget deler seg i to i dette spørsmålet. Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Holberg, Lund, Roaldsøy, Sigurdsen og Utne, foreslår en forskriftshjemmel til å etablere en særskilt rapporteringsordning gjennom et selvregulerende organ, og viser til at dette spørsmålet vurderes som ledd i Justisdepartementets oppfølging av NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet. Utvalgets mindretall, medlemmene Hana, Munch Thore, Rui og Stokmo, foreslår at rapporteringen fra advokater mv. skal skje gjennom et selvregulerende organ. Mindretallet anser dette som nødvendig for å sikre retten til konfidensiell rettslig rådgivning.

Et særskilt spørsmål utvalget vurderer, er fjerde hvitvaskingsdirektiv sitt krav til rapporteringspliktiges utlevering av opplysninger til FIU-en utover rapporteringsplikten. Utvalget uttaler følgende om forståelsen av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 33 nr. 1 bokstav a og b i NOU 2016: 27 punkt 6.5.4:

«Direktivet artikkel 33 har to ulike bestemmelser om plikt til å gi opplysninger til Økokrim på forespørsel. I artikkel 33 nr. 1 bokstav a reguleres plikten for en rapporteringspliktig til å gi tilleggsopplysninger etter at en rapport er sendt inn. Selv om den rapporteringspliktige sender inn opplysninger om «forhold som har medført mistanke», jf. lovforslaget § 21 første ledd, kan Økokrim, som sitter på mer informasjon, finne behov for å etterspørre mer enn det som er innsendt. En slik plikt til å sende inn tilleggsinformasjon følger etter utvalgets oppfatning av gjeldende lov § 18 første ledd annet punktum, og plikten foreslås videreført med visse språklige endringer i en egen bestemmelse. Se lovforslaget § 22 første ledd.

I artikkel 33 nr. 1 bokstav b er det inntatt en plikt til på forespørsel å gi Økokrim nødvendig informasjon. Etter utvalgets oppfatning gjelder denne plikten for alle rapporteringspliktige, uavhengig av om det er innsendt en rapport. Plikten går, slik utvalget ser det, lengre enn gjeldende lov § 18 første ledd. I gjeldende bestemmelse vises det til «den rapporteringspliktige». Dette tyder på at det kun er den rapporteringspliktige som har innsendt en rapport som har plikt til å gi tilleggsinformasjon. Til støtte for at artikkel 33 nr. 1 bokstav b går lengre viser utvalget til FATF-anbefaling 29, og den veiledningen FATF har gitt i metodologien til denne anbefalingen, se omtalen under punkt 6.4.»

På denne bakgrunn foreslår utvalget en særskilt bestemmelse om alle rapporteringspliktiges plikt til å gi opplysninger til Økokrim etter forespørsel, se lovutkastet § 22 annet ledd. Utvalget presiserer at Økokrim må ha grunnlag for å rette forespørselen til den rapporteringspliktige, og at selv om Økokrim selv vurderer hva som er «nødvendige opplysninger», kan det ikke vilkårlig bes om informasjon. Utvalget presiserer videre at dersom vilkårene i straffeprosessloven § 224 er oppfylt, må det åpnes etterforskning i samsvar med straffeprosessuelle regler. Utkastet til hvitvaskingslov § 22 annet ledd vil da ikke lenger være anvendelig, fordi bestemmelsen retter seg mot Økokrims etterretningsarbeid, ikke etterforskning.

6.5.3 Gjennomføring av mistenkelig transaksjon

Utvalget foreslår i NOU 2016: 27 punkt 6.5.5 å videreføre regelen om at mistenkelige transaksjoner som hovedregel skal stanses før rapportering, se lovutkastet § 23. Utvalget uttaler på samme sted følgende om forståelsen av bestemmelsen:

«Utvalget har i sitt arbeid fått informasjon som tyder på at denne regelen i liten grad følges i praksis blant enkelte grupper av rapporteringspliktige. Den praktiske hovedregelen er at Økokrim informeres etter at transaksjoner er utført. I en del tilfeller er det naturlig, f.eks. der mistanken om at midlene stammer fra straffbare forhold eller skal finansiere terrorisme oppstår etter at transaksjonen er utført. Dette vil også oppfylle direktivets vilkår om at det er umulig å informere Økokrim før transaksjonen utføres. Annerledes er det der mistanken knytter seg til transaksjoner som forventes å skje raskt. Det er ikke nødvendigvis umulig («impossible») å stoppe en slik transaksjon inntil Økokrim er informert. De rapporteringspliktiges rutiner må innrettes slik at reglene følges. Utvalget nevner også at finansavtaleloven § 26c gir regler om overføringstid for betalingstransaksjoner, men fristene her innebærer ikke at det er umulig å varsle Økokrim før en transaksjon gjennomføres.»

6.5.4 Ansvarsfrihet ved oversendelse av opplysninger

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende hvitvaskingslov § 21 i lovutkastet § 24. Om kravet til «god tro» uttaler utvalget følgende i NOU 2016: 27 punkt 6.5.6:

«Forutsetningen for ansvarsfrihet er at rapporteringen til Økokrim har skjedd i «god tro». Dette innebærer at dersom den rapporteringspliktige vet at rapporteringen til Økokrim er uriktig, kan vedkommende stilles til ansvar. Etter utvalgets oppfatning må det samme gjelde dersom den rapporteringspliktige opptrer grovt uaktsomt. Det er ikke klart hvordan dagens bestemmelse er tolket når det gjelder innholdet i «god tro»-kravet. Dersom den rapporteringspliktige anses å ha opptrådt kvalifisert klanderverdig og på en måte som foranlediger sterk bebreidelse, bør vedkommende etter utvalgets oppfatning kunne holdes ansvarlig for feilaktig rapportering til Økokrim. Dette er en høy terskel, og innebærer dermed at ansvarsfrihetsregelen rekker langt.»

Utvalget presiserer at ansvarsfriheten gjelder alle opplysninger oversendt Økokrim i medhold av både rapporteringsplikten, jf. lovutkastet § 21, og plikten til å gi tilleggsopplysninger og nødvendige opplysninger, jf. lovutkastet § 22.

6.5.5 Avsløringsforbud

Utvalget foreslår å videreføre avsløringsforbudet i lovutkastet § 25 første ledd, se NOU 2016: 27 punkt 6.5.7.1. Lovteksten foreslås justert, slik at den ikke lenger viser til etterforskning. Utvalgets begrunnelse er at Enheten for finansiell etterretning i Økokrim ikke driver etterforskning. Utvalget påpeker at avsløringsforbudet, som gjelder undersøkelser, rapportering og avgivelse av opplysninger til Økokrim etter henholdsvis §§ 20, 21 og 22, har en side til de ordinære kundetiltakene og løpende oppfølging, og presiserer at det ikke er forbudt å stille en kunde spørsmål for å klarlegge kundeforholdets eller transaksjonens formål eller tilsiktede art eller som ledd i den løpende oppfølgingen av kunden.

Utvalget presiserer videre at avsløringsforbudet ikke skal oppfattes som et forbud mot utkontraktering eller bruk av innleid arbeidskraft, siden det uansett er den rapporteringspliktiges ansvar å overholde regelverket.

Når det gjelder unntakene fra avsløringsforbudet, foreslår utvalget å samle unntakene i hvitvaskingsloven, se NOU 2016: 27 punkt 6.5.7.2 og lovutkastet § 25.

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende unntak fra avsløringsforbudet, men kommenterer enkelte av unntakene noe nærmere. Utvalget drøfter i NOU 2016: 27 punkt 6.5.7.2.2 særlig hvordan fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 39 nr. 3 om unntak fra avsløringsforbudet internt mellom visse rapporteringspliktige og deres filialer og majoritetseide datterselskaper:

«Utgangspunktet i fjerde hvitvaskingsdirektiv er at alle opplysninger om undersøkelse og rapportering er underlagt avsløringsforbudet i artikkel 39. Direktivet artikkel 39 nr. 3 inneholder unntak fra avsløringsforbudet for visse rapporteringspliktige og deres filialer og majoritetseide datterselskaper. Unntaket må ses i lys av det klare utgangspunktet om at det er forbudt å avsløre undersøkelser og rapportering.

Forståelsen av bestemmelsen i artikkel 39 nr. 3 har parallelt med arbeidet med denne utredningen vært drøftet på «transposition workshop» i regi av Europakommisjonen. Formålet med bestemmelsen er å åpne for deling av informasjon i kreditt- og finansinstitusjoner i EØS som er del av samme konsern og deling fra disse til deres filialer og majoritetseide datterselskaper i tredjeland. Bestemmelsen må ses i lys av direktivet artikkel 39 nr. 5 som regulerer deling av opplysninger mellom rapporteringspliktige som ikke er en del av et konsern. I slike tilfeller kan informasjon kun deles om den gjelder samme kunde og samme transaksjon som involverer to eller flere rapporteringspliktige som er del av samme profesjonskategori.

Etter utvalgets oppfatning åpner ikke direktivet for en så vid deling av opplysninger som gjeldende hvitvaskingslov § 20 gjør. Det er kun i avgrensede tilfeller at opplysninger om blant annet undersøkelser kan deles. Begrunnelsen er at risikoen for å avsløre undersøkelser og rapportering til kunden skal minimeres.

Bestemmelsen om unntak fra avsløringsforbudet i artikkel 39 nr. 3 må også ses i sammenheng med bestemmelsen i artikkel 45 nr. 8 om deling av informasjon i konsern. Delingen av informasjon som er tillatt etter artikkel 45 nr. 8, kan ikke gå lenger enn det unntaket fra avsløringsforbudet åpner for. Informasjon om mistanke om at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering skal deles innad i en «group». «Group» er definert i artikkel 3 nr. 15. Definisjonen er svært vid, og omfatter blant annet alle foretak hvor et mor- eller datterselskap «holds a participation». Etter utvalgets oppfatning er det flere holdepunkter for at «group» ikke skal forstås så vidt som definisjonen i direktivet tilsynelatende legger opp til, når bestemmelsen ses i sammenheng med unntak fra avsløringsforbudet. Det overordnede hensynet bak avsløringsforbudet er at kunden ikke skal varsles om at det foretas undersøkelser eller er rapportert til Økokrim, slik at vedkommende dermed kan skjule sine spor og vanskeliggjøre avdekking og eventuell forfølgning. Dette tilsier at adgangen til utlevering av opplysninger må være strengt avgrenset. Også innad i artikkel 45 er det uklart hva som ligger i «group». Artikkel 45 nr. 1 om rutiner på konsernnivå omtaler i første punktum «group», mens i neste punktum er plikten til å implementere rutinene avgrenset til å skulle skje i filialer og majoritetseide datterselskaper. Dette tyder på at definisjonen av «group» ikke kan forstås så vidt som direktivet artikkel 3 nr. 15 legger opp til.

Utvalget har ut fra den forståelsen av artikkel 39 nr. 3 og sammenhengen i direktivet som er redegjort for her, vurdert hvilken adgang det skal være til å utlevere opplysninger om undersøkelser og rapportering innad i konsern.

På bakgrunn av det overordnede hensynet til å unngå spredning av opplysninger om at det er rapportert eller foretas undersøkelser til uvedkommende, anser utvalget at unntaket fra avsløringsforbudet bør avgrenses til å gjelde deling av opplysninger innad i kreditt- og finansinstitusjoner som er del av konsern slik dette er definert i regnskapsloven[fotnote] § 1-3. Regnskapsloven § 1-3 gjennomfører direktiv 2013/34/EU artikkel 22, som «group»-definisjonen i fjerde hvitvaskingsdirektiv viser til. Utleveringsadgangen etter fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 39 nr. 3 skal imidlertid være snevrere når det gjelder tredjeland. Her er det en forutsetning for utlevering av opplysninger at mottaker er filial eller majoritetseid datterselskap.

Finansforetaksloven § 16-2 tredje ledd inneholder regler om adgang for et finansforetak til å gi opplysninger til et annet finansforetak når formålet er å avdekke eller motvirke økonomisk kriminalitet eller annen alvorlig kriminalitet. Slik utvalget tolker hvitvaskingsdirektivets bestemmelser om når det kan gjøres unntak fra avsløringsforbudet, går trolig finansforetaksloven § 16-2 tredje ledd lengre enn det hvitvaskingsdirektivet åpner for når det gjelder adgangen til å dele informasjon mellom finansforetak.

Etter utvalgets oppfatning vil systemet som helhet på en bedre måte ivareta hensynet til effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering på den ene siden, og hensynet til å begrense adgangen til å dele personopplysninger på den andre. Utvalget viser til at unntakene fra avsløringsforbudet strammes noe inn ved den tolkningen av direktivet utvalget legger til grunn, samtidig som Økokrims adgang til å etterspørre informasjon hos samtlige rapporteringspliktige utvides, se lovforslaget § 22 annet ledd og omtalen i punkt 6.5.4.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse om unntak fra avsløringsforbudet som gjelder visse konsern etablert i EØS, og for deres filialer og majoritetseide datterselskaper i tredjeland, se lovforslaget § 25 tredje ledd. Filialene og datterselskapene må overholde rutiner fastsatt i henhold til lovforslaget § 40 jf. § 7. Etter utvalgets oppfatning gjennomfører lovforslaget § 25 tredje ledd direktivet artikkel 39 nr. 3.»

6.5.6 Offentlige myndigheters rapporteringsplikt

Utvalget foreslår en samlet bestemmelse om tilsynsmyndighetenes og markedsovervåkers rapporteringsplikt, se NOU 2016: 27 punkt 6.5.8 og lovutkastet § 26. Utvalget uttaler følgende om terskelen for rapporteringsplikten:

«Rapporteringsplikten for offentlige myndigheter er annerledes utformet enn rapporteringsplikten for de rapporteringspliktige nevnt i lovforslaget § 4. Det er krav om at tilsynsmyndighet eller markedsovervåker «discover facts» som kan ha tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering, jf. artikkel 36 nr. 1 og 2, før rapporteringsplikten inntrer. Mistanke er ikke tilstrekkelig. Utvalget oppfatter dette slik at det skal være en høyere terskel for når tilsynsmyndigheter og markedsovervåker skal rapportere til Økokrim, enn terskelen som gjelder for andre rapporteringspliktige. Rapporteringsplikten gjelder uavhengig av hvordan offentlige myndigheter får opplysninger som tyder på hvitvasking eller terrorfinansiering, se artikkel 36 nr. 1 og 2. Artikkel 36 nr. 1, som gjelder tilsynsmyndigheter, omtaler spesifikt at myndighetene oppdager hvitvasking eller terrorfinansiering i forbindelse med tilsyn, men rapporteringsplikten gjelder også når opplysningene oppdages «in any other way». Artikkel 36 nr. 2, som gjelder markedsovervåker, er taus når det gjelder spørsmålet om hvordan organet får informasjon.»

Utvalget drøfter også sammenhengen om bostyreres særskilte undersøkelses- og rapporteringsplikt skal videreføres, men under henvisning til hvitvaskingslovens system konkluderer utvalget med at det passer dårlig å pålegge en aktør en undersøkelses- og rapporteringsplikt, uten at aktøren samtidig pålegges plikt til å gjennomføre kundetiltak mv. Utvalget vurderer om bostyrer i stedet skal pålegges samme rapporteringsplikt som tilsynsmyndighetene og markedsovervåker, men viser til at konkursloven § 122a pålegger bostyrer å rapportere til påtalemyndigheten om det antas å foreligge forhold som gir grunnlag for strafforfølgning. Utvalget antar derfor at en særskilt rapporteringsplikt er unødvendig.

6.6 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen viser for det første til at utvalget i NOU 2016: 27 punkt 5.7.1 presiserer at undersøkelses- og rapporteringsplikten også gjelder ved forsøk på å etablere kundeforhold. Advokatforeningen har forstått gjeldende hvitvaskingslov slik at undersøkelses- og rapporteringsplikten først gjelder når det er etablert kundeforhold. Foreningen mener at dersom lovens anvendelsesområde skal utvides til også å gjelde forsøk på å etablere kundeforhold, må en slik endring vurderes nærmere og sendes på høring før foreningen kan støtte den.

For det andre støtter Advokatforeningen utvalgets mindretall i spørsmålet om advokaters rapportering må skje gjennom et selvregulerende organ fremfor direkte til Økokrim. Foreningen viser til at dette kan øke rapporteringen fra advokater og bedre advokatenes rapportering gjennom veiledning fra et selvregulerende organ, som må antas å opparbeide seg betydelig erfaring.

Finans Norge mener utvalgets forslag om å innsnevre adgangen til å utveksle opplysninger mellom rapporteringspliktige kan få utilsiktede konsekvenser. Finans Norge forstår forslaget slik at det må sees i sammenheng med at Økokrim får utvidet rett til å innhente opplysninger fra rapporteringspliktige. Finans Norge viser til at Økokrim som resultat kan få oversendt rapportering som ikke bygger på tilstrekkelige undersøkelser og der adgangen til utveksling ville kunne avkreftet mistanken. Etter Finans Norges oppfatning er ikke oversendelse av opplysninger til Økokrim et mindre personverninngrep enn det utveksling av opplysninger mellom rapporteringspliktige innebærer. I tillegg vises det til at løsningen kan medføre merarbeid for Økokrim og mulige problemer for god dialog og kommunikasjon mellom Økokrim og rapporteringspliktige. Finans Norge mener en videreføring av gjeldende bestemmelse bedre ivaretar hensynet til personvernet og effektivitet.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) mener advokater bør rapportere til et selvregulerende organ, og viser til de vurderingene som er gjort av utvalgets mindretall. JD påpeker at den nærmere organiseringen av et slikt organ har en side til departementets oppfølging av NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet, og finner det ikke riktig å uttale seg nærmere om dette på det nåværende tidspunktet. JD uttaler seg videre om avgrensningen av unntaket fra avsløringsforbudet til utveksling av opplysninger mellom rapporteringspliktige i samme konsern. JD mener avgrensningen er uheldig og vil medføre at rapporteringspliktige får et dårligere faktagrunnlag for å vurdere risiko og for vurderinger av om et kundeforhold bør avvikles. JD viser videre til at kvaliteten på rapporter til Økokrim vil bli redusert, og at dette innebærer at mer arbeid legges på Økokrim.

Norges Kommunerevisorforbund påpeker at avsløringsforbudet i hvitvaskingsloven kan komme i konflikt med kommunerevisors plikt til å orientere kommunens kontrollutvalg i tilfeller der det konstateres misligheter etter forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner §§ 3 og 4. Forbundet viser til at Finanstilsynet for revisorers del har lagt til grunn at revisor må forholde seg til revisors plikter om rapportering mv. også om forhold som rapporteres til Økokrim etter hvitvaskingsloven. Forbundet har lagt det samme til grunn for kommunerevisor, men mener dette med fordel kan klargjøres i loven.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener forslaget om å opprettholde særskilte bestemmelser for undersøkelse og rapportering bør revurderes dersom ordningen avviker noe særlig fra ordninger i andre EØS-land. NHO viser til at både rapporteringspliktige og kunder kan ha virksomhet i andre land, og bør kunne ha tålelig like regler å forholde seg til. For øvrig støtter NHO mindretallets forslag i NOU 2016: 27 punkt 6.5.2.2.1 og alternativt lovutkast § 20 første ledd i punkt 15.2.4 om en særskilt avdekningsplikt.

Regnskap Norge bemerker at det er viktig med god veiledning og informasjonsdeling/erfaringsutveksling om typiske indikatorer på hvitvasking – hvilke «forhold» de rapporteringspliktige skal se etter. Regnskap Norge viser til at organisasjonen er avhengig av samarbeid med offentlige myndigheter for å høste fra deres erfaringer når organisasjonen selv skal arbeide frem veiledninger til sine medlemmer. For øvrig støtter Regnskap Norge mindretallets forslag i NOU 2016: 27 punkt 6.5.2.2.1 og alternativt lovutkast § 20 første ledd i punkt 15.2.4 om en klarere lovramme for hva som utløser undersøkelsesplikt.

Tilsynsrådet for advokater (Tilsynsrådet) støtter flertallets forslag om å gi en forskriftshjemmel for å kunne etablere rapportering via et selvregulerende organ. Tilsynsrådet påpeker at det ved en slik filtreringsmekanisme vil kunne være fare for ansvarspulverisering i tilfeller der et mellomliggende organ unnlater eller glemmer å videreformidle all nødvendig informasjon, fordi det kan oppstå tvil om hvor ansvaret for manglende rapportering skal plasseres. Tilsynsrådet viser også til sin høringsuttalelse til NOU 2015: 3 på dette punktet. Tilsynsrådet støtter forslaget om å innføre en særskilt rapporteringsplikt for tilsynsmyndigheter. I denne sammenheng påpeker Tilsynsrådet at utvalgets lovutkast § 47 om tilgangen på taushetsbelagte opplysninger hos advokater harmonerer dårlig med tilsynsmyndighetens eventuelle plikt til å rapportere til Økokrim.

Virke Inkasso understreker at det er vanskelig for inkassobransjen å gjøre undersøkelser overfor skyldnere. Det reises også spørsmål ved om lovutkastet § 20 gir tilstrekkelig hjemmel til å pålegge inkassoforetak å gjennomføre undersøkelser overfor skyldnere og skyldneres innbetalinger.

Økokrim har for det første kommentarer knyttet til forslaget om å kunne innføre rapportering via et selvregulerende organ for advokater. Økokrim understreker at innføring av en form for filtermekaniske for advokaters rapportering vanskelig kan gjennomføres uten en grundigere vurdering av konsekvensene for de øvrige mekanismene i hvitvaskingsloven. Her nevnes rapporteringsplikten, gjennomføring av mistenkelige transaksjoner, Økokrims pålegg om å stanse transaksjoner, oppbevaring av opplysninger og dokumentasjon som skal være tilgjengelig for Økokrim og hvem som er pliktsubjektet for sanksjoner i medhold av hvitvaskingsloven.

Videre understreker Økokrim at regler om rapporteringspliktiges utveksling av informasjon til Økokrim etter begjæring forutsetter unntak fra Økokrims taushetsplikt. Økokrim viser til at politiregisterloven § 20 annet ledd ikke direkte omtaler tilfeller der man bl.a. trenger ny informasjon, og understreker at det er behov for en klar og tydelig lovgivning på dette området.

Økokrim deler ikke utvalgets oppfatning om at en utvidet adgang for Økokrim til å innhente opplysninger fra rapporteringspliktige oppveier en fjerning av adgangen for kreditt- og finansinstitusjoner til å utveksle opplysninger seg imellom, jf. gjeldende hvitvaskingslov § 20 annet ledd. Økokrim viser til at det er en fordel om de rapportene Økokrim mottar, er av høyest mulig kvalitet ved å sikre et bredt informasjonstilfang. Økokrim mener utvalgets lovutkast vil medføre at de rapporteringspliktiges faktagrunnlag ved gjennomføring av undersøkelser svekkes, og fraråder derfor at utvalgets forslag på dette punktet følges opp.

6.7 Departementets vurdering

6.7.1 Undersøkelsesplikt

Departementet foreslår en særskilt bestemmelse om undersøkelsesplikt, se lovforslaget § 25. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger. På bakgrunn av høringen har departementet enkelte nærmere merknader til lovforslaget.

Departementet vil understreke at lovforslaget, som gjør det avgjørende for om undersøkelsesplikten utløses at det foreligger «forhold som kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering», innebærer at det ikke bare er transaksjoner som utløser undersøkelses- og rapporteringsplikt. Lovforslaget medfører at det ikke er nødvendig å benytte et vidt transaksjonsbegrep i spørsmålet om når undersøkelses- og, eventuelt, rapporteringsplikten utløses. Ett eksempel er kundens generelle opptreden ved oppmøte hos rapporteringspliktige, eksempelvis reaksjonen på gjennomføring av kundetiltak. Videre vil det ikke være tvil om at lovforslaget medfører at transaksjonsmønstre kan utløse undersøkelsesplikt, uten at den enkelte transaksjon i seg selv må fremstå «mistenkelig» e.l.

I høringen har NHO anført at det bør vurderes å regulere undersøkelses- og rapporteringsplikten samlet. Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å endre den norske ordningen på dette punktet. Ordningen er godt innarbeidet, og følger de forutsetninger som ligger bak både fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger.

Departementet foreslår at de forholdene som i dag fremgår av hvitvaskingsforskriften § 12, inntas i lovforslaget § 25 om undersøkelsesplikt, slik at undersøkelsesplikten utløses i disse tilfellene. Dette er i samsvar med utvalgets utkast. Departementet finner grunn til å fremheve at undersøkelsesplikten utløses bl.a. ved alle transaksjoner som synes å mangle et legitimt formål, og alle usedvanlig store og komplekse transaksjoner, jf. lovforslaget § 25 annet ledd bokstav a og b. Dette er i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 18 nr. 2, slik at undersøkelsesplikten ofte vil måtte omfatte undersøkelser av en transaksjons bakgrunn og formål for å avklare om midlene har tilknytning til utbytte fra straffbare handlinger eller finansiering av terror. I endringene i fjerde hvitvaskingsdirektiv som det er blitt enighet om i EU i desember 2017, er plikten til å gjennomføre denne typen undersøkelser av bakgrunnen og formålet med transaksjoner, ytterligere skjerpet og tydeliggjort. Departementet finner også grunn til å fremheve sammenhengen mellom kundetiltakene, løpende oppfølging og undersøkelsesplikten, slik dette fremgår av lovforslaget § 25.

Advokatforeningen har stilt spørsmål ved om undersøkelses- og rapporteringsplikt utløses også ved forsøk på å opprette kundeforhold eller gjennomføre en transaksjon. Departementet understreker at det avgjørende etter de foreslåtte reglene er om det avdekkes «forhold som kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering». Et relevant forhold vil kunne være en kundes opptreden i forbindelse med gjennomføring av kundetiltak. Departementet viser også til FATF-anbefaling 10 om konsekvensene av at kundetiltak ikke kan gjennomføres. I slike tilfeller skal rapporteringspliktige blant annet vurdere om det er grunnlag for å sende en rapport til FIU-en. For å tydeliggjøre at dette gjelder også etter norsk rett, har departementet foreslått en særskilt henvisning til undersøkelses- og rapporteringsplikten i lovforslaget § 21 om konsekvensene av at kundetiltak ikke kan gjennomføres.

Departementet finner grunn til å fremheve følgende uttalelse fra NOU 2016: 27 punkt 6.5.2.2.2 i tilknytning til hvilke vurderinger rapporteringspliktige må gjøre som ledd i etterlevelsen av undersøkelsesplikten:

«Utvalget har ovenfor lagt til grunn at «hvitvasking» gjennomgående skal benyttes som rettslig koblingsbegrep i loven, og ikke gjeldende formulering, se nærmere punkt 2.3.4.2. Hva gjelder bruken av «hvitvasking» som utløsende for undersøkelsesplikten, bemerker utvalget følgende: Ved tolkingen av hvitvaskingsbegrepet i hvitvaskingsloven kan det for alle praktiske tilfeller legges til grunn at all befatning med midler fra straffbar handling omfattes. Ved vurderingen av om rapporteringspliktig har undersøkelsesplikt kan følgende spørsmål stilles: Er det forhold som kan indikere at virksomheten blir forsøkt brukt, brukes, eller er blitt brukt som ledd i hvitvasking?

Terskelen for at undersøkelsesplikten utløses er lav. Den inntrer dersom rapporteringspliktig avdekker forhold som «kan indikere» at midler har tilknytning til hvitvasking. Når terskelen for å reagere på mulig hvitvasking er så lav, medfører det i praksis at det ofte er allerede avvik fra normal kundeadferd som utløser undersøkelsesplikt. Nærmere bestemt vil avvik fra normal kundeadferd indikere at det kan være tale om at utbytte av straffbar handling er i spill. Forhold som kan indikere det, er eksempelvis at en transaksjon synes å mangle et legitimt formål, er usedvanlig stor og kompleks osv., se forslaget til § 20 annet ledd.»

Departementet understreker at tilsvarende vil gjelde for terrorfinansiering.

Departementet har enkelte bemerkninger til utvalgsmindretallets forslag om en egen, særskilt avdekningsplikt. NHO og Regnskap Norge har gitt støtte til mindretallets forslag i høringen. Departementets forslag angir særskilte forhold som skal utløse undersøkelsesplikt hos rapporteringspliktige. Rapporteringspliktige er også pålagt en rekke plikter i forbindelse med å få kunnskap om kunden og kundens formål med å innlede et kundeforhold, se lovforslagene om kundetiltak. Sett i sammenheng mener departementet det ikke er behov for å regulere en særskilt avdekningsplikt.

Lovforslaget gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 18 og FATF-anbefaling 10.

6.7.2 Rapporteringsplikt. Plikt til å gi opplysninger til Økokrim

Departementet foreslår en bestemmelse om rapportering av mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering til Økokrim, se lovforslaget § 26. Departementet foreslår videre at bestemmelsen også skal omfatte rapporteringspliktiges generelle opplysningsplikt til Økokrim. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og understreker at både fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger stiller krav om at Økokrim ved EFE skal kunne etterspørre opplysninger direkte fra enhver rapporteringspliktig, uavhengig av om det er rapportert fra vedkommende rapporteringspliktige på forhånd. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utformingen av terskelen for rapporteringsplikt.

På bakgrunn av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 33 nr. 1, foreslår departementet at det presiseres at rapporteringsplikten og opplysningsplikten gjelder personlig for styremedlemmer, ledere, ansatte og andre som utfører oppdrag på vegne av rapporteringspliktig, se lovforslaget § 26 annet ledd.

Utvalget deler seg i to i spørsmålet om hvordan advokater og andre som ervervsmessig eller stadig yter selvstendig rettshjelp, skal rapportere til Økokrim. Flertallet, medlemmene Damslora, Hoberg, Lund, Roaldsøy, Sigurdsen og Utne, foreslår å gi en forskriftshjemmel for rapportering via et selvregulerende organ, med mulighet for å vurdere dette i sammenheng med oppfølgingen av NOU 2015: 3 om ny advokatlov. Mindretallet, medlemmene Hana, Munch Thore, Rui og Stokmo, foreslår å innføre rapportering via et selvregulerende organ.

I høringen er det gitt uttrykk for støtte til begge løsninger. Etter departementets vurdering bør spørsmålet løses i lys av oppfølgingen av NOU 2015: 3. Departementet foreslår derfor at det gis hjemmel til å gi andre regler om rapporteringsplikten for advokater mv., i samsvar med utvalgsflertallets lovutkast, se lovforslaget § 26 tredje ledd. Dersom en slik ordning etableres, vil den også omfatte opplysningsplikten overfor Økokrim.

I høringen har Økokrim etterspurt en klar lovforankring av adgangen til å utlevere opplysninger fra Økokrim som ledd i innhenting av ytterligere opplysninger fra rapporteringspliktige. Departementet viser til at det vil fremgå indirekte av hvitvaskingsloven § 26 at Økokrim etter omstendighetene må gi opplysninger som kan være underlagt taushetsplikt i forbindelse med begjæring om ytterligere opplysninger. Behovet for en ytterligere presisering vil kunne vurderes på et senere tidspunkt.

Lovforslagene gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 33 og 34 og FATF-anbefaling 20 og deler av anbefaling 29.

6.7.3 Gjennomføring av mistenkelig transaksjon

Departementet foreslår en bestemmelse om gjennomføring av mistenkelig transaksjon som medfører rapporteringsplikt, se lovforslaget § 27. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger, men finner grunn til å understreke at reglene om stans av mistenkelige transaksjoner går foran generelle regler om eksempelvis overføringstid for betalinger. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets utkast. Det er kun gjort lovtekniske endringer i lovutkastet.

Lovforslaget gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 35.

6.7.4 Ansvarsfrihet ved oversendelse av opplysninger

Departementet foreslår en bestemmelse om ansvarsfrihet for oversendelse av opplysninger i god tro til Økokrim, og foreslår at denne plasseres i samme paragraf som reglene om rapporterings- og opplysningsplikt, se lovforslaget § 26 fjerde ledd. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger, herunder at ansvarsfriheten i lovforslaget skal forstås slik at det dekker uaktsom, men ikke grovt uaktsom, villfarelse om plikten til å oversende opplysninger. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets utkast. For å avskjære eventuell tvil om hva som ligger i kravet til «god tro», foreslår departementet å presisere at ansvarsfriheten ikke gjelder ved grov uaktsomhet.

Departementet finner grunn til å understreke at FATF-anbefaling 21 bokstav a uttrykkelig omtaler at ansvarsfriheten skal gjelde både der rapporteringspliktig «did not know precisely what the underlying criminality was», og uavhengig av om det overhodet har skjedd noen illegal aktivitet. Dette skal legges til grunn ved forståelsen av regelen om ansvarsfrihet i lovforslaget § 26.

Lovforslaget gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 37 og deler av FATF-anbefaling 21.

6.7.5 Avsløringsforbud

Departementet foreslår en bestemmelse om forbud mot å gjøre kunden eller tredjeperson kjent med at det foretas undersøkelser eller er oversendt opplysninger til Økokrim, se lovforslaget § 28. Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger. På bakgrunn av høringen foreslår departementet at bestemmelsen utvides til å omfatte flere tilfeller der opplysninger om undersøkelser og rapportering kan utveksles. Departementet har også foretatt enkelte andre justeringer i lovutkastet, herunder en presisering av at avsløringsforbudet gjelder personlig for styremedlemmer, ledere, ansatte og andre som utfører oppdrag på vegne av rapporteringspliktige.

I høringen har Finans Norge, Justis- og beredskapsdepartementet og Økokrim anført at gjeldende hvitvaskingslov § 20 annet ledd bør videreføres, slik at det må gjøres tilstrekkelig unntak fra avsløringsforbudet til at finansinstitusjoner og forsikringsselskaper fortsatt skal kunne utveksle nødvendige kundeopplysninger når det er nødvendig som ledd i gjennomføringen av undersøkelser.

Høringsinstansene viser generelt til at kvaliteten på opplysningene som Økokrim mottar, vil kunne svekkes, og at dette også vil medføre merarbeid for Økokrim. Finans Norge nevner særlig at det ikke er gitt at det er et større personverninngrep at kundeopplysninger utveksles mellom rapporteringspliktige, enn at opplysningene utveksles med Økokrim.

Etter departementets vurdering tilsier hensynet til effektiv forebygging og avdekking av hvitvasking og terrorfinansiering at gjeldende hvitvaskingslov § 20 annet ledd videreføres. Departementet vil særlig fremheve det svekkede faktagrunnlaget de relevante rapporteringspliktige vil måtte vurdere oppfyllelse av undersøkelses- og rapporteringsplikten på bakgrunn av, og det økte merarbeidet som ville kunne falle på Økokrim. Departementet viser også til at det kan medføre økt risiko for overrapportering av mistenkelige forhold til Økokrim dersom mistanker ikke lenger kan avkreftes gjennom opplysningsutveksling mellom rapporteringspliktige. Etter departementets vurdering er det ikke grunnlag for å hevde at fjerde hvitvaskingsdirektiv skal være til hinder for denne typen utveksling av informasjon.

Departementet understreker at kretsen av rapporteringspliktige som skal kunne utveksle kundeopplysninger ikke utvides. De relevante rapporteringspliktige er alle underlagt krav om konsesjon, tilsyn av Finanstilsynet og regler om behandlingen av personopplysninger under tilsyn av Datatilsynet. Etter departementets vurdering er det derfor forsvarlig å videreføre adgangen til å utveksle opplysninger etter gjeldende hvitvaskingslov § 20 annet ledd.

For å sikre at det ikke er tvil om at det vil være adgang til å utveksle disse opplysningene, foreslår departementet å henvise fra § 28 fjerde ledd om unntak fra avsløringsforbudet til § 31 om utveksling av opplysninger, jf. også omtalen under punkt 7.2.6.

I høringen har Kommunerevisorforbundet ønsket en avklaring av om kommunerevisor kan oppfylle sine plikter overfor kommunens kontrollutvalg om varsling av kritikkverdige forhold uten hinder av avsløringsforbudet i hvitvaskingsloven. Forbundet påpeker at Finanstilsynet i rundskriv har bekreftet at revisors plikter etter revisorloven må oppfylles uten hinder av avsløringsforbudet.

Etter departementets vurdering kan det være grunn til å presisere forholdet mellom regelverkene på dette punktet. På bakgrunn av at de øvrige unntakene er gitt i fjerde hvitvaskingsdirektiv eller er videreføring av gjeldende hvitvaskingslov, mener departementet at ytterligere presiseringer av unntakene fra avsløringsforbudet eventuelt bør gis i forskrift. Departementet foreslår derfor at det gis en forskriftshjemmel for å fastsette nærmere unntak fra avsløringsforbudet i § 28 åttende ledd.

Utvalgets utkast til avsløringsforbud omfatter undersøkelser og informasjonsutveksling med Økokrim, men ikke informasjon om at det er iverksatt etterforskning. Utvalget viste til at Enheten for finansiell etterretning (EFE) i Økokrim ikke skal drive etterforskning. Etter departementets vurdering er det grunn til å videreføre forbudet mot å avsløre at det er iverksatt etterforskning. Det er ikke utelukket at rapporteringspliktige, som ledd i tilbakemeldingen fra EFE om hvordan rapporterte opplysninger blir brukt, får tilstrekkelige opplysninger til å vite at det er iverksatt etterforskning av lovbrudd. Departementet viser til lovforslaget § 28 første ledd.

Departementet finner grunn til å presisere at unntak fra avsløringsforbudet ikke i seg selv nødvendigvis medfører hjemmel til å utveksle opplysninger på tvers av eventuelle regler om taushetsplikt og behandling av personopplysninger. Departementet kommer tilbake til dette i punkt 7.2.6 om rapporteringspliktiges behandling av personopplysninger.

Lovforslaget gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 39.

6.7.6 Offentlige myndigheters rapporteringsplikt

Departementet deler utvalgets vurderinger når det gjelder behovet for en særskilt rapporteringsplikt for tilsynsmyndighetene. Departementet foreslår imidlertid å regulere dette noe annerledes enn det utvalget har foreslått, blant annet fordi departementet har et annet syn på spørsmålet om rapporteringsplikt for bostyrere. I tillegg foreslår departementet ikke en særskilt bestemmelse om rapporteringsplikt for «markedsovervåker». Dessuten foreslår departementet at bestemmelsen plasseres i kapittelet om tilsyn, forvaltningstiltak og sanksjoner som § 46.

Departementet bemerker innledningsvis at Finanstilsynet er pålagt en særskilt rapporteringsplikt i finanstilsynsloven § 6 annet ledd. Bestemmelsen gjelder imidlertid kun for Finanstilsynet. Departementet foreslår derfor en bestemmelse i hvitvaskingsloven som gjøres generell for alle tilsynsmyndigheter og benytter «hvitvasking» og «terrorfinansiering» fremfor henvisningen til utbytte av straffbare handlinger og straffelovens bestemmelser om terrorhandlinger i sin ordlyd. Departementet foreslår videre at rapporteringsplikten ikke er avgrenset til tilsynsmyndighetens «tilsynsarbeid», fordi fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 36 nr. 1 omtaler avdekking av mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering «dersom de ved kontroll (…) eller på annen måte avdekker forhold som kan ha tilknytning til hvitvasking av penger eller finansiering av terrorisme».

Utvalget har foreslått at «markedsovervåker» skal være underlagt samme rapporteringsplikt som tilsynsmyndighetene. Utvalget antar at Oslo Børs er å regne som en «markedsovervåker», se NOU 2016: 27 punkt 6.5.8.1. Etter departementets vurdering er det ikke opplagt at «markedsovervåker» skal omfatte eksempelvis regulerte markeder. I svensk og dansk hvitvaskingslov til gjennomføring av fjerde hvitvaskingsdirektiv er det kun vist til tilsynsmyndighetene. Spørsmålet om det kan være andre enn tilsynsmyndigheten som er dekket av direktivets artikkel 36 nr. 2, synes ikke å være drøftet i forbindelse med forberedelsen av lovene.

På bakgrunn av at spørsmålet er usikkert og hvordan dette er regulert i de andre nordiske landene, foreslår departementet at bestemmelsen om en særskilt rapporteringsplikt for andre enn rapporteringspliktige avgrenses til å gjelde tilsynsmyndighetene.

Lovforslaget gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 36.

Som departementet bemerket i punkt 3.4.6.5, har departementet et annet syn enn utvalget på om det er grunnlag for å opprettholde en form for rapporteringsplikt for bostyrere. I høringen har Økonomiforbundet gitt uttrykk for at bostyrere fortsatt bør være underlagt hvitvaskingsloven, fordi de har objektivt innsyn i regnskapene og derfor kan oppdage forsøk på hvitvasking i konkurssituasjoner. Forbundet nevner særskilt tilfellene der det verken er benyttet ekstern regnskapsfører eller revisor.

Etter departementets vurdering bør bostyrere fortsatt være underlagt en rapporteringsplikt. Departementet viser til at rapporteringer til EFE i Økokrim inngår i hvitvaskingsregisteret og sammenstilles mot andre rapporter etter hvitvaskingsregelverket. Rapporten inngår dermed i et annet system enn dersom det utelukkende sendes opplysninger til påtalemyndigheten i samsvar med konkursloven § 122a. Departementet antar at den rapporteringsplikten som fjerde hvitvaskingsdirektiv forutsetter for tilsynsmyndigheter, er en hensiktsmessig regulering også for bostyrere. Departementet foreslår derfor at konkursloven § 122a endres, slik at dersom bostyrer får mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering i forbindelse med sitt arbeid, skal det rapporteres til Enheten for finansiell etterretning ved Økokrim, se forslaget til endringer i konkursloven § 122a.