12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Generelt

Lovforslaget inneholder en rekke nye og endrede plikter, samt en utvidelse av lovens virkeområde til nye rapporteringspliktige grupper. I praksis vil dette medføre et økt behov for ressurser i både offentlig og privat sektor.

Reglene som foreslås, bygger på internasjonale anbefalinger og EØS-rett som det er bred internasjonal enighet om. Reglene har et kriminalitetsforebyggende formål som det er svært viktig at ivaretas på en tilstrekkelig god måte. Dersom norsk regelverk ikke er tilstrekkelig godt, risikerer norske myndigheter flere ulemper. For det første kan Norge stemples som fristed for kriminell aktivitet. For det andre risikerer norske bedrifter å få vanskeligheter med å få tilgang til markeder i andre land, som følge av at markedet begrenser tilgangen i tilfeller der hjemstaten ikke har implementert tilstrekkelige tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. For det tredje risikerer norsk næringsliv å bli utnyttet av kriminelle, noe som igjen har negative effekter i form av konkurransevridning og svekket tillit til næringen som helhet. En nærmere beskrivelse av de negative effektene av hvitvasking er gitt i punkt 3.2.3, med henvisning til hvitvaskingslovutvalgets vurderinger i NOU 2016: 27. Etter departementets vurdering oppveier de positive effektene av et effektivt og fornuftig innrettet regelverk for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering klart de potensielle ulempene som nye byrder for det offentlige og private medfører.

12.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for offentlige myndigheter

Lovforslaget inneholder nye forpliktelser for rapporteringspliktige som skal håndheves av tilsynsmyndighetene. Videre skal Lotteritilsynet begynne å føre tilsyn på hvitvaskingsområdet, herunder egnethetsvurdere et større antall personer enn det som gjøres i dag, etter noe endrede kriterier sammenlignet med gjeldende regler. Alle tilsynsmyndighetene får i tillegg i utgangspunktet kompetanse til å fatte vedtak om å ilegge forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner samt overtredelsesgebyr. Samlet kan dette øke de økonomiske og administrative byrdene for tilsynsmyndighetene i en ikke ubetydelig grad. Departementet viser også til at FATFs evalueringsrapport fra 2014 etterlyste en større innsats fra norske tilsynsmyndigheter på hvitvaskingsområdet.

En del av byrden vil særlig bestå i kompetanseheving i forbindelse med innføring av nytt regelverk. Dette er byrder som i hovedsak vil måtte bæres i en overgangsperiode, mens de på lengre sikt vil gå ned. For Lotteritilsynet innebærer det å sette seg inn i et nytt regelverk.

Hvilke byrder det nye reaksjonsregimet, herunder både forvaltningstiltak og sanksjoner, vil medføre for tilsynsmyndighetene, beror på flere faktorer – i hvilken grad det føres tilsyn, i hvilken grad tilsynsaktiviteten avdekker overtredelser samt hvilken grad av samarbeid rapporteringspliktige utviser i forbindelse med saksbehandlingen. Det er derfor ikke mulig å gi et presist anslag over hvilke økte administrative byrder dette vil kunne medføre for det offentlige. I denne sammenheng finner departementet grunn til å understreke at tilsynsaktiviteten skal gjennomføres med en risikobasert tilnærming, slik at ressursene kan utnyttes mest mulig effektivt. Den identifiserte risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering på tilsynsmyndighetens ansvarsområde vil dermed få betydning for hvilken ressursinnsats som er nødvendig og ønskelig fra tilsynsmyndighetens side. Det er likevel en forutsetning at tilsynsaktiviteten skal øke.

For Lotteritilsynets del er det grunn til å nevne at hvilken økt ressursbruk som vil være nødvendig, også er avhengig av i hvilken grad tilsyn etter hvitvaskingsregelverket integreres i tilsynsvirksomheten som gjennomføres allerede i dag.

12.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for private

Lovforslaget både viderefører og utvider forpliktelser for rapporteringspliktige, i tillegg til at nye forpliktelser legges til. Departementet foreslår også å utvide hvitvaskingslovens anvendelsesområde til å gjelde tilbydere av spilltjenester.

Lovforslaget gjelder en rekke ulike typer rapporteringspliktige av ulik art og størrelse. Loven bygger videre på en risikobasert tilnærming, slik at de tiltakene rapporteringspliktige iverksetter skal være tilpasset den identifiserte risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering i virksomheten. Hvilke byrder og utgifter ulike rapporteringspliktige vil måtte bære, vil dermed også variere.

Selv om forpliktelsene til en viss grad er videreføringer og utvidelser av gjeldende plikter, legger departementet til grunn at de administrative byrdene i sum vil øke for rapporteringspliktige foretak. Departementet viser til at lovforslaget generelt strammer inn regelverket og skal gjøre det vanskeligere for kriminelle å hvitvaske penger og finansierer terrorisme. I dette ligger det også en forventning om at innsatsen på området intensiveres.

I NOU 2016: 27 punkt 13.2.1 har Hvitvaskingslovutvalget gjennomgått de økonomiske og administrative konsekvensene av nye og endrede forpliktelser i hvitvaskingsloven for private. Utvalget sier blant annet følgende:

«Eksisterende rapporteringspliktige vil måtte bruke ressurser på å sette seg inn i det nye regelverket. I enkelte tilfeller kan det være behov for ekstern bistand i form av konsulenter eller juridisk bistand. Hvilket behov den enkelte virksomhet vil ha for bistand vil variere med virksomhetens omfang og art. Flere virksomheter vil antakeligvis ha intern kompetanse som har til oppgave å holde seg oppdatert på relevant regelverk, og som samtidig innehar nødvendig kompetanse til å sette seg inn i nye og endrede forpliktelser. Det er imidlertid en rekke virksomheter som neppe innehar særskilt kompetanse knyttet til å sette seg inn i det til enhver tid gjeldende regelverket for virksomheten. En del av behovet for opplæring og informasjon vil kunne dekkes av bransjeorganisasjoner og tilsynsmyndigheter. Likevel kan enkelte virksomheter måtte innhente bistand fra eksterne tjenesteytere. For eksisterende rapporteringspliktige dreier det seg om å sette seg inn i endrede og nye forpliktelser.

Det nye regelverket vil kreve oppdatering av opplæringen ansatte har fått. Nye rapporteringspliktige må lære opp sine ansatte. Behovet for opplæring vil variere med virksomhetens omfang og art. Opplæringen vil også variere med hvilke funksjoner den enkelte ansatte har. For noen vil behovet for opplæring være beskjedent, mens behovet vil være større for de som i praksis skal organisere og etterleve lovens forpliktelser. Utvalget har ikke sikre tall over hvor mange ansatte hos rapporteringspliktige som må læres opp og oppdatere sin kunnskap. I finanssektoren[fotnote] er det eksempelvis omtrent 50 000 ansatte. Mange av disse må tilegne seg kunnskap om hvitvaskingsreglene i større eller mindre grad.

Et grunnleggende trekk ved regelverket er at det skal gjennomføres risikovurderinger som gir grunnlag for en risikobasert tilnærming til etterlevelsen av loven. Det vil være svært store variasjoner mellom de rapporteringspliktige når det gjelder omfanget av risikovurderingene. For eksempel vil finansforetak med et bredt spekter av produkter, der det involveres store beløp og også grensekryssende virksomhet, ha langt flere momenter i risikovurderingene enn rapporteringspliktige med få transaksjoner. Det er ikke tvil om at utarbeidelse og oppdatering av risikovurderinger vil medføre behov for betydelig ressursbruk for mange rapporteringspliktige. Det er ikke mulig for utvalget å beregne disse kostnadene, verken for enkelte rapporteringspliktige eller grupper av rapporteringspliktige. Utvalget foreslår videre at risikovurderingene til rapporteringspliktige skal dokumenteres. I realiteten innebærer dette at risikovurderingene må være skriftlige. For de aller fleste rapporterinspliktige [sic] vil risikovurderingene være skriftlige uavhengig av dokumentasjonskravet. At risikovurderingene må dokumenteres er derfor en helt minimal byrde.

Etter lovforslaget innebærer forenklede kundetiltak ikke lenger unntak fra reglene om kundetiltak i sin helhet. Dette er i dag tilfellet bl.a. for skadeforsikring, eller der kunden selv er rapporteringspliktig. Hovedregelen etter forslaget er at alle kunder skal underlegges alminnelige kundetiltak. I følge tall fra «finansbarometeret» til Finans Norge fra 2015 var det ca. 600 000 kunder som byttet skadeforsikringsforetak i 2015. Overfor alle kunder som bytter skadeforsikringsforetak skal det etter ny lov gjennomføres kundetiltak. Slike tiltak kan forenkles ved å basere seg på andre gjennom reglene om å legge til grunn kundetiltak utført av tredjeparter.

(…)

Plikten til å lagre opplysninger og dokumenter gjelder allerede i dag. Rapporteringspliktige skal derfor ha rutiner og systemer for slik lagring. De mer omfattende kundetiltakene som er foreslått, vil føre til at det er noen flere opplysninger og dokumenter som skal lagres. Utvalget antar at det er rutiner og systemer som i seg selv i hovedsak krever ressurser, og at utvidelsen derfor ikke vil påføre kostnader av noen størrelse.

Avgrensningen av politisk eksponerte personer (PEP-er) er, i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv, foreslått utvidet til også å omfatte nasjonale PEP-er. I tillegg er ikke lenger definisjonen av PEP tidsavgrenset. Det er de rapporteringspliktiges ansvar å identifisere PEP-er og gjennomføre forsterkede kundetiltak. Med et videre omfang av PEP, legger utvalget til grunn at det vil føre til økt ressursbruk i forbindelse med gjennomføring av kundetiltak. Utvalget har ikke grunnlag for å gi anslag på økt ressursbehov.

Når det gjelder gjennomføring av kundetiltak, går utkastet bl.a. ut på at rapporteringspliktige i noen tilfeller kan legge til grunn kundetiltak utført av tredjeparter som selv er rapporteringspliktige. Rapporteringspliktige har derfor mulighet til å redusere kostnadsbehovet, forutsatt at det finnes tredjeparter som er villige til å dele opplysninger om kunden som er innhentet ved kundetiltak. Særlig for rapporteringspliktige i konsern i finansbransjen kan det etter utkastet være aktuelt å legge til grunn kundetiltak utført av andre konsernselskaper. Utvalget antar at dette kan spare disse rapporteringspliktige for ganske mye arbeid ved etablering av kundeforhold.

Kravene til internkontroll er konkretisert og utvidet sammenlignet med tidligere. Kravene som stilles er videre avhengig av virksomhetens art og størrelse. Utvalget antar at dette vil føre til noe økt ressursbruk. Samtidig skal mange av de rapporteringspliktige som det stilles særskilte krav til, allerede være underlagt regler om internkontroll i medhold av annet regelverk, se f.eks. finansforetaksloven § 8-16 om internrevisjon. Dette gir grunnlag for synergieffekter og utbygging av eksisterende strukturer.

Forordningen om opplysninger som skal følge en betaling i betalingskjeden forventes ikke å generere kostnader i særlig grad for de foretakene forordningen gjelder for. De fleste finansielle overføringer inneholder allerede slik informasjon. Noe utgifter til teknisk tilpasning må likevel antas å påløpe.

Alle rapporteringspliktige skal ha rutiner for etterlevelse av gjeldende lov. Med nye og endrede plikter vil rutinene måtte oppdateres. Utvalget antar at det vil være relativt store forskjeller melllom [sic] rapporteringspliktige, blant annet avhengig av størrelse og kundekrets. For eksempel vil små bedrifter med oversiktlig virksomhet kunne greie seg med ganske enkle rutiner, mens større bedrifter med mer kompleks virksomhet, herunder kundekrets, må utarbeide rutiner som er mer omfattende og detaljerte. Utvalget legger til grunn at dette vil føre til økt ressursbruk i næringslivet, men først og fremst i form av éngangseffekt i forbindelse med ikrafttredelsen av hvitvaskingsloven. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå timebruk eller kostnader forbundet med utarbeidelse av rutinene. Timebruk og eventuelle kostnader er avhengig av flere faktorer. For eksempel vil omfanget og kvaliteten på virksomhetens eksisterende rutiner få betydning for ressursbehovet ved utarbeidelse av oppdaterte rutiner. Videre vil veiledning fra bransjeorganisasjoner eller tilsynsmyndigheter kunne dempe virksomhetens ressursbehov. Enkelte virksomheter vil muligens vurdere å innhente ekstern bistand.

Rutinene skal etter forslaget oppdateres. Hyppigheten av oppdateringene er ikke foreslått fastsatt i loven, men for eksempel vil endrede risikovurderinger kunne medføre behov for å endre rutinene. Det er vanskelig å se for seg at vurdering av rutiner skjer sjeldnere enn årlig. Utvalget antar at det ofte vil være tale om en begrenset ressursbruk. Likevel er det klart at endrede risikovurderinger og praktiske erfaringer med rutinene tilsier et mer omfattende revisjonsarbeid for en del rapporteringspliktige.

De årlige administrative kostnadene forbundet med etterlevelse av hvitvaskingsloven og -forskriften fra 2003 ble i en kartlegging fra 2006 antatt å være rundt 160 millioner kroner.[fotnote] Av dette gjaldt rundt 18 millioner kroner rapportering til Økokrim, herunder opplæring. Det er angitt at hyppigheten av kundekontroll, særlig i finanssektoren, er hovedgrunnen til størrelsen på beløpet. Videre er det lagt til grunn at det er både kontoryrker og akademiske yrker som utfører oppgaver knyttet til hvitvasking. Det ble regnet med en populasjon av kunder (fysiske personer) på 3,4 millioner, og at det i gjennomsnitt ble gjennomført kundekontroll av hver av dem hvert tredje år.

Utvalget har ikke funnet å kunne oppdatere kartleggingen for endringene i utkastet. Utvalget antar at det fortsatt er hyppigheten av kundetiltak i finanssektoren som fører til mesteparten av kostnadene ved kundetiltak. Endringer i lovgivningen og digitaliseringen i finanssektoren og samfunnet for øvrig siden 2006 utgjør så store endringer når det gjelder innhenting, bekreftelse og lagring av opplysninger at man antakelig må gjennomføre en helt ny kartlegging for å kunne gi noen form for realistiske anslag på kostnadene ved kundetiltak ved en ny lov. Det ligger ikke innenfor utvalgets mandat å gjennomføre en kartlegging av denne typen.(…)»

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger av de økonomiske og administrative konsekvensene for private parter gitt ovenfor.

For tilbydere av spilltjenester, som er eneste nye rapporteringspliktige, vil de økonomiske og administrative konsekvensene måtte antas å kunne bli større enn for rapporteringspliktige som hovedsakelig må oppdatere sine rutiner og systemer til nytt regelverk. Dette gjelder både krav om å sette seg inn i et nytt regelverk, gjennomføre en virksomhetsinnrettet risikovurdering og utarbeide og implementere rutiner tilpasset virksomhetens risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Nye regler om håndteringen av egnethet for ledelsen i foretakene vil også medføre nye byrder.

Lotteritilsynets utgifter finansieres i dag ved avgifter og gebyrer som belastes enhetene under tilsyn, og dersom Lotteritilsynets utgifter går opp, vil også de direkte økonomiske kostnadene for relevante enheter gå opp.

Departementet bemerker at de økte byrdene og kostnadene for bransjen samlet sett vil bero på hvor mange foretak som underlegges hvitvaskingsloven. I denne sammenheng er det relevant at departementet foreslår at det kun er tilbydere av spill som krever tillatelse etter pengespill-, lotteri- og totalisatorloven, som skal underlegges loven, og ikke alle tilbydere av spill som omfattes av loven.