6 Unntak ved kriser, katastrofer eller andre ekstraordinære situasjoner

6.1 Departementets forslag og vurdering

6.1.1 Innledning

Ideelt sett bør etablering av mottak skje i samsvar med ordinære prosesser, det vil si kommunal saksbehandling. Det er et visst handlingsrom i gjeldende plan- og bygningslov som kan sikre at prosesser går raskere enn vanlig, blant annet gjennom adgangen til å delegere myndighet fra kommunestyret til annet organ eller administrasjonen. Ikke alle kommuner er klar over handlingsrommet de har, eller er av ulike årsaker noe tilbakeholdne med å bruke handlingsrommet. I løpet av høsten 2015 har departementet også erfart at enkelte kommuner har stilt vilkår eller vedtatt andre begrensninger som i praksis har vanskeliggjort arbeidet med å sikre innkvartering av nyankomne asylsøkere i eksisterende byggverk. Departementet har ikke myndighet til å pålegge kommuner å bruke handlingsrommet i plan- og bygningsloven. Departementet kan heller ikke pålegge kommuner å fatte vedtak om at enkelte saker skal behandles raskt og med positivt utfall.

Ved akutt tidsnød i kriser eller andre ekstraordinære situasjoner hvor hensynet til viktige samfunnsinteresser gjør seg gjeldende med stor tyngde, er det avgjørende at staten kan ha hjemmel til raskt å ta grep for sikre at nødvendige tiltak kan gjennomføres, eksempelvis etablere innkvarteringsfasiliteter for asylsøkere.

Det fremgår av plan- og bygningslovens formålsbestemmelse § 1-1 fjerde ledd at planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter, og at det skal legges vekt på langsiktige løsninger. Etter departementets oppfatning må dette kunne fravikes midlertidig i krisesituasjoner eller andre ekstraordinære situasjoner for å hindre at situasjonen utvikler seg til en krise. Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven, § 20-9 jf. § 1-6. Formålet med bestemmelsen er å gi staten nødvendige fullmakter ved krise, katastrofer eller andre ekstraordinære situasjoner til å gjennomføre nødvendige tiltak omfattet av plan- og bygningsloven, uten vanlig saksbehandling og oppfyllelse av de vanlige materielle lovkrav.

Når det gjelder begrepet krise og katastrofer forstås samme definisjon som fremgår av forarbeidene til fullmaktsbestemmelsen i helseberedskapsloven § 1-5 nr. 2, se Ot.prp. nr. 89 (1998–99) kapittel 13:

«En krise eller katastrofe i fredstid kan beskrives på følgende måte:

-En krise eller katastrofe er en situasjon av ekstraordinær karakter der det akutte hjelpebehov ikke kan dekkes av tilgjengelige ressurser, og ordinære ansvarsforhold og kommandoforhold ikke strekker til, og omlegging eller ekstra tilførsel av ressurser er nødvendig.»

Ovennevnte definisjon av krise benyttes også i næringsberedskapsloven.

Med andre ekstraordinære situasjoner legger departementet til grunn samme definisjonen som fremgår av beredskapsbestemmelsen i luftfartsloven § 13-9, se Ot.prp. nr. 65 (2003–2004) kapittel 9:

«Uttrykket «andre ekstraordinære situasjoner» omfatter fredssituasjoner hvor tungtveiende samfunnsinteresser må ivaretas.»

Kompetansen til å konstantere at det foreligger krise, katastrofe eller andre ekstraordinære situasjoner, foreslås lagt til Kongen. Kongen kan bemyndige departementet til å fatte beslutninger etter § 20-9 jf. § 1-6 om enkeltstående, midlertidige tiltak, uavhengig av planer og bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

Så fremt det vil være tidsmessig forsvarlig, bør tiltak igangsettes som en vanlig byggesak med søknad til plan- og bygningsmyndighetene. Dersom tillatelse ikke gis eller saksbehandlingstiden blir uforsvarlig lang, kan departementet bruke hjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-9 første ledd til å gripe inn og fatte beslutning om unntak fra plan- og bygningsloven. Forslaget til ny § 20-9 i plan og bygningsloven må ses i sammenheng med foreslått endring av § 1-6 tredje ledd, som åpner for at tiltak etter § 20-9 kan gjennomføres uavhengig av plangrunnlag. Bakgrunnen for dette er at det er endring og utarbeidelse av planer som erfaringsmessig tar lang tid, og det er følgelig her de største mulighetene for tidsbesparelser ligger.

Forslaget til § 20-9, jf. § 1-6, er bygd opp etter samme mønster som unntaket for skjermingsverdige bygg som følger av plan- og bygningsloven § 20-8. Bestemmelsen har også i seg elementer av beredskapshjemlene i helseberedskapsloven § 3-1 jf. § 1-5 og sivilbeskyttelsesloven § 25.

6.1.2 Generell eller avgrenset fullmaktsbestemmelse?

En sentral og vanskelig problemstilling er om forslaget til fullmaktsbestemmelse skal utformes med en generell ordlyd eller om den skal avgrenses eksplisitt til kun å gjelde denne aktuelle situasjonen.

Departementet ser at det kan være enkelte argumenter som taler for en generell ordlyd. Det kan oppstå ulike typer kriser eller andre ekstraordinære situasjoner som gir behov for masseinnkvartering eller andre akutte byggetiltak, som ikke nødvendigvis kan sammenlignes med den ekstraordinære situasjonen som er utgangspunktet for forslaget om tidsavgrenset lovendring. Det kan eksempelvis være en naturkatastrofe av nasjonal karakter (flom eller skred), storulykke med behov for masseevakuering og innkvartering, pandemi, humanitære katastrofer mv.

En fullmaktsbestemmelse som er generelt utformet vil gi staten mulighet til å reagere raskt innenfor plan- og bygningsområdet.

Argumenter som departementet mener taler mot en generell ordlyd, er at vi ikke har hatt mulighet for å utrede og avgrense nærmere i hvilke krisesituasjoner eller andre ekstraordinære situasjoner fullmaktsbestemmelsen skal kunne brukes. Et motargument kan også være at en generell fullmaktsbestemmelse vil gripe mer inn i det kommunale selvstyret enn det som er nødvendig for å løse den akutte situasjonen.

Departementet foreslår å utforme fullmaktsbestemmelse med en mer generell ordlyd slik at den kan benyttes i ulike typer kriser eller andre ekstraordinære situasjoner, herunder dagens ekstraordinære situasjon i mottaksapparatet. Det vil være situasjonen, hendelsens omfang og konsekvenser for liv, helse og velferd som er avgjørende for bruken av bestemmelsen. Slik departementet ser det, vil forslaget om tidsbegrensning på 2 år og at kompetansen legges til Kongen, i tilstrekkelig grad ivareta de hensyn som kan tale mot en generell bestemmelse.

6.1.3 Unntak fra forvaltningsloven mm.

Forvaltningsloven får anvendelse med mindre annet er bestemt i, eller med hjemmel i lov. Departementet peker i den forbindelse på at det er viktig at nødvendige tiltak etter loven kan gjennomføres raskt. Det kan også være nødvendig å avlaste de organer som har ansvar for å håndtere en alvorlig situasjon slik at de kan konsentrere seg om å sikre liv og helse. Departementet ser det derfor som nødvendig at den foreslåtte fullmaktsbestemmelsen åpner for å kunne gjøre unntak fra forvaltningslovens regler om forhåndsvarsel, krav til begrunnelse og adgangen til klage.

Departementet foreslår videre at det ikke skal være mulig å gi midlertidig forføyning mot tiltak som iverksettes i medhold av plan- og bygningsloven § 20-9 jf. § 1-6. Bakgrunnen for dette er at det ikke vil være forenlig med de hensyn bestemmelsen er utarbeidet for å ivareta. Intensjonen med bestemmelsen er at tidsbruken ikke skal bli for lang ved kriser eller andre ekstraordinære situasjoner. Det vil utgjøre et uakseptabelt usikkerhetsmoment dersom tiltak som er nødvendige kan stanses over lengre tid i påvente av avgjørelser i rettssystemet.

6.1.4 Tiltak som omfattes av fullmaktsbestemmelsen

Fullmaktsbestemmelsen gir relativt vid adgang til å fravike plan- og bygningsloven. Bestemmelsen er først og fremst tenkt benyttet i forbindelse med midlertidige tiltak.

Rent konkret vil bruk av bestemmelsen ved foreliggende ekstraordinære situasjon, kunne innebære at blant annet midlertidig bruksendring av eksisterende byggverk til asylmottak eller omsorgssentre, midlertidig plassering eller oppføring av byggverk til asylmottak eller omsorgssentre, helt eller delvis kan besluttes uten at bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven er fulgt. Dette innebærer at det kan gjøres unntak fra krav til dispensasjon fra plan eller plankrav, søknad og tillatelse, nabovarsling samt lovens materielle krav, eller unntak fra de ordinære saksbehandlingsreglene for vedtak av planer eller planendringer. Den foreslåtte bestemmelsen vil også omfatte tiltak som er påkrevd for å ivareta sikkerheten, eksempelvis oppføring av gjerder eller lignende tiltak. Midlertidig innebærer i denne sammenheng at tiltaket skal være tidsbegrenset. Departementet legger i første rekke opp til å følge lovens ordinære system hvor det med midlertidig menes bruk eller plassering inntil 2 år, jf. plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd bokstav c). Departementet utelukker ikke at det i enkelte tilfeller kan være behov for å fatte beslutning utover 2 år, men da begrenset opp til 5 år. Dette bør gi tilstrekkelig tid til å avvikle midlertidige tiltak. Til sammenligning er det i Sverige mulig å gi midlertidige tillatelser inntil 15 år.

Bestemmelsen åpner videre for at beslutning etter § 20-9 jf. § 1-6 kan omfatte rett til å foreta endringer av byggverket eller på eiendommen som anses nødvendig. Slikt unntak fremgår for øvrig også av helseberedskapsloven § 3-1 jf. § 1-5 og sivilbeskyttelsesloven § 25.

Aktuelle endringer kan være fysiske endringer av byggverket, som reparasjon, rehabilitering og ombygging eller terrenginngrep og/eller anlegg av ny veg og parkeringsplasser. Ved fysiske endringer på byggverket skal hensynet til liv og helse ivaretas på en forsvarlig måte. Krav til liv og helse som følger av annet regelverk, som folkehelseloven og brann- og eksplosjonsvernloven, gjelder ved siden av plan- og bygningsloven. Det er ikke lagt opp til å kunne fravike disse etter plan- og bygningsloven.

Ved tiltak på eiendommen, som terrenginngrep med mer, skal disse så langt det lar seg gjøre utføres på en mest mulig skånsom måte slik at eventuelle ulemper for omgivelsene reduseres til et minimum. Krav til vern av naturmangfold og kulturminner som følger av annet regelverk gjelder, og kan ikke fravikes gjennom plan- og bygningsloven.

Mest aktuelt vil det trolig være å bruke bestemmelsen i § 20-9 første ledd til å gjennomføre tiltak i strid med arealplan, eventuelt oppføre eller plassere byggverk uten at slike planer foreligger. Det er endring og utarbeidelse av planer som erfaringsmessig tar lang tid, og det er følgelig her de største mulighetene for tidsbesparelser ligger.

Departementet understreker for ordens skyld at den foreslåtte bestemmelsen ikke innebærer et generelt unntak. Det vil med andre ord ikke være fritt frem for private aktører å etablere eksempelvis et asylmottak eller omsorgssenter. Bruk av unntaket forutsetter beslutning av departementet, se kapittel 6.1.9 nedenfor. Private aktører kan ikke søke departementet om å få bruke unntaket. Bruk av unntaket fordrer at det er en statlig instans, for eksempel UDI, Politiets Utlendingsenhet eller Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, eller kommunal instans som ber om at det fattes beslutning etter plan- og bygningsloven § 20-9 jf. § 1-6. De nærmere rammer for hva som tillates vil fremgå av beslutningen.

For at en midlertidig bruksendring eller plassering av midlertidige byggverk skal være lovlig, må altså tiltaket enten har vært gjenstand for ordinær saksbehandling hos kommunen eller omfattet av beslutning etter den foreslåtte unntaksbestemmelsen. Bakgrunnen for dette er at det er viktig å ha oversikt over midlertidige byggverk som benyttes til eksempelvis asylmottak eller omsorgssentre ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner. Det vil gjøre det mulig for bygningsmyndighetene å følge opp bruken av byggverket når den særskilte tillatelsen løper ut. Til eksempel, dersom det er gitt tillatelse til midlertidig bruksendring av hotell til asylmottak for ett år, skal driften gå tilbake til hotell igjen når det har gått ett år. Bygningsmyndighetene kan da føre tilsyn med at den midlertidige bruken som asylmottak har opphørt.

Departementet kan ikke utelukke at det ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner kan bli nødvendig å oppføre nybygg eller plassere byggverk til bruk som innkvartering. Disse byggverkene vil i etterkant kunne gjenbrukes til andre formål som for eksempel studentboliger eller gjennomgangsboliger. I forbindelse med OL på Lillehammer i 1994 ble det brukt forskjellige byggesystemer med varierende grad av plassbygg, prefabrikasjon og moduler. Enkelte av modulbyggene ble laget slik at de kunne flyttes etter OL, og er i dag i bruk blant annet som hotell på Svalbard og som boliger i Tromsø.

Selv om tiltakene er lovlig oppført, vil eventuell endret bruk av byggverkene eller endret plassering nødvendigvis måtte underlegges ordinær søknadsprosess i kommunen.

6.1.5 Begrensninger i fullmaktsbestemmelsen

Den foreslåtte fullmaktsbestemmelsen skal ikke gi hjemmel til å rekvirere bruk av privateide byggverk eller disponere privat eiendom i en krisesituasjon. Slik rekvisisjon av bygninger kan mot erstatning gjennomføres etter sivilbeskyttelsesloven § 25 og helseberedskapsloven § 3-1, jf. § 1-5. Disse bestemmelsene gir imidlertid ikke hjemmel til å unnta fra krav etter plan- og bygningsloven. Den foreslåtte fullmaktsbestemmelsen i plan- og bygningsloven vil således kunne supplere beredskapsbestemmelser i annet lovverk som for eksempel helseberedskapsloven, næringsberedskapsloven og sivilbeskyttelsesloven. Den nye hjemmelen sørger dermed for at staten ved kriser eller i andre ekstraordinære situasjoner på en meget effektiv måte også kan håndtere nødvendige tiltak omfattet av plan- og bygningsloven.

I den grad det vil være behov for å ta i bruk privat eiendom uten bruk av beredskapshjemler, må dette sikres enten gjennom frivillig avtale eller etter reglene om ekspropriasjon og forhåndstiltredelse i oreigningslova.

6.1.6 Hensynet til kommunene

I nåværende ekstraordinære situasjon har kommunene vist et stort samfunnsansvar og klart å snu seg raskt for å sikre at mennesker blir tatt imot og bistått på en verdig og god måte.

Det er ingen tvil om at kommunene havner i en vanskelig situasjon når de skal balansere behovet for å bidra med akutte løsninger samtidig som de på en forsvarlig måte skal ivareta forpliktelser og krav etter blant annet plan- og bygningslovgivningen.

I ytterste konsekvens har den ekstraordinære situasjonen Norge er i, ført til at det ikke har vært praktisk mulig for kommunene å overholde alle krav som følger av plan- og bygningslovgivningen. En slik situasjon kan på sikt bidra til å undergrave både respekten for og troverdigheten av regelverket.

Forslaget til ny bestemmelse i plan- og bygningsloven § 20-9 jf. § 1-6 innebærer derfor at ansvaret og myndigheten til å fatte beslutninger for en midlertidig periode overføres fra kommunen til staten. En slik overføring av myndighet betyr at kommunen settes på sidelinjen i en situasjon hvor dette kan få store konsekvenser for dem. Dette innebærer blant annet en betydelig tilsidesettelse av det lokale selvstyret. Departementet kan imidlertid ikke se at det ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner finnes noe annet alternativ. Hensynet til liv og helse må da gå foran hensynet til lokalt selvstyre.

Samtidig sitter kommunene på betydelig kompetanse og ressurser som staten er avhengig av. Så langt det er praktisk mulig, bør staten ta kommunen med på råd før det eventuelt besluttes å ta i bruk § 20-9 jf. § 1-6. Departementet foreslår derfor at det, så langt det etter omstendighetene er praktisk mulig, skal innhentes uttalelse fra kommunen før eventuell beslutning fattes. Departementet foreslår at det er et ufravikelig minstekrav om at kommunen er informert før eventuelle tiltak iverksettes.

6.1.7 Hensynet til private

Etter plan- og bygningsloven skal naboer og gjenboere ha anledning til å ivareta sine interesser og fremme sitt syn i plan- og byggesaker. For at dette skal kunne ivaretas på en god måte, må de få varsel om hva som planlegges nær deres eiendom. Dette er blant annet sikret gjennom regler om nabovarsling i plan- og bygningsloven §§ 19-1 og 21-3.

Departementet understreker at nabomerknader alene ikke kan gi grunnlag for avslag etter plan- og bygningsloven. Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven er at dersom et tiltak oppfyller vilkårene gitt i eller i medhold av loven, har tiltakshaver rettskrav på tillatelse. Hensynet til naboer kan likevel i enkelte tilfeller føre til at tiltakshaver velger å foreta endringer av tiltaket for å imøtekomme merknader fra naboer, eller at kommunen i sitt vedtak – innenfor de rettslige rammer som foreligger – ivaretar nabohensynene så langt en finner det hensiktsmessig.

Bruk av den foreslåtte bestemmelsen ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner innebærer at krav etter plan- og bygningsloven helt eller delvis kan fravikes for å kunne gjennomføre påkrevde tiltak raskt. I en akutt situasjon vil dette nødvendigvis innebære at naboer og gjenboere ikke skal ha krav på nabovarsel.

Departementet har forståelse for at det for naboer og gjenboere vil fremstå som uheldig at de må finne seg i at midlertidige tiltak, så som bruksendring eller plassering av byggverk, blir gjennomført uten at de er varslet på forhånd, uten at de får anledning til å uttale seg og uten at de har klageadgang i ettertid. Hensynet til å kunne gjennomføre tiltak raskt ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner tilsier imidlertid at det ikke er rom for å praktisere full åpenhet, rett til innsyn og medvirkning slik det ellers er vanlig i plan- og byggesaker.

6.1.8 Hensynet til liv og helse

Plan- og bygningsloven regulerer i hovedsak oppføring av nye byggverk. Det følger imidlertid av plan- og bygningsloven § 31-2 at de byggtekniske kravene også gjelder ved hovedombygging, vesentlig reparasjon og bruksendring.

For midlertidige byggverk som kun skal stå inntil 2 år, gjelder reduserte krav til blant annet tilgjengelighet og energieffektivitet. Videre kan det for midlertidige byggverk og for byggverk som ikke er tilknyttet offentlig eller privat vannforsyning, gjøres unntak fra krav om automatisk brannslokkeanlegg.

Gjeldende krav til energieffektivitet, brannsikkerhet, universell utforming, tilgjengelighet mv. innebærer at det ofte er store forskjeller mellom opprinnelige kvalitetskrav til et eldre bygg og de kravene som stilles i dag. Dette kan medføre at nye krav er uhensiktsmessige for arbeider på, eller ved bruksendring av eksisterende bygg.

Ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner vil det sentrale være raskt å kunne tilby mennesker tak over hodet og en seng å sove i. Innkvarteringen skal være nøktern, men forsvarlig. Det kan således ikke forventes at byggverk som kun skal brukes i en midlertidig periode holder samme høye standard som ellers gjelder ved oppføring av nytt byggverk. Kvalitetskravene som det kan være aktuelt å fravike, vil blant annet være krav til energi, tilgjengelighet, universell utforming, heis og andre løfteinnretninger.

Eventuelle unntak fra krav i byggteknisk forskrift kan på lengre sikt påvirke menneskers liv og helse. Det er viktig å sikre eksempelvis at byggverk tåler de påkjenninger de kan forventes å bli utsatt for, og at vanninnstallasjoner er korrekt utført for å unngå at det oppstår legionella. Krav som er satt for å ivareta personers liv og helse, som konstruksjonssikkerhet, brannsikkerhet, fare mot flom og skred, samt vann- og avløpsinstallasjoner vil således i utgangspunktet ikke kunne fravikes selv ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner. Det vil likevel være et visst spillerom for hvor langt forsvarlighetsbetraktningen skal strekkes for å løse en akutt situasjon.

Etter gjeldende byggteknisk forskrift, er det i dag mulig å unnta fra kravet om sprinkling for midlertidige byggverk som skal stå i inntil 2 år. Etter departementets vurdering vil det ved en midlertidig bruksendring av eksisterende byggverk fremstå som både uforholdsmessig og unødig strengt å kreve sprinkling av et byggverk som kun skal benyttes i en kortvarig periode. Det vil være fullt mulig å oppnå tilstrekkelig sikkerhet på annen måte. Departementet mener kravet til brannalarmanlegg og rømningsveier skal ligge fast. Det kan derimot gjøres unntak fra kravet til sprinkling for midlertidig bruksendring av eksisterende byggverk forutsatt at byggverket ellers oppfyller krav til brannalarmanlegg og rømningsveier, samt at tiltakshaver i tillegg sørger for døgnkontinuerlig brannvakthold.

Unntak fra byggtekniske krav kan gjøres i beslutning, eller i forskrift i medhold av plan- og bygningsloven § 20-9.

Departementet vil for ordens skyld understreker at krav til liv og helse som følger av blant annet folkehelseloven og brann- og eksplosjonsvernloven gjelder ved siden av plan- og bygningsloven. Den foreslåtte bestemmelsen i plan- og bygningsloven åpner ikke for å kunne fravike krav som følger av andre offentligrettslige lover.

Bruk av moduler/brakker

Det kan også være aktuelt med nyoppføring av byggverk som modulbygg eller brakker. Begrepet «modulbygg» omfatter mange ulike typer prefabrikerte bygg. Det kan spenne fra å være en enkel anleggsbrakke til boligbygning eller hotell som er satt sammen av flere moduler. Kvaliteten på modulene vil avhenge av om de skal være til permanent eller midlertidig bruk, som bolig eller som arbeidsplass.

Etter gjeldende byggteknisk forskrift stilles det lavere krav til kvaliteten for byggverk som er beregnet på bruk av mer midlertidig karakter. Eksempler på dette er fritidsboliger, studentboliger og midlertidige bygninger som kun skal stå inntil 2 år. For slike bygg er det reduserte krav til blant annet tilgjengelighet, universell utforming, energi med mer. Kravene til sikkerhet gjelder derimot fullt ut. Modulbygg som er ment til permanent bruk, må i utgangspunktet oppfylle alle krav i byggteknisk forskrift.

Departementet mener at det kan være aktuelt med ytterligere lempinger av krav til byggverk som skal brukes som midlertidig innkvartering. Hensikten er å sikre nøktern, men forsvarlig innkvartering.

Moduler og brakker er byggevarer, og dermed omfattet av kravet til dokumentasjon etter Byggevareforordningen. Forordningen er gjennomført i Norge i forskrift om dokumentasjon og omsetning av byggevarer (dokumentasjonsforskriften). De krav til dokumentasjon som følger av Byggevareforordningen og dokumentasjonsforskriften kan ikke fravikes.

6.1.9 Ansvaret til tiltakshaver

Det er tiltakshaver som har ansvaret for at tiltak gjennomføres i samsvar med krav som følger av plan- og bygningsloven, i den grad det ikke er gjort unntak fra disse enten gjennom beslutning eller forskrift. Med tiltakshaver menes person eller foretak som igangsetter et tiltak eller som et tiltak utføres på vegne av. I mange tilfeller vil eier og tiltakshaver være én og samme person eller foretak. Ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner vil tiltakshaver i større grad kunne være en offentlig instans.

I denne konkrete situasjonen vil ansvaret til tiltakshaver eksempelvis bety at dersom et byggverk som midlertidig skal brukes som asylmottak ikke er sprinklet, er det tiltakshavers ansvar å sørge for at kravene til brannalarmanlegg, rømningsveier og døgnkontinuerlig brannvakthold er oppfylt.

Videre vil det være tiltakshavers ansvar at tiltaket ikke kommer i strid med annet regelverk, som for eksempel kulturminneloven, jordloven, folkehelseloven eller veglova. Det er dermed tiltakshaver selv som må sørge for å avklare behov for samtykke eller tillatelse fra andre myndigheter.

Departementet utelukker ikke at det kan være aktuelt å benytte foretak med ansvarsrett. Dette vil avhenge av hvor akutt situasjonen er. Muligheten for bruk av foretak med ansvarsrett kan fastsettes nærmere i forskrift.

For det tilfellet at det er aktuelt å gi pålegg om retting, må dette rettes til «den ansvarlige», se plan- og bygningsloven § 32-3. Med «den ansvarlige» menes personer eller foretak som enten har ansvar for feil, eller som ut fra eierskap, avtale eller lignende står inne for tiltaket. I praksis vil den ansvarlige kunne omfatte tiltakshaver, eier, rettighetshaver, eller bruker/leietaker. Det må med andre ord være noen som har en form for juridisk rådighet over byggverket. Pålegg kan ikke rettes mot noen som ikke har anledning å oppfylle dette. Det vil imidlertid være mottakers ansvar å sannsynliggjøre at oppfyllelse er umulig. Se i den forbindelse Rt. 1983 side 1563. Av dommen kan det utledes at oppfyllelse ikke kan sies å være umulig når eier av bygget selvforskyldt har brakt seg i en stilling hvor han ikke umiddelbart kan oppfylle pålegg om å bringe ulovligheten til opphør. Eier vil i slike tilfeller være henvist til å foreta faktiske eller rettslige skritt for å oppfylle pålegg om retting.

6.1.10 Myndigheten til å fatte beslutning

Et sentralt spørsmål er hvem som skal gis myndighet til å fatte beslutning etter den foreslåtte unntaksbestemmelsen. Dette er en bestemmelse som vil være svært inngripende for kommunene og enkeltpersoner. Selv om det dreier seg om en begrenset periode, er det viktig at dette blir ivaretatt på en betryggende måte.

Kompetansen til å konstantere at det foreligger krise, katastrofe eller andre ekstraordinære situasjoner, foreslås lagt til Kongen. Kongen kan bemyndige departementet til å fatte beslutninger etter § 20-9 jf. § 1-6 om konkrete, midlertidige tiltak, uavhengig av planer og bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Rett departement vil være Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det legges ikke opp til at kompetansen skal delegeres videre.

6.1.11 Varigheten av fullmaktsbestemmelsen

Forslaget til unntaksbestemmelse favner vidt. Situasjonen krever akutte tiltak, hvilket innebærer at departementet ikke har hatt tilstrekkelig mulighet til å utrede nærmere konsekvenser av unntaksbestemmelsen. Videre har det heller ikke vært tid til å sende forslaget ut på alminnelig høring.

På denne bakgrunn foreslår departementet at bestemmelsen gis en midlertidig varighet på 2 år. Det vil gi tilstrekkelig tid for Regjeringen til å vurdere behovet for og nødvendigheten av en permanent fullmaktsbestemmelse, og i så fall at forslag om dette følger de ordinære prosesser.

6.2 Tilgrensende regelverk

Skal den foreslåtte bestemmelsen få tilsiktet effekt, er det nødvendig at krav som følger av tilgrensende regelverk håndteres på en smidig og fleksibel måte av berørte myndigheter.

Det er en rekke sektorlover som etter departementets vurdering ikke vil utgjøre hindringer for å gjennomføre byggetiltak ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner. Dette gjelder blant annet arbeidsmiljøloven, barnehageloven, barnevernloven, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, luftfartsloven, kirkeloven, gravferdsloven, jernbaneloven, reindriftsloven, sivilbeskyttelsesloven, friluftsloven, folkehelseloven, havneloven, matloven og mineralloven.

Departementet ser det ikke som aktuelt å etablere innkvarteringsfasiliteter der det finnes automatisk fredede kulturminner. Videre vil det etter departementets vurdering neppe være aktuelt å gjennomføre slike tiltak i marka, jf. markaloven § 15. Et eventuelt unntak fra markaloven bør kun være aktuelt i randsonen til marka, og da utenfor viktige inngangsporter til marka slik at bruken av marka til friluftsformål ikke blir påvirket negativt i vesentlig grad.

Jordloven

Det følger av jordloven at dyrka jord ikke kan brukes til annet enn jordbruksproduksjon uten samtykke. Enhver annen bruk enn jordbruksproduksjon vil kreve samtykke uavhengig av om bruken er midlertidig. Dyrkbar jord kan ikke disponeres slik at den blir uegnet til jordbruksproduksjon i framtida uten samtykke. Dyrkbar jord kan uten samtykke nyttes til annet enn jordbruksproduksjon så lenge bruken ikke er til hinder for at arealet kan nyttes til jordbruksproduksjon i framtida. Etter loven er kommunen delegert myndighet til å avgjøre søknader om omdisponering, og kan gi samtykke når «særlege høve» foreligger. Ettersom myndigheten er lagt til kommunen, er det ikke mulig å fravike denne loven gjennom en fullmaktsbestemmelse i plan- og bygningsloven.

Etter departementets vurdering bør man tilstrebe å finne alternativer til bruk av dyrka eller dyrkbar jord. I en akutt situasjon kan det imidlertid ikke utelukkes at det kan oppstå behov for å be om samtykke fra kommunen til å fravike loven.

Veglova

Nye mottak kan tenkes lokalisert på steder uten etablert avkjørsel fra offentlig veg. Dersom avkjørsel ikke er regulert i reguleringsplan, må det fattes vedtak i medhold av vegloven. Dersom det er aktuelt med avkjørsel fra riksveg eller fylkesveg, kan det etableres direkte kontakt mot Statens vegvesen.

Når det gjelder avkjørsel fra kommunal veg har Statens vegvesen et sektoransvar for å ivareta trafikksikkerhet og framkommelighet. Det kan etableres rutiner slik at Statens vegvesen kan trekkes tidlig og raskt inn i også i slike saker. Langs offentlig veg er det byggegrenser. Dersom ikke annet framgår av reguleringsplan er dette 50 meter fra midtlinje av veg for riks- og fylkesveger, og 15 meter for kommunal veg. I kryss gjelder mer detaljerte bestemmelser. Eventuelle behov for å avvike fra dette, må skje gjennom søknad om dispensasjon sendt til Statens vegvesen.

Brann- og eksplosjonsvernloven

Selv om det er nødvendig å sikre rask etablering av mottak og brakkeleirer, er det viktig å ivareta beboernes og ansattes liv og helse, inkludert brannsikkerhet. Brann- og eksplosjonsvernloven med tilhørende forskrifter stiller blant annet krav om vannforsyning/slokkevann. Slikt krav fremgår også av plan- og bygningsloven.

Det vil være en klar forutsetning for å kunne gjøre unntak fra plan- og bygningsloven, at kravet til forsvarlig sikkerhet for liv og helse blir ivaretatt. Det er derfor neppe aktuelt å fravike krav til vannforsyning, herunder slokkevann, som følger av plan- og bygningsloven § 27-1. Ved etablering av innkvarteringsfasiliteter vil det være nødvendig med god dialog med brannvernmyndighetene for å sikre at hensynet til brannsikkerhet blir forsvarlig ivaretatt.

6.3 Særskilt unntak fra grannelova

Lov om rettshøve mellom grannar (grannelova) regulerer det privatrettslige forholdet mellom naboer. Loven er ikke harmonisert med plan- og bygningsloven, som er en offentligsrettslig lov. Selv om tiltak er lovlige etter plan- og bygningsloven vil naboer med hjemmel i grannelova kunne gå til domstolene og kreve tiltak rettet, herunder fjernet, dersom tiltaket er i strid med grannelova.

Etter departementets vurdering vil det ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner være uheldig om grannelova sine regler skal kunne anvendes fullt ut. Dette vil i ytterste konsekvens kunne bety at naboer kan gå til domstolene og kreve midlertidig forføyning for å få stanset etableringen av tiltak som må gjennomføre raskt.

Departementet foreslår derfor unntak fra enkelte av reglene i grannelova ved bruk av fullmaktsbestemmelsen i plan- og bygningsloven. Unntakene gjelder grannelova §§ 6-8 om varsling og granneskjønn. I tillegg foreslås det at ved bruk av unntaksbestemmelsen i § 20-9 jf. § 1-6, kan ikke retting etter grannelova § 10 kreves, selv om skaden eller ulempen overstiger grannelova sin tålegrense. Nabo har likevel krav på vederlag for den skade og ulempe han eventuelt måtte bli påført.

Bestemmelsen er ikke til hinder for at domstolene med hjemmel i grannelova § 2 tillater tiltaket på vilkår som er strengere enn det følger av beslutning fattet i medhold av § 20-9 jf. § 1-6.

6.4 Prosessen etter utløpet av fullmaktsbestemmelsen

Fullmaktsbestemmelsen åpner for at departementet i kriser eller andre ekstraordinære situasjoner kan beslutte at bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven ikke skal gjelde. Fullmaktsbestemmelsen er foreslått å gjelde for 2 år.

Dersom det etter utløpet av fullmaktsbestemmelsen er aktuelt å tillate at midlertidige tiltak blir permanente, må det skje gjennom ordinær plan- og byggesaksprosess.

Departementet understreker videre at selv om det gjøres særskilte unntak fra plan- og bygningsloven ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner, innebærer ikke det at private aktører kan påberope seg dette som grunnlag for dispensasjon eller tillatelse etter at en midlertidig tillatelse opphører.