2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Bakgrunn

Fiskeredskap som ikke oppfyller krav som følger av forskrift 23. desember 2021 om gjennomføring av fiske, fangst og høsting av viltlevende marine ressurser (høstingsforskriften), kan beslaglegges av Fiskeridirektoratet med hjemmel i lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergang i straffesaker (straffeprosessloven), § 206 første ledd andre punktum. Med hjemmel i havressurslova § 65 kan politiet foreta inndragning av redskapet. Bestemmelsen gjelder straffeprosessuell inndragning (i motsetning til havressurslova § 54 som gir hjemmel til administrativ inndragning av ulovlig fangst og som kan gjøres av Fiskeridirektoratet).

Høstingsforskriften fastsetter krav til merking av fiskeredskaper (kapittel XV), og krav til bruk og utforming (kapittel V). Når slikt fiskeredskap ikke oppfyller kravene og beslaglegges blir forholdet anmeldt til politiet som oppbevarer redskapet og foretar videre etterforskning. Som følge av at havressurslova ikke gir hjemmel til å beslaglegge, destruere eller avhende fiskeredskap må også umerket redskap der eier ikke lar seg identifisere, overleveres til politiet.

Fiskeridirektoratet har fra tidlig på 1980-tallet drevet med opprenskning av tapte fiskeredskaper på årlige tokt. Fokuset har vært å rydde opp i de viktigste fiskefeltene langs norskekysten. Siden starten på dette arbeidet har det blitt tatt opp flere tusen tonn med fiskeredskap. I tillegg til garn og teiner som anses å være de farligste redskapene i forbindelse med spøkelsesfiske, finner Fiskeridirektoratet store mengder annet utstyr som liner, snurrevad, not, tauverk, trålvaier, anker og dregger.

Kystvakten gjennomfører beslag av ulovlige fiskeredskaper etter lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven), § 9 første ledd bokstav e jf. § 29 andre ledd andre punktum. Beslaglagte fiskeredskaper overleveres politiet for anmeldelse og etterforskning. Kystvakten skiller i dag ikke mellom redskaper hvor eier ikke kan identifiseres og redskaper med identifiserbar eier. Alt leveres til politiet i henhold til beskrevet prosedyre og administrative utfordringer knyttet til redskaper hvor eier ikke kan identifiseres er tilsvarende som beskrevet for Fiskeridirektoratet.

Dagens ordning beslaglegger store ressurser både hos Fiskeridirektoratet, Kystvakten og politiet. Overlevering av fiskeredskap og saksbehandling knyttet til anmeldelse av umerket redskap medfører mye arbeid for Fiskeridirektoratet og Kystvakten. Videre bruker politiet ressurser på oppbevaring av redskapet under etterforskning.

For å forenkle arbeidet med håndtering av ulovlig fiskeredskap, foreslås det derfor at Fiskeridirektoratet gis hjemmel i havressurslova til å beslaglegge og destruere eller avhende umerket utstyr der eier ikke lar seg identifisere. I tilfeller der eieren av ulovlig merket utstyr kan identifiseres vil myndighetene som i dag anmelde saken til politiet for videre etterforskning. Fiskeridirektoratet kan alternativt benytte sin kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr med hjemmel i forskrift 20. desember 2011 om bruk av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på havressurslova og deltakerloven, § 4. Det foreslås i tillegg at Kystvakten kan levere umerket redskap til Fiskeridirektoratet for oppbevaring og destruksjon eller avhending. For ordens skyld presiseres at beslag i denne sammenheng ikke må forveksles med beslag etter straffeprosessloven.

Redskapskontroller utgjør en stor andel av både Fiskeridirektoratets og Kystvaktens kontrollvirksomhet på sjøen. Fiskeridirektoratet anmelder omkring 130-190 ulovlige forhold per år som gjelder ulovlige umerkede redskaper.

Når redskapet overleveres og forholdet anmeldes til politiet blir det opprettet straffesak. Der eier av redskapet er ukjent blir sakene henlagt. I motsatt fall blir det besluttet straffereaksjon eller påtaleunnlatelse. Beslaglagt redskap blir inndratt eller tilbakelevert til eier. Der eier er ukjent blir utstyret enten destruert eller solgt. Saksbehandling, oppbevaring og destruering av ulovlig umerket utstyr medfører kostnader og er tidkrevende.

Tabell 2.1 er en oversikt over beslaglagt umerket fiskeredskap gjort av Fiskeridirektoratets sjøtjeneste i perioden 2020-2022:

Oversikten i tabell 2.1 gjelder beslag og anmeldelser av merket redskap/redskap der eier kan identifiseres, gjort av Fiskeridirektoratets sjøtjeneste:

I tillegg til denne oversikten kommer beslag gjort av Fiskeridirektoratets landinspektører som også omfatter en rekke tilfeller, men hvor det ikke foreligger statistikk.

Sjøtjenesten kontrollerer stående redskap. Dersom redskapet er umerket trekkes det opp. Det skrives deretter anmeldelse og beslagsrapport. Sjøtjenesten skriver anmeldelse direkte fra sine hurtiggående fartøy og leverer beslagene til de steder politiet ønsker. Samlet sett anslås det at arbeidet med å skrive anmeldelse og beslagsrapport, foreta sidemannskontroll og sende anmeldelsen til politiet, tar omkring to timer per beslag. Tidsbruken for frakt av utstyret og overlevering til politiet varierer ettersom det er ulik avstand til nærmeste leveringssted. I Finnmark ønsker politiet for eksempel å få utstyret levert i Hammerfest, noe som medfører at det går mye tid til forflytning. Anmeldelsene følges videre opp administrativt i ettertid. Fiskeridirektoratet anslår at anmeldelse og oppfølging av anmeldelse tilsvarer arbeidsmengde for omtrent et årsverk.

Oversikten i tabell 2.3 gjelder beslag av merket og umerket redskap fordelt på garn, ruser og teiner gjort av Kystvakten i perioden 2020-2022.

Som tabellen viser utgjør Kystvaktens årlige beslag noenlunde samme omfang som Fiskeridirektoratets beslag. Kystvaktens systemer skiller ikke på merket og umerket redskap, men det anslås at omkring halvparten av beslaget utgjør umerkede redskaper.

I NOU 2019: 21 Fremtidens fiskerikontroll og vedlegget «Straffes straffbare lovbrudd i fiskerinæringen?», fremlegges en oversikt over straffesaker, anmeldelser og reaksjoner i fiskerisaker. Det følger av oversikten over saker politiet behandler knyttet til merking av redskaper at sakene i snitt blir henlagt i løpet av 46 dager. Det følger en omfattende prosess med behandlingen av hver enkelt anmeldelse. I tillegg må politiet beslaglegge og oppbevare utstyret inntil det kan destrueres eller avhendes. Politiet laget i 2019 en beskrivelse av prosessen hvor det fremgikk at dersom det gjøres beslag av politiet så kreves det at beslaget merkes med dato, sted etc., og at det utarbeides en straffesak. Og videre at det føres beslagsrapport som er en database som er tilknyttet politiets saksbehandlingssystem. I noen saker er det avhør, i andre ikke. Når ansvarlig jurist får saken blir det enten skrevet ut et forelegg, en påtaleunnlatelse eller saken blir henlagt. Når saken er avgjort på en av disse måter, sendes det melding om at beslaget skal tilbakeleveres eier eller inndras. Det vanligste er inndragning og da blir redskapet enten destruert eller solgt som hittegods. Er det et billig redskap så blir det destruert, er det store beslag med redskap tilhørende yrkesfisker så hender det at noe selges på hittegodsauksjon, mens det i andre tilfeller blir destruert. Dersom redskapet blir destruert kjøres det til avfallsmottak hvor det påses at det blir brent, eventuelt skjæres redskapet i stykker før politiet leverer det fra seg.

En samling av oppgavene knyttet til håndteringen av umerket fiskeredskap eller redskap hvor merkingen er slik at eier ikke kan identifiseres og derfor er ukjent, forventes å gi en samlet mer effektiv ressursutnyttelse og på den måten gi en samfunnsøkonomisk gevinst.

Tiltaket vil frigi ressurser hos politiet, samtidig som saksbehandlingen hos Fiskeridirektoratet vil forenkles ved at man unngår overlevering av redskapet og anmeldelse av forholdene til politiet. Fiskeridirektoratet ville i så fall kunne begrense saksbehandlingsarbeidet til kun å omfatte tiden det tar å dokumentere beslaget og ressursbruken frem til redskapet er destruert eller avhendet. Tiltaket vil også ha en ressursbesparende effekt for Kystvakten, som vil kunne overlevere umerkede beslaglagte redskaper til Fiskeridirektoratet. I saker der eieren av det ulovlige utstyret kan identifiseres vil preventive hensyn ivaretas ved at disse tilfellene anmeldes til politiet.

Dette er i tråd med havressurslovas formål om å begrense skadevirkninger på viltlevende marine ressurser. Tiltaket er også i tråd med Regjeringens mål om å styrke innsatsen mot fiskeri- og miljøkriminalitet, ved å frigjøre kapasitet og å lede an i innsatsen for å stanse plastforurensing i havet.

Dagens praksis for inndragning og videre håndtering av ulovlig fiskeredskap omtales også i NOU 2019: 21 Framtidens fiskerikontroll der utvalget peker på at beslagsprosessen er unødvendig tungvint og ressurskrevende både for Fiskeridirektoratet og politiet. Utvalget viser til at utfordringene ved dagens praksis kan løses ved at det gis hjemmel i havressurslova til at Fiskeridirektoratet og Kystvakten, på nærmere angitte vilkår, kan foreta beslag og inndragning, samt destruere ulovlige fiskeredskap med ukjent eier.

2.2 Oversikt over gjeldende rett

2.2.1 Havressurslova

Formålet med havressurslova er å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de viltlevende marine ressursene og det tilhørende genetiske materialet og å medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene.

Havressurslova § 16 andre ledd gir departementet adgang til i forskrift å fastsette krav til gjennomføring av høsting inkludert krav om utforming, merking, bruk og røkting av redskaper, jf. § 16 andre ledd bokstav d. Slike krav følger av høstingsforskriften og omtales nærmere under punkt 2.2.3. Krav knyttet til utplassering og merking av redskaper kan også fastsettes særskilt i lokale forskrifter, jf. havressurslova § 32.

Havressurslova § 44 fastsetter at Fiskeridirektoratet skal føre kontroll med at de som loven gjelder for holder seg innenfor de bestemmelsene som er fastsatt i eller i medhold av loven. Ved brudd på bestemmelser i loven eller forskrift med hjemmel i havressurslova, kan det ilegges overtredelsesgebyr, jf. § 59. Adgangen til å ilegge gebyr gjelder både ved forsettlig og uaktsom overtredelse, jf. første ledd. Bestemmelsen gir også adgang til å ilegge foretaket gebyr dersom en lovovertredelse utøves av en som opptrer på vegne av foretaket, jf. andre ledd. Det er ikke noe krav om at enkeltpersoner må kunne ilegges overtredelsesgebyr for å kunne ilegge foretaket gebyr. Nærmere regler om fastsettelse av gebyr følger av forskrift 20. desember 2011 om bruk av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på havressurslova og deltakerloven. Der et forhold har ført til straff i henhold til havressurslova kapittel 12, er det ikke adgang til å ilegge gebyr etter § 59.

Havressurslova § 28 inneholder forbud mot å etterlate gjenstander i sjøen. Dette inkluderer fiskeredskaper og gir Fiskeridirektoratet kompetanse til å gi pålegg om rydding eller fjerning. Dersom dette ikke etterkommes, kan Fiskeridirektoratet sette i verk nødvendige tiltak for den ansvarliges regning og risiko.

Havressurslova § 54 inneholder bestemmelser om administrativ inndragning og sikrer at fangst eller verdien av fangst som er høstet i strid med loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven, eller lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven), kan inndras.

Straffeansvar ved brudd på bestemmelser om blant annet krav til fiskeredskap følger av havressurslova § 61. Bestemmelsen gir en strafferamme på bøter eller fengsel inntil ett år ved brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av §§ 15, 16 andre ledd og 18 til 24.

Adgangen til å inndra redskaper ved brudd på reglene i havressurslova følger av § 65. Slik straffeprosessuell inndragning kan finne sted ved brudd på bestemmelser som er nevnt i havressurslovas §§ 60 til 63, og inkluderer brudd på regler om gjennomføring av høsting, jf. § 61. Inndragning kan finne sted uavhengig av hvem som eier gjenstanden. Bestemmelsen om inndragning i havressurslova må ses i sammenheng med bestemmelsene om inndragning i lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven), kapittel 13.

2.2.2 Kystvaktloven

Formålet med kystvaktloven er å legge til rette for at Kystvakten effektivt og best mulig kan bidra til det statlige oppsynet med kysten og havområdene utenfor, samt utføre andre oppgaver som følger av kystvaktloven, jf. kystvaktloven § 1.

Kystvaktloven § 9 gir Kystvakten hjemmel til å føre kontroll med overholdelse av bestemmelser i blant annet havressurslova, jf. § 9 første ledd bokstav e. Kystvaktens inspeksjonsrett ved utøvelse av kontroll etter § 9 er videre definert i kystvaktloven § 29 første til femte ledd. Av § 29 andre ledd andre punktum følger det at Kystvakten under sin kontrollvirksomhet selv kan gjennomføre aktive tiltak for å stanse fiske eller fangst. Forarbeidene til Kystvaktloven (Ot.prp. nr. 41 (1996–97) Om lov om Kystvakten (kystvaktloven) side 59), beskriver tiltak mot ulovlig satt redskap der fartøyet som eier redskapet ikke er fysisk tilstede, som ett av flere eksempler på aktive tiltak etter § 29 andre ledd andre punktum.

2.2.3 Høstingsforskriften

Høstingsforskriften setter begrensninger ved bruk av ulike typer fiskeredskap, inkludert krav til utforming og merking. Brudd på slike krav vil kunne føre til inndragning av utstyr og eventuelt straffereaksjoner eller administrative reaksjoner.

Kapittel 15 inneholder bestemmelser om merking av redskaper. I § 66 fastsettes det krav om at redskap som står i sjøen skal ha minst et vak som er tydelig merket med fartøyets registreringsmerke, eventuelt eiers navn og adresse der det ikke brukes registreringspliktig fartøy. Teiner og ruser som brukes i forbindelse med rekreasjonsfiske som settes ut fra fartøy som ikke er merkeregistrert eller fra land, skal merkes med eiers navn og adresse, jf. § 67.

2.3 Høringen

2.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Nærings- og fiskeridepartementet sendte 1. november 2023 ut et høringsnotat med forslag om endring av havressurslova § 46 for å gi Fiskeridirektoratet hjemmel til å beslaglegge og destruere eller avhende umerket fiskeredskap der eier ikke kan identifiseres. Endringen ble foreslått tatt inn i et nytt femte ledd:

Når eigaren ikkje kan identifiserast, kan Fiskeridirektoratet beslaglegge fiskereiskapar som ikkje oppfyller krava til merking fastsette i eller i medhald av lova her. Melder ikkje eigaren av reiskapen seg innan ein månad etter beslaglegginga, kan Fiskeridirektoratet destruere eller avhende reiskapen. Reiskapen kan leverast til politiet for avhending. Departementet kan fastsetje forskrift med nærmare reglar om gjennomføring av beslag, destruering og avhending.

Høringen ble også lagt ut på regjeringens hjemmesider. Fristen for høringsuttalelser var 1. februar 2024.