4 Om lovforslaget

4.1 Departementets vurdering

De forslag til lovendringer som følger av høringsnotatet støttes i hovedsak av høringsinstansene. Av de høringsuttalelsene som har kommet inn er det kun uttalelsen fra Nord Fiskarlag som ikke støtter endringsforslaget. Nord Fiskarlag oppfordrer til «grundig revurdering av bestemmelsen for å sikre en balanse mellom effektivitet og beskyttelse av fiskernes rettigheter» som følge av at «det foreslåtte lovforslaget, i sin nåværende form, kan slå uheldig ut for fiskerne».

Departementet har forståelse for at tap av verdifullt fiskeredskap er en betydelig ulempe for fisker. Det er viktig å understreke at umerket fiskeredskap beslaglegges også etter dagens regelverk, men at dette leveres til politiet for videre etterforskning der sakene nærmest utelukkende blir henlagt i tilfeller der eier ikke kan identifiseres. Departementet vurderer derfor ikke at den foreslåtte endringen vil stille eierne av fiskeredskapen i noen dårligere rettstilstand enn etter dagens regelverk. Den foreslåtte lovendringen vil kun medføre at redskap der eier ikke kan identifiseres kan beslaglegges og destrueres eller avhendes av Fiskeridirektoratet. I tilfeller der eier kan identifiseres, slik Nord Fiskarlag viser til i sitt høringssvar, vil bestemmelsen ikke komme til anvendelse. Eierens rett til å få tilbake umerkede redskaper vil ivaretas ved at det stilles krav om en måneds oppbevaring før destruering eller avhending.

Flere av høringsinstansene har foreslått at det bør innføres en aktivitetsplikt for Fiskeridirektoratet for å identifisere eieren av det beslaglagte utstyret (Nord Fiskarlag, Norges Fiskarlag og Pelagisk Forening). I den forbindelse har det blant annet blitt kommentert at det bør innføres en plikt til å undersøke om utstyret er meldt tapt i BarentsWatch. Fiskeridirektoratet har opplyst at de allerede har en praksis med å sjekke beslaglagt utstyr opp mot redskap som er meldt tapt i BarentsWatch. Departementet vurderer at en slik praksis eventuelt kan vurderes inntatt i Fiskeridirektoratets interne instrukser, men finner det ikke hensiktsmessig å lovfeste en slik plikt.

Det vurderes heller ikke som hensiktsmessig å innføre en plikt for Fiskeridirektoratet til å gjøre andre bestemte tiltak for å identifisere eier av det beslaglagte utstyret. Hensikten med lovendringen er å oppnå mer effektiv kontroll og håndtering av umerkede redskaper der forutsetningen for bestemmelsens anvendelse er at eier av redskapet ikke kan identifiseres. Hensynet til effektiv kontroll og håndtering av umerket utstyr tilsier at det er lite hensiktsmessig å pålegge Fiskeridirektoratets kontrollører noen undersøkelsesplikt for å finne redskapets eier. Det er eiers ansvar å sørge for merking av utstyr i tråd med høstingsforskriftens bestemmelser. Der eier kan identifiseres vil redskapet overleveres til politiet i tråd med gjeldende praksis.

Departementet har forståelse for at merket vak kan bli ødelagt eller at merking i henhold til forskrift av andre grunner kan forsvinne, uten at dette kan bebreides eieren av redskapet. I slike tilfeller vil eier av utstyret kunne få dette tilbake ved å melde fra til Fiskeridirektoratet. Hvorvidt eieren av redskapet kan bebreides for manglende merking vil hensyntas ved vurdering av eventuelle reaksjoner, ettersom reaksjoner som overtredelsesgebyr eller bøter vil være betinget av forsettlig eller uaktsom adferd.

Pelagisk Forening har i sin høringsuttalelse foreslått at utstyr av betydelig verdi, for eksempel med verdi over 5000 kroner, bør oppbevares i minst tre måneder før det destrueres eller avhendes. Departementet er innforstått med at tap av verdifullt utstyr er en stor økonomisk ulempe for eier, og er enig i at dette må hensyntas. Det anses likevel som praktisk lite gjennomførbart å innføre et skille for oppbevaringsplikten basert på vurdering av verdien på redskapene. Det må også tas hensyn til kostnadene ved oppbevaring. Basert på praksis for oppbevaring ved beslag i andre sektorer vurderes en måned å være rimelig.

Departementet viser til at behovet for den foreslåtte lovendringen først og fremst er begrunnet i at dagens praksis medfører unødvendig ressursbruk både hos Fiskeridirektoratet, Kystvakten og politiet. Ved å gi direktoratet adgang til å beslaglegge og destruere eller avhende umerkede redskaper vil man oppnå en mer effektiv håndtering av slikt utstyr.

Som følge av Kystvaktens høringsuttalelse har departementet i etterkant av høringsrunden gjort en særskilt vurdering knyttet til Kystvaktens håndtering av umerket redskap. Ettersom Kystvakten i likhet med Fiskeridirektoratet tar opp en betydelig mengde umerkede redskaper, er det naturlig at Kystvakten også omfattes av den foreslåtte bestemmelsen. Departementet har hatt dialog med Forsvarsdepartementet angående behovet for lovendring og det vurderes at det ikke er behov for å gjøre endringer i kystvaktloven. Departementet legger til grunn at den foreslåtte hjemmelen i havressurslova vil være tilstrekkelig for å sikre det nødvendige rettslige grunnlaget for Kystvakten til å kunne beslaglegge og overlevere umerket redskap til Fiskeridirektoratet.

Ved etablering av lovhjemmel som kan påvirke enkeltpersoners rettstilstand er det nødvendig å vurdere om grunnleggende rettssikkerhetshensyn er godt nok ivaretatt. Grunnloven § 96 sikrer at ingen ilegges straff uten hjemmel i lov, mens § 113 skal hindre at det gjøres annen form for inngripen overfor privatpersoner uten lovhjemmel. Forbud mot straff uten hjemmel i lov følger også av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 7. Forholdet til disse bestemmelsene er ytterligere omtalt i høringsnotatet.

Departementet har vurdert at beslag og destruksjon eller avhending av umerkede fiskeredskaper ikke er å anse som straff verken etter nasjonal eller internasjonal lovgivning. Primært foretas beslag av slike redskaper for å hindre ulovlig uttak av fellesskapets ressurser og bruk av redskaper som ikke er i forskriftsmessig stand. Dette gjøres for å kontrollere ressursuttaket og for å hindre skade på marine ressurser. Beslag etter den foreslåtte bestemmelsen har i hovedsak ikke noe pønalt formål.

Strafferettslig forfølgning aktualiserer en rekke rettssikkerhetsgarantier, som blant annet følger av internasjonal rett, herunder EMK artikkel 6. Kriteriene for at et forhold skal anses som straff etter EMK artikkel 6 er definert av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD). I henhold til norsk og internasjonal rettspraksis legges det til grunn at beslag og destruering eller avhending av fiskeredskaper ikke er å anse som straff etter EMK artikkel 6.

Det er grunn til å skille mellom inndragning og beslag ved vurderingen av inngrepets karakter. Inndragning må anses å utgjøre et mer inngripende tiltak overfor eieren av utstyret, ettersom dette innebærer at man fratar noen deres eiendom. Dette skillet bør likevel nyanseres noe i denne sammenheng. Eiere av slikt utstyr som omfattes av lovendringen vil, i de aller fleste tilfeller, permanent miste rådigheten over gjenstanden som følge av at den blir destruert eller avhendet.

Den foreslåtte hjemmelen omhandler tilfeller hvor eier er ukjent og vil kun ha betydning for hvem som har adgang til å foreta den videre håndteringen av utstyret.

Departementet har vurdert at preventive hensyn ivaretas selv om lovendringen fører til at beslag i færre tilfeller vil føre til anmeldelse og etterforskning. Den foreslåtte endringen vil ikke være til hinder for at det foretas anmeldelse av forholdet dersom eieren av utstyret kan identifiseres. Forvaltningen har også adgang til å ilegge eieren administrative sanksjoner.

Når det gjelder forholdet til eiendomsretten vurderer departementet at dette hensynet ivaretas ved innføring av den foreslåtte lovhjemmelen. Både Grunnloven og EMK gir adgang til å gjøre inngrep i eiendomsretten der en privat gjenstand brukes i forbindelse med en ulovlig handling, forutsatt at adgangen har hjemmel i lov. Hensynet til eiendomsretten tilsier at inngripen ikke bør gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med reaksjonen. Eiendomsretten tilsier videre at eier, dersom vedkommende kan identifiseres, gis utstyret tilbake dersom utstyret kan settes i lovlig stand.