6 Gjennomføring som OPS-prosjekt

Gjennomføring av nye prosjekter med OPS-modellen

Tidligere er det gjennomført tre prøveprosjekter med OPS i Norge:

• E39 Klett – Bårdshaug i Sør-Trøndelag (åpnet for trafikk i 2005)

• E39 Lyngdal – Flekkefjord i Vest-Agder (åpnet for trafikk i 2006)

• E18 Grimstad – Kristiansand i Aust- og Vest-Agder (åpnet for trafikk i 2008/2009)

I Prop. 1 S (2014–2015) ble det varslet at Regjeringen vil be Statens vegvesen om å starte planlegging av tre prosjekter for gjennomføring som OPS-prosjekter. Rv 3/rv 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet er ett av disse. I Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei har Regjeringen kommet med et overordnet rammeverk for OPS i transportsektoren.

Regjeringen mener at OPS kan være en hensiktsmessig organisering av utbygging, drift og vedlikehold av transportinfrastrukturen. Det innebærer at én privat kontraktspart (OPS-selskapet) får ansvar for gjennomføring av utbygging, drift og vedlikehold, og får betalt for dette i henhold til kontrakt med staten. Regjeringen ønsker å rendyrke OPS som en gjennomføringsstrategi og mener at det kan utløse innovasjon i utførelsen med nye tekniske løsninger og dermed gi mer veg for pengene. Regjeringen mener det også er en styrke ved OPS at man kan kontraktsfeste at kvaliteten på vegen er fast gjennom hele perioden som kontrakten varer. Regjeringen viser til at OPS som kontraktsform gir rom for, og insentiver til, at OPS-selskapet foretar valg i anleggsfasen som kan gi reduserte kostnader i driftsfasen.

Regjeringen prioriterer rask ferdigstillelse av prosjekter og betalingsmekanismer som fremmer dette. Prinsippet med ikke å betale noe før vegen er åpen og i bruk er derfor beholdt fra den tidligere modellen. I tillegg er det viktig for regjeringen å bygge inn mekanismer som sikrer at OPS-selskapet har de rette insentivene til å levere prosjektet i henhold til kontrakt i hele kontraktsperioden og at modellen reduserer de samlede finansieringskostnadene knyttet til OPS-selskapets lånefinansiering av utbyggingskostnadene. Det skal derfor legges opp til at en større del av investeringskostnadene utbetales tidlig i kontraktsperioden. Internasjonalt blir dette kalt «milepælsutbetaling». Denne reduserer de årlige vederlagene etter trafikkåpning.

Regjeringen har i Meld. St. 25 (2014–2015) lagt opp til at milepælsbetalingen skal utgjøre en stor del av investeringskostnaden. Størrelsen på milepælsutbetalingen og dermed også det årlige vederlaget må for øvrig tilpasses prosjektets særegenheter. Regjeringen ser at det kan være hensiktsmessig å få prøvd ut ulike modeller for milepælsbetaling. Det er derfor i dette prosjektet lagt opp til noe lavere milepælsbetaling enn det som følger direkte av Meld. St. 25 (2014–2015).

Milepælsutbetalingen ved trafikkåpning vil redusere OPS-selskapets lånekostnader, men den vil også redusere OPS-selskapets muligheter for inntekter gjennom avkastning på egenkapitalen og muligheter til å påta seg den risikoen staten overfører gjennom kontrakten. For staten er det viktig at størrelsen på milepælsutbetalingen fastsettes slik at staten fortsatt vil ha tilstrekkelige økonomiske sanksjoner gjennom driftsperioden og at kontrakten likevel framstår som attraktiv for et tilstrekkelig antall gode tilbydere.

I OPS-kontrakten overføres ansvar og risiko til OPS-selskapet, som på sin side får stor frihet til å løse oppgavene. Regjeringen legger opp til at risikooverføringen i hovedsak blir som i de foregående prosjektene. Dette innebærer at OPS-selskapet i utgangspunktet vil ta størstedelen av risikoen knyttet til utbyggingskostnader, tidspunkt for ferdigstillelse, drifts- og vedlikeholdskostnader og finansieringskostnader, mens staten fortsatt vil ta risikoen for inflasjon i driftskostnadene, endringer i vegstandard og egne planendringer m.m.

Rv 3/rv 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet som OPS-prosjekt

Det er gjennomført en individuell vurdering av prosjektet, og dets særegenheter er gjennomgått. Ut fra dette legger Regjeringen til grunn en milepælsutbetaling ved trafikkåpning som vil bli om lag 50 pst. av byggekostnaden. Det er videre lagt til grunn at merverdiavgift for hele byggekostnaden utbetales ved trafikkåpning. Størrelsen på milepælsutbetalingen er begrunnet ut fra hensynet til at OPS-selskapet skal ha tilstrekkelige økonomiske interesser til å levere kvalitet gjennom hele driftsperioden, at staten skal ha tilstrekkelige økonomiske sanksjoner til å styre kontrakten gjennom hele driftsperioden og tiltrekke seg et tilstrekkelig antall gode tilbydere. Betalingselementene fra tidligere OPS-prosjekter videreføres i hovedsak. Oppsummert legges det opp til at betalingen for prosjektet skjer gjennom tre elementer:

• Milepælsutbetaling når prosjektet åpnes for trafikk, inkl. betaling av merverdiavgift for byggekostnadene

• Løpende utbetaling gjennom kontraktsperioden som betaling for tilgjengelighet

• Løpende utbetaling gjennom kontraktsperioden som betaling for driftsstandard

Driftsperiodens lengde foreslås satt til 20 år mot 25 år i de tidligere OPS-prosjektene. Etter Regjeringens vurdering vil målene med OPS-gjennomføring bli ivaretatt også med en driftsperiode på 20 år. Sammenlignet med en del andre prosjekter er dette et prosjekt som teknisk sett er relativt enkelt. Videre mener Regjeringen at det bør høstes erfaringer med 20 års driftsperiode. Driftsperioden vil da samsvare med foreslått bompengeperiode, noe som gir budsjettmessige fordeler. Regjeringen vil ikke gå inn for en lengre bompengeperiode enn 20 år.

Finansieringsplan

Det er utarbeidet et estimat på forventet betaling til OPS-selskapet i form av en finansiell modell. Denne er basert på anslag for OPS-selskapets byggekostnader, beregnede drifts- og vedlikeholdskostnader, administrative kostnader og finansielle kostnader i henhold til dagens prosjektfinansieringsmarked. Den finansielle modellen er også basert på en fastrente over hele kontraktsperioden. Regjeringen foreslår at spørsmålet om valg av fast eller flytende rente eller en kombinasjon av disse avgjøres som en del av anskaffelsesprosessen.

Etter gjeldende retningslinjer for bompengeprosjekter kan ikke bompenger benyttes til drift og vedlikehold av vegnettet. Det forutsettes derfor at den delen av vederlaget til OPS-selskapet som er betaling for driftsstandard, i sin helhet dekkes med statlige midler.

Det vil være mest gunstig for bompengeselskapets gjeldsbelastning og renteutgifter at så mye som mulig av milepælsutbetalingen dekkes med statlige midler og at bompengene i hovedsak går til løpende å betale det årlige vederlaget for tilgjengelighet. Den delen av det årlige vederlaget som er knyttet til tilgjengelighet, er et fast beløp i nominelle (løpende) kroner og vil ikke bli justert for prisstigning i avtaleperioden. Det legges til grunn at bompengene i tillegg dekker deler av milepælsutbetalingen.

Ved beregningen av bompengebidraget er det lagt til grunn at det årlige beløpet som bompengeselskapet skal bidra med i driftsperioden, vil ligge på i størrelsesorden 180 – 200 mill. kr. I tillegg kommer et bidrag til milepælsutbetalingen, anslått til 400 – 500 mill. kr i 2016-prisnivå. Samlet vil bompengebidraget til prosjektet utgjøre om lag 3,3 mrd. kr i 2016-prisnivå. Det legges til grunn at dette beløpet prisjusteres med Statistisk Sentralbyrås byggekostnadsindeks for veganlegg fram til trafikkåpning og deretter med konsumprisindeksen. Dette beløpet utgjør bompengeselskapets samlede forpliktelse. I tillegg kommer kostnader til innkreving og drift av bompengeselskapet, samt renter på bompengelån.

Ved gjennomføring som OPS-prosjekt vil rentebelastningen for bompengeselskapet bli vesentlig mindre enn ved ordinær gjennomføring. Årsaken til dette er at bompengeselskapet i liten grad skal ta opp lån sammenlignet med ordinær gjennomføring. Bompengebidraget til utbyggingen blir derfor større ved gjennomføring som OPS-prosjekt enn ved ordinær gjennomføring, forutsatt samme takster.

Brutto bompengeinntekter er beregnet til om lag 3,9 mrd. 2016-kr der om lag 3,3 mrd. kr er forutsatt benyttet til å dekke deler av investeringskostnadene, om lag 450 mill. kr til å dekke renter på bompengelån og om lag 160 mill. kr til å dekke innkrevingskostnader og kostnader til drift av bompengeselskapet.

I Meld. St. 25 (2014–2015) har Regjeringen lagt til grunn at bevilgningene til OPS-prosjekter over statsbudsjettet, knyttet til investeringen, skal skje i utbyggingsperioden. Disse midlene skal settes på en ikke rentebærende konto i Norges Bank inntil utbetaling gjennomføres.

Statlige midler til milepælsutbetalingen er estimert til 2 000 – 2 100 mill. kr. Det legges opp til at midlene må bevilges i årene 2018, 2019, 2020 og evt. 2021. Regjeringen vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettproposisjonene. Midlene forutsettes bevilget over post 29.

En del tiltak på og omlegging av lokalvegnettet forutsettes å ikke inngå i OPS-kontrakten, jf. kap. 2. Disse arbeidene vil bli gjennomført av Statens vegvesen etter en tradisjonell gjennomføringsmodell. Statens vegvesen vil også ha kostnader til prosjektorganisasjon og grunnerverv. KS2-konsulenten legger til grunn at Statens vegvesens kostnader vil utgjøre om lag 800 mill. kr. Statens vegvesen legger til grunn at disse kostnadene vil bli om lag 900 mill. kr.

Skal framdriften holdes, er det nødvendig med forberedende arbeider og forberedelser til anleggsstart i 2017. Det er lagt til grunn at bompengeselskapet stiller til disposisjon om lag 200 mill. kroner til dette formålet i 2017.

Rundkjøringen mellom dagens rv 3 og rv 25 ved Basthjørnet ble bygd av Elverum kommune i 2010. Hoveddelen av utbyggingen, i underkant av 20 mill. kr; er forskottert av kommunen og skal refunderes med bompenger før 2020. I tillegg har bompengeselskapet forskottert om lag 20 mill. kr til planlegging av prosjektet. Dette skal også dekkes med bompenger.

Trafikkforutsetningene framgår av kap. 4.

Følgende basisforutsetninger er ellers lagt til grunn for finansieringsplanen:

• Trafikkgrunnlag: 12 200 kjøretøyer (ÅDT) i antatt åpningsår 2020/2021

• Lånerente: 5,5 pst. de 10 første årene og deretter 6,5 pst.

• Årlig prisstigning: 2,5 pst.

• Årlige innkrevingskostnader: om lag 8 mill. kr

• Andel som bruker brikke: 80 pst. I takstgruppe 1 og 100 pst. I takstgruppe 2.

Med disse forutsetningene er bompengeperioden beregnet til 20 år.

Bompengeselskapet vil ha inntektsrisikoen for bompengeinntektene. Dersom økonomien til bompengeselskapet blir dårligere enn regnet med, kan bompengeselskapet etter avtale med Vegdirektoratet øke gjennomsnittstaksten med inntil 20 pst. og forlenge innkrevingsperioden med inntil 5 år.

Det er regnet på et optimistisk alternativ med følgende forutsetninger:

• Avvisningseffekten av bompenger reduseres fra 18 pst. til 10 pst.

• Lånerenten reduseres til 3,5 pst.

For øvrig er de samme forutsetningene som i basisalternativet lagt til grunn. Med disse forutsetningene er innkrevingsperioden beregnet til om lag 15 år, dvs. en reduksjon på om lag 5 år. Alternativt kan taksten for takstgruppe 1 reduseres med 5 kr til 39 kr på ny veg og 29 kr på dagens veg, mens taksten for takstgruppe 2 kan reduseres med 10 kr til 78 kr på ny veg og 58 kr på dagens veg.

Det er også regnet på et pessimistisk alternativ med følgende forutsetninger:

• Årlig trafikkvekst reduseres til 0,5 pst. etter trafikkåpning.

• ÅDT i åpningsåret reduseres med ytterligere 5 pst.

• Beregningsteknisk rente økes fra 5,5 pst. til 6,5 pst. de 10 første årene.

• Takstøkning på 20 pst. utover prisstigningen etter to år.

Med disse forutsetningene er det beregnet at innkrevingsperioden må forlenges med om lag to år til om lag 22 år. Dette viser at prosjektet er robust for endringer i forutsetningene.