5 Overtredelsesgebyr

5.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven kapittel IX inneholder generelle regler om bruken av overtredelsesgebyr, og om saksbehandlingen. Overtredelsesgebyr er en pønal reaksjon, og regnes derfor som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon. Etter forvaltningsloven § 44 første ledd kan forvaltningsorganer ilegge slikt gebyr bare når det er fastsatt i lov. Det fremgår av forarbeidene at det må fremgå eksplisitt av den aktuelle loven hvilke bestemmelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyr er ment å benyttes som sanksjon for lovbrudd som ligger i nedre sjikt av alvorlighet, men der handlingen likevel ut fra allmennpreventive hensyn bør møtes med en form for pønal reaksjon fra myndighetene.

Fysiske personer kan bare ilegges overtredelsesgebyr ved forsettlige eller uaktsomme overtredelser av loven, jf. svalbardmiljøloven § 96 a første ledd. Etter fjerde ledd gjelder det imidlertid for foretak ikke et tilsvarende krav til skyld. Forvaltningsloven § 46 om administrative foretakssanksjoner ble nylig endret etter rettspraksis fra EMD og høyesterett, slik at det også for foretak gjelder krav om forsett eller uaktsomhet for å ilegge overtredelsesgebyr. Det objektive skyldkravet i svalbardmiljøloven § 96 a fjerde ledd harmoniserer etter dette ikke lengre med forvaltningsloven.

Etter svalbardmiljøloven § 96 a kan Sysselmesteren gi overtredelsesgebyr der noen bryter reglene for påvirkning av naturmiljø og kulturminner i nasjonalparker (§ 16) eller innfører, skader, utsetter, flytter, fjerner, jakter, skader, avliver, høster eller sanker urettmessig av Svalbards flora og fauna (§§ 26 til 28 og 30 til 33). Det samme gjelder brudd på krav til sikring mot isbjørn (§ 30 a) båndtvang for hund (§ 35) eller vedlikehold av hytter (§ 86). Videre vil overtredelser av reglene for kulturminner (§ 42 og § 46), forurensning (§§ 65 og 70), miljøgifter (§ 66), utslipp fra skip (§ 67), dumping og forbrenning (§ 68), avfall (§ 71), motorferdsel (§§ 79 til 83) og alminnelig ferdsel (§ 73) kunne føre til overtredelsesgebyr.

Brudd på vilkår og tillatelser som er gitt med hjemmel i loven, vil normalt også innebære et brudd på selve loven. Der § 96 a åpner for bruk av overtredelsesgebyr ved brudd på en lovbestemmelse, omfatter det derfor som oftest også handlinger som er strid med vilkår og tillatelser gitt etter den aktuelle bestemmelsen, uten at dette er presisert eksplisitt i lovens ordlyd. Dersom det for eksempel er gitt tillatelse etter § 26 første ledd til innførsel av vill flora eller fauna på visse vilkår, og det skjer en innførsel i strid med vilkårene, vil det være et brudd på § 26 som vil kunne sanksjoneres med straff eller med overtredelsesgebyr.

For overtredelser av svalbardmiljølovens forskrifter eller brudd på vilkår og tillatelser med hjemmel i forskrift, er det i dag ikke hjemmel for å benytte overtredelsesgebyr.

Sysselmesteren på Svalbard har siden innføringen av § 96 a utstedt overtredelsesgebyr i en håndfull saker. Overtredelsene har deriblant vært brudd på bestemmelser om forstyrrelse av isbjørn, bålbrenning i sikringssone for kulturminner, kasting av ankerkjetting ved fuglefjell samt ulovlig kjøring av snøskuter og manglende opprydding etter snøskuterhavari.

Både naturmangfoldloven og forurensningsloven inneholder hjemler om overtredelsesgebyr. Naturmangfoldloven § 74 ble tilføyd ved endring i 2019 og angir hvilke overtredelser av loven som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Etter andre ledd kan det også ilegges gebyr ved overtredelse av forskrift eller plikter som følger av individuelle avgjørelser. Forurensningsloven § 80 har ingen generell regel om overtredelsesgebyr, men gir forurensningsmyndigheten hjemmel til å regulere dette i forskrift.

Kulturminneloven har ingen hjemmel for overtredelsesgebyr. Kulturminnelovutvalget nedsatt i juni 2022 skal i henhold til sitt mandat utarbeide et lovforslag med blant annet nye regler for ulovlighetsoppfølgning og sanksjonering.

Etter svalbardmiljøloven § 96 a andre ledd kan departementet gi forskrifter med nærmere bestemmelser om overtredelsesgebyr, herunder gebyrets størrelse. En slik forskrift er ikke gitt. De generelle reglene for utmåling av overtredelsesgebyr følger imidlertid av forvaltningsloven § 44. Etter § 44 andre ledd kan overtredelsesgebyr ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle innenfor en øvre ramme som fastsettes i lov eller i forskrift. Etter § 44 tredje ledd kan det ved utmålingen mot fysiske personer blant annet legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, samt overtrederens skyld og økonomiske evne. Forvaltningsloven § 46 om administrativ sanksjon overfor foretak inneholder i andre ledd en liste over momenter som det kan legges vekt på ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon (eller om saken er for alvorlig), og ved individuell utmåling av sanksjonen. Her skal det bl.a. i tillegg til sanksjonens preventive virkning, overtredelsens grovhet og graden av skyld, legges vekt på om foretaket kunne ha forebygget overtredelsen, om den er begått for å fremme foretakets interesser mv.

Ved brudd på svalbardmiljøloven vil vurderingene av overtredelsens omfang og virkninger måtte vurderes ut fra hensynene til miljø (landskap, flora og fauna) og kulturminner på Svalbard, og med utgangspunkt i de særlige miljømålene som gjelder der, jf. svalbardmiljøloven § 1.

Det er ingen regel om foreldelse i svalbardmiljøloven § 96 a. Straffelovens foreldelsesfrist for straffeansvar der den høyeste lovbestemte straffen er bot eller fengsel inntil 1 år, er etter § 86 bokstav a 2 år. Denne fristen samsvarer også med foreldelsesfristen for å kunne ilegge overtredelsesgebyr etter bl.a. naturmangfoldloven og forurensningsloven. Et ilagt overtredelsesgebyr er et pengekrav som følger reglene i foreldelsesloven og forsinkelsesrenteloven. Foreldelsesfristen for et ilagt overtredelsesgebyr er dermed 3 år, jf. foreldelseslovens § 2. Videre er et vedtak om overtredelsesgebyr, i henhold til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav d, tvangsgrunnlag for utlegg.

5.2 Forslaget i høringsnotatet

5.2.1 Utvidelse og presisering av adgangen til å benytte overtredelsesgebyr

Departementet foreslo i høringen å utvide adgangen til å bruke overtredelsesgebyr. For det første foreslo departementet at § 96 a skal omfatte flere av bestemmelsene i svalbardmiljøloven enn i dag. For det andre ble det foreslått en lovhjemmel for at det i forskrift kan gis bestemmelser om ileggelse av overtredelsesgebyr både for brudd på forskrifter etter svalbardmiljøloven og for overtredelser av vilkår eller plikter som følger av enkeltvedtak med hjemmel i disse forskriftene. I tillegg ble det foreslått å presisere uttrykkelig i § 96 a at bestemmelsen omfatter brudd på vilkår eller plikter som følger av enkeltvedtak hjemlet i svalbardmiljøloven.

Departementet begrunnet forslaget med at det bør være åpning for å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på alle lovens handlingsnormer, ikke bare noen. Videre presiserte departementet at gjennom å åpne for bruk av overtredelsesgebyr i flere saker enn i dag, vil miljøvernmyndighetene få større mulighet til å anvende dette som virkemiddel der det er hensiktsmessig. Departementet viste til at selv om det åpnes opp for å anvende overtredelsesgebyr i flere typer av saker enn i dag, skal det alltid vurderes konkret i hvert tilfelle om overtredelsen bør møtes med en form for sanksjon, og i så fall om overtredelsesgebyr er hensiktsmessig i den konkrete saken eller om saken bør anmeldes for å etterforskes og eventuelt påtales innenfor det strafferettslige systemet. Departementet presiserte også at det er bare for de minst alvorlige lovbruddene, som ikke er alvorlige nok til å behandles i det strafferettslige systemet, at overtredelsesgebyr skal vurderes, og at utvidelsen av muligheten til å benytte overtredelsesgebyr ikke er ment å føre til noen avkriminalisering av brudd på svalbardmiljøloven.

Departementet foreslo at § 96 a utformes slik at første ledd bokstav a lister opp hvilke lovbestemmelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, mens første ledd bokstav b omhandler brudd på vilkår eller plikter etter enkeltvedtak med hjemmel i loven. Andre ledd gir hjemmel for forskrifter om bruk av overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter og vilkår eller plikter som følger av enkeltvedtak med hjemmel i disse forskriftene. Denne utformingen var ment å gjøre lovbestemmelsen mest mulig oversiktlig.

Listen i § 96 a første ledd bokstav over bestemmelser som er omfattet av reglene om overtredelsesgebyr, ble foreslått utvidet med følgende paragrafer:

• § 5, om aktsomhets- og informasjonsplikt

• § 18 annet ledd, om verneområder

• § 19 andre punktum, om kulturmiljøområder

• § 25, om fredningsprinsippet

• § 29, om innsamling til vitenskapelig eller privat bruk

• § 44 første og tredje ledd, om beskyttelse av kulturminner

• § 53 første ledd, om arealplan

• § 57 første og annet ledd, vedrørende krav om tillatelse utenfor planområder og i

• planområder uten godkjent plan

• § 58 første ledd, vedrørende melding om og tillatelse til virksomhet i planområder med godkjent plan

• § 62 om overvåking og tiltak mot uforutsette virkninger

• § 64 første, annet og fjerde ledd, om opprydding etter virksomhet

• § 85 første og annet ledd, om rett til å eie eller leie hytter

• § 93 første ledd, om plikt til utbedring og gjenoppretting

Når det gjelder departementets forslag om bruk av overtredelsesgebyr ved brudd på vilkår eller plikter som følger av enkeltvedtak hjemlet i loven, foreslo departementet følgende liste i § 96a første ledd bokstav b:

• dispensasjon fra vernevedtak (§ 22 første ledd)

• tillatelse til innførsel av flora eller fauna (§ 26 første ledd)

• tillatelse til utsetting og flytting av organismer (§ 27)

• vedtak om unntak fra faunafredning (§ 30 femte og sjette ledd)

• vedtak om høsting (§ 31 annet ledd annet punktum og § 32 tredje til femte ledd)

• særskilt tillatelse til avlivning (§ 34)

• vedtak om unntak fra bestemmelsene i kap. 4 om fauna (§ 37)

• dispensasjon og tiltakshaverens særlige plikter for å beskytte kulturminner (§ 44 annet ledd)

• tillatelse til å søke etter, grave frem, granske og dokumentere kulturminner (§ 45 første ledd)

• pålegg om motvirkende tiltak ved fare for forfall av kulturminner (§ 45 fjerde ledd)

• tillatelse til utførsel av kulturminner (§ 46 tredje ledd)

• midlertidig forbud mot virksomhet og fradeling (etter § 54)

• tillatelse til virksomhet utenfor planområde og planområder uten godkjent plan (§57 første ledd)

• tillatelse til virksomhet i planområder med godkjent plan (§ 58 tredje og fjerde ledd)

• tillatelse til å slippe ut miljøgifter (§ 66 tredje ledd)

• pålegg om tilknytning til avløpsanlegg (§ 69)

• tillatelse til å etterlate seg avfall (§ 71 første ledd)

• pålegg om å utarbeide plan for håndtering og reduksjon av avfall (§ 71 femte ledd)

• tillatelse til motorferdsel på bar eller tint mark (§ 80 første ledd bokstav b)

• tillatelse til motorferdsel på snødekt og frossen mark (§ 81 første ledd bokstav c)

• tillatelse til motorferdsel i vassdrag (§ 82 første ledd)

• tillatelse til bruk av luftfartøyer (§ 83 annet ledd)

• vedtak om unntak fra retten til å eie og leie hytter (§ 85 tredje ledd)

• pålegg om utbedrings- og gjenopprettingstiltak (§ 93 tredje ledd)

Hjemmel for departementet til å gi bestemmelser om overtredelsesgebyr ved brudd på svalbardmiljølovens forskrifter eller brudd på vilkår og tillatelser med hjemmel i forskrift, ble foreslått innført i § 96 a annet ledd. Departementet viste til at slike brudd på vilkår og tillatelser som er gitt med hjemmel i forskrifter, ofte ikke vil være så alvorlige at de blir anmeldt, og at overtredelsesgebyr vil kunne være et egnet virkemiddel.

Departementet fremhevet i forslaget at andre ledd kun gir lovhjemmel, og følgelig bare muligheten, til å regulere overtredelsesgebyr ved brudd på forskrift, eller brudd på vilkår og tillatelser som er gitt med hjemmel i forskrift. Før det faktisk kan ilegges overtredelsesgebyr for slike brudd må forskriften endres, ved at det inntas bestemmelser om overtredelsesgebyr.

5.2.2 Skyldkrav og foreldelse

Departementet foreslo en endring i § 96 a fjerde ledd slik at det presiseres der at overtredelsen må være begått forsettlig eller uaktsomt av noen som har handlet på vegne av et foretak. Endringen er nødvendig for å oppdatere skyldkravet i tråd med endringene i forvaltningsloven § 46, som redegjort for over.

Videre foreslo departementet et nytt femte ledd i § 96 a med en foreldelsesfrist for å ilegge overtredelsesgebyr etter svalbardmiljøloven. Det ble foreslått en 2-års foreldelsesfrist etter at overtredelsen er opphørt. Dette er i tråd med hvordan det er gjort i forurensningsloven og naturmangfoldloven.

5.3 Høringsinstansenes syn

Av de seks høringsinstansene som har hatt merknader til dette forslaget, støttet tre av instansene forslaget og tre instanser hadde innvendinger imot.

Riksantikvaren og Sysselmesteren støtter forslaget. Riksantikvaren fremholder at bruk av overtredelsesgebyr vurderes som et egnet virkemiddel for å oppnå økt allmennprevensjon overfor mindre alvorlige overtredelser, i en tid med økende ferdsel og aktivitet på Svalbard.

NHO, Visit Svalbard og AECO mener at forslaget om utvidelse av bestemmelsens anvendelsesområde ikke er tilstrekkelig begrunnet. Det er etter deres oppfatning uklart om det er et reelt og saklig behov for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på alle de foreslåtte handlingsnormene. NHO fremhever videre at overtredelsesgebyr bør fases gradvis inn i sektorlovgivning ved behov.

AECO mener det er betenkelig med en betydelig utvidelse av hjemmelen for ileggelse av administrative sanksjoner, hvor bekymringen er at dette vil være en enklere måte å sanksjonere uønsket adferd uten at de strengere krav til saksbehandling og bevis for å straffe er til stede. Dette vil etter deres mening kunne føre til betydelig grad av uforutsigbarhet og at hensynet til rettsikkerhet vil være svakere. De vil også bemerke at det i stor grad er tale om bestemmelser med skjønnsmessig og noe uklart innhold, som gjør det tvilsomt hva som vil anses som en overtredelse av bestemmelsen.

NHO mener videre at departementet legger terskelen for bruk av overtredelsesgebyr for lavt. Det er viktig at ikke terskelen legges for lavt, fordi øvrige virkemidler bør brukes før straffeliknende sanksjoner tas i bruk. De kan heller ikke se at det er hensiktsmessig å legge en lavere terskel for bruk av overtredelsesgebyr til grunn på Svalbard sammenliknet med fastlandet.

Både AECO og NHO påpeker at det ikke er mulig ut fra høringsnotatet å se hvorvidt departementet for hver enkelt handlingsnorm har gjort en konkret vurdering av behovet, slik NOU 2003: 15 legger opp til, og følgelig at utvelgelsen syntes noe vilkårlig. AECO fremholder også at noen av de foreslåtte bestemmelsene ikke er handlingsnormer, og er lite egnet til å sanksjoneres med overtredelsesgebyr, som for eksempel §§ 25 (om fredningsprinsippet) og 53 (om arealplanens virkninger). Videre mener AECO at flere bestemmelser, herunder § 5 (om aktsomhetsplikt), har et skjønnsmessig og til dels uklart innhold, og således ikke oppfyller kravet til klar lovhjemmel for administrative sanksjoner.

Sysselmesteren på Svalbard støtter forslaget. De mener at det er ryddig å innta alle lovens handlingsnormer i bestemmelsen, selv om de vurderer at det ikke er alle bestemmelser som vil være like praktiske å følge opp med overtredelsesgebyr. Riksantikvaren slutter seg også til forslaget om å utvide adgangen til å gi overtredelsesgebyr, slik at brudd på samtlige handlingsnormer i svalbardmiljøloven omfattes, ikke bare utvalgte handlingsnormer som i dag.

NHO anfører at konstatert miljøskade bør legges til som et moment ved vurdering av ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr.

5.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å opprettholde forslaget fra høringen, men med noen mindre justeringer. Det foreslås å utvide adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på flere regler enn i dag, men i tråd med flere av høringsinnspillene foreslår departementet at §§ 5 og 25 ikke skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Departementet foreslår også å opprettholde forslaget fra høringen om endringer i bestemmelsens krav til skyld samt å innføre foreldelsesfrist.

Overtredelsesgebyr er et egnet virkemiddel for å oppnå økt allmennprevensjon overfor mindre alvorlige overtredelser, for å redusere den samlede effekten av disse. På grunn av økt ferdsel og aktivitet på Svalbard, samtidig som klimaendringene gjør naturen mere sårbar, er det behov for at myndighetene bør ha muligheten til å bruke denne sanksjonsformen i større grad enn hva som gjøres i dag.

Til NHOs innspill om forarbeidenes krav til gradvis innføring vil departementet vise til at forarbeidenes anbefaling om en gradvis innføring av overtredelsesgebyr i særlovgivningen hovedsakelig knytter seg til brudd på forskrifter. Når det gjelder den nye hjemmelen i § 96 a annet ledd om brudd på forskrifter, vil departementet etter at lovendringene er trådt i kraft, gjennomgå de enkelte forskriftene og vurdere innføring av overtredelsesgebyr. Forslagene til regler om dette i de enkelte forskriftene vil bli sendt på alminnelig høring. Departementet vil for øvrig påpeke at overtredelsesgebyr for brudd på lovbestemmelsene også har blitt gradvis innført, all den tid overtredelsesgebyr først ble innført for deler av bestemmelsene i svalbardmiljøloven for over 10 år siden.

Når det gjelder kommentarene fra høringsinstansene om at svalbardmiljøloven § 5 (om aktsomhetsplikt) ikke bør omfattes av reglene om overtredelsesgebyr, vurderer departementet det dithen at denne bestemmelsen uansett er av meget liten praktisk betydning som grunnlag for sanksjoner, og foreslår derfor at denne ikke tas med i § 96 a første ledd bokstav a.

Departementet er ikke enig i AECOs merknader omkring §§ 25 og 53, herunder at bestemmelsene ikke inneholder handlingsnormer og ikke oppfyller kravet til klar lovhjemmel. Men når det gjelder § 25 (om det generelle fredningsprinsippet), så følger det allerede av dagens § 96 a at brudd på §§28 (om florafredning) og 30 (om faunafredning) kan føre til overtredelsesgebyr. Departementet vurderer det derfor som overflødig å også ta med brudd på § 25 i ny § 96 a. Hva gjelder § 53 (om arealplaners rettsvirkninger), så kan virksomhet som ikke er i tråd med plan, etter gjeldende rett sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven § 32-8, som er gjort gjeldende etter forskrift15. november 2016 nr. 1329 – Byggeforskrift for Longyearbyen. Dette gjelder imidlertid kun for planområdet for Longyearbyen, og formålet med å ta med § 53 i ny § 96 a er at det også bør kunne ilegges overtredelsesgebyr for virksomhet i strid med plan som igangsettes utenfor Longyearbyen planområde.

Til innspillene fra flere høringsinstanser om de rettssikkerhetsmessige betenkelighetene ved å legge terskelen for ileggelse av overtredelsesgebyr for lavt, vil departementet vise til at det bare er for de tilfellene der bruk av overtredelsesgebyr vurderes som nødvendig for en tilstrekkelig effektiv allmennprevensjon på et gitt problemfelt, at det bør benyttes. Det er ikke meningen at myndigheten skal forfølge alle mindre overtredelser, noe som ikke ville vært hensiktsmessig ressursbruk. Også saker om overtredelsesgebyr er ressurskrevende for forvaltningen, og det er liten grunn til bekymring for at sanksjonsformen vil bli anvendt i andre tilfelle enn der miljømyndighetene ser et reelt behov for å styrke håndhevingen også innenfor «småsakene».

Bruken av overtredelsesgebyr etter svalbardmiljøloven vil fortsatt også være regulert i forvaltningsloven, som angir betryggende rettslige rammer slik at rettssikkerhetsmessige hensyn er tilstrekkelig ivaretatt.

Terskelen for når et forhold er å anse som så alvorlig at overtredelsesgebyr ikke er egnet fordi saken hører hjemme i straffesporet, vil måtte vurderes i lys av at miljøverdiene har et sterkere vern på Svalbard enn på fastlandet, jf. formålsbestemmelsen i svalbardmiljøloven § 1 og de strenge miljømålene. Det skal på Svalbard relativt mindre til enn på fastlandet, før et brudd på miljøregelverket er å anse som alvorlig, slik at overtredelsesgebyr ikke er egnet. Departementet ønsker med dette å presisere at endringene ikke har som formål å endre terskelen for når overtredelsesgebyr skal ilegges. Endringene skal ikke føre til en avkriminalisering av brudd på svalbardmiljøloven. Terskelen for hvilke saker som skal gå i straffesporet, skal ikke påvirkes av at overtredelsesgebyr innføres som en sanksjonsform for flere typer overtredelser enn frem til nå.

Selv om det åpnes opp for å anvende overtredelsesgebyr ved brudd på flere handlingsnormer, skal det alltid vurderes konkret i hvert tilfelle om overtredelsen bør møtes med en form for sanksjon, og i så fall om overtredelsesgebyr er hensiktsmessig i den konkrete saken eller om saken bør anmeldes for å etterforskes og eventuelt påtales innenfor det strafferettslige systemet. Om et lovbrudd i en konkret sak er å anse som så alvorlig at det bør gå i straffesporet, eller om det er å anse som mindre alvorlig og derfor bør sanksjoneres med et overtredelsesgebyr, må bero på en konkret vurdering. En slik vurdering må gjøres i lys av rettspraksis og Høyesteretts uttalelser om hvordan alvorligheten av et lovbrudd vurderes innenfor miljøstrafferetten, med utgangspunkt i alle relevante objektive og subjektive elementer, behovet for allmennprevensjon på området mv. Departementet er for øvrig enig med NHO om at det blir opp til Sysselmesteren å utøve et konkret skjønn og fastsette en forsvarlig praksis som er egnet til å fremme etterlevelse og respekt for miljølovgivningen.