6 Departementets vurdering og forslag

Det er bred enighet om at fast ansettelse skal være hovedregelen i norsk arbeidsliv. Fast ansettelse gir den enkelte arbeidstaker trygghet og forutsigbarhet med hensyn til fremtidig arbeidssituasjon og inntekt. Høy grad av faste og direkte ansettelser kan også bidra til mer produktive, omstillings- og konkurransedyktige virksomheter, blant annet som følge av at det investeres i de ansattes kompetanse. Et arbeidsliv preget av trygge, faste ansettelser hos den virksomheten som skal ha arbeidet utført gagner både arbeidstakerne, virksomhetene og samfunnet som helhet. Regjeringen mener at dette er den tilknytningsformen som best legger grunnlaget for tillit, utvikling og samarbeid mellom partene, og som dermed best ivaretar interessefellesskapet rundt den norske arbeidslivsmodellen.

Innleie er en tilknytningsform som fortrenger og utfordrer den faste ansettelsen på flere måter. Innleie kan i dag benyttes når visse vilkår er oppfylt, jf. punkt 3 ovenfor. Selv når de innleide er fast ansatt i bemanningsforetaket, fungerer dette mest som et mellomledd. Selve arbeidet utføres hos en annen virksomhet. På denne måten oppstår det et trepartsforhold mellom bemanningsforetaket som formell arbeidsgiver, den enkelte arbeidstaker og innleievirksomheten, som ikke nødvendigvis samsvarer godt med sentrale reguleringer av norsk arbeidsliv, gjennom lovgivning og tariffavtaler.

Departementet viser til at innleie kan ha noen negative konsekvenser for arbeidsforhold, blant annet på grunn av kortvarige kontrakter og usikkerhet om fremtidige muligheter for arbeid. Arbeidstilsynets gjennomgang av tilsynssaker som gjelder arbeidsskader og ulykker viser at innleide arbeidstakere har en høyere risiko for å bli utsatt for ulykker. De innleide arbeidstakerne er sjeldnere organisert og svakere involvert i medvirknings- og samarbeidsordninger på arbeidsplassene, jf. punkt 2.1.

Det har i senere år blitt foretatt flere innstramminger i innleiereglene. Med virkning fra 1. januar 2019 ble vilkårene for innleie i arbeidsmiljøloven § 14-12 andre ledd strammet inn. Samtidig ble det inntatt en definisjon av fast ansettelse i arbeidsmiljøloven, som gjelder generelt, men som særlig var rettet mot ansettelseskontraktene i bemanningsbransjen. Fra 1. juli 2020 har også håndhevingen blitt styrket ved at innleie- og likebehandlingsreglene er underlagt offentlig tilsyn.

Til tross for disse endringene synes det å forekomme en del brudd på reglene om innleie fra bemanningsforetak i deler av arbeidslivet, jf. punkt 2.1 ovenfor. Brudd på innleiereglene er ikke bare uheldig for den enkelte arbeidstaker, men kan også få samfunnsmessige konsekvenser og påvirke konkurranseforholdene for seriøse virksomheter som følger reglene. Kartlegginger viser også at få slike saker bringes inn for domstolene. Dette kan skyldes at arbeidsoppdragene er kortvarige, og at mange av de innleide er utenlandske arbeidstakere og i liten grad organisert. Frykt for å skape konflikt og å gå glipp av fremtidige oppdrag, kan også være medvirkende årsaker til at brudd ikke forfølges rettslig. Dette kan tale for at det er behov for forsterkede tiltak for å reagere mot ulovlig innleie.

Departementet viser til at reglene om kollektiv søksmålsrett om ulovlig innleie ble grundig utredet og hørt i 2012–2013. Departementet viser til at de samme vurderinger og begrunnelser for reglene den gang langt på vei fortsatt gjør seg gjeldende. Det vises særlig til at innleide arbeidstakere med en slik ordning vil kunne slippe belastningen med å gå til sak selv, og at fagforeninger generelt kan ha en bedre innsikt i innleievirksomhetens innleiepraksis, også over tid. LO viser i sin høringsuttalelse til at organisasjonsgraden blant ansatte i bemanningsforetak er relativt lav, og at det derfor ikke kan forventes at ulovlig innleie vil bli hindret av uorganiserte arbeidstakere med kortvarige innleieforhold. Også YS påpeker at innleide sjelden er organisert og at de tillitsvalgte i innleievirksomheten ikke vil ha rett til å representere den innleide, ettersom vedkommende formelt er ansatt i en annen virksomhet. Departementet er enig i at dette er sentrale forhold og hensyn som støtter opp om forslaget.

Flere høringsinstanser har stilt spørsmål ved behovet for en slik regel. Noen høringsinstanser mener faktagrunnlaget ikke i tilstrekkelig grad tilsier behov for ytterligere håndhevingsmekanismer på innleieområdet, og viser særlig til at Arbeidstilsynet fikk kompetanse til å føre tilsyn med innleiereglene fra 1. juli 2020. Departementet viser i denne sammenheng til at offentlig tilsyn med innleiereglene og en søksmålsadgang for fagforeninger på området vil være to ulike mekanismer som samlet må antas å styrke etterlevelsen av innleiereglene. Forslaget vil dermed være et supplement til dagens ordning med offentlig tilsyn. Flere høringsinstanser stiller også spørsmål ved behovet for en slik særskilt regel ved siden av de alminnelige regler i tvisteloven, som allerede i dag til en viss grad tillater at fagforeninger kan opptre i eget navn i saker om ulovlig innleie. Etter departementets syn vil en regel som foreslått virke oppklarende og mer forutsigbar sammenlignet med den mer skjønnsmessige søksmålsadgangen som følger av de alminnelige reglene i tvisteloven.

Flere høringsinstanser peker også på at en slik søksmålsrett for fagforeninger vil kunne reise noen prinsipielle spørsmål. I denne sammenheng pekes det særlig på at kravet til partstilknytning i forslaget settes til side, og at det er problematisk at fagforeningene vil kunne saksøke virksomheten uten at det er etterspurt av, eller gitt samtykke fra, den innleide selv. Høringsinstansene viser i denne sammenheng også til at dette kan være problematisk i relasjon til grunnleggende menneskerettigheter om blant annet negativ organisasjonsfrihet og krav til rettferdig rettergang.

Departementet viser til at dette også var forhold som ble problematisert og belyst forrige gang regelen ble innført. Departementet viser til sine uttalelser den gang, jf. Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.2.6.1, som fortsatt gjør seg gjeldende:

«Når det likevel foreslås å innføre slike regler, må dette blant annet ses i sammenheng med at reglene om adgangen til innleie må sies å ivareta hensyn også utover den enkelte innleides interesser i en konkret sak. Begrensningen i adgangen til innleie har bakgrunn i et ønske om et arbeidsmarked hvor faste ansettelser er normen, og med størst mulig utbredelse av relasjoner direkte mellom en arbeidsgiver og en arbeidstaker. Etter departementets oppfatning er det dessuten ikke nødvendigvis gitt at det kun bør være opp til den enkelte innleide om brudd skal påberopes, all den tid mange innleide kanskje verken tør eller ønsker å ta opp en slik sak. Departementet har naturligvis også lagt vekt på at en slik regel i hovedsak må antas å være en fordel for den enkelte innleide, da en oppfølging fra fagforeningens side kan bidra til at vedkommende får fast ansettelse, eventuelt erstatning, uten at den innleide selv behøver å «fronte» en sak.

Departementet mener dessuten at det er naturlig og hensiktsmessig at fagforeningen som vurderer å reise søksmål har god kontakt og dialog i forkant med den/de innleide saken vil berøre. Departementet antar at det i mange tilfeller vil være også til fagforeningens beste at den «har med seg» de aktuelle innleide i prosessen. Selv om det ikke vil gjelde et krav om samtykke fra den/de innleide for at sak skal kunne reises, mener departementet at fagforeningen bør tilstrebe å få en aksept fra/enighet med de aktuelle innleide før det reises søksmål som angår deres innleieforhold.»

Når det gjelder forholdet til EMK, vurderte departementet i Prop. 83 L (2012–2013) at forslaget ikke ville være i strid med artikkel 11 om organisasjonsfrihet. Departementet viste blant annet til at det i den foreslåtte søksmålsretten ikke vil ligge noen form for press på den enkelte til å slutte seg til, eller la være å slutte seg til, en bestemt organisasjon. Departementet kan ikke se at det har skjedd en rettsutvikling som tilsier en annen vurdering nå.

Hva gjelder EMK artikkel 6 om rettferdig rettergang, viser departementet til at forslaget ikke innebærer en regel om utvidet rettskraft. Dette ble vurdert i forbindelse med innføringen i 2013, men ikke tatt med. Domstolens avgjørelse i fagforeningens fastsettelsessøksmål vil formelt bare være bindende for partene, og vil derfor ikke få rettskraftvirkning for den enkelte innleide. Virke og Rederiforbundet har fremhevet at forslaget vil være i strid med retten til å bli hørt og føre bevis og motbevis i egen sak. Ettersom de innleide ikke vil være avskåret fra å gå til nytt søksmål med krav om erstatning eller fast ansettelse, kan ikke departementet se at forslaget vil være i strid med EMK artikkel 6. De innleide vil i eventuelle etterfølgende søksmål få mulighet til å opplyse saken og føre egne bevis og motbevis.

Departementet viser dessuten til at bestemmelser som regulerer innleie også kan være inntatt i tariffavtaler, og at også disse reglene gir fagforeningene muligheter til å forfølge tvister om arbeidsleie som også vil kunne omfatte andre arbeidstakere enn egne medlemmer.

I høringsrunden har det også kommet innspill knyttet til ulike sider av selve innretningen på og innholdet i reglene som foreslås. Det har blant annet kommet innspill knyttet til hvem som bør ha søksmålsrett, suspensjon av søksmålsfrist, aktualitetskravet i søksmålsbetingelsene og rettsgebyr, jf. ovenfor i punkt 5. Departementet viser til at alle disse spørsmålene er grundig behandlet i Prop. 83 L (2012–2013), og departementet har ikke vurdert disse spørsmålene annerledes denne gang. LO mener at proposisjonen bør klargjøre at de alminnelige reglene om partshjelp kommer til anvendelse og at en hovedorganisasjon kan være partshjelper etter vanlige regler. Etter departementets vurdering er det naturlig at dette løses på samme måte som om en fagforening hadde tatt ut søksmål etter dagens regler i tvisteloven § 1-4.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at tilsvarende regler som ble vedtatt av Stortinget 4. juni 2013, jf. lovvedtak 78 (2012–2013), gjeninnføres. Prop. 83 L (2012–2013) og Innst. 348 L (2012–2013) vil være de sentrale forarbeider til lovendringene som foreslås i denne proposisjonen.

Flere høringsinstanser mener at regjeringen bør vurdere å innføre kollektiv søksmålsrett for fagforeninger også på andre områder, herunder ved ulovlige midlertidige ansettelser. Departementet viser til at det fremgår av Hurdalsplattformen at regjeringen vil vurdere kollektiv søksmålsrett også på andre områder. Eventuelle forslag vil komme i egen prosess.