3 Innføring av ny erstatningsordning for ansatte i kriminalomsorgen

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven

Det er to samvirkende ordninger på yrkesskadeområdet. Den ene er folketrygdloven, som regulerer yrkesskader, og den andre er yrkesskadeforsikringsloven, som pålegger arbeidsgivere å forsikre sine ansatte.

Folketrygdloven hører under Arbeids- og inkluderingsdepartementet og håndheves av NAV. Yrkesskadeforsikringsloven hører under Justis- og beredskapsdepartementet og håndheves av arbeidsgivers forsikringsselskap (for statens del Statens pensjonskasse). Regelverkene skal til sammen sikre skadelidte full erstatning ved yrkesskader og yrkessykdommer. De ordinære trygdeytelsene, med eventuelle tillegg av yrkesskadefordeler i folketrygden, vil vanligvis ligge i bunnen, mens yrkesskadeforsikringen i praksis er et supplement til ytelsene fra folketrygden. Det tosporede systemet på yrkesskadeområdet innebærer at for å få full erstatning, må en arbeidstaker få yrkesskaden eller yrkessykdommen godkjent både hos NAV og forsikringsselskapet der arbeidsgiveren har tegnet yrkesskadeforsikring.

Det er et grunnleggende felles vilkår for rett til økonomisk kompensasjon etter folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven at det foreligger en «yrkesskade». Hovedregelen etter begge lover er at yrkesskadedekningen i utgangspunktet kun gjelder for skader som skyldes «arbeidsulykke». Hva som regnes som arbeidsulykke, følger av folketrygdloven § 13-3 andre ledd:

Som arbeidsulykke regnes en plutselig eller uventet ytre hending som medlemmet har vært utsatt for i arbeidet. Som arbeidsulykke regnes også en konkret tidsbegrenset ytre hending som medfører en påkjenning eller belastning som er usedvanlig i forhold til det som er normalt i vedkommende arbeid.

En yrkesskade er i yrkesskadeforsikringsloven § 11 første ledd bokstav a definert som «skade og sykdom forårsaket av arbeidsulykke». Arbeidsulykkebegrepet skal forstås på samme måte som i folketrygdloven, jf. Ot.prp. nr. 44 (1988–89) side 89. Her fremgår det videre at med arbeidsulykke forstås en plutselig hendelse eller begivenhet, og at uttrykket må avgrenses mot skadelig påvirkning som har vart en viss tid. Det nærmere innholdet i arbeidsulykkebegrepet er fastlagt gjennom omfattende forvaltnings- og rettspraksis, herunder dommer fra Høyesterett, jf. blant annet Rt-2005-1757, Rt-2006-1642 («fotballspillerdommen») og Rt-2009-1626 («musikklærerdommen»).

Arbeidsulykkebegrepet oppstiller krav til den skadevoldende hendelsen, og bestemmer dermed hvilke hendelser på arbeidsplassen som er rettslig relevante. Et krav om arbeidsulykke innebærer at ikke alle skader som inntreffer på arbeidsplassen gir grunnlag for yrkesskadetrygd. Om en hendelse oppfyller vilkårene for å være en arbeidsulykke, beror på en konkret vurdering i den enkelte sak.

NAV og Statens pensjonskasse behandler saker om yrkesskadedekning uavhengig av hverandre. Selv om vurderingstemaet «arbeidsulykke» er det samme, kan NAV og Statens pensjonskasse komme til ulik konklusjon om samme skade. NAV sine avgjørelser binder ikke forsikringsselskaper, jf. Rt-1999-1473. Ved vurdering av vilkårene for erstatning (ansvarsgrunnlag, årsakssammenheng og økonomisk tap), foretar Statens pensjonskasse en selvstendig vurdering.

Yrkesskadeforsikringslovens § 11 første ledd bokstav c har en sikkerhetsventil som innebærer at skader som ikke skyldes arbeidsulykke, men annen skade og sykdom, kan godkjennes som yrkesskade dersom de skyldes påvirkning fra skadelige stoffer eller arbeidsprosesser. Bestemmelsen i bokstav c omfatter ifølge forarbeidene ikke såkalte belastningslidelser, jf. Ot.prp. nr. 44 (1988–89) side 89. Høyesterett har slått fast at § 11 første ledd bokstav c ikke er ment å ha et vidt anvendelsesområde, men skal fungere som en sikkerhetsventil for tilfeller som ligger helt opp til hva som dekkes etter bokstav a eller bokstav b, jf. Rt-2004-261, Rt-2008-1646, Rt-2011-368 og Rt-2013-645.

3.1.2 Yrkesskadedekning for ansatte i kriminalomsorgen

Ansatte i kriminalomsorgen er yrkesskadedekket som andre arbeidstakere, det vil si med et krav om at det foreligger en «arbeidsulykke». Pålagt organisert trening i arbeidstiden vil i utgangspunktet være omfattet av yrkesskadeforsikringen. Også individuell trening i arbeidstiden kan være dekket av yrkesskadeforsikringen dersom arbeidsgiver har pålagt de ansatte denne treningen. For skader som oppstår under trening i fysisk maktanvendelse og håndtering av kritiske situasjoner i kriminalomsorgen, har problemstillingen typisk vært at skaden ikke anses oppstått som følge av en «plutselig» eller «uventet» hendelse, og heller ikke anses for å være «usedvanlig» sett hen til ansatte i kriminalomsorgens arbeid. Skader som oppstår under denne type pålagt og organisert trening, faller dermed ofte utenfor arbeidsulykkebegrepet.

Flere avgjørelser fra Trygderetten om skader under trening på fysisk maktutøvelse innen kriminalomsorgen og politiet har stadfestet avslag på krav om yrkeserstatning. Det foreligger to avgjørelser fra Trygderetten, hhv. 24. januar 2019 og 23. april 2020, om avslag på yrkesskade under trening på fysisk maktutøvelse i kriminalomsorgen. Felles for avgjørelsene synes å være at Trygderetten ikke vurderte at hendelsene var av en slik karakter at arbeidstaker kunne sies å ha vært utsatt for en upåregnelig hendelse eller at belastningen var usedvanlig. I sakene hvor skade under øvelse har blitt godkjent som yrkesskade, har det foreligget momenter ut over det forventede for situasjonen, for eksempel overdreven maktbruk.

Det foreligger ingen avgjørelser fra Høyesterett hvor Trygderettens avgjørelser om skader under trening på fysisk maktutøvelse innen kriminalomsorgen har vært prøvd. Det foreligger imidlertid én sak fra Eidsivating lagmannsrett LE-2019-98808 om trening i kriminalomsorgen, hvor Trygderettens kjennelse ble kjent ugyldig. Lagmannsretten fant det bevist at skaden skyldtes en kombinasjon av stor kraft og en arm som ble bendt i feil stilling. Det var snakk om overdreven maktbruk på et tidspunkt da armen var i feil stilling. Søker ble utsatt for en usedvanlig påkjenning som vedkommende ikke var forberedt på eller kunne unngått, og skaden var upåregnelig. Etter lagmannsrettens syn skiller dette seg fra det vedkommende må akseptere og regne med under normal utøvelse av sin yrkesaktivitet. Skaden ble derfor ansett som en arbeidsulykke etter folketrygdloven § 13-3 annet ledd annet punktum. Av dommen fremgår det at hovedinntrykket av nyere trygderettspraksis er at skader under trening og øvelse i fysisk maktutøvelse og håndtering av kritiske situasjoner sjelden blir ansett som arbeidsulykker.

3.1.3 Yrkesskadedekning for politiansatte

Justis- og beredskapsdepartementet foreslo i Prop. 152 L (2020–2021) Endringer i politiloven (erstatning for skader som skyldes pålagt trening mv.) en ny bestemmelse i politiloven § 23 a som ville gi ansatte i politiet rett til full erstatning for skader som skyldes pålagt operativ trening. Lovendringen ble vedtatt av Stortinget 9. juni 2021, jf. Lovvedtak 170 (2020–2021), og trådte i kraft 1. september 2022, jf. kgl.res. 12. august 2022 nr. 1443.

Særordningen favner enhver som gjør arbeid eller utfører verv i politiets tjeneste, og sikrer en mer forutsigbar yrkesskadeordning som er bedre tilpasset utfordringene som følger av politiets hjelpeplikt og oppgaver som statens sivile maktapparat. Etter politiloven § 23 a skal staten gi erstatning for skader som ikke dekkes etter yrkesskadeforsikringsloven § 11 og som skyldes pålagt organisert trening og testing som inngår i sertifiserings- og vedlikeholdsprogram for innsatspersonell. I forskrift 30. juni 2022 nr. 1279 om erstatning etter politiloven § 23 a, avgrenses personkretsen blant annet til faste eller midlertidig ansatte i politiet, særorgan, Politidirektoratet, Politihøgskolen, politistudenter og personell fra Forsvaret, Sivilforsvaret og andre som deltar i politiets treningsaktiviteter og opptaksprøver, jf. forskriften § 2.

Forskriften § 3 definerer hvilke skadesituasjoner som faller inn under ordningen. Dette gjelder treningsaktivitet som inngår i et sertifiserings- og vedlikeholdsprogram, og elementer fra slike program når de inngår i kravsett for å inneha bestemte stillinger, funksjoner, klassifiseringer og sertifiseringer. Treningsaktiviteten omfattes uavhengig av om den foregår på eller utenfor politiets egen eiendom. Annen treningsaktivitet på operative politioppgaver som omfatter elementer av maktbruk eller redningstjeneste, omfattes også når den arrangeres av, eller i samvirke med, andre nasjonale eller internasjonale aktører eller av Politihøgskolen som etter- og videreutdanning. Det samme gjør opptaksprøver for innsatspersonell. Retten til erstatning gjelder uavhengig av om treningsaktiviteten foregår i Norge eller i utlandet.

Forskriften § 6 definerer hva slags type treningsaktiviteter som anses som pålagt og organisert. Dette er treningsaktiviteter som utøves i henhold til sertifiserings- og vedlikeholdsprogram og som er nødvendige for å inneha bestemte stillinger o.l. Treningsaktiviteter anses som organisert når de ledes av en instruktør eller øvingsleder, men det er ikke krav til at vedkommende skal være til stede for å lede treningsaktiviteten.

Erstatningsordningen er begrenset til trening på utfordrende politioppgaver som typisk innebærer maktbruk og redningstjeneste, slik at treningens konkrete, risikopregede karakter vil være avgjørende.

Ifølge forarbeidene, jf. Prop. 152 L (2020–2021) punkt 3.3.1, er skader som for eksempel overtråkk under en løpetur eller vondt i ryggen etter knebøy å anse som å falle utenfor ordningen. Derimot kan ryggskader som pådras under øvelse på å evakuere personer ved å bære en markør, anses som å falle inn under ordningen.

3.2 Forankring og avgrensning av ny erstatningsordning

3.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet drøftet departementet om et utvidet yrkesskadevern for ansatte i kriminalomsorgen burde forankres i særlovgivning eller i den generelle yrkesskadelovgivningen.

Departementet anså det ikke som hensiktsmessig å foreslå endringer i folketrygdlovens arbeidsulykkebegrep, og viste til at en slik endring ikke vil sikre full erstatning. Departementet anså det heller ikke som hensiktsmessig å forankre særregler om utvidet dekning for ansatte i kriminalomsorgen i folketrygdloven eller yrkesskadeforsikringsloven.

Departementet konkluderte med at ordningen burde forankres i en egen bestemmelse i straffegjennomføringsloven. Forslaget i høringsnotatet baserte seg på særregelen for politiansatte i politiloven § 23 a, som gir ansatte i politiet rett til full erstatning for skader som skyldes pålagt operativ trening.

Høringsnotatet omtalte videre de gjeldende særreglene for militært personell i folketrygdloven § 13-8. Bakgrunnen for militærets særregler i folketrygden er historisk, og særreglene på yrkesskadeområdet utover folketrygdloven følger primært av forsvarsloven. Departementet fant ikke grunnlag for å innta særregler for ansatte i kriminalomsorgen som deltar i internasjonale operasjoner i lovforslaget, og viste til at kriminalomsorgen er dekket av særavtale om forsikringsordninger ved tjenestegjøring i internasjonale operasjoner (INTOPS) av 15. november 2017. Maksimumsutbetaling er 65 G, og avtalen ble ansett å gi rimelig dekning for ansatte i kriminalomsorgen som tjenestegjør i internasjonale operasjoner.

3.2.2 Høringsinstansenes syn

Ni av høringsinstansene som har uttalt seg har uttrykkelig støttet forslaget, nærmere bestemt Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI), Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY), Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF), Tilsynsrådet for Kriminalomsorgen region Vest, Den norske legeforening, Fagforbundet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk Tollerforbund og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund.

Kriminalomsorgsdirektoratet viser til at kriminalomsorgens ansatte er risikoutsatt under operativ trening og øvelse, og at det er behov for en forutsigbar og trygg ordning for yrkesskadeforsikring. Både Kriminalomsorgens Yrkesforbund og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund har vist til at dette er en sak de har jobbet for over lengre tid.

Selv om ingen av høringsinstansene går imot forslaget, problematiserer flere at en slik særordning avgrenses til kriminalomsorgen og politiet.

Den norske legeforening, Fagforbundet, Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund viser alle til at problemstillingen gjelder flere andre yrkesgrupper, og at det er behov for en samordning slik at også andre relevante yrkesgrupper får yrkesskadedekning ved pålagt organisert trening og øvelse i fysisk maktanvendelse og håndtering av kritiske situasjoner. Som eksempel gjentar LO sitt synspunkt fra høringen om ny bestemmelse § 23 a i politiloven, om at de generelle yrkesskadebestemmelsene i folketrygdloven § 13-3 og yrkesskadeforsikringsloven § 11 bør utvides til å omfatte alle ansattes skader som oppstår under arbeidsgivers pålagte øvelser og trening.

LO viser også til at lovgivningsteknikken som departementet benytter, bryter med kravet til likebehandling, da det er et bærende prinsipp i folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven at dekning ved skader ikke skal avhenge av hvilken yrkesgruppe medlemmet tilhører.

Den norske legeforening viser til at også leger hyppig erfarer at arbeidstakere blir skadet på grunn av fysiske belastninger som de utsettes for under utøvelse av arbeid. Belastningen kan være forventet, men samtidig langt større enn det menneskekroppen tåler. Foreningen ber derfor departementet om å engasjere Arbeids- og inkluderingsdepartementet i å endre folketrygdloven, slik at den ivaretar alle grupper arbeidstakere som blir skadet under utøvelse av yrket.

Hovedverneombudene i Bufetat har ingen kommentarer som direkte angår lovforslaget. Etter deres vurdering bør imidlertid retten til yrkesskadeerstatning for alle former for skade som oppstår i eller i forbindelse med arbeidet, reguleres og dekkes gjennom den ordinære yrkesskadeordningen, og ikke i særlover for ulike sektorer. Kriminalomsorgens Yrkesforbund og Norsk Tollerforbund viser til at en forskjellsbehandling på yrkesskadedekning mellom statlige yrkesgrupper som er avhengig av operativ trening, er svært uheldig.

Statens pensjonskasse er positiv til å administrere departementets forslag til ny bestemmelse i straffegjennomføringsloven § 8 a. Samtidig bemerker Statens pensjonskasse at det kan bli komplisert å håndheve ulike regelverk når det lages enkeltvise særordninger for ulike yrkesgrupper i staten.

3.2.3 Departementets vurdering

Trening i fysisk maktanvendelse og håndtering av kritiske situasjoner i kriminalomsorgen er nødvendig for å sikre tilfredsstillende kvalitet i tjenesten. Undersøkelsen «Kartlegging av psykiske belastningsreaksjoner blant ansatte i kriminalomsorgen» fra september 2023, gjennomført av Rambøll Management Consulting på vegne av Kriminalomsorgsdirektoratet, viser at ansatte i kriminalomsorgen utsettes for alvorlige og ubehagelige hendelser, trusler og hets. Ansatte i kriminalomsorgen pålegges fysisk trening i blant annet selvforsvar, pasifiseringsteknikk, aksjoner mot celle og gisseltaking, som er av risikopreget karakter. For å kunne ivareta både innsattes og ansattes sikkerhet, må ansatte i kriminalomsorgen være skikket til å utøve makt på vegne av samfunnet på en forsvarlig måte.

Erfaring har vist at det er særlig vanskelig å få gjennomslag for at skader hos ansatte i kriminalomsorgen som oppstår under trening og øvelser, utgjør en arbeidsulykke. Hensikten med forslaget som ble sendt på høring var å finne en løsning på dette konkrete problemet. Etter departementets vurdering er det behov for en mer forutsigbar ordning som er bedre tilpasset de utfordringene som følger av arbeidsoppgavene til ansatte i kriminalomsorgen, lik ordningen som er innført for politiet. Selv om flere høringsinstanser har vist til at også andre yrkesgrupper bør få yrkesskadeerstatning ved obligatorisk trening og øvelse, mener departementet at dette ikke er et argument mot å fremme dette forslaget. Derfor opprettholdes forslaget om å forankre ordningen for ansatte i kriminalomsorgen i straffegjennomføringsloven.

3.3 Vilkår og omfang

3.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse om at ansatte i kriminalomsorgen skal ha krav på erstatning for skader som skyldes «pålagt organisert trening og øvelse i fysisk maktanvendelse og håndtering av kritiske situasjoner i kriminalomsorgen, og som ikke dekkes etter yrkesskadeforsikringsloven § 11». Ordningens subsidiære karakter innebærer at det må foretas en vurdering av forholdet til yrkesskadeforsikringsloven ved fremsettelse av kravet. I høringsnotatet la departementet til grunn at det i utgangspunktet vil være naturlig at kravet fremsettes til og behandles av Statens pensjonskasse, som dermed også vil måtte vurdere hvilket regelverk som kommer til anvendelse.

Forslaget til § 8 a andre ledd fastslo at erstatningen skal utmåles etter reglene som gjelder for yrkesskadeforsikringsloven § 13 og forskrift 21. desember 1990 nr. 1027 om standardisert erstatning etter lov om yrkesskadeforsikring (standardiseringsforskriften). I femte ledd ble det foreslått en hjemmel for å fastsette nærmere regler om når og hvordan krav skal fremmes. Departementet viste til at det også kan være aktuelt å sette frister for å fremme krav, og å bestemme at skadelidte også må ha forsøkt å få tapet dekket etter reglene i folketrygdloven.

Av høringsnotatet ble det også presisert at den nye bestemmelsen ikke vil dekke lidelser som nevnt i folketrygdloven § 13-3 tredje ledd. Departementet viste til at dette er fysiske og psykiske lidelser som er alminnelig utbredte, kan skyldes påvirkninger og belastninger utenom arbeidsmiljøet og som ofte har uklare og sammensatte årsaksforhold. Departementet viste også til at kravet til årsakssammenheng som ligger i at skaden må «skyldes» trening på fysisk maktanvendelse og håndtering av kritiske situasjoner skal forstås på samme måte som årsakskravet i yrkesskadeforsikringsloven § 11 første ledd bokstav c, det vil si som en henvisning til alminnelige erstatningsrettslige årsaksregler.

3.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har vist til at lovforslaget har likhetstrekk med den nye bestemmelsen § 23 a i politiloven, og også påpekt behovet for klargjøring av utmålingsregler, klagebehandling og tvisteløsning. Kriminalomsorgsdirektoratet registrerer at høringen og lovforslaget i stor grad bygger på politiloven § 23 a. Direktoratet har vist til at det anses som hensiktsmessig at de to særordningene har klare likhetstrekk, ettersom trening og øvelse i de to etatene har mange likhetstrekk. Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund legger til grunn at det med den nye bestemmelsen er det samme regelverk som gjøres gjeldende for både politiansatte og ansatte i kriminalomsorgen.

Kriminalomsorgsdirektoratet og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund stiller samtidig spørsmål om det siste avsnittet i lovforslaget:

Departementet kan i forskrift gi regler for personkretsen som omfattes av ordningen, om hva som regnes som pålagt organisert trening og øvelse i fysisk maktanvendelse og håndtering av kritiske situasjoner i kriminalomsorgen, og om når og hvordan krav skal fremsettes. Departementet kan også bestemme i forskrift at skadelidte først må ha forsøkt å få tapet dekket andre steder.

Denne omtalen skiller seg fra formuleringen i politiloven § 23 a: «Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om retten til erstatning, herunder om vilkårene for erstatning og saksbehandlingsregler.» Etter Kriminalomsorgsdirektoratets syn dekker denne formuleringen hele det siste avsnittet i forslaget om ny bestemmelse i § 8 a i straffegjennomføringsloven. Direktoratet viser til at det for kriminalomsorgen er viktig at lovens ordlyd ikke setter for strenge rammer for særordningen, og at mer konkret regulering bør fremgå av forskriften, slik at ordningen kan utvikle seg over tid og i takt med kriminalomsorgens behov.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund er bekymret over at siste avsnitt i lovforslaget kan føre til at den lovfestede retten kan svekkes over tid, og viser til at likelydende tekst ikke er inntatt i politiloven § 23 a. Forbundet viser samtidig til forskrift om erstatning etter politiloven § 23 a og hvor det er tatt høyde for at «retten til erstatning gjelder uavhengig av om treningsaktiviteten foregår i Norge eller i utlandet, og under hvilken del av treningsaktiviteten skaden oppstod. Retten til erstatning omfatter også skader som skyldes skadeforebyggende oppvarmingsøvelser som inngår i det spesifikke opplegget». Forbundet mener at samme prinsipp må gjøres gjeldende for kriminalomsorgen.

Statens pensjonskasse har vist til at den nye bestemmelsen, så langt det passer med kriminalomsorgens bruk av tvang og makt, bør utformes slik at dekningsområdet og praksis blir sammenfallende med politiloven § 23 a, da dette vil sikre like rettigheter og et håndterbart regelverk å praktisere. Statens pensjonskasse viser også til at forslaget til den nye bestemmelsen i straffegjennomføringsloven § 8 a fastslår at erstatningen skal utmåles etter reglene som gjelder for yrkesskadeforsikringsloven. Statens pensjonskasse støtter forslaget.

Statens pensjonskasse viser samtidig til at klageorgan må avklares. Statens pensjonskasse ser det som mest hensiktsmessig at Finansklagenemda forespørres, i og med at den allerede er klageorgan for krav etter politiloven § 23 a, jf. forskriftens § 8.

3.3.3 Departementets vurdering

Om fremsettelse av krav mv.

Høringsinstansenes innspill viser et visst behov for å klargjøre fremgangsmåten for rett til erstatning etter den foreslåtte bestemmelsen.

Departementet bemerker at særordningen for ansatte i kriminalomsorgen er ment å sikre full erstatning for skader som ikke anerkjennes som yrkesskade etter de ordinære reglene i henholdsvis folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven. Dersom skaden anerkjennes som en yrkesskade etter sistnevnte lov, sikres skadelidte full erstatning. Det er derfor et grunnleggende vilkår for retten til erstatning etter den foreslåtte særordningen at skaden ikke dekkes etter yrkesskadeforsikringsloven, jf. utkastet til § 8 a første ledd. Det er ikke tilsvarende vilkår om at skaden ikke dekkes etter folketrygdloven, fordi disse ytelsene uansett ikke vil gi full erstatning. Ytelsene etter folketrygdloven er innbakt i de standardiserte utmålingsreglene etter yrkesskadeforsikringsloven.

Arbeidstakeren må selv fremsette krav om erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven for Statens pensjonskasse. Det følger av § 15 at kravet må fremmes innen tre år etter utløpet av det kalenderår da arbeidstakeren fikk eller burde skaffet seg nødvendig kunnskap om det forhold som begrunner kravet. Ettersom særordningen i straffegjennomføringsloven er subsidiær, forutsettes skadelidte på vanlig måte å fremsette krav om dekning etter yrkesskadeforsikringsloven § 11, innen fristen som følger av § 15. Yrkesskadeforsikringsloven § 14 om medvirkning vil gjelde tilsvarende. Medvirkningsansvaret innebærer at erstatningen kan settes ned eller falle bort dersom arbeidstakeren forsettlig eller grovt uaktsomt har medvirket til skaden. Dersom dekning etter yrkesskadeforsikringsloven avslås, legger ordningen opp til at Statens pensjonskasse på eget initiativ vurderer retten til erstatning etter straffegjennomføringsloven. I praksis vil det derfor ikke være nødvendig å fremme et eget krav som kun gjelder dekning etter særordningen i straffegjennomføringsloven.

Eventuelle behov for presisering eller avklaring av praktiske problemstillinger forbundet med saksbehandlingen og utmålingen av erstatning, kan ivaretas i forskrift, jf. forslag til forskriftshjemmel i § 8 a femte ledd. Departementet er opptatt av at ordningene for ansatte i kriminalomsorgen og politiet skal være mest mulig like, for å sikre like rettigheter og at regelverket er håndterbart å praktisere. Ordlyden i forslaget om forskriftshjemmel vil derfor endres til å være likelydende forskriftshjemmelen i politiloven § 23 a.

Om klagebehandling og tvisteløsning

Statens pensjonskasse har etterlyst en avklaring knyttet til klagebehandling og tvisteløsning for saker etter den foreslåtte bestemmelsen. Spørsmål om dette ble ikke omtalt i høringsnotatet, og departementet ser derfor behov for å en nærmere omtale av spørsmålet.

Avgjørelser om utbetaling av erstatning etter alminnelige erstatningsregler er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a, se Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 55. Heller ikke avgjørelser om erstatningsutbetalinger etter yrkesskadeforsikringsloven er enkeltvedtak. Det betyr at reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel IV-VI ikke kommer til anvendelse. Avgjørelser som Statens pensjonskasse treffer etter yrkesskadeforsikringsloven, kan altså ikke påklages etter reglene i forvaltningsloven. Klager på slike avgjørelser behandles i stedet i samsvar med Statens pensjonskasses egne rutiner for klagebehandling. Dersom Statens pensjonskasse opprettholder den opprinnelige avgjørelsen, kan saken klages inn for Finansklagenemnda eller bringes inn for domstolene. Finansklagenemndas avgjørelser er veiledende.

Avgjørelser om utbetaling etter særlige erstatningsordninger vil derimot fort være enkeltvedtak, se NOU 2019: 5 s. 308. Eksempler på dette er pasientskadeerstatning og voldsoffererstatning. Den foreslåtte særordningen i straffegjennomføringsloven har visse likhetstrekk med slike ordninger. Dersom forvaltningslovens regler om enkeltvedtak kommer til anvendelse for saker om erstatning etter straffegjennomføringsloven, må samme skade i utgangspunktet behandles i to ulike rettslige spor i Statens pensjonskasse og i en klageomgang. Etter departementets vurdering vil det være uheldig. Den nye ordningen er ment å ha tett tilknytning til den ordinære behandlingen av samme skade etter yrkesskadeforsikringsloven. Effektivitetshensyn og hensynet til særordningens begrensede omfang tilsier at sakene bør være underlagt samme regler, rutiner og saksbehandling, herunder klagesaksbehandling. De administrative kostnadene ved ordningen må stå i forhold til ordningens antatte omfang.

Statens pensjonskasse har inngått en avtale med Finansklagenemnda om at nemnda behandler klagesaker i yrkesskadesaker i likhet med behandlingen av tilsvarende klager under yrkeskadeforsikringsordninger som forsikringsselskapene forvalter. Departementet foreslår, i samråd med Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Statens pensjonskasse, at Finansklagenemda også skal behandle klagesaker for krav etter den utvidede erstatningsordningen i straffegjennomføringsloven. Det er på bakgrunn av dette at reglene for enkeltvedtak i forvaltningslovens kapittel IV-VI ikke gjelder for behandlingen av saker etter forslag til ny bestemmelse § 8 a tredje ledd.

3.4 Personkretsen som omfattes

3.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at den foreslåtte bestemmelsen omfatter enhver som er ansatt i kriminalomsorgen, herunder aspiranter og ansatte ved Kriminalomsorgens høyskole og utdanningssenter KRUS. Ansatte og aspiranter ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS blir også pålagt å delta på organisert trening og øvelse i fysisk maktanvendelse og håndtering av kritiske situasjoner. KRUS er underlagt Kriminalomsorgsdirektoratet, og skolens ansatte inngår derfor i personkretsen. I forskrift 26. april 2018 nr. 635 om aspiranter i kriminalomsorgen fremkommer det at aspirantene er midlertidig ansatt i kriminalomsorgen, jf. lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven) § 9 (1) c. Aspiranter blir etter dette medregnet som ansatte i kriminalomsorgen, på lik linje med øvrige ansatte.

Av forslaget til § 8 a tredje ledd fremgår det at «ansatte i kriminalomsorgen» i denne sammenheng omfatter enhver som utgjør arbeid eller utfører verv i kriminalomsorgens tjeneste. Definisjonen er ment å tilsvare definisjonen av «arbeidstaker» i yrkesskadeforsikringsloven § 2. Da tjenesten til ansatte i kriminalomsorgen er i stadig utvikling, viste departementet til at ordningen må være vid nok til å kunne fange opp endringer som f.eks. nye treningsmomenter- og metoder, og endringer i stillingskategorier og stillingsinnhold. Det ble derfor foreslått at departementet i forskrift kan gi regler for personkretsen som omfattes av ordningen, detaljerte beskrivelser av hvilke typer trening som omfattes og hva som regnes som «pålagt» og «organisert» trening, jf. forslaget til forskriftshjemmel i § 8 a femte ledd.

3.4.2 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgsdirektoratet har vist til at det er positivt at lovforslaget tar sikte på å sikre dekning for alle ansatte i etaten og ikke kun operativt personell. Det er mange ansatte i kriminalomsorgen i sivile stillinger som også har utbredt kontakt med innsatte og domfelte, og som derfor gjennomfører trening og øvelser i blant annet fysisk maktanvendelse. Samtidig har direktoratet vist til at kriminalomsorgen også har flere forvaltningssamarbeidspartnere, som helsetjenesten, fengselsundervisningen, NAV-kontakter, prest mv., som har tett kontakt med innsatte og domfelte. Kriminalomsorgsdirektoratet viser til at det derfor er ønskelig at alle som møter innsatte og domfelte, har opplæring og trening i selvforsvar tilsvarende kriminalomsorgens «Fysisk maktanvendelse Modul 1». Direktoratet har stilt spørsmål om disse samarbeidspartnerne naturlig omfattes i lovforslagets ordlyd om de som «utøver verv i kriminalomsorgs tjeneste». Dersom dette ikke er tilfelle, har direktoratet vist til at lovforslaget bør utvides til å også omfatte disse.

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund har vist til at dagens praksis er at alle som skal ha direkte kontakt med innsatte og domfelte må ha et minimum av opplæring innen fysisk maktanvendelse. Forbundet har lagt til grunn at lovendringen er gjeldende for alle ansatte i kriminalomsorgen, og at en forskrift ikke vil virke begrensende for hvem som omfattes av lovendringen. Forbundet har også vist til at en problemstilling knyttet til personkrets er hvem som arrangerer treningsaktiviteten. Forbundet mener at personkretsen ved yrkesskadedekning må harmoniseres, slik at yrkesskadedekning ikke begrenses utilsiktet med utgangspunkt i hvem som arrangerer treningsaktivitetene.

3.4.3 Departementets vurdering

Som det fremgikk av høringsnotatet, er den foreslåtte særordningen ment å omfatte enhver som er ansatt i kriminalomsorgen, herunder aspiranter og ansatte ved Kriminalomsorgens høyskole og utdanningssenter KRUS. Av forslaget til § 8 a fjerde ledd fremgikk det at ansatte i kriminalomsorgen i denne sammenheng omfatter enhver som gjør arbeid eller utfører verv i kriminalomsorgens tjeneste. Definisjonen er ment å tilsvare definisjonen av «arbeidstaker» i yrkesskadeforsikringsloven § 2. Grensedragningen må i utgangspunktet foretas etter de vanlige momentene det legges vekt på, slik som om det er arbeidskraften som stilles til disposisjon, graden av instruksjonsmyndighet, hvem som holder utstyr som er nødvendig og om det foreligger et resultatansvar for tjenesten, jf. HR-2016-1366-A og RG-2008-871.

Høringsinstansene etterlyser ytterligere avklaring av enkelte problemstillinger knyttet til personkretsen, særlig med tanke på personell fra kriminalomsorgens samarbeidspartnere og hvem som arrangerer treningsaktivitetene. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å innfortolke i arbeidstakerbegrepet ulike samarbeidspartnere som leverer velferdstjenester til de innsatte etter importmodellen, for eksempel NAV-ansatte, undervisnings- eller helsepersonell. Disse er tilknyttet eksterne arbeidsgivere og er ikke underlagt kriminalomsorgens instruksjonsmyndighet. Dette vil kunne stille seg annerledes for personell som deltar i eller medvirker til kriminalomsorgens treningsaktiviteter.

Den foreslåtte forskriftshjemmelen i § 8 a femte ledd vil kunne dekke eventuelle ytterligere behov for utfyllende regler.