2 Bakgrunnen for lovforslagene

2.1 Den rettshistoriske utviklingen av kirken i Norge

2.1.1 Rikssamling og kristning

Fra innføringen av kristendommen på 1000-tallet og fram til reformasjonen i 1537 var kirken i Norge en del av det romersk-katolske kirkestyret. Samtidig har det helt fra den første kristningstiden og gjennom størstedelen av den norske kirkes historie vært sterke bånd mellom kongemakt og kirke. Rikssamlingen og kristningen av Norge falt sammen i tid og bestyrket hverandre gjensidig. Gjennom lagtingslover ble kirkeretten fastsatt som kongens og folkets rett.

I spenning og samvirke mellom romerkirkens kanoniske rett og den norske kristenretten ble den norske kirken til. Etter hvert som kirkelivet ble organisert med bispedømmer og kirkesokn, prester og kirkelige eiendommer, framsto kirken i Norge i noen grad som en egen enhet eller størrelse i samfunnet.

2.1.2 Reformasjonen, eneveldet og Kongen som kirkestyre

Reformasjonen ledet til etablering av mer eller mindre selvstendige fyrstedømmekirker i Europa, etter prinsippet cuius regio eius religio, dvs. at fyrstens religion skulle være bestemmende for landområdets religion. I Norge ble den lokale kirkeorganisasjonen i hovedsak beholdt ved reformasjonen. Det meste av kirkegodset ble imidlertid lagt under kronen, og kirkens adgang til selv å skaffe seg inntekter gjennom særlige skatter og avgifter ble redusert. Nasjonalstaten vokste etter hvert fram, og med den også nasjonalkirken. Kongens rolle som kirkestyre i Danmark–Norge ble forsterket og formalisert ved innføringen av eneveldet i 1660.

Grunnleggende trekk fra eneveldets kirkeordning ble videreført i Grunnlovens bestemmelser i 1814. Den norske kirke ble verken definert eller identifisert i Grunnloven, men Grunnloven ga grunnleggende bestemmelser om den evangelisk-lutherske religion, om statens forhold til denne religionen, om Kongens kirkelige anordningsmyndighet (regelmyndighet) og om organiseringen av den geistlige tjenesten.

2.1.3 Reformer i kommune og kirke

På 1800-tallet vokste de norske kommunene fram med grunnlag i den sivile og kirkelige forvaltningen som til da hadde vært forankret i kirkens inndeling i kirkesokn. I denne utviklingen ble den beskatningsretten som fra gammelt av hadde vært kirkelig, avløst av en alminnelig kommuneskatt.

Utover på 1800-tallet oppstod det behov for å avklare kirkebyggenes eierforhold og økonomiske grunnlag. I 1897 ble alle sentrale bestemmelser om kirker og kirkegårder samlet i en felles lov (kirkeloven av 1897), som blant annet regulerte kirkebyggenes økonomiske forhold. Det ble lovfestet at menighetene hadde eiendomsretten til kirkene.

Fram til 1920 var menighetene representert ved kommunestyrene. Gjennom menighetsrådsloven av 1920 ble det etablert folkevalgte menighetsråd, uten vesentlig myndighet. Det var fortsatt kommunestyrene som representerte menighetene i forvaltningsmessige og økonomiske saker.

2.1.4 Forholdet mellom stat og kirke

For å gi kirken større frihet og indre selvstendighet ble det i 1851 fremmet forslag i Stortinget om å etablere et kirkemøte. En rekke andre reformer med samme formål ble foreslått i årene som fulgte. Forslagene ble stort sett avvist.

Kirkekommisjonen av 1859, en ny kommisjon i 1890 og deretter en kommisjon i 1908 utløste heller ikke store endringer i forholdet mellom stat og kirke. Men spørsmålet var satt på dagsorden, og det ble etter hvert politisk tilslutning til å opprette egne kirkelige organer. I løpet av den kommende hundreårsperioden ble kirken gjennom lovgivningen organisert med valgte organer på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Menighetsrådet ble, som nevnt, innført ved lov i 1920 og bispedømmerådet ved lov i 1933. Menighetsmøtet var innført av Kongen i 1873.

Under okkupasjonen av Norge 1940–1945 gikk representanter for biskopene, prestene og de frivillige kristelige organisasjonene sammen i en felles front mot okkupasjonsmyndighetene. Biskopene og de fleste prestene nedla sine statlige embeter våren 1942 og videreførte sin virksomhet med en ny, midlertidig kirkeledelse. Kirkens reaksjon mot okkupasjonsmakten ble begrunnet i dokumentet Kirkens Grunn. Etter frigjøringen i 1945 ble statskirkeordningen gjenopprettet, og biskoper og prester gikk tilbake til sine statsembeter.

Fellesprogrammet som de politiske partiene utarbeidet under krigen 1940–1945, dannet basis for kirkepolitikken i de første etterkrigsårene. I programmet het det blant annet at «Den norske kirke skal bevares som statskirke og innenfor denne ramme gis organer som er tilfredsstillende for det kirkelige liv».

Under behandlingen av ny lov om Den norske kirkes ordning, som ble vedtatt i 1953, var opprettelsen av et nasjonalt kirkeråd et sentralt spørsmål. Forslaget ble avvist.

På 1960-tallet ble den frivillige kirkelige reformbevegelsen revitalisert, og et omfattende utredningsarbeid på kirkelig side tok til.

Forholdet mellom stat og kirke ble på 1970-tallet utredet av et offentlig utvalg, se NOU 1975: 30 Stat og kirke. I utredningen gikk flertallet inn for et skille. Forslaget om et skille ble avvist av flertallet av høringsinstansene. Den påfølgende St.meld. nr. 40 (1980–81) Om stat og kirke understreket behovet for reformer som ga kirken økt selvstendighet, men innenfor en fortsatt statskirkelig ramme.

På bakgrunn av Stortingets behandling av St.meld. nr. 40 (1980–81) ble det i de følgende årene gjennomført en rekke reformer. Kirkemøtet ble etablert i 1984, Den norske kirkes lærenemnd i 1987. Kirkemøtet ble ved delegasjon fra Kongen gitt myndighet til å fastsette liturgier og gi regler om bruk av kirkene, og bispedømmerådene ble i 1989 gitt myndighet til å tilsette prester. Departementets oppgaver overfor prestetjenesten ble i betydelig grad delegert til biskopene og bispedømmerådene. Som følge av dette ble bispedømmekontorene utbygget og profesjonalisert som forvaltningsorganer på 1990-tallet. Reformene underbygget og forsterket forståelsen av Den norske kirke som en organisert og avgrenset størrelse i det norske samfunnet.

I 1996 gjorde Stortinget vedtak om ny kirkelov, ny gravferdslov og ny lov om Opplysningsvesenets fond. Disse lovene erstattet så å si all annen kirkelovgivning. Den nye kirkeloven avklarte soknets rettsstilling, blant annet overfor kommunene. Uklarheten hadde til da medført at regler for utøvelse av arbeidsgivermyndighet overfor de kirkelige stillingene i menighetene (blant annet klokker, organist, kirketjener og kirkegårdsarbeider) var kompliserte og lite konsistente. Den nye kirkeloven innebar dessuten en forenkling og en klargjøring av hvem som kunne opptre på soknets vegne. En viktig endring var at kommunestyret ikke lenger kunne opptre på soknets vegne. Kirkeloven videreførte bestemmelsene fra gammelt av om at lokalsamfunnet, i vår tid kommunene, hadde det økonomiske ansvaret for utgifter til kirkebyggene, gravplassene og tilknyttede stillinger.

I kirkeloven ble det også lovfestet at menighetsrådene skulle velge et kirkelig fellesråd i alle kommuner med flere sokn. Fellesrådet ble bestemt som et fellesorgan for soknene og fikk ansvaret for forvaltningen av kirkebyggene og gravplassene med tilhørende arbeidsgiveransvar for arbeidstakere med oppgaver innen disse områdene. Menighetsrådet skulle fortsatt ha «sin oppmerksomhet henvendt på alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige liv i soknet» og treffe «avgjørelser og opptre på soknets vegne når det ikke er fastsatt i eller i medhold av lov at myndigheten er lagt til kirkelig fellesråd eller et annet organ».

2.1.5 Den norske kirke som trossamfunn

Etter hundre år med kirkereformer og stadig styrkete nasjonale og internasjonale rettsnormer for vern av religionsfriheten framstår Den norske kirke i dag som et trossamfunn. Organisatorisk, til dels også rettslig, har Den norske kirke fått en identitet ved siden av og adskilt fra statlige og kommunale myndigheter.

Betegnelsen trossamfunn har gjennom denne utviklingen i stadig økende grad blitt benyttet for å gi uttrykk for oppfatninger om hva denne identiteten består i. I noen grad er dette reflektert i lovgivningen. Kapittel I i lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna gjelder også for Den norske kirke, og overskriften til kapittel II Trudomssamfunn utanom Den norske kyrkja indikerer at trossamfunnskarakteristikken også omfatter Den norske kirke. Begrepet er ellers ikke mye brukt om Den norske kirke i lovgivningen.

Trossamfunn er ikke en klart definert rettslig størrelse i Norge. I Sverige medførte de nye relasjonene mellom staten og Svenska kyrkan fra 2000 at trossamfunn ble etablert som en egen rettslig kategori. I Norge er det ikke avklart hvilke konsekvenser karakteristikken, eller de ulike elementene som karakteristikken sammenfatter, skal ha for Den norske kirke.

Internasjonal rett om korporativ religionsfrihet (frihet til sammenslutning i religiøse fellesskap) gjelder også for Den norske kirke. Dette følger av at den individuelle religionsfriheten med nødvendighet også må omfatte frihet til å slutte seg sammen i religiøse fellesskap, og at slike fellesskap må ha frihet til at medlemmene kan utøve sin tro i form av ritualer, symboler og overlevering av felles verdier og normer. Med grunnlag i medlemmenes individuelle trosfrihet må trossamfunn – også Den norske kirke – på selvstendig grunnlag kunne fastsette bl.a. rammene for trosfellesskapets rituelle liv og trosopplæring.

2.1.6 Den norske kirke – Norges folkekirke

I likhet med betegnelsen trossamfunn indikerer bruken av navnet Den norske kirke at den identifiseres som en egen enhet eller størrelse. Betegnelsen er i økende grad benyttet i lovgivningen, først og fremst i kirkeloven, gravferdsloven og loven om Opplysningsvesenets fond, men også i andre lover. Kirkeloven begrenser soknets rettslige selvstendighet med en bestemmelse i § 2 om at soknet «kan ikke løses» fra Den norske kirke.

Ved grunnlovsendringene i 2012 ble navnet «Den norske kirke» nedfelt i Grunnloven. Grunnloven § 16 bruker betegnelsen Den norske kirke, beskriver den som en evangelisk-luthersk kirke og fastslår at den «forblir» Norges folkekirke.

2.2 Grunnlovsendringene i 2012

Forslag om endringer i statskirkeordningen ble i 2006 lagt fram av et offentlig utvalg (Gjønnes-utvalget), se NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke. På bakgrunn av denne offentlige utredningen, kirkeforliket og Stortingets behandling av St.meld. nr. 17 (2007–2008) Staten og Den norske kirke, se Innst. S. nr. 287 (2007–2008), ble det i Dokument nr. 12:10 (2007–2008) lagt fram forslag til endringer i Grunnlovens bestemmelser om statskirkeordningen. Endringene ble vedtatt 21. mai 2012, se Innst. 233 S (2011–2012).

Kirkeforliket er betegnelsen på den politiske avtalen om reformer i statskirkeordningen som ble inngått mellom alle partiene på Stortinget i 2008. Ifølge avtalen skulle det gjøres endringer i de sju grunnlovsparagrafene som inneholdt bestemmelser om statskirkeordningen (§§ 2, 4, 12 andre ledd, 16, 21, 22 og 27 andre ledd). Avtalen forutsatte at det ble gjennomført en demokratireform i kirken. Etter en slik reform skulle biskoper og proster ikke lenger utnevnes i kirkelig statsråd, men tilsettes av kirkelige organer.

Ifølge kirkeforliket skulle Den norske kirke fortsatt ha en særskilt forankring i Grunnloven, Den norske kirke skulle være regulert i lov, staten skulle fortsatt lønne og ivareta arbeidsgiveransvaret for prestene og kirkens regionale og sentralkirkelige virksomheter skulle fortsatt være statlige. Dessuten skulle dagens finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn videreføres. Den politiske avtalen gjaldt for stortingsperioden 2009–2013.

Som en del av oppfølgingen av kirkeforliket ble det i 2010 foretatt endringer i gravferdsloven for i større grad å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov ved gravferd (Prop. 81 L (2010–2011) og Innst. 393 L (2010–2011). Videre ble det i 2012 foretatt slike endringer i kirkeloven som grunnlovsendringene i 2012 umiddelbart krevde (Prop. 71 L (2011–2012) og Innst. 292 L (2011–2012). Etter at det med hjemmel i endringer i 2009 i kirkeloven (Ot.prp. nr. 34 (2008–2009) og Innst. O nr. 57 (2008–2009) var prøvd ut nye ordninger for de kirkelige valgene i 2009 og 2011 for å styrke kirkens demokratiske grunnlag, ble hovedelementene i demokratireformen lovfestet i 2012 (Prop. 78 L (2012–2013) og Innst. 363 L (2012–2013)).

Endringene som er gjennomført, betyr at Kongens særskilte kirkestyre er avviklet. Biskoper og proster tilsettes av kirkelig valgte organer, henholdsvis Kirkerådet og bispedømmerådene. Bestemmelsene om kirkelig statsråd er falt bort, og det er ikke lenger noe krav om at statsråden med ansvar for kirkesaker må være medlem av Den norske kirke.

Gjennom bestemmelsene i kirkeloven er Den norske kirke en organisert størrelse med valgte organer på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Kirken er imidlertid ingen hierarkisk oppbygget organisasjon, der organene står i et over- og underordningsforhold til hverandre. Soknet er et selvstendig rettssubjekt som representeres av menighetsrådet og det kirkelige fellesrådet. Regionale og nasjonale kirkelige organer, så som bispedømmerådene og Kirkemøtet, må ha hjemmel i lov for å kunne gripe inn i soknets myndighet og virksomhet.

Den norske kirke kan i dag rettslig beskrives som en særlovregulert størrelse.

Grunnlovsendringene føyer seg inn i en prosess der det over lang tid er blitt gjennomført reformer i kirkeordningen. Stadig flere oppgaver og mer ansvar er overført fra statlige og kommunale organer til kirkelige organer. Reformene har gitt kirkelige organer større rettslig og økonomisk selvstendighet. Med grunnlovsendringene i 2012 ble det dessuten åpnet for en videre selvstendiggjøring av Den norske kirke.

2.3 Kirkemøtets vedtak i 2013

Kirkemøtet gjorde følgende vedtak i april 2013:

«Grunnlovsendringene av 21. mai 2012 legger grunnlaget for en bred, framtidsrettet og varig løsning på forholdet mellom staten og Den norske kirke i tråd med tidligere vedtak i Kirkemøtet. Fortsatt gjenstår viktige skritt for å etablere en framtidig rettstilstand for Den norske kirke.

1. Kirkemøtet ber regjering og Storting om at det så raskt som mulig etableres et nasjonalt rettssubjekt for Den norske kirke.

2. Kirkemøtet ber regjering og Storting om at virksomhets- og arbeidsgiveransvaret for prestetjenesten overdras til dette rettssubjektet. De nasjonale og regionale kirkelige organer overføres slik at disse ikke lenger er statlige forvaltningsorganer.

3. Kirkemøtet understreker at overføringen av virksomhets- og arbeidsgiveransvaret for prestetjenesten til et nasjonalt rettssubjekt ikke endelig fastlegger hvor arbeidsgiveransvaret i en fremtidig kirkeordning skal plasseres. Kirkemøtet fastholder målsettingen i tidligere kirkemøtevedtak om felles arbeidsgiveransvar i en framtidig kirkeordning.

4. Kirkemøtet forutsetter at det som et neste skritt vedtas en kortfattet rammelov for Den norske kirke. Kirkemøtet ber Kirkerådet fortsette arbeidet med en framtidig kirkeordning som Kirkemøtet kan vedta når denne loven er vedtatt. Som ledd i prosessen bes Kirkerådet om så snart som mulig å forberede en sak til Kirkemøtet som gir anledning til å fatte vedtak om grunnleggende veivalg. Kirkemøtet er opptatt av at forståelsen av soknet som grunnenhet blir ivaretatt i arbeidet med en framtidig kirkeordning.»

Vedtaket innebar at Kirkemøtet gikk inn for en skrittvis videreutvikling av kirkeordningen. Det tydeliggjorde også hva Kirkemøtet så for seg som første skritt: opprettelsen av et eget rettssubjekt for Den norske kirke og overføring av de statskirkelig tilsatte til dette rettssubjektet.

2.4 Forslag om en kirkelig forvaltningsreform

I forslaget til statsbudsjett for 2014 ble Stortinget orientert om Kirkemøtets vedtak fra 2013, se Prop. 1 S (2013–2014) Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Det framgikk der at departementet ville utrede konsekvensene av de endringene Kirkemøtet gikk inn for i sitt vedtak. I departementets budsjettproposisjon het det:

«Kirkeforliket fra 2008 gjaldt ut forrige stortingsperiode. På grunnlag av forliket er det gjennomført en rekke viktige reformer i kirkeordningen. Relasjonen mellom staten og Den norske kirke er blitt en grunnleggende annen. Den videre utviklingen av kirkeordningen bør etter departementets syn skje skrittvis, med bred kirkelig og politisk tilslutning. Hensynet til kontinuitet må veie tungt. Det kirkelige reformarbeidet framover har som mål å ytterligere styrke kirkens selvstendighet.

Kirkerådet har lenge arbeidet med reformer av kirkeordningen, senest i lys av de nylige grunnlovsendringene. Et viktig mål er at nasjonale og regionale kirkelige organer blir fristilt fra staten og får en selvstendig stilling slik menighetene (soknene) i kirken har. Også prestene, som er statstjenestemenn, må etter kirkens syn organiseres utenfor staten. I tråd med dette anmodet Kirkemøtet 2013 om at Kirkerådet, bispedømmerådene og prestene, som alle er en del av statsforvaltningen, blir rettslig skilt fra staten. Departementet vil gjennomgå konsekvensene ved en slik forvaltningsreform i samarbeid med kirkens organer og tjenestemannsorganisasjoner.»

Regjeringen uttalte i sin politiske plattform (Sundvolden-erklæringen) høsten 2013:

«Både samfunnet, kirken og staten er best tjent med et tydelig skille mellom kirke og stat. Regjeringen legger vekt på at Den norske kirke er av stor betydning for mange nordmenn, og vil føre en politikk som sørger for at kirken opprettholder statusen som en folkekirke for alle.»

Av Regjeringens politiske plattform framgår det også at Regjeringen vil

• «– utarbeide en helhetlig lov om tros- og livssynssamfunn

• – basere de økonomiske tilskuddene til tros- og livssynssamfunn på prinsippet om økonomisk likebehandling»

I tråd med Sundvolden-erklæringen og Kirkemøtets vedtak i 2013 utarbeidet departementet et forslag om en kirkelig forvaltningsreform. For å sikre gode involveringsprosesser, brede flertall, kontinuitet og fortsatt skrittvis utvikling ble det lagt følgende forutsetninger til grunn for reformforslaget:

• Grunnlovsbestemmelsene om Den norske kirke skal ligge fast.

• Kommunenes ansvar for den lokale kirkes økonomi skal videreføres.

• Soknenes rettslige selvstendighet skal videreføres.

• Statens finansieringsoppgaver overfor kirken skal videreføres.

Departementet la videre til grunn at det rettslige grunnlaget for reformen skulle gjennomføres ved endringer i kirkeloven (lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke).

2.5 Høring september 2014

2.5.1 Høringsnotat og -instanser

Kulturdepartementet sendte 2. september 2014 et høringsnotat med forslag til en kirkelig forvaltningsreform på høring til berørte instanser. I høringsnotatet gjorde departementet rede for de aktuelle forslagene til endringer i kirkeloven og de økonomiske og administrative virkningene av å utskille den kirkelige virksomheten fra staten.

Forslaget til lovendringer siktet mot å gjøre kirken rettslig selvstendig ved at det ble dannet et eget rettssubjekt for Den norske kirke som kunne opptre og handle på et selvstendig rettslig grunnlag. Det nye rettssubjektet ville etter forslaget omfatte de kirkelige virksomhetene og organene som i dag er en del av staten, dvs. prestetjenesten, biskopene, bispedømmerådene, Kirkerådet og Bispemøtet. Virksomhetene og de kirkelig tilsatte som i dag er statstjenestemenn, ble foreslått overført til den selvstendiggjorte kirken ved en virksomhetsoverdragelse. Statens ansvar som arbeidsgiver for disse, ville da opphøre, og det nye rettssubjektet for kirken være den nye arbeidsgiveren.

Departementet foreslo at statens finansieringsoppgaver, blant annet overfor prestetjenesten og de nasjonale og regionale kirkelige organene, skulle fortsette som før, men i form av rammetilskudd, dvs. at bevilgningene ikke spesifiseres eller fordeles på enkeltformål, men gis som ramme- eller blokktilskudd til kirken. Departementet mente at rammetilskudd til Den norske kirke burde disponeres av Kirkemøtet.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Riksantikvaren

• Riksarkivaren

• Riksrevisjonen

• Bispedømmerådene

• Biskopene

• De kirkelige fellesrådene

• Kirkerådet

• Menighetsrådene

• Nidaros domkirkes restaureringsarbeider

• Opplysningsvesenets fond

• Sjømannskirken

• Svalbard kirke

• Det praktisk-teologiske seminar

• Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo

• Det teologiske Menighetsfakultet

• Misjonshøgskolen

• Kirkelig utdanningssenter i nord (KUN)

• Stiftelsen Kirkeforskning (KIFO)

• Akademikerforbundet

• Delta

• Den norske kirkes presteforening

• Det Norske Diakonforbund

• Econa

• Fagforbundet – Kirke- og gravferdsansatte

• Fagforbundet, Seksjon kirke, kultur og oppvekst

• Fagforbundet teoLOgene c/o Fagforbundet Oslo

• Forskerforbundet

• Kateketforeningen, Kirkelig undervisningsforbund

• KA – Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

• Kirkeansatte

• KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• MFO – Musikernes fellesorganisasjon

• Norges Juristforbund

• Norsk kvinnelig teologforening

• Norsk Lektorlag

• NTL – Norsk Tjenestemannslag

• Parat

• Samfunnsviternes fagforening

• STAFO

• Utdanningsforbundet

• Den katolske kirke

• Human-Etisk Forbund

• Islamsk råd Norge

• Norges Kristne Råd

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Høringsfristen ble satt til 1. november 2014.

2.5.2 Høringssvar

Det kom inn 528 høringsuttalelser fra de om lag 1770 høringsinstansene.

33 % av de ca. 430 kirkelige fellesrådene og 26 % av de ca. 1270 menighetsrådene avga uttalelse.

Det var bred oppslutning blant høringsinstansene om hovedsaken i høringsnotatet. I sitt møte i september 2014 uttrykte Kirkerådet under sak KR 37/14

«tilfredshet med at Kirkemøtets vedtak fra april 2013 i sak KM 5/13 med dette følges opp. Kirkerådet er enig i at hensynet til kontinuitet tilsier en skrittvis utvikling av kirkeordningen, og støtter hovedinnholdet og retningen i høringsnotatet. De foreslåtte endringene bidrar i hovedsak til den utviklingen av Den norske kirke som Kirkemøtet og Kirkerådet ønsker og har trukket opp linjene for på kirkens side.»

Et stort flertall av høringsinstansene ga uttrykk for det samme.

Bjørgvin biskop uttalte:

«Dokumentet syner i hovudsak ei god forståing av korleis kyrkja si framtidige uavhengige stilling lyt utviklast.»

Møre biskop og bispedømmeråd konkluderte slik:

«Møre biskop og Møre bispedømmeråd slutter seg i stor grad til de forutsetningene og hovedlinjene i forslagene som departementet legger til grunn. Møre biskop og Møre bispedømmeråd støtter en skrittvis utvikling for å sikre bred oppslutning. Møre biskop og Møre bispedømmeråd ser senere fram til utviklingen av en helhetlig lov om tros- og livssynssamfunn der en rammelovgivning for Den norske kirke inngår.»

Nidaros bispedømmeråd uttalte:

«Høringsnotatet innebærer en forvaltningsreform hvor Den norske kirke på nasjonalt nivå etableres som et selvstendig rettssubjekt og hvor det skjer en virksomhets- og arbeidsgiveroverdragelse fra staten til det nye rettssubjektet. Forslaget er i samsvar med tidligere henstilling fra Kirkemøtet. Nidaros bispedømmeråd anser dette som gode grep i den omfattende prosessen for en mer selvstendig kirke som pågår og slutter seg til disse hovedforslagene.»

Sør-Hålogaland bispedømmeråd uttalte:

«Departementet har gjort et viktig og klargjørende arbeid som beskriver hvilke grep som må tas for å gjennomføre den nødvendige forvaltningsreformen og hvilke utslag det må gi seg i forslag til endringer i kirkeloven. Høringsnotatet framstår som oversiktlig og lett forståelig med ryddig framstilling og godt begrunnede forslag.»

Bispemøtets preses uttalte:

«Innledningsvis vil jeg uttrykke glede over et lovforslag som legger til rette for en utvikling mot større selvstendighet for Den norske kirke som trossamfunn. Det har lenge vært et mål for Kirkemøtet. Etableringen av rettssubjektivitet hvor sentrale kirkelige organer kan gis arbeidsgiveransvar og ansvar for organisering av prestetjenesten, samt de kirkelige råd både nasjonalt og regionalt, vil være et viktig steg i en skrittvis utvikling. Samtidig skal det understrekes at endringene vil stille krav både til de statlige, de kommunale og de kirkelige beslutningsorganer for at kirken skal kunne fylle sin rolle, og etter grunnlovens intensjon «forblive» den norske folkekirke også i tiden som kommer. Det er derfor med tilfredshet jeg registrerer at det framlagte lovforslaget søker å ivareta hensynet til indre frihet for kirken samtidig som det legges rammer som vil bidra til å videreføre Den norske kirkes rolle som folkekirke.»

KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon støttet

«hovedforslaget i høringsnotatet om å etablere rettslig handleevne til Den norske kirke sentralt etter modell av fristillingen mellom den lokale kirke og kommunen i 1997.» (…) KA «delte vurderingen av at det er nødvendig med en videre utvikling av stats-kirkerelasjonen som følge av grunnlovsendringene fra 2012.»

KA mente likevel at «summen av departementets forslag kan bidra til å svekke soknets stilling og relative selvstendighet» og vurderte det slik at løsningene som ble foreslått, ville «bidra til pulverisering» av arbeidsgiveransvaret.

KA sa dessuten at lovendringene

«i sterkere grad (bør) tydeliggjøre statens (økonomiske) forpliktelser overfor Den norske kirke som folkekirke og at det i forarbeidene må bli presisert hvilke lovendringer som er av midlertidig karakter.»

KA mente «det er uheldig å betegne det nasjonale rettssubjektet «Den norske kirke»» og uttalte at «et aktuelt navn kan for eksempel være «Kirkemøtet»».

Uttalelsene fra menighetsrådene og de kirkelige fellesrådene kan grupperes i tre forholdsvis like store kategorier. Den første gruppen ga ganske summarisk sin tilslutning til høringsnotatet. Den andre gruppen begrenset seg i hovedsak til å gi tilslutning til KAs (foreløpige) høringsuttalelse. Og den tredje gruppen ga uttrykk for egne standpunkter – i noe ulike retninger.

Menighetsfakultetet uttalte:

«De foreslåtte endringene fører ikke til at kirken blir en normal linjeorganisasjon med en samlet hierarkisk linje og direkte delegering fra «topp» til «bunn». På ulike måter ivaretar og viderefører forslaget embetslinjens (biskop- /prestetjenestens) og soknenes selvstendighet og uavhengighet i forhold til det høyeste synodale organet, Kirkemøtet.

Dette er etter vårt syn fornuftig, og det er historiske og demokratiske, så vel som eklesiologiske gode grunner for en slik løsning.»

Også Presteforeningen sluttet seg til de fleste konkrete lovforslagene, men foreslo

«å lovfeste prinsippet om «embete og råd» for å sikre den videre balansen i kirkeordningen, og for at prestetjenestens plass og rolle i kirken ikke skal svekkes.»

Det ble også uttrykt enkelte kritiske merknader til å gjennomføre den kirkelige forvaltningsreformen på det grunnlaget som høringsnotatet beskrev. De kritiske merknadene var i hovedsak knyttet til finansieringsspørsmål, og særlig kirkens mulighet til å ivareta pensjonsforpliktelsene.

Presteforeningen og Unio anså

«pensjonsspørsmålet som uavklart, og finner det derfor ikke forsvarlig at det gjennomføres en virksomhetsoverdragelse på det grunnlaget som er beskrevet i høringsdokumentet.»

Human-Etisk Forbund ønsket en mer omfattende lovrevisjon, som også omfattet Grunnloven § 16 og avvikling av alle særskilte regler om Den norske kirke i lovverket.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn mente at

«Den norske kirkes rett til indre selvstyre må oppfylles i større grad, ved å underlegges færre statlige reguleringer.»

2.5.3 Kirkemøtet 2015

På grunnlag av høringen utarbeidet departementet et dokument for Kirkemøtet der det ble gjort rede for synspunkter som hadde framkommet i høringen. De aktuelle spørsmålene ble kommentert, og departementet la på enkelte punkter fram nye forslag sammenlignet med det som hadde vært på høring. Saken ble på dette grunnlaget lagt fram for Kirkemøtet.

Kirkemøtet 2015 uttalte:

«Kirkemøtet viser til høringsnotatet Staten og Den norske kirke – et tydelig skille av 2. september 2014, Kirkerådets høringsuttalelse av 16. oktober 2014 og departementets høringsdokument Staten og Den norske kirke – et tydelig skille. Forslag til endringer i kirkeloven til behandling i Kirkemøtet av 3. mars 2015. Kirkemøtet er fornøyd med at Kirkemøtets vedtak fra april 2013 i sak KM 05/13 med dette følges opp.

Hovedsaken i departementets forslag er at Den norske kirke gjennom lov får en rettslig selvstendig handleevne, slik de enkelte soknene har i dag. Ved forslaget dannes det et nytt rettssubjekt for Den norske kirke. Arbeidsgiveransvaret for prestene, prostene, biskopene og de tilsatte ved bispedømmekontorene og Kirkerådets sekretariat foreslås på dette grunnlaget overført fra staten til kirken. Kirkemøtet har merket seg at det var bred oppslutning blant høringsinstansene om hovedinnholdet i høringsnotatet.

Kirkemøtet anser de foreslåtte endringene som en naturlig konsekvens av grunnlovsendringene i 2012. Kirkemøtet er enig i at hensynet til kontinuitet tilsier en skrittvis utvikling av kirkeordningen, og støtter hovedinnholdet og retningen i forslaget. De foreslåtte endringene bidrar i hovedsak til den utviklingen av Den norske kirke som Kirkemøtet ønsker og har trukket opp linjene for på kirkens side. Kirkemøtet understreker betydningen av at løsningene fremsatt i forslaget har en midlertidig karakter. Både staten og kirken har i sine planer en fase to som mer endelig skal fastlegge en rekke forhold.»

2.6 Videre lovutvikling på tros- og livssynsområdet

Departementet har merket seg at Kirkemøtet arbeider ut fra et mål om at dannelsen av et nytt rettssubjekt for kirken skal følges opp av en reformfase to. Kirkemøtet 2015 uttalte:

«Kirkemøtet ser på de foreslåtte endringene som et viktig skritt videre i relasjonen mellom stat og kirke. Samtidig vil Kirkemøtet uttrykke tilfredshet med at departementet har lagt vekt på at de foreslåtte endringene skal åpne for en videre utvikling mot rammelovgivning for Den norske kirke. I et neste skritt vil færre bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig myndighetsutøvelse og rettslig handleevne fastsettes i statens lovgivning om kirken.»

Kirkerådets tidsperspektiv for denne neste reformfasen er iverksettelse i 2020. Departementet antar at kirken under denne reformfasen bl.a. vil gjennomgå kirkens organisering og soknenes plass i kirkeordningen, kirkens forvaltningsnivåer og de kirkelige organenes innbyrdes myndighetsfordeling, med sikte på at slike spørsmål blir regulert i en kirkeordning som Kirkemøtet gjør vedtak om. En rekke bestemmelser i kirkeloven vil da kunne oppheves og statens lovregulering reduseres til en kortfattet rammelovgivning for kirken. En slik rammelovgivning for Den norske kirke vil reise spørsmål om en omlegging av dagens finansieringsordninger for kirken, slik at kirken også på det økonomiske området blir mer fristilt og selvstendig. Det er særlig spørsmålet om endringer i dagens bestemmelser i kirkeloven § 15 om kommunenes økonomiske oppgaver overfor Den norske kirke som da er aktuelle å ta opp. I dag innebærer kirkeloven § 15 begrensninger i kirkens myndighet til blant annet å treffe vedtak om kirkens organisering, den kirkelige inndelingen og om kirkebyggene. Dette er bestemmelser som ikke foreslås endret ved de lovforslagene som nå legges fram. Ved en framtidig vurdering av kirkens finansieringsordninger antar departementet at en omlegging for eksempel i retning av medlemsfinansiering i en eller annen form vil være naturlig å vurdere.

Slike ytterligere reformer på kirkens område bør etter departementets syn innpasses i en helhetlig gjennomgang av tros- og livssynsfeltet, der bl.a. finansieringsordningene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn vurderes i sammenheng. Utover en gjennomgang av finansieringsordningene for alle tros- og livssynssamfunn, mener departementet at også de andre delene av lovgivningen for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn bør gjennomgås samlet. Etter at den foreslåtte forvaltningsreformen er gjennomført, vil departementet komme tilbake til dette som egen sak. Målet er én helhetlig lov for alle tros- og livssynssamfunn.

Ved behandlingen av Innst. 111 L (2015–2016), jf. Prop. 12 L (2015–2016), gjorde Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til nytt finansieringssystem for tros- og livssynssamfunn, sett i lys av endringer i Den norske kirke og prinsippet om likebehandling.»

Departementet vil følge opp denne anmodningen i arbeidet med en helhetlig lov.

De endringene i kirkeloven som nå foreslås, er ikke til hinder for utviklingen av en helhetlig lovgivning på tros- og livssynsfeltet, men vil være et viktig skritt mot en senere lovgivning for kirken som kan innlemmes i en ny lov for alle tros- og livssynssamfunn. I en slik ny helhetlig lov vil bestemmelsene om Den norske kirke kunne være av rammekarakter og avstemt med bestemmelsene for andre tros- og livssynssamfunn.