4 Økonomiske og administrative konsekvenser
I høringsnotatet 2. september 2014 og i høringsdokumentet til Kirkemøtet gjennomgikk departementet spørsmål som gjelder kirkens økonomiske stilling etter en utskilling og hvilke forutsetninger som departementet mente burde legges til grunn i denne sammenhengen. I det følgende er det gitt en oversikt over de økonomiske og administrative sidene ved en utskilling av Den norske kirke fra staten.
4.1 Oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser
4.1.1 Generelt
De foreslåtte endringene i kirkeloven skal etablere et tydelig skille mellom staten og kirken. Overføringen av arbeidsgivermyndigheten for prester og andre kirkelig tilsatte fra staten til en selvstendig kirke er en sentral del i dette. Selv om lovendringene markerer en viktig endring i relasjonen mellom staten og kirken, ikke minst for kirkens prestetjeneste som siden reformasjonen har vært Kongens ansvar, vil prestenes tjeneste være den samme før og etter virksomhetsoverdragelsen. Også sekretariatsoppgavene ved Kirkerådet og bispedømmerådene vil stort sett være som i dag etter en utskilling, selv om en virksomhetsoverdragelse vil utløse en del nye oppgaver.
De økonomiske og administrative konsekvensene er særlig knyttet til at Den norske kirke, som en selvstendig rettslig enhet, selv må ta hånd om oppgaver som de kirkelige virksomhetene i dag får løst ved sin tilknytning til staten og statsforvaltningen. Særlig gjelder dette oppgaver innen regnskap, økonomi- og personalforvaltningen, siden statens fellessystemer blant annet innen lønn og regnskap, konsernkontoordningen i Norges Bank og statlige rammeavtaler ikke lenger vil kunne benyttes. Foruten kjøp av IKT-systemer innen lønn, regnskap og personalforvaltning, må også bank-, revisor og forsikringstjenester anskaffes.
Virksomhetenes tilgang til opplæring og rådgivning som er forbeholdt statens egne virksomheter, blant annet juridisk bistand innen arbeids- og forvaltningsrett (arbeidsmiljøloven, forvaltningsloven, offentleglova, arkivlova, anskaffelsesregelverket m.m.) vil ikke være tilgjengelig for Den norske kirke som før. Videre vil overgangen til nytt regnskapsprinsipp (regnskapsloven) medføre endrede oppgaver, og kirken må utvikle egne økonomiregelverk til erstatning for regelverket for økonomistyring i staten. Den bistanden som statsforvaltningen gir nå, både med hensyn til IKT-systemer, kompetanse og kapasitet, må kirken dels bygge opp selv, dels kjøpe i markedet, dels få gjennom et eventuelt medlemskap i en arbeidsgiverorganisasjon.
Det er relativt betydelige midler en selvstendig kirke i tilfelle vil få til disposisjon. I 2016 ville kirken hatt et brutto driftsbudsjett på rundt 1,4 mrd. kroner, fordelt på 15 drifts- eller organisasjonsenheter. I tillegg kommer tilskudd til andre kirkelige instanser med ca. 500 mill. kroner. Bank- og revisortjenester, økonomiregelverk, internkontroll m.m. må fastsettes i lys av at det er betydelige beløp som disponeres, med mange transaksjoner, konteringer og regnskapsbilag i løpet av året.
De kirkelige virksomhetene i staten hadde i 2014 rundt 120 mill. kroner i inntekter. Inntektene kommer for det meste fra folketrygden i form av refusjon av foreldre- og sykepenger, fra Opplysningsvesenets fond til felleskirkelige tiltak og fra egenandeler fra arbeidstakerne ved kurs og liknende. Etter en utskilling vil slike inntekter løpe som før.
Den norske kirke har ingen medlemsavgift. Gebyrer, avgifter eller brukerbetalinger benyttes i sjeldne tilfeller, med unntak for gravplassforvaltningen som ligger under de kirkelige fellesrådene. Departementet ser ikke grunn til å legge restriksjoner på det nye rettssubjektets adgang til å motta inntekter utover det regulære statstilskuddet, enten slike bidrag blir gitt av offentlige instanser eller private. Også inntektsgivende virksomhet av kommersiell karakter bør det være adgang til, så fremt annen lovgivning ikke er til hinder. Departementet går likevel ut fra at Den norske kirke i praksis vil ha svært få inntektskilder utenom statstilskuddet. Spørsmålet om Den norske kirke etter utskillingen kommer inn under ordningen med skattefradrag for gaver, må Kirkerådet i tilfelle ta opp med skattemyndighetene. Ved utskillingen vil det ikke oppstå endringer i skatte- eller avgiftsmessige forhold, heller ikke med hensyn til merverdiavgift.
4.1.2 Budsjettkonsekvenser 2016
Under Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2015 ble Kulturdepartementets forslag til bevilgninger til Den norske kirke styrket med 16 mill. kroner. I begrunnelsen, jf. Innst. S. nr. 12 (2014–2015), ble det vist til departementets høringsnotat høsten 2014 med forslag om et tydelig skille mellom staten og Den norske kirke. Det ble framholdt at en økning i kirkebudsjettet med 16 mill. kroner i omstillingsmidler vil bidra til omstillingsprosessen. Omstillingsmidlene ble foreslått videreført i bevilgningene til Den norske kirke i 2016, jf. Prop. 1 S (2015–2016).
Ved en selvstendiggjøring av Den norske kirke fra 2017 må det på forhånd være anskaffet nye IKT-løsninger for kirken innen lønn, personal- og økonomiforvaltningen til erstatning for statsforvaltningens fellessystemer. Implementering, opplæring i og testing av nye systemløsninger må skje i 2016, slik at løsningene er operative fra 1. januar 2017.
Kirkerådet har i 2015 gjennomført anbudskonkurranse for anskaffelse av nye IKT-løsninger og bestemt at IKT-løsningene skal driftes av eksterne leverandører. Det er dermed ingen investeringsutgift forbundet med anskaffelsen.
I brev til departementet 17. november 2015 har Kirkerådet framholdt at budsjett-tildelingen til Kirkerådet for 2016 i henhold til forslaget i Prop. 1 S (2015–2016) ikke er tilstrekkelig til å dekke alle utgifter til tiltak som må gjennomføres før utskillingen finner sted. I sitt brev anmoder Kirkerådet om en samlet tilleggsbevilgning på 16,3 mill kroner i 2016. Av dette er utgiftene til implementering av IKT-systemer anslått til 15 mill. kroner, mens anskaffelsesutgiftene til revisor- og forsikringstjenester er anslått til 1,3 mill. kroner i alt.
Departementet viser til at kap. 340 Den norske kirke, post 01 ble økt med 6 mill. kroner under Stortingets budsjettbehandling av Prop. 1 S (2015–2016), begrunnet i behovet for midler til omstilling, jf. Innst. 12 S (2015–2016). Fra samme post tar departementet sikte på å omdisponere og tildele Kirkerådet ytterligere 9 mill. kroner til implementering av IKT-tjenester og anskaffelse av revisor- og forsikringstjenester.
4.1.3 Andre budsjettkonsekvenser
De øvrige budsjettmessige konsekvensene av denne saken vil departementet komme tilbake til i forslaget til statsbudsjett for 2017. Departementets utgangspunkt ved budsjetteringen av statens tilskudd til Den norske kirke ved utskillingen, er at gjeldende nivå på statens bevilgninger til Den norske kirke skal legges til grunn.
Etter en utskilling, der de kirkelige virksomhetene er organisert i én selvstendig økonomisk enhet, vil det etter departementets syn foreligge et potensial for kostnadsbesparelser og effektivisering. I større grad enn i dag bør det ligge til rette for at samme type oppgaver og funksjoner kan samles på færre steder. I dag er likeartede oppgaver fordelt på 15 adskilte virksomheter. Mulighetene for en mer rasjonell oppgaveløsning enn i dag synes særlig å være til stede innen økonomiforvaltningen. Departementet vil vurdere omfanget av en slik forventet kostnadseffektivisering under forberedelsene av statsbudsjettet for 2017.
I pensjonsspørsmålet, jf. omtalen under pkt. 3.9.2, legger departementet til grunn at statspensjonister eller andre tidligere kirkelig ansatte i staten som har gått over i annet arbeid, ikke skal medregnes i pensjonsforpliktelsene for Den norske kirke etter utskillingen. Pensjonspremie til Statens pensjonskasse og endringene i pensjonsforpliktelsene overfor disse vil da være et ansvar for staten.
Ved utskillingstidspunktet vil pensjonsforpliktelsene for Den norske kirke omfatte de som da er tilsatt i kirken. De som tilsettes etter utskillingstidpunktet vil også bli omfattet av ordningen dersom de fyller de vanlige vilkårene og Den norske kirke fortsatt har medlemskap i SPK. Departementet tar sikte på å innarbeide kirkens beregnede pensjonspremie til SPK ved utskillingstidspunktet i forslaget til rammetilskudd til Den norske kirke for 2017. Dette er en budsjettnøytral endring, da pensjonspremien i dag inngår i en fellesbevilgning under Arbeids- og sosialdepartementet for statlige virksomheter, jf. kap. 612 Tilskudd til Statens pensjonskasse. SPK har estimert den årlige premien til 260 mill. kroner, basert på de aktuarielle og økonomiske forutsetningene 1. januar 2016.
Som følge av kirkens selvstendiggjøring, legger departementet generelt til grunn at endringer i pensjonsforpliktelser og pensjonspremie etter utskillingen vil være kirkens ansvar. Dette vil alltid gjelde når endringen skyldes vedtak kirken selv gjør (inngåelse av tariffavtaler, vedtak om bemanningsendringer m.m.). Etter departementets syn kan kirken heller ikke skjermes fra ansvaret for den usikkerheten for framtidige pensjonsforpliktelser som følger av selve valget av pensjonsordning.
Den regnskapsmessige behandlingen av kirkens pensjonsforpliktelser vil departementet komme tilbake til ved forslaget til åpningsbalanse for det nye rettssubjektet i statsbudsjettet for 2017. På dette området kan det være aktuelt å gi særlige bestemmelser i forskrift (unntak fra regnskapsloven) i medhold av forslaget til kirkeloven § 25 fjerde ledd.
Tilskuddet til egenkapital for Den norske kirke vil departementet komme tilbake til i statsbudsjettet 2017. Departementet legger til grunn at egenkapitalen skal være forsvarlig, gitt de særlige betingelser som vil gjelde for Den norske kirke. Viktige hensyn i denne sammenhengen er kirkens finansieringsordning gjennom årlige statstilskudd, kirkens likviditetsbehov og den lovbestemte begrensningen i kirkens låneadgang.
Øvrige budsjettkonsekvenser i 2017 som departementet vil komme tilbake til i statsbudsjettet for 2017, er særlig knyttet til oppgaver som Den norske kirke selv må ta hånd om etter en utskilling fra statsforvaltningen (IKT-tjenester innen lønn, personal og økonomi, bank-, revisjons- og forsikringstjenester), jf. ovenfor.
Budsjettkonsekvensene av denne saken for tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke vil departementet komme også tilbake til i statsbudsjettet for 2017.
4.2 Særskilte spørsmål
4.2.1 Opplysningsvesenets fond
I høringsdokumentene i denne saken framholdt departementet at det verken var nødvendig eller hensiktsmessig å foreta en nærmere vurdering av spørsmålet om den underliggende eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. Om fondet tilhører staten eller kirken, har vært et omstridt spørsmål siden fondet ble dannet i 1821. I høringsnotatet 2. september 2014 uttalte departementet:
«Om det er kirken eller staten som bør utøve eierrettighetene til fondet, har vært gjenstand for juridisk og politisk diskusjon opp gjennom årene og er fortsatt omstridt. Ved en rettslig selvstendiggjøring av kirken kunne det være naturlig nå å ta stilling til den underliggende eiendomsretten til fondet. Etter departementets syn er det ikke nødvendig å ta stilling til spørsmålet i forbindelse med de foreslåtte lovendringene. Forslagene utløser ikke i seg selv et behov for avklaring, og dersom utøvelsen av eierrettighetene til fondet legges til en fristilt kirke, vil noe av grunnlaget for den offentlige finansieringen av kirken bli et annet. Trolig må statens finansieringsansvar overfor kirken revurderes. Antakelig gjelder dette også kommunenes ansvar etter kirkeloven § 15. Departementet viser dessuten til at det er bred oppslutning om fondets formål og om at fondet skal forvaltes forsvarlig, at verdiene skal bevares og at utøvelsen av eierrettighetene skal sikte mot verdiskaping og økt avkastning. Departementet går ut fra at disse grunnleggende målene for fondets forvaltning vil gjelde enten det er staten eller kirken som utøver eierrettighetene. Departementet ser etter dette ikke grunn til å ta stilling til den underliggende eiendomsretten i forbindelse med at kirken blir skilt ut fra staten slik som foreslått.»
Departementet uttalte samtidig at fondets tilskudd til Den norske kirke for framtiden ville bli overført til Kirkemøtets disposisjon.
Kirkemøtet 2015 uttalte:
«Kirkemøtet støtter at Opplysningsvesenets fonds bidrag til Den norske kirke blir overført til Kirkemøtets disposisjon. Kirkemøtet viser til Kirkemøtets uttalelse fra 2006: «Kirkemøtet betrakter Opplysningsvesenets fond som et kirkelig fond som overføres til Den norske kirke» (sak KM 08/06). Kirkemøtet deler likevel departementets vurdering av at det ikke er nødvendig og heller ikke hensiktsmessig, å ta følgene av dette nå.»
Departementet viser til dette. I arbeidet med en helhetlig lov for alle tros- og livssynsamfunn og finansieringsordningene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, jf. pkt. 2.6, tar departementet sikte på å ta opp eierskapsspørsmålet vedrørende Opplysningsvesenets fond.
4.2.2 Den norske kirkes landsfond
Under okkupasjonstiden 1940–1945 avsto prester i Den norske kirke fra å motta lønn fra staten. Prestene ble i stedet lønnet ved gaver fra menighetene og andre innsamlede midler. De oppsparte prestelønningene ble ved stortingsvedtak 13. desember 1956 omdannet til Den norske kirkes landsfond. Vedtektene for Landsfondet ble fastsatt i stortingsvedtaket.
Fondet har et styre på tre medlemmer. Departementet, Kirkerådet og Bispemøtet utpeker ett medlem hver. Etter vedtektene er styrets oppgave begrenset til å disponere fondets nettoavkastning (bruttoavkastning fratrukket styrehonorar og sekretærgodtgjørelse) til følgende formål:
styrking av prestetjenesten i økonomisk vanskeligstilte områder
oppføring av kapeller i avsidesliggende strøk
bispedømmerådets arbeid
andre formål til beste for kirken, menighetene og prestene
Tildelingen av tilskudd fra Landsfondet foretas av styret en gang i året på bakgrunn av innkomne søknader etter forutgående kunngjøring. I senere tid har de årlige tilskuddene i hovedsak vært til formål nevnt under bokstav d) over. Departementet har ansvaret for å forvalte og administrere fondet.
Fondets grunnkapital i 1956 var på ca. 8 mill. kroner. Fondets kapital er i dag på ca. 20 mill. kroner. De seneste årene har det av avkastningen årlig vært utdelt i alt ca. kr 400 000 i snitt, fordelt på 5–10 tilskuddsmottakere. Gjennomsnittlig tilskuddsbeløp har vært på ca. kr 60 000, varierende fra kr 10 000 til så mye som kr 200 000 i sjeldne tilfeller.
Landsfondet har begrenset betydning som finansieringskilde for kirken. Samtidig er administrasjonen og forvaltningen av fondet, søknadsbehandlingen og tilhørende tilskuddsforvaltning med rapportering og kontroll i ettertid relativt omfattende. Dessuten bør tilskuddsordningen gjennom Landsfondet ses i sammenheng med at det fra Opplysningsvesenets fond blir gitt tilskudd til kirkelige formål hvert år. Formålet med tilskuddet fra Landsfondet og fra Opplysningsvesenets fond er i praksis sammenfallende.
I høringsnotatet 2. september 2014 uttalte departementet følgende:
«Departementet (…) mener at Den norske kirkes landsfond bør avvikles dersom kirken blir fristilt fra staten. Departementet kan ikke se noen grunn til at staten da bør ha noe ansvar for Landsfondet, eller at det bør beholdes som et særskilt regulert fond. Det omtalte stortingsvedtaket fra 1956 kan i så fall oppheves, og ansvaret for forvaltningen og disponeringen av Landsfondets midler kan legges til Kirkemøtet. I tråd med dette foreslår departementet at Landsfondets kapital blir tilført en selvstendiggjort kirke som egenkapital til fri benyttelse av Kirkemøtet.»
Kirkemøtet 2015 uttalte:
«Kirkemøtet støtter også at Den norske kirkes landsfond avvikles som et statlig styrt fond og at kapitalen tilføres det nye rettssubjektet.»
Departementet viser til dette. Forslag om å oppheve stortingsvedtaket fra 1956 vil departementet ta opp i forslaget til statsbudsjett for 2017.
4.2.3 Det praktisk-teologiske seminar og Kirkelig utdanningssenter i nord
Med bakgrunn i forslaget om at Det praktisk-teologiske seminar organiseres ved Det teologiske fakultet, Universitetet i Oslo, mens Kirkelig utdanningssenter i nord overdras til Den norske kirke, tar departementet sikte på at Kulturdepartementets bevilgning til seminaret dels rammeoverføres til Kunnskapsdepartementet, dels innarbeides i rammetilskuddet til Den norske kirke v/Kirkemøtet. Departementet kommer tilbake til forslag om dette i statsbudsjettet for 2017.
Bevilgningen til Det praktisk-teologiske seminar inklusive Kirkelig utdanningssenter i nord er i 2016 på 12,8 mill. kroner.
4.2.4 Konsekvenser mot annen lovgivning
Arkivlova
Av forslaget til § 38 i kirkeloven følger det at regler om offentlige organer i arkivlova skal gjelde for den virksomheten som skilles ut. Som følge av utskillingen kan det bli aktuelt at Riksarkivaren bestemmer at tidligere arkivmateriale skal avleveres. Dette har i tilfelle budsjettkonsekvenser som departementet vil vurdere i sammenheng med statsbudsjettet for 2017.
Sameloven
I henhold til sameloven § 3-6 har enhver rett til individuelle kirkelige tjenester på samisk i Den norske kirkes menigheter i forvaltningsområdet for samisk språk. Departementet foreslår ingen endringer i dette. Departementet legger for øvrig til grunn at de foreslåtte lovendringene i praksis ikke vil medføre endringer i anvendelsen av samelovens språkregler på det kirkelige området selv om kirkelige organer ikke lenger vil være organer for staten og prestene ikke lenger vil være statstjenestemenn.
Andre lover
Ved en utskilling vil forvaltningsloven og offentleglova fortsatt gjelde for kirkens nasjonale og regionale organer, se kirkeloven § 38. Det er lagt til grunn at lov om offentlige anskaffelser vil gjelde for Den norske kirke etter utskillingen.