3 Rettsleg grunnlag for digitalisering av gravferdsmeldinga

3.1 Ansvar for å leggje til rette for digital kommunikasjon og digitale val

3.1.1 Gjeldande rett

Gravplassloven har ikkje reglar om korleis etterlatne kan gå fram for ta val om gravlegginga. Oppgåvene til statsforvaltaren etter lova er i hovudsak klagesaker og godkjenningar.

3.1.2 Framlegget i høyringsnotatet

Framlegget i høyringsnotatet var å gi ei føresegn i gravplassloven som la oppgåva med å leggje til rette for digital gravferdsmelding til statsforvaltaren, med sikte på nærare plassering til Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark. Sjølv om statsforvaltaren ikkje har oppgåver i einskildsakene, ville han som tenesteeigar med framlegget ha behandlingsgrunnlag for personopplysningane medan dei ligg i tenesta.

3.1.3 Høyringa

Ingen høyringsinstansar uttalte seg imot å leggje oppgåva til statsforvaltaren eller å gi den digitale tenesta eit rettsleg grunnlag.

3.1.4 Departementets vurdering og framlegg

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark er tenesteeigar for digital gravferdsmelding i utviklings- og driftsfasen, men har ikkje oppgåver etter lova når det gjeld vala dei etterlatne må ta fram mot gravlegginga. Føremålet med framlegget her er å gi eit klart rettsleg grunnlag for behandlinga av personopplysningar som skjer på digitale system statsforvaltaren er ansvarleg for som tenesteeigar, jf. personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav e og nr. 3.

Etter gravplassloven må dei etterlatne finne fram til kven som skal sørgje for gravferda, og denne personen må ta ei rekkje avgjerder om gravlegginga og grava. Etter lova vil dette i hovudtrekk vere valet mellom kremasjon og kistegrav, val av type grav (som namna minnelund) eller oskespreiing, valet mellom tilvist (fri) grav og festa grav, eventuelt behov for å reservere ei grav ved sidan av og informasjon om eventuelle graver avlidne festa eller var ansvarleg for i andre kommunar. I tillegg tek dei etterlatne i det gjeldande papirskjemaet avgjerd om seremonien. Til spørsmålet «Kva for ei ordning skal det skje etter?» er det i papirskjemaet to alternativ:

• Den norske kyrkja si ordning

• Anna gravferdsordning – med fritekstfelt for å opplyse om kva for ei ordning

Departementet viser til at det i høyringa var fleire som gav uttrykk for at digital gravferdsmelding måtte leggje til å rette for at etterlatne kunne ta val om kva for trus- eller livssynssamfunn som skulle stå for gravferdsseremonien, sjå nærare punkt 3.2.3 og 3.3.3 nedanfor. Dette er val som i dag blir tekne på papirskjemaet og er avgjerande for lokalisering og framdrift i gravferda.

Gravferdsseremonien er ikkje direkte regulert i gravplassloven. Seremonien er føresett i til dømes gravplassloven §§ 1, 9 og 21, medan §§ 10 og 12 omtalar fristar som set rammer for kva tid seremonien kan finne stad. Seremonien høyrer til den private sfære og blir oftast teken hand om av eit trus- og livssynssamfunn. Dersom valet av kven som skal halde seremonien, skal kunne skje gjennom den digitale gravferdsmeldinga, er det naudsynt med eit rettsleg grunnlag for at tenesta kan behandle desse opplysningane, og at dei kan delast.

Departementet føreslår at val om seremonien kan bli tekne på digital gravferdsmelding. Dette er ei utviding samanlikna med framlegget som var på høyring. I tillegg til oppgåvene og vala dei etterlatne har etter lova, er det planlagt for at den digitale tenesta med tida kan leggje til rette for at dei etterlatne kan velje til dømes trus- eller livssynssamfunn til å gjennomføre gravferdsseremonien. Denne utvidinga er òg reflektert i framlegga i punkt 3.2 og 3.3 nedanfor om behandling av personopplysningar og deling av opplysningar utan hinder av teieplikt. Departementet meiner denne utvidinga er naudsynt for det første fordi gravplassloven set fristar for kremasjon og gravlegging som krev raske avgjerder for å gjennomføre ein seremoni før kistegravlegging eller kremasjon. Seremonien vil ofte vere ein føresetnad for at gravlegginga skjer «med respekt for avdødes religion eller livssyn», jf. gravplassloven § 1. For det andre blir seremonien oppfatta som ein naturleg del av gravferda, og det er eit digitaliseringspolitisk mål at innbyggjarane skal møte ei saumlaus digital teneste som ikkje skil mellom lovverk og forvaltningsnivå. For det tredje meiner departementet at opplysningar knytte til valet av seremoni normalt ikkje reiser alvorlege spørsmål om personvern og at personvernet vil kunne sikrast gjennom avgrensa tilgang og god informasjonstryggleik i den digitale tenesta.

Etter høyringa har departementet utarbeidd framlegg til ein heimel til å gi forskrift om digital gravferdsmelding, bruk av infrastruktur og innhenting av opplysningar på vegner av brukaren.

Departementet føreslår ei føresegn i gravplassloven § 25 om at etterlatne kan gjere enkelte val kring gravferda digitalt, og at statsforvaltaren har oppgåva med å leggje til rette for det.

3.2 Behandling av personopplysningar

3.2.1 Gjeldande rett

Gravplassloven regulerer ei lang rekkje oppgåver og avgjerder som gravplasstyresmakta, kommunen og statsforvaltaren tek. Oppgåver som går fram av lov og forskrift, gir i utgangspunktet behandlingsgrunnlag for personopplysningar etter personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav e og nr. 3. Behandlinga gravplasstyresmakta, kommunen og statsforvaltaren i dag gjer av personopplysningar verna av forordninga artikkel 9 (typisk om tru og livssyn) for å løyse oppgåver etter lova, må oppfylle vilkåra i artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Sjå nærare omtale av dette i punkt 2.2.

3.2.2 Framlegget i høyringsnotatet

Personopplysningar som blir oppgitte og brukte i den private avgjerda om blant anna kven som skal sørgje for gravferda, blir i dag normalt nedteikna skriftleg på kravskjemaet («begjæringsskjemaet») som blir sendt til gravplasstyresmakta lokalt. Dette blir handtert som eit skriftleg dokument. Dersom digital gravferdsmelding blir etablert, oppstår spørsmålet om behandlinga av personopplysningar i tenesta har tilstrekkeleg behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga.

Behandlinga vil truleg i hovudsak dreie seg om opplysningar frå den som sørgjer for gravferda, førehandsutfylling og samanstilling av data blant anna frå Folkeregisteret om barn og ekteskap til den avlidne, lagring av dataa og vidareformidling til gravplasstyresmakta lokalt når den som sørgjer for gravferda (eller fullmektigen, til dømes eit gravferdsbyrå) har sendt inn gravferdsmeldinga.

I høyringsnotatet føreslo departementet ei uttrykkeleg regulering av at offentlege einingar med oppgåver etter gravplassloven kunne behandle personopplysningar, òg om religion og filosofisk overtyding som har eit særskilt vern etter forordninga artikkel 9.

Departementet peikte i høyringsnotatet på at det i digital gravferdsmelding vil kunne bli behandla opplysningar om personar som ikkje loggar seg på tenesta. Dette vil typisk vere nærståande til den avlidne på lista i gravplassloven § 9 andre ledd første punktum, som set opp ei prioriteringsrekkjefølgje blant persongrupper som er nærmast til å sørgje for gravferda. Samtykke vil derfor ikkje vere eit aktuelt behandlingsgrunnlag for desse personopplysningane, jf. forordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav a. Departementet vurderte at det ville vere meir nærliggjande at behandlingsgrunnlag følgjer av bokstav e om behandling som «er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt». Dette behandlingsgrunnlaget krev etter artikkel 6 nr. 3 fastsetjing i «nasjonal rett», som den departementet sende på høyring.

3.2.3 Høyringa

16 av høyringsinstansane uttalte seg om dette framlegget. Seks støtta framlegget, medan ti hadde merknader. Dei som støtta framlegget var kyrkjelege organ og eitt interkommunalt selskap (krematorium).

Justis- og beredskapsdepartementet meinte at lovformuleringa var for vid og ikkje hadde ei tenleg utforming. Det heiter frå departementet:

«Forslaget til § 23 b annet ledd knyttes tilsynelatende ikke til digitalisering av gravferdsmeldinger, men er formulert som en generell regel som skal gi grunnlag for behandling av personopplysninger. Det bør vurderes om reguleringen kan gjøres mer spesifikk, eventuelt om den bør ledsages av en forskriftshjemmel. Da bestemmelsen viser tilbake til oppgaver og myndighetsutøvelse etter loven, bør det vurderes hvorvidt reguleringen samlet sett blir dekkende for den aktuelle behandlingen av personopplysninger. Det bør etter vårt syn også vurderes om bestemmelsen kan utformes på en noe mer tilgjengelig måte.

Etter vårt syn bør det også gjøres en vurdering av forholdet til vilkårene i personvernforordningen artikkel 9 bokstav g, blant annet kravet om at den nasjonale rett skal sikre ‘egnede og særlige tiltak’ for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser.»

Justis- og beredskapsdepartementet meinte vidare at heimlane burde bli vurderte nærare i lys av kva for opplysningar som vil bli brukte og delte i den digitale tenesta:

«Med tanke på de rammene som personvernforordningen setter for nasjonal lovgivning, bør det i det videre lovarbeidet blant annet vurderes nærmere hvilke personopplysninger lovforslaget typisk skal gi grunnlag for å behandle, særlig gitt at en forutsetning er at opplysninger om avdøde faller utenfor personvernforordningens virkeområde. Omfanget av personopplysninger og hvilke typer opplysninger det gjelder, vil være relevant for vurderingen av hva slags behandling og deling av personopplysninger det legges opp til. Dette gjelder særlig dersom det foreslås generelle hjemler som går utover behovene i forbindelse med digital gravferdsmelding.

Forslagene bør i det videre lovarbeidet dessuten vurderes konkret opp mot rammene i personvernforordningen artikkel 6 og 9 og prinsippene i artikkel 5.»

Justis- og beredskapsdepartementet gjekk i rette med tolkinga i høyringsnotatet av unntaket i forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav e for opplysningar det er «åpenbart at den registrerte har offentliggjort». Datatilsynet uttaler seg i same retning:

«Etter vår vurdering kommer unntaket ikke til anvendelse på opplysninger kun fordi de fremgår av offentlige registre, og unntakets anvendelighet må bero på en konkret vurdering for den enkelte registrerte.»

Datatilsynet uttalte vidare:

«Departementet skriver at nærmere vurderinger av personvernkonsekvenser må gjøres underveis i utviklingen av tjenesten. Vår vurdering er at digital gravferdsmelding reiser personvernproblemstillinger som ikke er avklart i høringsnotatet, og som må utredes før løsningen tas i bruk, særlig i lys av at det legges opp til et regelverk som skal favne så vidt at det ikke er til hinder for videreutvikling og endringer over tid.

Vi mener det er nødvendig å avklare hvem av de etterlatte og/eller ansvarlige som får tilgang til digital gravferdsmelding og for hvilke formål eller roller. Behandling av særlige kategorier personopplysninger må vurderes både med tanke på formål og nødvendighet, og aktuelle unntak i forordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav a–j. Det bør også klargjøres hvilke aktører som skal få tilgang på opplysninger fra tjenesten, hvilke formål aktørene har og hvilke personopplysninger som er nødvendige å dele.»

Gjøvik kyrkjelege fellesråd var positive til at digital gravferdsmelding behandlar opplysningar om tru og livssyn, men tok nokre atterhald:

«Vi støtter at mye kan gjøres digitalt så lenge det ikke tar bort muligheten for personlig kontakt da dette er viktig i slike situasjoner. Men hvis dette skal behandles digitalt vil det være viktig med rette tilganger for ulike instanser slik at de får den informasjon de trenger, men ikke personlig informasjon de ikke trenger for å utføre sin del av prosessen.»

Bergen kyrkjelege fellesråd viste til fristane for gravlegging og kremasjon og uttalte:

«Det er derfor nyttig at det tros- og livssynsamfunn som den avdøde var medlem i, får tilgang til å betjene sitt medlem gjennom digitaliserte system, og en trenger derfor behandlingsgrunnlag etter art. 9 nr. 1. Behandlingsgrunnlaget kan avgrenses til religion og filosofisk overbevisning.

Videre må det være hjemmel til å kunne registrere behov for tilrettelegging av seremonilokale, gravlegging eller grav. Dette vil i noen grad røpe livssyns- eller trossamfunnstilhørighet, men et trossamfunns behov for tilrettelegging vil ikke nødvendigvis være individets behov. Vi mener derfor det vil være viktigere å registrere tilretteleggingsbehovet heller enn nødvendigvis hvilket tros- eller livssynssamfunn avdøde ønsker seremoni i regi av.»

Bærum kommune viste til at «gravplassmyndigheten ikke er involvert i seremonien», og seier dei ikkje treng informasjon om tru og livssyn for å behandle saker om usemje etter gravplassloven § 9 tredje ledd.

KS meinte at

«…departementet bør tydeliggjøre hva som er kommunal sektors ansvar, rolle og behov for etterlevelse av forvaltningslovgivningen (arkivloven, offentlighetsloven, forvaltningsloven og personopplysningsloven). Departementet bør sørge for at gravplassloven utformes på en slik måte at alle aktører har nødvendig behandlingsgrunnlag gjennom enten gravplassloven eller andre lover.»

Oslo kommune uttalte at kommunen «støtter departementets mål om at endringene skal sikre de kjente brukerbehovene, og samtidig gi rom for at nye brukerbehov kan bli realisert uten hinder i regelverket».

Kyrkjerådet meinte det var tenleg med «regler som er relativt vide, for slik å fange opp mulig videreutvikling av tjenesten» og at framlegget ikkje ville «være til hinder for kontinuerlig forbedring og videreutvikling av sammenhengende tjenester med en brukersentrert tilnærming». Kyrkjerådet stilte spørsmål ved departementets forståing av personvernforordninga og behandlingsgrunnlaget for opplysningar om tru og livssyn:

«Kirkerådet finner at å inkludere seremonileverandør i den digitale gravferdsmeldingen ikke med nødvendighet sier noe om de etterlattes tro og livssyn (…). Dersom departementet finner at en digital gravferdsmelding som inkluderer seremonileverandør samtidig vil innebære en behandling og deling av opplysninger om etterlattes tro og livssyn, gir Kirkerådet sin tilslutning til en hjemmel for å behandle slike opplysninger, under forutsetning av at det utarbeidede juridiske grunnlaget kan ansees å støtte hjemmelen.

Som innspill til den juridiske vurderingen, mener Kirkerådet at hensynet til den avdødes religion kan innebære at et trossamfunn kan behandle personopplysninger om de etterlatte. Behandlingsgrunnlaget her vil kunne være PVF art. 6 (1) (f), berettiget interesse. Den danske folkekirke bruker til dels PVF art. 6 (1) (d), den registrertes eller annen fysisk persons vitale interesser, som behandlingsgrunnlag. Til spørsmålet om hvorvidt en utarbeidet hjemmel bør avgrenses til enkelte kategorier eller omfatte alle kategorier i PVF art. 9 (1), anser Kirkerådet at dersom den er nødvendig for en funksjonell gravferdsmelding, og dersom det juridiske grunnlaget for den er på plass, bør hjemmelen kun omfatte kategoriene ‘religion’ og ‘filosofisk overbevisning’.»

Trondheim kyrkjelege fellesråd uttalte:

«Dødsfall er en livskrise og det er viktig at brukerne får den hjelp og støtte de måtte trenge. Det er derfor nyttig at det tros- og livssynsamfunn som den avdøde var medlem i, får tilgang til å betjene sitt medlem gjennom digitaliserte system.»

Fellesrådet meinte at samtykke kan vere behandlingsgrunnlag for personopplysningar om religion og filosofisk overtyding verna av forordninga artikkel 9 når føremålet er så avgrensa.

Skattedirektoratet peikte på «behov for klare hjemler for hvordan dataminimering skal gjøres på konsumentens side og hvordan opplysningene kan behandles etter innhenting fra Folkeregisteret». Direktoratet meinte vidare at heimelen bør «begrenses til aktuelle kategorier og ikke åpne for alle kategoriene i art. 9 nr. 1, jf. art. 5 nr. 1 bokstav c».

I høyringsnotatet stilte departementet spørsmål om digital gravferdsmelding burde vere ei teneste for oppgåvene kommunane har etter gravplassloven § 9 tredje og femte ledd. Fire støtta dette og like mange hadde merknader. Larvik kommune uttalte: «Det anses mer effektivt, enhetlig og fremtidsrettet om den digitale gravferdsmeldingen også omfatter oppgavene etter gravplassloven § 9 tredje og femte ledd.» Hamar bispedømeråd var positive til at behandling av konfliktsaker «kan være en integrert del av systemet for digital gravferd.» Gjøvik kyrkjelege fellesråd viste til at dette ofte er vanskelege saker og digital behandling derfor ikkje bør «være det første som innføres».

Oslo kommune viste til at høyringsnotatet ikkje forklarte «hvordan valget om ansvar for gravferd skal foregå i den digitale gravferdsmeldingen» og peikte på at relasjonane kring avlidne ikkje let seg førehandsutfylle fordi dataa ikkje finst i Folkeregisteret.

Norsk forening for gravplasskultur viste til at formuleringa som var på høyring, gav statsforvaltaren i oppgåve å leggje til rette for ein digital avgjerdsprosess etter gravplassloven § 9 andre ledd. Foreininga uttalte:

«Vi foreslår en ordlyd som tydeliggjør at det som regel ikke er involvering fra det offentlige når det kommer til avgjørelsen om hvem som skal være ansvarlig for gravferden. For eksempel kan formuleringen ‘Statsforvalteren legger til rette for en digital avgjørelsesprosess (…)’ erstattes med: ‘Statsforvalteren legger til rette for utfylling av digital begjæring (…)’.»

Oslo kommune uttalte seg i same retning.

3.2.4 Departementets vurdering og framlegg

Føremålet med digital gravferdsmelding er å leggje til rette for effektiv og sikker digital løysing av enkelte oppgåver etterlatne har etter gravplassloven. For at dette skal bli mogleg, må tenesta og dei som nyttar data frå tenesta, ha behandlingsgrunnlag for personopplysningar. Føremålet med føresegna departementet føreslår, er å presisere og tydeleggjere det rettslege grunnlaget for behandlinga av personopplysningar som skjer i digital gravferdsmelding. Føresegna supplerer behandlingsgrunnlaget som allereie følgjer av oppgåvene ulike typar verksemder har etter gravplassloven, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Framlegget inneber ei utviding samanlikna med gjeldande rett ved at òg personopplysningar knytte til gravferdsseremonien kan bli behandla. Gravferdsseremonien er ikkje ei oppgåve etter lova, men er ein sentral del av gravferda, jf. gravplassloven § 1 som krev at «[g]ravlegging skal skje med respekt for avdødes religion eller livssyn». Behandlinga er derfor naudsynt i ei samanhengande digital innbyggjerretta teneste for denne livshendinga.

Utvikling av digital gravferdsmelding er framleis i ein tidleg fase, og det er ikkje gjort ei heilskapleg kartlegging av kva for personopplysningar som potensielt kan bli nytta i tenesta. Framlegget her gir ei rimeleg ramme som kan bli nærare avgrensa i forskrift. Det er fire typar verksemder med oppgåver etter lova som kan behandle personopplysningar med grunnlag i føresegna. Statsforvaltaren er blant desse, jf. framlegget til § 25 og punkt 3.1 ovanfor.

Etter høyringa har departementet omarbeidd lovframlegget. Føremålet med behandlinga av personopplysningar er ikkje lenger avgrensa til oppgåver etter lova, men utvida med etterlatnes val av seremonileverandør. Vidare gir lovframlegget no heimel for forskrift som kan avgrense behandlinga av personopplysningar.

Etter høyringa har departementet kome til at lova ikkje bør avgrense kva for opplysningar verna av forordninga artikkel 9 som kan behandlast. Artikkelen vernar særlege kategoriar av personopplysningar, blant anna om tru og livssyn, sjå punkt 2.2 ovanfor. Departementet vurderer at det ikkje er tenleg å avgrense seg i lova til enkelte opplysningstypar verna av forordninga artikkel 9 så tidleg i ein utviklingsprosess. Avgrensingane knytte til føremålet og at behandlinga skal vere naudsynt, vil gi eit vern mot uønskt behandling av personopplysningar.

Sjølv om unntaka i forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g truleg vil vere tilstrekkeleg for verksemder med oppgåver etter lova, gir ei uttrykkeleg regulering statsforvaltaren og andre eit tydeleg behandlingsgrunnlag. Ei uttrykkeleg regulering gir dessutan ålmenta informasjon om behandlinga av personopplysningar.

Forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g set vilkår for å behandle opplysningar om til dømes trua eller livssynet til ein levande person, sjå punkt 2.2 ovanfor. Departementet vurderer framlegget slik ut frå vilkåra i bokstav g: Behandling av personopplysningar som sikrar at avlidne blir gravlagd i samsvar med religionen eller livssynet sitt, jf. gravplassloven § 1, realiserer sentrale verdiar i menneskelivet, og såleis òg «viktige allmenne interesser», slik forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g krev. Utan behandlinga ville styresmaktene og andre involverte i gravferda ikkje kjenne til vala som blir gjorde og den naudsynte tilrettelegginga. Personvernforordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g krev at det nasjonale rettsgrunnlaget står eit rimeleg forhold til føremåla. Opplysningane om levande personar som eventuelt blir behandla, har samanheng med val som blir tekne på vegner av avlidne, og vil truleg normalt ikkje bli oppfatta som svært sensitive. Omsynet til å unngå behandling av slike opplysningar må avvegast mot omsynet til tryggleiken levande, døyande og etterlatne treng å kjenne for at gravferder skjer med respekt for religionen og livssynet til avlidne. Eit sentralt tiltak for å «sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser» vil vere at berre nokre få personopplysningar verna av artikkel 9 blir nytta i digital gravferdsmelding. Kva for opplysningar dette er, vil kunne endre seg etter kvart som eventuell ny funksjonalitet blir teke i bruk i tenesta, men det blir truleg berre tale om nokre få av kategoriane. Den avgrensa behandlinga av opplysningar verna av artikkel 9 i digital gravferdsmelding vil etter departementets vurdering vere i samsvar med det grunnleggande vernet etter forordninga. Digital gravferdsmelding blir utvikla for å sikre rettane og interessene til dei registrerte, til dømes om dataminimering og korrekte opplysningar. Framlegga i proposisjonen og eventuelle komande forskrifter vil gi rammer for behandlinga av personopplysningar. At digital gravferdsmelding vil liggje på ein nasjonal felleskomponent (Altinn) er med å sikre informasjonstryggleiken, men dette omsynet og dei andre personvernprinsippa i artikkel 5 må bli vurderte nærare i utviklinga av tenesta og ved utarbeiding av eventuelle avtalar for å knyte seg til ho. Openheit i utviklinga og om innhaldet i tenesta er med på å sikre at dei grunnleggande rettane og interessene til dei registrerte ikkje blir krenkte.

Framlegget til § 26 første ledd andre punktum innfører ein heimel til å gi forskrifter som kan avgrense behandlinga av personopplysningar. I arbeidet med forskriftene vil departementet vurdere personvernkonsekvensane, blant anna i lys av korleis digital gravferdsmelding blir innretta. Det vil i arbeidet med forskriftene og med digital gravferdsmelding bli vurdert tiltak for å bøte på eventuelle personvernulemper.

Samla sett vurderer departementet at personvernkonsekvensane av framlegget til § 26 første ledd og dei eventuelle forskriftene vil vere moderate, fordi opplysningar om avlidne som utgangspunkt ikkje vil vere å rekne som personopplysningar, at digital gravferdsmelding i første omgang ikkje inneber at det blir behandla andre personopplysningar enn dei som blir behandla med utgangspunkt i det gjeldande papirskjemaet, og at framlegget avgrensar føremåla personopplysningane kan nyttast til. Utvikling av nye tenester og funksjonalitet vil likevel føre med seg nye moglegheiter og utfordringar, til dømes når det gjeld informasjonstryggleik og eventuelle nye aktørar. Slike utfordringar må ein laupande vere medviten om i utviklinga av den digital tenesta.

Departementet viser til Kyrkjerådets vurdering av at forordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav d og f kan gi behandlingsgrunnlag for opplysningar om tru og livssyn så framt vilkåra i artikkel 9 er oppfylt. Etter departementets vurdering bør lova sikre behandlingsgrunnlag for vala om seremonien som blir tekne i tenesta òg i dei tilfella vala meir reflekterer ønskjer frå dei etterlatne enn den avlidne. Til merknaden frå Bergen kyrkjelege fellesråd om registrering av behov for tilrettelegging i staden for registrering av kva for trus- eller livssynssamfunn som skulle stå for seremonien, vil departementet peike på at òg tilrettelegging formulert nøytralt som til dømes «retningsbestemt grav», vil kunne vere ei opplysning om at avlidne var muslim.

Departementet føreslår ei føresegn som uttrykkeleg gir rettsleg grunnlag for behandlinga av personopplysningar som skjer i digital gravferdsmelding, òg slike som er verna etter forordninga artikkel 9, og ein heimel til å gi forskrift om behandlinga.

3.3 Unntak frå teieplikt for deling av opplysningar

3.3.1 Gjeldande rett

Gravplasstyresmakta er omfatta av teieplikta etter forvaltningsloven, jf. gravplassloven § 22. Folkeregisterloven har eigne reglar om teieplikt. Gravplassloven har ikkje nokon generell regel om unntak frå teieplikt for deling av opplysningar som det er naudsynt å utveksle mellom styresmakter som har oppgåver etter lova. Sjå punkt 2.2 ovanfor om hovudtrekka i dei rettslege rammene for vidarebruk av personopplysningar.

Teieplikta etter forvaltningsloven § 13 fell normalt bort etter 60 år, jf. fvl. § 13 c tredje ledd. Teieplikta gjeld òg overfor den avlidne sine næraste. Personvernforordninga gjeld etter fortalepunkt 27, 158 og 160 ikkje opplysningar om avlidne personar. Ein bør likevel vere merksam på at opplysningar om den avlidne kan seie noko om levande personar og dermed vere personopplysningar som er underlagde forordninga. Dette må vurderast for kvar type opplysning.

3.3.2 Framlegget i høyringsnotatet

For å kunne tilby innbyggjarane ei samanhengande teneste, vil innhenting, samanstilling og utveksling av opplysningar vere del av digital gravferdsmelding. Ein del av informasjonen vil vere omfatta av teieplikt. Departementet sende derfor på høyring ei generell føresegn om deling av opplysningar omfatta av teieplikt så langt det var naudsynt for å løyse oppgåver etter gravplassloven. Framlegget var ikkje avgrensa til deling av opplysningar innanfor tenesta digital gravferdsmelding. Opplysningane kunne delast og utvekslast mellom offentlege og private verksemder, domstolar og forvaltningsorgan. Føresegna som var på høyring, omfatta òg ein heimel til å gi forskrift om plikt til å dele og om avgrensingar frå høvet til å dele.

3.3.3 Høyringa

15 av høyringsinstansane uttalte seg om dette framlegget. Åtte kyrkjelege organ og eitt interkommunalt selskap (krematorium) støtta framlegget, medan sju høyringsinstansar hadde merknader.

Kyrkjelege organ som støtta framlegget i høyringsnotatet, hadde òg supplerande kommentarar. Gjøvik kyrkjelege fellesråd meiner «det er praktisk å dele data med gravferdsbyrå og leverandører av gravminner», men føreset «gode løsninger for å gi bare aktuelle tilganger».

Bergen kyrkjelege fellesråd ønskte å kunne nytte opplysningar frå digital gravferdsmelding til løysing av oppgåver regulerte i gravplassvedtektene.

Borg bispedømeråd meinte «det vil være riktig å kunne dele data om tro- og livssyn med gravferdsbyrået». Bispedømerådet viste til at det av omsyn til fristene for gravlegging, er viktig at opplysningar om tru og livssyn kan behandlast og delast.

Stavanger kyrkjelege fellesråd meinte at for å løyse deira oppgåver etter gravplassloven ville det vere «nødvendig å registrere behov for tilrettelegging av grav, tilrettelegging av gravlegging og tilrettelegging knyttet til seremonilokale og valg av det tros/livssyn som utfører seremonien. (…) Dersom dette ikke inkluderes i denne prosessen, vi det medføre ekstra arbeid for den som sørger for gravferd, byrå og forvaltning.»

Kyrkjerådet føresette at «departementet gjør juridiske vurderinger og andre forberedelser før tjenesten eventuelt blir utvidet til å omfatte for eksempel deling av data med tros- og livssynsamfunn som seremonileverandør».

Øygarden kyrkjelege fellesråd uttalte:

«Når det gjeld deling av opplysingar utan hinder av teieplikt, meiner Øygarden kyrkjelege fellesråd ein må vere varsame med dette i høve til private, kommersielle aktørar. Denne tilgangen bør ikkje rekke vidare enn det som er strengt nødvendig.»

Den norske kirkes presteforening føresette at personvernet ikkje blir svekt, og peikte særleg på deling av opplysningar omfatta av teieplikt med private verksemder: «Presteforeningen vil anføre at det saklig sett er sterkere grunner for at adgangen til deling av opplysninger omfatter tros- og livssynssamfunn, enn kommersielle aktører.»

Larvik kommune meinte at kommunen kan ha nytte av opplysningar innbyggjarane har lagt inn i digital gravferdsmelding i sitt arbeid med konfliktsaker etter gravplassloven § 9 tredje ledd og kommunale gravferder etter § 9 femte ledd.

Virke Gravferd peikte på at gravferdsbyrået må ha ein enkel tilgang til digital gravferdsmelding dersom den som sørgjer for gravferda gir byrået fullmakt til å hjelpe til med vala som skal gjerast. Virke Gravferd meinte at gravferdsbyråa bør vere blant dei opplysningar kan delast med: «Vi utfører oppdrag på vegne av det offentlige (politi, kommuner, helseforetak og anatomisk institutt) og har begrunnet behov for å behandle personopplysninger når vi utfører oppgaver for det offentlige.»

Om vidarebruk uttalte Datatilsynet:

«Departementet legger i høringsnotatet til grunn at deling av opplysninger fra Folkeregisteret for bruk i digital gravferdsmelding er forenelig med formålet de ble samlet inn for i henhold til personvernforordningen artikkel 6 nr. 4. (…) Etter vår vurdering er en utlevering av taushetsbelagte opplysninger til andre myndigheter og virksomheter med oppgaver etter gravplassloven ikke en viderebehandling for forenelige formål i den forstand som fremgår av forordningen artikkel 6 nr. 4, men denne bestemmelsen kommer uansett ikke til anvendelse dersom det finnes hjemmel i nasjonal rett for viderebehandlingen. Vi ser derfor positivt på at det foreslås en lovhjemmel for deling av taushetsbelagte opplysninger.»

Datatilsynet uttalte vidare:

«En eventuell lovhjemmel til å behandle særlige kategorier må begrenses til kun å omfatte opplysninger som er relevante og nødvendige for formålet, ikke alle kategorier i henhold til artikkel 9 nr. 1. Det fremgår ikke av høringsnotatet hvilket unntak for behandling av særlige kategorier personopplysninger i artikkel 9 nr. 2 bokstav a-j departementet anser som aktuelt for behandling av opplysninger om tro og livssyn. Dette må vurderes før bestemmelsen trer i kraft.»

Justis- og beredskapsdepartementet meinte at heimlane til å dele burde bli vurderte nærare når ein såg kva for opplysningar som ville bli brukte og delte i den digitale tenesta:

«Når det gjelder delingsadgangen, bør eksempelvis personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 og prinsippet om føremålsbegrensning i artikkel 5 nr. 1 bokstav b vurderes.»

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark meinte det kan «vurderes om en skal innsnevre unntaket fra taushetsplikt til å gjelde bestemte type oppgaver etter gravplassloven».

Arkivverket uttalte at det må vurderast om det er «behov for unntak fra taushetsplikt etter en eventuell avlevering av arkiver til Arkivverket».

3.3.4 Departementets vurdering og framlegg

Både personvernforordninga og reglar om teieplikt i blant anna forvaltningsloven og folkeregisterloven, avgrensar i kva grad opplysningar kan delast. Deling av opplysningar er naudsynt for å skape ei samanhengande teneste for innbyggjarane, og departementet føreslår derfor ei føresegn som gir rettsleg grunnlag for deling og utveksling av opplysningar utan hinder av teieplikt.

Fordi seremonien er ei sentral hending mellom dødsfallet og gravlegginga, kan ein ikkje avgrense delinga av opplysningar til det som er naudsynt for å utøve mynde eller utføre andre oppgåver etter gravplassloven. Òg vala dei etterlatne tek om seremoni, tid og stad, bør kunne utvekslast mellom dei som tek del i denne delen av gravferda, typisk trus- eller livssynssamfunn, gravferdsbyrå og gravplasstyresmakt. Dette er blant anna på grunn av at kistegravlegging eller kremasjon skal skje seinast 10 yrkedagar etter dødsfallet, jf. gravplassloven §§ 10 og 12.

Døme på informasjonsstraumar som før eller sidan kan bli digitaliserte:

• Opplysningar frå Folkeregisteret blir førehandsutfylte når brukaren loggar seg på, og gjorde tilgjengelege for brukaren. Dei førehandsutfylte opplysningane blir tilgjengelege for gravplasstyresmakta (eventuelt òg godkjent krematorium) når den som sørgjer for gravferda, sender inn meldinga.

• Opplysningar lagde inn av den som sørgjer for gravferda (som val av kremasjon eller kistegravlegging, seremonitype, type grav), blir tilgjengelege for gravplasstyresmakta når meldinga blir sendt inn.

• Opplysningar i digital gravferdsmelding blir tilgjengelege for gravferdsbyrået dei etterlatne nyttar, dersom den som sørgjer for gravferda gir fullmakt til det.

• Opplysningar lagde inn av den som sørgjer for gravferda om seremonien, blir tilgjengelege for det aktuelle trus- eller livssynssamfunnet når den som sørgjer for gravferda, sender inn meldinga eller når gravferdsbyrået gir informasjonen vidare.

• Opplysningar etterlatne har lagde inn i digital gravferdsmelding og relasjonsopplysningar frå Folkeregisteret blir tilgjengelege for kommunen ved usemje om kven som skal sørgje for gravferda. Opplysningar om kommunens avgjerd etter gravplassloven § 9 tredje og femte ledd, blir delte med gravplasstyresmaktene i bustads- og gravferdskommunen.

• Opplysningar om kven som tek over festeavtalane til den avlidne, blir delte med gravplasstyresmakta der desse gravene ligg, jf. gravplassloven § 16 andre ledd.

Desse informasjonsstraumane vil kunne innehalde fleire typar opplysningar:

• Ikkje-teiepliktige folkeregisteropplysningar.

• Teiepliktige folkeregisteropplysningar.

• Opplysningar omfatta av teieplikt etter forvaltningsloven, jf. gravplassloven § 22.

• Opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt etter forvaltningsloven.

• Opplysningar om kven avlidne var gift eller sambuande med.

• Val av seremonileverandør og val av symbol på gravminne/ namneplate. Slike opplysningar kan vere omfatta av teieplikt. Opplysninga kan òg vere særskilt verna av personvernforordninga.

• Behov for særleg tilrettelegging av grava vil vere omfatta av teieplikt dersom det kan seie noko om trua eller livssynet til levande personar.

Høvet til å dele og utveksle opplysningar vil ikkje vere avgrensa til dei opplysningane som er relevante for den aktuelle gravferda. Ei slik innskrenking er vanskeleg i ei digital teneste der ein må standardisere kva som blir eller kan bli delt.

Tenesta digital gravferdsmelding vil leggje til rette for naudsynt deling av opplysningar, men framlegget om ein heimel til å dele opplysningar er ikkje avgrensa til deling og vidarebehandling av opplysningar som skjer gjennom digital gravferdsmelding. Dette opnar for eit samspel med andre digitale tenester om oppgåver etter gravplassloven. Det opnar vidare til dømes for at gravplasstyresmakta kan leggje fram for dei etterlatne opplysningar om gravene avlidne festa. Opplysningane kan vere nye for dei etterlatne og vere omfatta av teieplikt, til dømes om ein levande person hadde ein relasjon til avlidne i den festa grava og den avlidne festaren. Å få vite om festeavtalane er likevel naudsynt for at dei etterlatne skal kunne ta stilling til om avtalane skal vidareførast, og kven som skal ta over ansvaret, jf. gravplassloven § 16 andre ledd.

Departementet merkar seg innvendingane mot å dele opplysningar med private verksemder og trus- og livssynssamfunn. Dersom slik deling skal skje, må det vere gjort grundige vurderingar, vere klare avgrensingar og informasjonstryggleiken må vere sikra. Departementet legg samstundes vekt på omsynet til å skape ei heilskapleg teneste for innbyggjarane som ikkje skil på forvaltningsnivå eller lovverk. Føremåla opplysningane skal nyttast til, går fram av lovframlegget. Delinga må i tillegg vere naudsynt. Med framlegget om ein heimel til å gi forskrift kan departementet avgrense delinga, blant anna kva for private verksemder som det vil vere høve til å dele opplysningar med.

Datatilsynet etterspurde i høyringssvaret sitt grunnlaget for å behandle personopplysningar som har eit særskilt vern etter forordninga artikkel 9. Departementet viser til drøftinga av vilkåra i forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g i punkt 3.2.4 ovanfor.

I den grad delinga av opplysningar omfatta av teieplikt inneber vidarebruk av personopplysningar til andre føremål enn opplysningane opphavleg blei samla inn for, jf. forordninga artikkel 6 nr. 4 og artikkel 5 nr. 1 bokstav b, vil framlegget til § 26 gi vidarebruken eit rettsleg grunnlag og spesifisere føremåla opplysningane kan nyttast til. Prinsippa i forordninga artikkel 5, sjå punkt 2.2 ovanfor, må ein laupande vere medviten om i utviklinga av den digital tenesta.

Framlegget til § 26 andre ledd vil gi heimel til å gi forskrift som kan gi rammer for delinga av personopplysningar utan hinder av teieplikt. I arbeidet med forskriftene vil departementet vurdere personvernkonsekvensane, blant anna i lys av korleis digital gravferdsmelding blir innretta. Det vil i arbeidet med forskriftene og med digital gravferdsmelding bli vurdert tiltak for å bøte på eventuelle personvernulemper.

Samla sett vurderer departementet at personvernkonsekvensane av framlegget til § 26 andre ledd og dei eventuelle forskriftene vil vere moderate, fordi opplysningar om avlidne som utgangspunkt ikkje vil vere å rekne som personopplysningar, at digital gravferdsmelding i første omgang ikkje inneber at det blir behandla andre personopplysningar enn dei som blir behandla med utgangspunkt i det gjeldande papirskjemaet og at framlegget avgrensar føremåla personopplysningane kan nyttast til. Utvikling av nye tenester og funksjonalitet vil likevel føre med seg nye moglegheiter og utfordringar, til dømes når det gjeld informasjonstryggleik og eventuelle nye aktørar. Slike utfordringar må ein laupande vere medviten om i utviklinga av den digital tenesta.

Departementet ser behovet til Larvik kommune om å få tilgang til opplysningar om trua eller livssynet til avlidne, jf. gravplassloven § 1 første ledd, men vil peike på at det truleg sjeldan vil liggje slike opplysningar i digital gravferdsmelding i dei sakene kommunen løyser etter gravplassloven § 9 tredje og femte ledd.

Bergen kyrkjelege fellesråd ønskte å nytte opplysningar frå digital gravferdsmelding til løysing av oppgåver regulerte i gravplassvedtektene. Opplysningar kan delast dersom det er naudsynt for å løyse dei lovpålagde oppgåvene etter gravferdsloven med tilhøyrande forskrifter. Delingsheimelen skal forståast på same vis som heimelen til å nytte opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven, jf. særmerknadene i Prop. 86 LS (2017–2018). Personopplysningar vil truleg kunne behandlast med grunnlag i samtykke når den som sørgjer for gravferda til dømes bestiller gravminne eller namneplate med religiøse symbol, jf. forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav a.

Unntaket frå teieplikt etter lovframlegget gjeld så lenge det er behov for opplysninga for å løyse oppgåver etter lova. Spørsmål om innsyn i avlevert materiale vil følgje generelle reglar som forvaltningsloven og offentleglova. Statsforvaltaren vil som tenesteeigar kunne ha behov for eller plikt til å oppbevare opplysningane etter bruken. Kor lenge det er behov for denne oppbevaringa, og korleis dette stiller seg i samband med ei eventuelt seinare avleveringsplikt, må avklarast i samarbeid med Arkivverket i den vidare utviklinga av tenesta. Utgangspunktet har til no i utviklingsarbeidet vore at opplysningane som blir skapte i digital gravferdsmelding, blir overførte til lokal gravplasstyresmakt og andre som skal nytte dei, og at mottakarane vil ha arkivansvaret.

Departementet føreslår ei føresegn som gir rettsleg grunnlag for deling og utveksling av opplysningar utan hinder av teieplikt. Delinga må vere naudsynt for å løyse bestemte oppgåver.

3.4 Utvida tilgang til opplysningar i Folkeregisteret omfatta av teieplikt

3.4.1 Gjeldande rett

Gravplassloven § 23 fjerde ledd gir gravplasstyresmakta og kommunen tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven for å løyse oppgåvene dei har etter gravplassloven, til dømes til å kontrollere identiteten til avlidne og andre personar. Dette omfattar òg oppgåver regulerte i gravplassforskriften, jf. særmerknadene i Prop. 86 LS (2017–2018).

Statsforvaltaren har styresmaktoppgåver etter gravplassloven, men det gjennomgåande ordet «gravplassmyndigheten» i gravplassloven og gravplassforskriften viser til lokal gravplasstyresmakt etter gravplassloven § 23 første og andre ledd. Behovet statsforvaltaren har for opplysningar i Folkeregisteret som er omfatta av teieplikt, er derfor ikkje dekt av den gjeldande heimelen.

Eit interkommunalt selskap (IKS) er ikkje omfatta av omgrepa gravplasstyresmakta eller kommunen. Dermed har krematorium organiserte som til dømes IKS, ikkje tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt i Folkeregisteret etter gravplassloven § 23 fjerde ledd.

3.4.2 Framlegget i høyringsnotatet

Framlegget i høyringsnotatet var å gi statsforvaltaren naudsynt heimel i gravplassloven for å få tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven. For førehandsutfylling av data i digital gravferdsmelding etter innlogging er det naudsynt med opplysningar frå Folkeregisteret, og enkelte av desse vil vere omfatta av teieplikt. Departementet føreslo i høyringsnotatet òg at eigarar av godkjende krematorium skulle få heimel i gravplasslova for å få tilgang til folkeregisteropplysningar omfatta av teieplikt uavhengig av organisering.

3.4.3 Høyringa

Elleve av høyringsinstansane uttalte seg om dette framlegget. Fire støtta det, og ingen gjekk imot, medan sju hadde merknader. Dei som støtta framlegget, var kyrkjelege organ.

Larvik kommune meinte at formuleringa «eier av krematorium» vil vere misvisande når krematoriet er organisert som et interkommunalt selskap (IKS). Kommunen viser til at eigarane av Vestfold krematorium IKS er kommunane Larvik, Sandefjord, Tønsberg og Horten. Skattedirektoratet uttalte seg i same retning i høyringa. I etterkant har Skattedirektoratet overfor departementet uttalt at formuleringa «eier av krematorium» gjer det klart kva for eining som kan få tilgang. Vestfold krematorium IKS bad departementet «merke seg distinksjonen mellom eier av selskap og eier av krematorium». Vestfold krematorium IKS støtta elles lovendringa og viste til at kremasjon skjer som ein del av gravferda, og nokre gongar før det er avgjort kvar urna skal gravleggjast.

Skattedirektoratet gjorde i høyringa greie for opplysningar som ikkje er tilgjengelege som registerdata i Folkeregisteret, blant anna enkelte av relasjonane omtalte i høyringsnotatet. Direktoratet understreka at eininga som hentar ut personopplysningar frå Folkeregisteret, får behandlingsansvaret for dei, og peikte på plikta til å sikre tilstrekkeleg dataminimering ved innhentinga.

KA stilte spørsmål ved behovet for lovendringa og uttalte:

«Vi legger til grunn at krematoriene utfører sine tjenester på oppdrag fra gravplassmyndigheten. I den grad krematoriet har behov for taushetsbelagt informasjon for å utføre sine tjenester, vil disse kunne skaffes fra krematoriets oppdragsgiver på ordinær måte.»

Stavanger kyrkjelege fellesråd meinte det er behov for heimel til å nytte opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven til å løyse oppgåver etter lokale vedtekter.

3.4.4 Departementets vurdering og framlegg

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark vil vere behandlingsansvarleg for personopplysningar i digital gravferdsmelding. I punkt 3.1 ovanfor er det føreslått å gi oppgåvene Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark har med digital gravferdsmelding ei forankring i lova.

Brukarane av Digital gravferdsmelding vil blant anna ha nytte av relasjonsopplysningar. Opplysningar om relasjonen barn-foreldre er omfatta av teieplikta etter folkeregisterloven. Opplysningar om at nokon er gift, er ikkje omfatta av teieplikta, men det er opplysningar om kven ektefellen er. For blant anna å kunne gi meldingar og kontrollere prioritet i saker om kven som sørgjer for gravferda, jf. gravplassloven § 9 andre ledd, vil det vere aktuelt å hente inn slike opplysningar. Den som loggar seg på, får etter planen berre folkeregisteropplysningar om seg sjølv og avlidne, og elles slike opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt. Det må eventuelt greiast ut om den som tek på seg å sørgje for gravferda, kan få opplysningar om barn, ektefelle og andre som er like nære, jf. opplistinga i gravplassloven § 9 andre ledd.

Departementet meiner det er tenleg at alle godkjende krematorium har same tilgang, uavhengig av organisering og eigarskap.

For krematoriet vil føremålet med tilgangen primært vere kontroll av opplysningar dei har motteke frå gravplasstyresmakter, gravferdsbyrå, kommunar og etterlatne. Når kremasjonen kjem før seremonien, er det viktig å kunne kontrollere opplysningane.

Opplysningar som er omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven, kan med den føreslåtte endringa framleis berre nyttast til å løyse oppgåver som følgjer av gravplassloven eller gravplassforskriften. Ei oppgåve som berre er regulert i dei lokale gravplassvedtektene, jf. gravplassloven § 21 første ledd, og som ikkje har samanheng med oppgåver i lova, må løysast med opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt, som til dømes «historiske opplysninger om navn og adresse», jf. folkeregisterloven § 9-1 andre ledd andre punktum.

Departementet føreslår å gi Statsforvaltaren og eigarar av godkjende krematorium heimel til å få tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven for å løyse oppgåver etter gravplassloven.