2 Bakgrunn

2.1 Kontantenes rolle som betalingsmiddel

I Norge brukes i hovedsak to former for betalingsmidler: kontanter (sentralbankens sedler og mynter) og kontopenger (herunder innskudd på konto i bank og tilgjengelige kredittbeløp). Den teknologiske utviklingen har ført til at kontanter ikke lenger har den sentrale rollen som betalingsmiddel som for noen tiår tilbake. Betalingsvanene har endret seg, og bruken av kontanter har falt som følge av at digitale betalingsløsninger har tatt over som betalingsform. Kontanter i omløp utgjør nå om lag 40 milliarder kroner, mens kontopenger utgjør over 2000 milliarder kroner. En spørreundersøkelse som er foretatt i regi av Norges Bank, viser at rundt tre prosent av de spurte benyttet kontanter ved sin siste betaling på et fysisk utsalgssted, jf. Norges Bank Memo 1/2023. I den nevnte publikasjonen uttaler Norges Bank også at bruken av kontanter har falt gjennom lang tid, men har holdt seg stabil de aller seneste årene. Til tross for lav bruk har etterspørselen etter kontanter økt det siste året, og for første gang på lenge har tallet på uttak fra minibanker og i butikker gått noe opp.

Regjeringen nedsatte 26. mai 2023 et utvalg som skal se på hvordan man kan sikre trygge og enkle betalinger for alle fremover. Utvalgets oppdrag går ut på følgende:

• «1) Beskrive og vurdere tilbudet av og muligheten for bruk av kontanter og kontantenes bidrag til trygge og enkle betalinger for alle ved å:

  1. beskrive egenskaper og funksjoner ved kontanter som andre betalingsmidler og -instrumenter ikke har, og vurdere deres betydning for et effektivt og sikkert betalingssystem, herunder betydningen av kontanter for finansiell inkludering, personvern og beredskap,

  2. beskrive og vurdere dagens kontanttjenestetilbud og -infrastruktur og aktørene i dette, samt kostnader ved kontanter og fordelingen av disse, og

  3. foreslå tiltak for å ivareta viktige funksjoner i betalingssystemet, og herunder vurdere:

     1. finansiell inkludering og om forbrukernes rett til å gjøre opp med kontanter bør sikres bedre og hvordan det ev. kan gjøres, og avveie dette mot virksomheters ønsker om og behov for å benytte kontantfrie betalingsløsninger,

     2. tiltak som kan sikre kontantenes rolle som beredskapsløsning, for eksempel ved at uttak og betaling med kontanter i større grad kan gjennomføres uten avhengighet av sårbare elektroniske systemer, og ansvar ved ulike grader av svikt i betalingsinfrastrukturen,

     3. hvordan kontantenes rolle i å beskytte personvernet kan videreføres,

     4. kostnadseffektivitet og

     5. forebygging av hvitvasking, terrorfinansiering, ran, arbeidslivskriminalitet og annen kriminalitet.

• 2) Beskrive og vurdere hvordan trygge og enkle betalinger for alle på lengre sikt kan ivaretas og utvikles gjennom kontanter og andre løsninger ved å:

  1. beskrive og vurdere hvordan kontanter og andre og eventuelt nye betalingsmidler og -instrumenter kan bidra til at betalingssystemet i fremtiden har ønsket funksjonalitet,

  2. vurdere behovet for, og i tilfelle foreslå, tiltak for å redusere sannsynligheten eller styrke beredskapen for forstyrrelser i betalingssystemet, og

  3. vurdere behovet for regelverksendringer for å legge til rette for eventuell innføring av nye betalingsmidler og -instrumenter, herunder digitale sentralbankpenger.»

I tillegg kan det neves at Norges Bank for tiden utreder om det bør innføres digitale sentralbankpenger i Norge. Med digitale sentralbankpenger siktes det til allment tilgjengelige elektroniske penger som er utstedt av sentralbanken. Utredningsarbeidet ble påbegynt i 2016. I rapporten Finansiell infrastruktur 2023 uttaler banken følgende om dette arbeidet:

«Norges Bank vurderer om publikum i tillegg til kontanter bør ha tilgang til digitale sentralbankpenger. Det kan sikre tilgang på et oppgjørsmiddel alle har tillit til, også på nye betalingsarenaer, og legge til rette for ansvarlig innovasjon og bedre betalingsberedskap. Frem til 2025 vil vi analysere muligheter ved og konsekvenser av å innføre slike penger, samt teste og vurdere løsninger det kan være aktuelt å innføre. Vi vil vurdere ulike former for digitale sentralbankpenger opp mot bruk av andre virkemidler slik som regulering av private betalingsmidler og -systemer. Vurderingen reiser komplekse problemstillinger, og vi har et godt betalingssystem i Norge i dag. Det tilsier at vi ikke bør forhaste oss. Med bakgrunn i fallende kontantbruk, fremvekst av nye penge- og betalingssystemer og arbeid med digitale sentralbankpenger i andre land, anser vi likevel en innføring av slike penger som mer aktuell enn da utredningen startet i 2016.»

Det nevnte regjeringsoppnevnte utvalget skal vurdere temaer som kan ha betydning for finansavtalelovens bestemmelse om forbrukeres rett til å betale med kontanter hos betalingsmottakeren. Departementet vurderer det likevel slik at det uavhengig av denne prosessen er behov for å se nærmere på utformingen av bestemmelsen. I proposisjonen til den nye finansavtaleloven (Prop. 92 LS (2019–2020) side 48) gis det uttrykk for at departementet vil komme tilbake med en nærmere vurdering av bestemmelsen om retten til kontant betaling, blant annet fordi den reiser en rekke tolkningsspørsmål. Dette følges opp i proposisjonen her. Når det gjelder digitale sentralbankpenger, viser departementet til at slike sentralbankpenger, blant annet ifølge Norges Banks høringsuttalelse, ikke er ment å skulle være en erstatning for kontanter, men derimot et supplement til kontanter. En eventuell innføring av digitale sentralbankpenger ligger dessuten et godt stykke frem i tid.

2.2 Høringsnotatet 1. september 2022

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 1. september 2022 på høring et høringsnotat om endringer i finansavtalelovens regler om betalingsoppgjør. Formålet med forslaget var å styrke forbrukeres rett til å betale med kontanter. Høringsfristen var 19. desember 2022. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Digitaliseringsdirektoratet

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Eldreombudet

• Finanstilsynet

• Forbrukerklageutvalget

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Konkurransetilsynet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Namsfogden i Oslo

• Norges Bank

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Politidirektoratet

• Post- og teletilsynet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Senteret for et aldersvennlig Norge

• Sivilombudet

• Skattedirektoratet

• Statens innkrevingssentral

• Statens lånekasse for utdanning

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statsforvalterne

• Økokrim

• Advokatforeningen

• American Express

• Autismeforeningen i Norge

• Bank Norwegian AS

• Circle K AS

• Coop Norge Handel AS

• EnterCard Norge

• Enterprise Europe Network

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finansklagenemnda

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Gatejuristen

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Handikappede barns foreldreforening

• Hovedorganisasjonen Virke

• Husbanken

• Huseiernes Landsforbund

• IKT Norge

• Innovasjon Norge

• JA til kontanter

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• KLP – Kommunal Landspensjonskasse

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Komplett Bank ASA

• Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende

• Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse

• Landsforeningen We Shall Overcome

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Lendo AS

• Mastercard

• Mental helse

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse

• Nordax Bank AB

• Norges forskningsråd

• Norges Handikapforbund

• Norges Kreditorforbund

• Norges Kvinne- og Familieforbund

• Norges Markedsføringsforbund

• Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

• Norsk Forbund for Utviklingshemmede

• Norsk Kapitalforvalterforening

• Norsk organisasjon for asylsøkere NOAS

• Norsk Pasientforening

• Norsk Psykiatrisk Forening

• Norsk Psykologforening

• Norsk regnesentral

• Norske Boligbyggelags Landsforbund SA

• Norske Finansanalytikeres forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers forening

• NorStella

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Oslo Børs ASA

• Pensjonistforbundet

• Pensjonskasseforeningen

• Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon

• Protector Forsikring ASA

• Redd Barna

• Resurs Bank

• Rettspolitisk forening

• Rådet for psykisk helse

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

• Santander Consumer Bank AS

• Senior Norge

• Seniorporten

• SMB Norge

• Sparebankforeningen i Norge

• Spillavhengighet Norge

• Standard Norge

• Stiftelsen Barnas rettigheter

• Telenor

• Telia Norge

• ULOBA

• Verdipapirfondenes forening

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

• Handelshøyskolen BI

• Norges Handelshøyskole

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse:

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Eldreombudet

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Jernbanedirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Merkur-programmet

• Nasjonalt senter for aldring og helse

• Norges Bank

• Regelrådet

• Skatteetaten

• Økokrim

• Innlandet fylkeskommune, Innlandet fylkes eldreråd

• Trøndelag fylkeskommune, Seksjon regnskap

• Viken fylkeskommune

• Oslo kommune, Byrådsavdeling for finans

• Verdal kommune

• Advokatforeningen

• Autismeforeningen i Norge

• Demokratene

• Demokratene Fredrikstad

• Den norske legeforening

• Elektronisk Forpost Norge

• EnTur AS

• Espos Norge AS

• Fellesforbundet

• Finans Norge

• Forsvarets seniorforbund

• Fredrikstad Coaching og Reiki

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT Norge

• Industri og næringspartiet i Oslo

• Italienske Delikatesser

• JA til kontanter

• Jussformidlingen

• Kollektivtrafikkforeningen

• Konservativt

• Loomis Norge AS

• Mat-Norge AS

• NHO Reiseliv

• NHO Service og Handel

• NHO Sjøfart

• NHO Transport

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norled

• Norsk Bobilforening

• Norsk Forbund for Utviklingshemmede

• Norske Kulturarrangører

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo Handelsstands Forening

• Prepper.no

• Prostituertes interesseorganisasjon i Norge

• Rettspolitisk forening

• Senior Norge

• Visa Europe

• Yrkestrafikkforbundet

I tillegg har det kommet inn et stort antall høringsuttalelser fra privatpersoner (godt over 400). Det store flertallet av disse uttrykker støtte til retten til å betale med kontanter. Mange uttaler seg svært kortfattet, men uttalelsene sett samlet fremhever blant annet følgende hensyn:

• beredskapshensyn

• hensyn til personvern og privatliv

• hensyn til tilliten mellom befolkningen og myndighetene

• selvbestemmelse og frihet, muligheten til å være anonym

• demokratihensyn og ivaretakelse av forbrukerrettigheter; det vises til at bankene har for stor makt

• hensynet til å inkludere alle i samfunnet, herunder særlig eldre som ikke klarer å tilpasse seg digitale løsninger, og svaksynte

• at det med kontanter er enklere å holde oversikt over økonomien og enklere å lære barn om økonomi ved bruk av kontanter

• at kontanter innebærer en enkel måte å overføre penger på, for eksempel ved gaver og betaling for små tjenester

• at det er mindre risikabelt å låne bort kontanter enn kort med kode hvis man har behov for hjelp til innkjøp

• at betaling med kort og gjennom applikasjoner gir høyere kostnader for betaleren, blant annet gjennom årsgebyr på betalingskort og fordi det krever tilgang til en smarttelefon og mobilt internett.

Det pekes også på at det i forlengelsen av dette er behov for å få tilbake flere minibanker i gatebildet, at det ikke bør gjøres unntak for kollektivtransport, og at det bør bli enklere for næringsdrivende å sette kontanter inn i banken. Videre gir enkelte uttrykk for at det nærmere forholdet mellom forslaget og gjeldende regler om tvungne betalingsmidler må klargjøres. Enkelte mener det må gjelde en ubetinget rett til å betale kontant ved alle betalingssteder, som hos lege og på kollektivtransport.

De som går imot en styrking av retten til kontant betaling, viser til at andre betalingsløsninger er enklere for forbrukerne, og at kontanter tilhører fortiden. Det vises også til faren for ran, og at et krav om kontant betaling medfører store utgifter for små butikker.

2.3 Høringsnotatet 20. mai 2022

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 20. mai 2022 på høring forslag til en ny forskrift om finansavtaler. I høringsnotatet punkt 2.1 ble det reist spørsmål om man burde endre virkeområdet for finansavtaleloven kapittel 2, slik at reglene i dette kapittelet ikke lenger skulle være begrenset til å gjelde betalingsoppgjør og pengekrav «på formuerettens område». Hensikten skulle være å la reglene i finansavtaleloven kapittel 2 gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav i sin alminnelighet.

Høringsfristen var 19. august 2022. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Barne- ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Finanstilsynet

• Forbrukerklageutvalget

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Konkurransetilsynet

• Namsfogden i Oslo

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)

• Norges Bank

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Politidirektoratet

• Post- og teletilsynet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Senteret for et aldersvennlig Norge

• Sivilombudet

• Skattedirektoratet

• Språkrådet

• Statens innkrevingssentral

• Statens lånekasse for utdanning

• Statens pensjonskasse

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statsforvalterne

• Verdipapirsentralen

• ØKOKRIM

• Aconto.no AS

• Advokatforeningen

• Affinion International

• Ambita

• American Express

• Autismeforeningen i Norge

• Bank Norwegian AS

• BankID Norge AS

• BlueStep Bank AB

• Boligprodusentenes forening

• Circle K AS

• Coop Norge Handel AS

• eforum

• Eiendom Norge

• EnterCard Norge

• Enterprise Europe Network

• EVRY Norge AS

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finansklagenemnda

• Finansnæringens autorisasjonsordninger

• Forbruker Europa

• Forbrukeradvokaten

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Gatejuristen

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Handikappede barns foreldreforening

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Alert Norway

• Husbanken

• Huseiernes Landsforbund

• Ice Communication Norge AS

• IKT Norge

• Inka Management AS

• Innovasjon Norge

• Iper Direkte AS

• Juridisk rådgivning for kvinner – JURK

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Klarna Bank AB

• KLP – Kommunal Landspensjonskasse

• Kommunalbanken AS

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Komplett Bank ASA

• Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende

• Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse

• Landsforeningen We Shall Overcome

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Lendo AS

• LittExtra AS

• Mastercard

• Mental helse

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse

• Nordax Bank AB

• Nordic Trustee AS

• Norges forskningsråd

• Norges Handikapforbund

• Norges Kreditorforbund

• Norges Kvinne- og Familieforbund

• Norges Markedsføringsforbund

• Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

• Norsk Direkte Markedsføringsforening

• Norsk Forbund for Utviklingshemmede

• Norsk Kapitalforvalterforening

• Norsk Landbrukssamvirke

• Norsk Pasientforening

• Norsk Psykiatrisk Forening

• Norsk Psykologforening

• Norsk Regnesentral

• Norsk Takst

• Norsk tele- og informasjonsbrukerforening

• Norsk Venturekapitalforening

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske Finansanalytikeres forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers forening

• NorStella

• Norwegian Air Shuttle ASA

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Oslo Børs ASA

• Pensjonistforbundet

• Pensjonskasseforeningen

• Perx Folkefinansiering AS

• Posten Norge AS

• Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon

• Protector Forsikring ASA

• Redd Barna

• Resurs Bank AB NUF

• Rettspolitisk forening

• Rådet for psykisk helse

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

• Santander Consumer Bank AS

• Scandinavian Airlines System AB

• SEB Kort Bank AB, Oslofilialen

• Senior Norge

• SMB Norge

• Solid Offshore Technology AS

• Sparebankforeningen i Norge

• Spillavhengighet Norge

• Standard Norge

• Stiftelsen Barnas rettigheter

• Strex AS

• Telenor Norge AS

• Telia Norge AS

• Trustly Group AB

• ULOBA

• Verdipapirfondenes forening (VFF)

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Verdipapirsentralen ASA

• Virke Inkasso

• YA Bank

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

• Handelshøyskolen BI

• Norges handelshøyskole

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse til spørsmålet om virkeområdet for finansavtaleloven kapittel 2:

• Finansdepartementet

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Skattedirektoratet