4 Virkeområdet for finansavtalelovens regler om betalingsoppgjør og pengekrav
4.1 Gjeldende rett
Finansavtaleloven § 1-2 første ledd angir virkeområdet for reglene i finansavtaleloven kapittel 2. Det følger av bestemmelsen at reglene i kapittel 2 gjelder betalingsoppgjør og pengekrav «på formuerettens område».
Avgrensningen innebærer at pengekrav og betalingsoppgjør på familie-, arve- og personrettens område faller utenfor. Det samme gjelder offentligrettslige pengekrav. Som eksempel på offentligrettslige pengekrav kan nevnes betaling av skatter og avgifter (med mindre avgiften må anses som et vederlag for en kontraktsrettslig ytelse). Begrepet «formuerettslig» har ikke en skarp avgrensning. Særlig når det gjelder betalinger til det offentlige, vil det kunne bero på en konkret vurdering om man har å gjøre med en formuerettslig eller offentligrettslig betalingsforpliktelse.
I merknaden til bestemmelsen i Prop. 92 LS (2019–2020) side 339 heter det:
«Første ledd angir virkeområdet for kapittel 2. Kapitlet gjelder uavhengig av om én eller samtlige av partene er forbrukere eller næringsdrivende. Bestemmelsen presiserer at kapittel 2 kun gjelder formuerettslige betalingsoppgjør og pengekrav. Offentligrettslige betalingsoppgjør og pengekrav faller med andre ord utenfor, jf. det tilsvarende virkeområdet etter forsinkelsesrenteloven § 1.»
Det følger av finansavtaleloven § 1-1 annet ledd at det i forskrift kan gis nærmere regler om lovens virkeområde. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det i finansavtaleforskriften (forskrift 19. september 2022 nr. 1612) § 1-2 tredje ledd inntatt en bestemmelse om at finansavtaleloven § 2-4 tredje ledd, § 2-5, og § 2-6 gjelder ved betalingsoppgjør også utenfor formuerettens område.
4.2 Forslaget i høringsnotatet 20. mai 2022
I høringsnotat 20. mai 2022 med forslag til forskrift om finansavtaler ble det reist spørsmål om virkeområdet for enkelte av reglene i finansavtaleloven kapittel 2. Bakgrunnen var finansavtaleloven § 2-6, som innebærer at betalingsmottakeren ikke kan kreve gebyr for bruk av betalingsinstrument som er omfattet av forordning (EU) 2015/751 om formidlingsgebyrer for kortbaserte betalingstransaksjoner kapittel II, eller for betalingstjenester som er omfattet av forordning (EU) nr. 260/2012 om tekniske og forretningsmessige krav til kredittoverføringer og direkte debiteringer i euro. Bestemmelsen gjennomfører artikkel 62 nr. 4 i det reviderte betalingstjenestedirektivet. Som nevnt følger det av finansavtaleloven § 1-2 første ledd at reglene i kapittel 2, herunder § 2-6, bare gjelder betalingsoppgjør og pengekrav på formuerettens område.
I høringsnotatet ble det opplyst om at Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har mottatt en henvendelse fra Skatteetaten som stiller spørsmål ved gjennomføringen av det reviderte betalingstjenestedirektivet artikkel 62 nr. 4 i norsk rett. Skatteetaten skrev i sin henvendelse:
«EØS-retten opererer ikke med et systematisk skille mellom «privatrettslige» og «offentligrettslige» regler. Det reviderte betalingstjenestedirektivet legger til grunn et transaksjonsrettet virkeområde og vi antar derfor at direktivets bestemmelse i art. 62 nr. 4 ikke er tilstrekkelig gjennomført i norsk rett ved forslag til ny finansavtalelov § 2-6.»
I høringsnotatet ble det foreslått å innta en bestemmelse i finansavtaleforskriften som gikk ut på at finansavtaleloven § 2-6 skal gjelde ved bruk av betalingsinstrument ved betalingsoppgjør også utenfor formuerettens område.
I høringsnotatet ble det også reist spørsmål om man alternativt burde endre lovens bestemmelse om virkeområdet for kapittel 2, slik at begrensningen «på formuerettens område» i § 1-2 første ledd kan sløyfes:
«En konsekvens av å eventuelt la finansavtaleloven kapittel 2 få anvendelse på betalingsoppgjør og pengekrav utenfor formuerettens område er at virkeområdet da også vil omfatte forpliktelser på familierettens og arverettens område. Departementet ber høringsinstansene om å særskilt uttale seg om hvorvidt det vil kunne få uheldige konsekvenser for det offentlige eller for privatpersoner om reglene i finansavtaleloven kapittel 2 utvides til å generelt gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav. Departementets foreløpige vurdering er at det neppe vil medføre større ulemper for private parter å la reglene i finansavtaleloven § 2-1, § 2-2, § 2-3 første ledd og §§ 2-8, 2-9, 2-11, 2-12, 2-15 og 2-16 gjelde også for betalingsoppgjør og pengekrav utenfor formuerettens område. Disse reglene synes i hovedsak å være kodifisering av prinsipper som allerede gjelder for slike krav på sedvanerettslig grunnlag. Når det gjelder reglene §§ 2-13 og 2-14, vil en utvidelse av virkeområdet neppe få konsekvenser for private parter, idet reglene etter sin ordlyd kun gjelder for kredittavtaler omfattet av finansavtaleloven kapittel 5, og kausjonsavtaler omfattet av kapittel 6. Reglene i finansavtaleloven § 2-7 gjelder etter sin ordlyd kun ved «kjøp av varer eller tjenester» og synes derfor uansett ikke å få et utvidet virkeområde av at vilkåret «på formuerettens område» strykes fra § 1-2 første ledd. Det samme må gjelde § 2-3 annet ledd, som synes å forutsette at betalingstransaksjonen skjer i tilknytning til et «salgssted». Dersom bestemmelsen skulle forstås dithen at den også gjelder valutaveksling som generelt tilbys av en betalingsmottaker, så synes konsekvensene av å la bestemmelsen også gjelde betalingsoppgjør og pengekrav mellom private parter å være begrenset. Det synes heller ikke å skulle by på nevneverdige konsekvenser for private parter å la reglene i §§ 2-4 og 2-5 gjelde også om betalingstransaksjonen gjelder krav utenfor «formuerettens område». Når det gjelder reglene i § 2-10, så antar departementet at det neppe forekommer avtaler om fastrentekreditt uten at avtalen også faller innenfor «formuerettens område».»
4.3 Høringsinstansenes syn
Skattedirektoratet går ikke inn for en generell utvidelse av virkeområde for finansavtaleloven kapittel 2:
«Etter skatteetatens syn vil en utvidelse av finansavtaleloven til også å gjelde utenfor formuerettens område ikke være hensiktsmessig. En slik løsning vil innebære at flere bestemmelser i skatteetatens innkrevingsregelverk vil kunne komme i konflikt med finansavtaleloven. En utvidelse av virkeområdet til kapittel 2 bør derfor ikke innføres uten at en slik endring utredes nærmere.
I høringsnotatet angis det at det antakelig ikke vil være praktisk at privatpersoner skal kunne gis rett til å betale ethvert pengekrav fra det offentlige med kontanter «hos betalingsmottakeren» jf. finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd. Vi gjør oppmerksom på at det ikke bare vil være upraktisk med slik kontant betaling, men også i strid med gjeldende bestemmelse i skattebetalingsloven § 9-1 som angir at betaling av skatte- og avgiftskrav skal skje til innkrevingsmyndighetenes konto, med mindre innkrevingsmyndighetene har akseptert betaling med kontanter. Bestemmelsen ble innført i 2017 da stadig færre betalte skatte- og avgiftskrav med kontanter samtidig som en kassefunksjon var ressurskrevende. Videre var det også et mål å svekke mulighetene for hvitvasking samt å gjøre innbetalinger sporbare.
Skattebetalingsloven har i dag en rekke særbestemmelse for kreditt og sikkerhetsstillelse for betaling av merverdiavgift, særavgifter og toll, se skattebetalingsloven § 14-20 og § 14-21. Det er også egne ansvarsregler for betaling av skatt og avgift i skattebetalingsloven § 16-1 flg.
Samspillet mellom fastsettelse og innkreving danner grunnlaget for en rekke av skatteetatens særbestemmelser. Skatteetatens særlovgivning for betaling og innkreving er bygget opp ut ifra et ønske om enkel og effektiv innkreving som skal sikre statens proveny og derved vårt samfunnsoppdrag.
Finansavtaleloven har et annet formål da den primært skal regulere avtaler mellom ulike aktører om finansielle tjenester. Loven har videre flere bestemmelser som er gjort preseptoriske for så vidt gjelder forbrukere. Ved etablering av nytt regelverk bør mulige konflikter mellom preseptorisk lov og særlovgivningen unngås. Hensynet til et klart og tydelig regelverk taler også for at det ikke bør gis bestemmelser som står i konflikt til hverandre.»
Finansdepartementet har i høringen vist til Skattedirektoratets uttalelse og uttrykt støtte til Skattedirektoratets uttalelse.
Finanstilsynet bemerker følgende i sitt høringssvar:
«Som allerede påpekt av departementet, anser Finanstilsynet at regelen i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd, som gir rett til å betale med kontanter «hos betalingsmottakeren», vil være upraktisk ved pengekrav som skal betales til det offentlige. Etter ordlyden tilligger denne retten «forbrukere», og Finanstilsynet anser det som uklart om hvorvidt dette omfatter privatpersoners oppgjør av pengekrav til det offentlige.
Finanstilsynet er av den oppfatning at den beste løsningen vil være å angi i forskrift til finansavtaleloven at lovens § 2-6 også gjelder for betalingstransaksjoner til det offentlige. På denne måten unngår man potensielle utilsiktede konsekvenser for det offentlige og privatpersoner dersom alle reglene i finansavtaleloven kapittel 2 utvides til å gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav generelt. Finanstilsynet vil imidlertid påpeke at det i tillegg til § 2-6 er flere bestemmelser i lovens kapittel 2 som gjennomfører PSD 2; § 2-4 tredje ledd gjennomfører artikkel 60 nr. 3, § 2-5 gjennomfører artikkel 62 nr. 2, § 2-16 gjennomfører artikkel 92. Finanstilsynets vurdering er dermed at også disse bør presiseres at disse gjelder ved betaling til det offentlige.»
Forbrukerrådet uttaler:
«Etter Forbrukerrådets syn er det mest hensiktsmessig å ha likelydende bestemmelser for betalinger, uavhengig av om betalingsmottaker er en offentlig aktør (som Skatteetaten) eller en privat tjenesteleverandør.
Forbrukerrådet ser også behov for en presisjon i forskriften knyttet til Finansavtalelovens § 2-4 Gebyr for bruk av betalingsinstrument og betalingsmiddel. Finansavtalelovens § 2-4 begrenser fakturagebyrene ved at gebyret ikke skal overstige betalingsmottakerens faktiske kostnad ved bruk av betalingsinstrumentet eller betalingsmiddelet. Bestemmelsen følger av forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 19, hvor Europakommisjonen vurderte at kun utgifter som direkte faktureres til selgeren for bruken av et bestemt betalingsinstrument skal anses som «kostnad» i relasjon til artikkel 19. Andre kostnader, som administrative kostnader, kostnader til installasjon og leie av betalingsterminaler og lignende, samt kostnader knyttet til risiko- og svindelhåndtering, må på den annen side anses som generelle kostnader knyttet til det å drive en forretning, og bør således ikke anses som en «kostnad» etter artikkel 19 i direktivet.
Ved betalinger med papirfaktura ser vi i dag at enkelte virksomheter krever opp imot og over kr. 100 i såkalt fakturagebyr per betaling. At dette skal reflektere betalingsmottakerens faktiske kostnader er både avvist av ledende aktører innen inkassotjenester og høyst usannsynlig, særlig når stadig flere papirfakturaer sendes digitalt som epost eller SMS. Etter vårt syn bør finansavtaleforskriften presisere bestemmelsene i § 2-4 i tråd med Europakommisjonens vurdering og i tillegg sette et konkret tak på hva som kan tas for papirfakturaer. Taket på postsendte fakturaer kan settes likt gebyret for purringer etter inkassoforskriftens §1-2.1, som per nå er 35 kroner. Digitalt utsendte fakturaer bør ikke kunne påføres fakturagebyr.»
Forbrukertilsynet foretrerekker å endre virkeområdet i finansavtaleloven § 1-2 første ledd:
«Forbrukertilsynet mener også lovens §§ 2-3 – 2-5, i tillegg til § 2-6, bør gjøres gjeldende utenfor formuerettens område. Vi kan ikke se noen gode grunner til at disse bestemmelsene ikke skal gjelde også for offentligrettslige pengekrav. I utgangspunktet kan vi imidlertid ikke se at reglene i lovens kapittel 2 §§ 2-7 flg. vil ha noen relevans for offentligrettslige krav.
Forbrukertilsynet mener at det vil være å foretrekke om det i finansavtaleloven § 1-2 presiseres at lovens § 2-3 til 2-6 også gjelder betalingstransaksjoner utenfor formuerettens område, men vi har samtidig ikke sterke innvendinger til at en slik utvidelse av virkeområdet for bestemmelsene i stedet gjøres i finansavtaleforskriften.»
4.4 Departementets vurdering
Som nevnt følger det allerede av finansavtaleforskriften § 1-2 tredje ledd at finansavtaleloven § 2-4 tredje ledd, § 2-5, og § 2-6 gjelder ved betalingsoppgjør også utenfor formuerettens område. Departementet mener det vil være å foretrekke at reglene om lovens virkeområde fremgår av finansavtaleloven selv i stedet for at man må gå til forskriften for å få et fullstendig bilde av virkeområdet for lovens kapittel 2.
Spørsmålet er da om det også er andre regler i kapittel 2 som bør ha et videre virkeområde enn det som nå følger av § 1-2 første ledd i loven og forskriften, eventuelt om virkeområdet kan utvides for hele kapittel 2 ved at begrensningen «på formuerettens område» i § 1-2 første ledd sløyfes.
Konsekvensene av eventuelt å la reglene i finansavtaleloven kapittel 2 generelt få anvendelse på betalingsoppgjør og pengekrav også utenfor formuerettens område er omtalt i høringsnotatet, se punkt 4.2 foran. Som det fremgår der, gir flere av reglene i kapittel 2 uttrykk for prinsipper som uansett må antas å gjelde på sedvanerettslig grunnlag, eventuelt gir de uttrykk for løsninger som må antas å være uproblematiske også utenfor formuerettens område. For en del bestemmelser vil en utvidelse av virkeområdet, slik det er angitt i § 1-2 første ledd, uansett ikke få betydning fordi de kun gjelder kredittavtaler eller kausjonsavtaler etter lovens kapittel 5 og 6, bare gjelder for «forbrukere» eller ellers har et innhold som innebærer at de ikke får betydning for offentligrettslige krav eller privatrettslige krav som ikke er formuerettslige.
En endring av virkeområdet for kapittel 2 vil først og fremst få betydning for reglene om såkalte betalings- og fakturagebyr i finansavtaleloven § 2-4 første ledd. Det følger av denne bestemmelsen at betalingsgebyr ikke kan overstige betalingsmottakerens faktiske kostnad ved bruk av betalingsinstrumentet eller betalingsmiddelet. Dersom gebyret også omfatter utstedelse og eventuelt sending av regning til forbrukeren, kan denne delen av gebyret ikke overstige betalingsmottakerens faktiske kostnad ved å utstede og sende regningen. Formålet med reglene i § 2-4 er at betalingsmottakeren ikke skal kunne benytte betalings- og fakturagebyr for å sikre seg økonomisk overskudd. Siden § 2-4 bare gjelder formuerettslige krav, jf. reguleringen av virkeområdet i § 1-2 første ledd, kan det være uklart i hvilken grad reglene gjelder ved betaling av pengekrav til det offentlige, eksempelvis betaling for visse helsetjenster. Utvides virkeområdet for kapitttel 2, slik at reglene i dette kapittelet skal gjelde for pengekrav og betalingsoppgjør generelt, vil det innebære at reglene i § 2-4 vil få anvendelse uavhengig av om pengekravet er å regne som formuerettslig eller ikke. Begrensningen etter § 2-4 første ledd for hvor høye betalingsgebyr og fakturagebyr betalingsmottakeren kan kreve av betaleren, vil dermed gjelde også for offentligrettslige krav, og ved betaling av for eksempel en helsetjeneste vil det ikke være av betydning hvordan helsetjenesten er finansiert eller organisert. Slik reglene er i dag, kan denne forskjellen oppfattes som tilfeldig og ubegrunnet.
I høringen har Finansdepartementet, Finanstilsynet og Skattedirektoratet gitt uttrykk for at det kan by på utfordringer å la reglene i finansavtaleloven kapittel 2 gjelde også utenfor formuerettens område. De nevnte høringsinstansene har særlig pekt på reglene om forbrukeres rett til å betale med kontanter etter § 2-1 tredje ledd. Departementet viser her til forslaget i punkt 3 om en ny utforming av denne bestemmelsen. Forslaget innebærer at forbrukeres rett til kontant betaling skal gjelde i «salgslokale der en næringsdrivende på fast basis selger varer eller tjenester til forbrukere». Departementet legger til grunn at med en slik utforming av § 2-1 tredje ledd vil bestemmelsen uansett ikke gjelde for betaling av skatte- og avgiftskrav eller andre offentligrettslige krav. Departementet kan dermed ikke se at en utvidelse av virkeområdet for kapittel 2 vil ha betydning for anvendelsen av § 2-1 tredje ledd (se i den sammenheng også punkt 3.5.4).
Departementet foreslår på bakgrunn av dette en endring av § 1-2 første ledd slik at begrensningen «på formuerettens område» tas ut. Reglene i kapittel 2 vil dermed gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav i sin alminnelighet, det vil si både for formuerettslige krav, andre privatrettslige krav og offentligrettslige krav. En slik endring vil som nevnt først og fremst ha betydning for § 2-4 første ledd og vil innebære at eventuelle betalingsgebyr og fakturagebyr må begrenses til faktisk kostnad for betalingsmottakeren også når betalingen gjelder et krav som ikke kan karakteriseres som formuerettslig. Departementet kan ikke se at en utvidelse av virkeområdet for kapittel 2 vil ha nevneverdige konsekvenser for de øvrige bestemmelsene i dette kapittelet. Som nevnt følger det allerede av finansavtaleforskriften at § 2-4 tredje ledd, § 2-5, og § 2-6 gjelder ved betalingsoppgjør også utenfor formuerettens område. Et alternativ kunne være å endre § 1-2 første ledd slik at man beholdt utgangspunktet om at kapittel 2 bare gjelder formuerettslige krav, men med en konkret angivelse av bestemte paragrafer som likevel skulle ha et videre virkeområde. Reglene vil imidlertid få en enklere utforming hvis man kan ha det samme virkeområdet for samtlige paragrafer i kapittel 2. Både pedagogiske og lovtekniske hensyn taler etter departementets syn for en felles angivelse av bestemmelsenes ytre virkeområde, og som nevnt antar departementet at det for anvendelsen av de enkelte bestemmelsene i kapittel 2 vil ha begrenset praktisk betydning om § 1-2 første ledd utformes på den ene eller den andre måten.
Med en slik utforming av lovens § 1-2 første ledd vil § 1-2 tredje ledd i finansavtaleforskriften kunne oppheves.