7 Midlertidig reduksjon i den lave merverdiavgiftssatsen

7.1 Bakgrunn

Stortinget har i vedtak 16. mars 2020 (anmodningsvedtak nr. 397) anmodet regjeringen om å «Redusere lav momssats til 8 prosent. Dette er en midlertidig ordning inntil videre. Endringen trer i kraft fra og med 1. januar 2020». Regjeringen foreslår å redusere den lave merverdiavgiftssatsen fra 12 pst. til 8 pst. i perioden fra og med 20. mars 2020 til og med 31. oktober 2020. Fra 1. november 2020 vil satsen igjen være 12 pst.

Den lave satsen på 12 pst. omfatter persontransport, overnatting, allmennkringkasting, adgang til kino, museer, fornøyelsesparker og store idrettsarrangement. Lav sats innebærer at avgiftssubjektet etter gjeldende regler skal beregne 12 pst. merverdiavgift ved omsetning, samtidig som det gis fradrag for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten (som regel 25 pst.).

Virusutbruddet begrenser folks muligheter til å reise og å oppleve kinovisninger, museer, mv. Dette medfører kraftig redusert omsetning og inntjening for virksomheter i reiselivs- og kulturbransjen. Tiltaket er ment å lette noe på de negative virkningene som disse virksomhetene opplever. En prisreduksjon som følge av redusert merverdiavgiftssats, kan føre til noe økt etterspørsel etter de aktuelle tjenestene, og dermed bidra til å dempe den omsetningssvikten som flere produsenter nå utsettes for. I den grad satsreduksjonen ikke overveltes i prisene, vil den bidra til å dempe det inntektsfallet mange bedrifter nå opplever.

7.2 Virkningstidspunktet for reduksjonen

7.2.1 Gjeldende rett

Ved endringer i merverdiavgiftsregelverket skal merverdiavgiften beregnes etter de regler og satser som gjelder på tidspunktet for leveringen, jf. merverdiavgiftsloven § 22-1. Dette gjelder også for varer og tjenester som er betalt før regelverket eller satsen ble endret. Leveranser som etter vedtaket vil være omfattet av redusert sats på 8 pst., kan dermed ha blitt betalt og også fakturert før satsen på 8 pst. blir iverksatt. Dette reiser særskilte spørsmål. Et av spørsmålene er om kunden vil få eller kan kreve prisavslag fra leverandøren. Dette er et privatrettslig forhold mellom partene. Et annet spørsmål er om leverandører skal kunne innbetale 8 pst. merverdiavgift, selv om det i salgsdokumentet (for eksempel faktura eller billett) er opplyst at leverandøren har oppkrevd merverdiavgift med 12 pst. Tilsvarende oppstår spørsmålet om differansen mellom 12 pst. og 8 pst. merverdiavgift skal tilbakebetales til leverandøren der denne allerede er innbetalt til staten.

Etter gjeldende rett plikter den som har oppkrevd merverdiavgift med et for høyt beløp å innbetale dette til staten, dersom forholdet ikke rettes overfor kjøperen. Tilsvarende er det i utgangspunktet et vilkår for tilbakebetaling av tidligere innbetalt merverdiavgift at feilen er rettet overfor kjøperen.

7.2.2 EØS-avtalens betydning

Slik departementet forstår Stortingets vedtak, bygger det på en forutsetning om at staten, i tilfeller hvor differansen ikke tilbakebetales til kjøper, skal frafalle sitt krav på differansen, til fordel for den avgiftspliktige som har oppkrevd for mye merverdiavgift som følge av satsendringen fra 12 pst. til 8 pst. med tilbakevirkende kraft.

Et slikt frafall av statens krav innebærer i realiteten det samme som at slike avgiftspliktige får et økonomisk tilskudd på størrelse med differansen, som andre merverdiavgiftspliktige ikke får. Tilskuddet gis indirekte som subsidier gjennom avgiftssystemet i stedet for direkte på budsjettets utgiftsside.

Virusutbruddet gir en videre adgang enn normalt til at støtte er forenlig med EØS-avtalen, jf. art. 61(2)(b). Det er imidlertid en forutsetning for å bruke denne hjemmelen at støtte begrenses til det tapet det enkelte foretaket lider pga. den eksepsjonelle hendelsen, herunder virusutbruddet. Dette innebærer at støtten må kunne beregnes per foretak for å kunne godkjennes. Foretakene må også klarlegge eventuelle korrigeringer overfor kjøpere for at denne beregningen skal kunne foretas. En ordning som kan notifiseres, vil være tid- og ressurskrevende.

7.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Finansdepartementet antar at et slikt tilskudd fra staten utgjør statsstøtte som krever notifisering, og som ikke kan iverksettes før EFTAs overvåkingsorgan (ESA) eventuelt har godkjent støtten.

Tatt i betraktning at differansen mellom merverdiavgift som i salgsdokument er oppgitt med 12 pst. og redusert sats på 8 pst., enten må korrigeres overfor kjøper eller innbetales til staten eller legges inn i en tid- og ressurskrevende støtteordning, er det vanskelig å se at det vil være til hjelp for selgerne å gi satsreduksjonen tilbakevirkende kraft.

Finansdepartementet foreslår derfor her at satsreduksjonen skal gjelde fra og med 20. mars 2020 til og med 31. oktober 2020. Departementet vil følge nøye med på utviklingen i signalene fra EU-Kommisjonen og ESA, og utforske handlingsrommet i praktiseringen av statsstøtteregelverket. Hvis det viser seg å være rom for å redusere den lave merverdiavgiftssatsen med tilbakevirkende kraft på en praktikabel måte, vil departementet foreslå dette og komme tilbake til Stortinget.

Satsreduksjonen medfører at berørte aktører må endre fakturerings- og bokføringssystemene sine. Det må påregnes ressursbruk knyttet til håndteringen av salgsdokumenter hvor merverdiavgift er oppgitt med for høyt beløp. Det vil av rent praktiske grunner også i tiden etter 20. mars 2020 bli utstedt salgsdokumenter som angir merverdiavgift med 12 pst. Et av spørsmålene vil knytte seg til når kjøpere bare vil ha rett til fradrag eller kompensasjon for korrekt merverdiavgift (8 pst.), selv om leverandør har fakturert med et høyere merverdiavgiftsbeløp. I utgangspunktet kan kjøperens fradragsrett sies å være begrenset til korrekt beregnet merverdiavgift på anskaffelsene som er til bruk i den avgiftspliktige virksomheten. Etter rettspraksis er det likevel slik at endring av fradragsført merverdiavgift som leverandøren ikke har vært berettiget til å kreve opp, bare skjer hvis kjøperen utviste i det minste kvalifisert uaktsomhet ved å legge leverandørens fakturering til grunn. Kjøpere som leverer skattemelding etter at satsendringen ble kjent, vil kunne ha utvist kvalifisert uaktsomhet med hensyn til hva som er korrekt merverdiavgiftsbeløp, dersom selger har fakturert/utstedt salgsdokumentasjon og oppgitt merverdiavgift med 12 pst. Eventuell fradragsføring av merverdiavgift som overstiger korrekt sats på 8 pst. vil i så fall kunne bli krevd tilbakebetalt, ved at Skatteetaten fastsetter vedtak om endring av skattefastsettingen. Det hører med til dette bildet at kjøperen som mottar uriktig salgsdokumentasjon, har plikt til å gjøre utstederen av fakturaen oppmerksom på forholdet og kreve retting.

Det følger av redegjørelsen over at det må legges til grunn at satsreduksjon vil kunne påføre avgiftssubjektene ikke uvesentlige administrative kostnader. Skatteetaten har opplyst at omleggingen av etatens systemer krever en begrenset ressursbruk og kan gjennomføres relativt raskt.

Forslaget anslås å redusere merverdiavgiftsinntektene i 2020 med om lag 1,24 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett. Omsetningen av tjenestene omfattet av den lave satsen antas, på grunn av virusutbruddet, å bli lavere enn det ble budsjettert med i saldert budsjett. Dette er det imidlertid ikke tatt hensyn til i anslaget.

Ved tidligere satsendringer har endringen ført til justering av poster på budsjettets utgiftsside. Det gjelder poster for både regelstyrte ordninger som nøytraliserer virkninger av merverdiavgift, og ordninger om kjøp av persontransporttjenester. Departementet vil komme tilbake med forslag til justeringer av relevante poster på utgiftssiden i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2020. Det samlede provenytapet for staten som følge av redusert merverdiavgiftssats, vil dermed bli mindre enn nedgangen i merverdiavgiftsinntektene anslått over.