2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Stortingets anmodningsvedtak i 2018

I Meld. St. 12 (2016–2017) redegjorde departementet for ulike tekniske løsninger som kan benyttes for å begrense tilgangen til ulovlig innhold på internett. Departementet konkluderte i meldingen med å skulle utrede DNS-varsling for å begrense nordmenns spill hos uregulerte pengespillselskap på internett. DNS-varsling innebærer at en nettbruker som forsøker å kontakte et nettsted som inneholder tilbud om uregulerte pengespill, får opp en varslingsside med informasjon om at spilltilbudet ikke har norsk tillatelse. Det vil likevel være mulig for brukeren å velge å gå videre til det aktuelle nettstedet etterpå.

I mai 2018 ba Stortinget i et anmodningsvedtak regjeringen om å «stanse pengespill hos uregulerte pengespillselskaper ved å innføre DNS-blokkering av nettsidene deres», jf. dokument 8:110 S (2017–2018), Innst. 242 S (2017–2018), Vedtak 695. DNS-blokkering innebærer å pålegge internettilbydere å innføre tekniske tiltak for å hindre internettbrukeres tilgang til utvalgte nettsteder ved bruk av domenenavnsystemet (DNS). I praksis skjer dette på samme måte som ved DNS-varsling, men uten at brukeren gis samme enkle mulighet til å gå videre til det aktuelle pengespillnettstedet.

Bakgrunnen for å innføre en hjemmel til å kunne pålegge internettilbydere tekniske tiltak på brukernes tilgang til utvalgte nettsteder ved bruk av domenenavnsystemet (DNS), er å kunne begrense uregulerte aktørers spilltilbud i det norske markedet. Pengespilloven forbyr aktører som ikke har tillatelse, å tilby eller medvirke til å tilby pengespill som er rettet mot det norske markedet. Slike tekniske tiltak vil kunne svekke de uregulerte spillselskapenes markedsposisjon og dermed styrke enerettsmodellen. Det er viktig fordi enerettsmodellen er statens sosialpolitiske og kriminalpolitiske virkemiddel på pengespillområdet, og fordi enerettsmodellen som reguleringsmodell nettopp tar sikte på å forhindre en uønsket og negativ konkurranse på pengespillområdet. Den foreslåtte bestemmelsen vil og kunne medføre mindre eksponering av pengespilltjenester overfor sårbare spillere, noe som kan motvirke spilleproblemer.

Det er tatt i bruk en rekke tiltak for å stanse og begrense pengespill fra uregulerte aktører som ikke har tillatelse i Norge. Det er stans av betalingstransaksjoner, håndheving av markedsføringsforbudet, pålegg om retting og stans og mulighet for ileggelse av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. Til tross for disse ulike tiltakene, er det fremdeles behov for nye tiltak for å bedre måloppnåelsen om å forebygge spilleproblemer ved å kanalisere spillelysten inn i ansvarlige former. Tekniske hindre ved bruk av DNS, vil derfor i kombinasjon med disse tiltakene bidra til en samlet større effekt. Det er fremdeles 23 000 personer i Norge som har spilleproblemer og om lag 93 000 som er i risikosonen for spilleproblemer, ifølge befolkningsundersøkelsen «Omfang av penge- og dataspillproblemer i Norge 2022» gjennomført av Universitetet i Bergen, Pallesen et al. (2023).

2.2 Utredninger og høringer

I forbindelse med høringen av lovforslaget til ny lov om pengespill, jf. høringsnotatet 29. juni 2020, reiste departementet spørsmål om hvorvidt DNS-varsling eller DNS-blokkering ville være best egnet for å stanse pengespill hos uregulerte pengespillselskaper i tråd med Stortingets anmodningsvedtak. Departementet vurderte i høringsnotatet at det var lite sannsynlig at DNS-blokkering effektivt ville kunne hindre at de som ønsker det, benytter seg av uregulerte spilltilbud, fordi det finnes relativt ukompliserte metoder for å omgå denne formen for blokkering. Departementet vurderte derfor at DNS-blokkering først og fremst ville fungere som et informasjonstiltak som opplyser om at nettstedet ikke har norsk tillatelse, på lik linje med DNS-varsling. Fordi både blokkering og varsling er egnet til å oppnå denne effekten, konkluderte departementet med at det var mest naturlig å anvende det minst inngripende tiltaket, nemlig DNS-varsling.

Høringen viste imidlertid at kun et mindretall delte departementets syn. Flere høringsinstanser vurderte at selv om det finnes metoder for å omgå DNS-blokkering, vil blokkering likevel være et mer effektivt tiltak enn DNS-varsling. Videre viste innspill fra Telenor Norge og erfaringer fra Sverige at innføring av DNS-varsling vil være mer teknisk utfordrende enn tidligere antatt.

I lys av høringsinnspillene foretok departementet i Prop. 220 L (2020–2021) Lov om pengespill (pengespilloven) en ny vurdering av DNS-blokkering som metode for å begrense tilgangen til nettsted som tilbyr pengespill uten norsk tillatelse. Departementet kom til at DNS-blokkering, til tross for at det kan omgås ved hjelp av for eksempel VPN-tjenester, vil skape en høyere terskel for å besøke det aktuelle nettstedet fordi brukeren vil måtte foreta seg noe aktivt for å omgå blokkeringen. En innføring av DNS-blokkering ble også vurdert som mindre komplisert og mindre kostnadskrevende enn DNS-varsling, fordi det allerede eksisterer en ferdig utviklet teknologi for denne typen blokkering. Dette skiller seg fra DNS-varsling, som etter det departementet kjenner til ennå ikke er tatt i bruk som tiltak på pengespillfeltet i noen andre EØS-land.

På denne bakgrunn besluttet departementet å utrede nærmere hvordan et system med DNS-blokkering kan utformes, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak. Departementet fant imidlertid at en mulig løsning med DNS-blokkering måtte sendes på ny høring, da man så behov for å drøfte særskilte forhold som gjør seg spesielt gjeldende for DNS-blokkering, og som ikke ble tilstrekkelig drøftet i høringsnotatet som foreslo innføring av DNS-varsling. Prop. 220 L (2020–2021) konkluderte derfor med at et forslag om å innføre DNS-blokkering av nettsted som tilbyr pengespill som ikke har tillatelse i Norge skulle sendes på ny høring.

2.3 Erfaringer fra andre land

Ifølge EU-kommisjonens rapport «Evaluation of Regulatory Tools for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers», hadde 12 EØS-land innført DNS-blokkering per januar 2019, herunder Belgia, Frankrike, Polen, Portugal og Spania. Ytterligere seks land benytter andre former for blokkering. I to av tre land som har blokkering av nettsted, er det pengespillmyndighetene som fatter vedtak om blokkering. I øvrige land kreves beslutning fra en domstol. Blokkering oppgis å være et effektivt informasjonstiltak, som også gir innsikt om forbrukeratferd på nett og medvirker til at en del spillere avskrekkes fra å prøve uregulerte pengespill.

Spillemyndigheden i Danmark har siden 2012 hatt anledning til å gå til retten og begjære at en internettilbyder skal innføre DNS-blokkering av konkrete nettsteder med pengespill rettet mot Danmark som ikke har dansk lisens. Spillemyndigheden har siden 2012 fått rettens tilslutning til å blokkere til sammen 227 nettsteder som tilbød pengespill rettet mot Danmark uten tillatelse. Praksis er at rettens beslutninger i enkeltsaker følges opp av internettilbyderne. Før Spillemyndigheden begjærer DNS-blokkering, undersøkes det om nettsiden er rettet mot Danmark, f.eks. ved bruk av dansk språk, dansk kundetjeneste, dansk betalingskort og om det kan spilles på danske spillobjekt. Spillemyndigheden sender deretter en anmodning til spillselskapet som står bak siden om å stanse å tilby pengespill som ikke er omfattet av en dansk tillatelse. Dersom selskapet bak nettsiden ikke innretter seg, går Spillemyndigheden videre til retten med en begjæring om DNS-blokkering.

Spelinspektionen, Sveriges pengespillmyndighet, fikk i forbindelse med innføring av ny pengespillov i 2019 hjemmel til å pålegge internettilbydere å opprette advarsler på nettsteder. Varselet skal opplyse forbrukerne om at de er i ferd med å besøke et nettsted som ikke har svensk tillatelse og ikke er under svensk tilsyn, samt at eventuelle gevinster er skattepliktige. Spelinspektionen har foreløpig ikke tatt i bruk denne hjemmelen, men arbeider med å frembringe underlag for å kunne gi pålegg til internettleverandører om varslingsmeldinger i konkrete saker. Så vidt departementet er kjent med er det fortsatt ikke fattet vedtak om pålegg.