4 Gjeldande rett
4.1 Kort om utvising
Utvising av tredjelandsborgarar er regulert i utlendingslova kapittel 8. Kva for forhold som kan gje grunnlag for utvising av utlendingar som høvesvis ikkje har opphaldsløyve, har mellombels opphaldsløyve eller har permanent opphaldsløyve, er regulert i §§ 66 til 68. Ilagt straff eller særreaksjon kan danne grunnlag for utvising for alle dei tre kategoriane, jf. § 66 første ledd bokstav b og c, § 67 første ledd bokstav a til c og § 68 første ledd bokstav a til c.
Utvisingsgrunnlaget «straff» omfattar dei alminnelege straffeformene, jf. straffelova § 29. Med «særreaksjon» meinast tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg, jf. straffelova § 30 bokstav c og d. Lovforslaget om heva strafferamme gjeld utlendingar som er utviste som følgje av fengselsstraff, forvaring eller særreaksjon, det vil seie reaksjonsformene nemnde i straffelova § 29 første ledd bokstav a og b, og § 30 bokstav b og c. Omgrepet «særreaksjon» vert i den vidare framstillinga nytta slik at det også omfattar forvaring, jf. § 29 første ledd bokstav b. Vilkåret «ilagt straff» inneber at førelegg må vere vedtekne og at dommar i utgangspunktet må vere rettskraftige, jf. utlendingsforskrifta § 14-3. For at eit førelegg skal danne grunnlag for utvising, må utlendingen vere gjort kjent med at vedtaking av førelegget kan medføre utvising. Dette går fram av utlendingsforskrifta § 14-3 sjuande ledd.
Dei ovannemnde reglane i utlendingslova §§ 66 til 68 presiserer kva for straffbare forhold som dannar grunnlag for utvising. Til dømes er terskelen for utvising etter § 66 første ledd bokstav c, dvs. utvising på grunn av ilagt straff i Noreg, at straffa gjeld eit forhold med strafferamme som omfattar fengselsstraff (samt eit utval straffbare forhold som berre kan straffast med bøter). Det er altså ikkje slik at ein kvar strafferettsleg reaksjon kan føre til utvising, og terskelen er høgare for utlendingar som har mellombels eller permanent opphaldsløyve. I tillegg følgjer det av lova § 70 at utvising berre skal skje når det er eit forholdsmessig tiltak.
Utvising av EØS-borgarar og andre som er omfatta av EØS-reglane, er regulert i utlendingslova §§ 122 til 124. Etter § 122 kan utvising berre skje «når hensynet til offentlig orden og sikkerhet tilsier det», med tilleggsvilkår om at «det hos utlendingen foreligger, eller må antas å foreligge, personlige forhold som innebærer en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn». EØS-borgarar blir berre utviste dersom dei er ilagt straff eller utgjer ein trugsel mot grunnleggjande nasjonale interesser. Også her er det krav om forholdsmessigheit, jf. § 122 fjerde ledd.
Eit utvisingsvedtak inneber at eit eventuelt eksisterande opphaldsløyve ikkje lenger gjeld, at utlendingen må forlate Noreg og at det vert gjeve eit permanent eller tidsavgrensa forbod mot ny innreise (jf. § 71 første og andre ledd og § 124). Vedtaket setjast i verk i tråd med reglane i lova § 90, om naudsynt i form av tvangsretur. Opphald etter utvising er ulovleg uavhengig av om politiet har freista å gjennomføre tvangsretur.
I tråd med returdirektivet og utlendingsforskrifta § 17-14 a vil innreiseforbod overfor tredjelandsborgarar få verknad for heile Schengenområdet, med mindre vedkomande har opphaldsgrunnlag i eit anna medlemsland, og bli registrert i Schengen informasjonssystem (SIS).
4.2 Straff for ulovleg opphald
Ulovleg opphald er straffbart etter utlendingslova § 108 andre ledd bokstav a, jf. § 55 andre ledd. Strafferamma er bot eller fengsel i inntil seks månader eller begge delar. Skuldkravet er forsett eller aktløyse.
Utlendingslova § 55 andre ledd første punktum slår fast at «[e]n utlending som akter å ta opphold i riket utover tre måneder uten å ta arbeid, må ha oppholdstillatelse.» Brot på denne regelen, det vil seie ulovleg opphald, er straffbart etter § 108 andre ledd uavhengig av grunnlaget for det ulovlege opphaldet. Regelen skil ikkje mellom utlendingar som berre manglar opphaldsgrunnlag, til dømes etter avslag på ein asylsøknad eller søknad om familieinnvandring, og utlendingar som er utvist og dermed har innreiseforbod. Likeeins er det ulovlege opphaldet straffbart uavhengig av om ei eventuell utvising har skjedd på grunn av ilagt straff eller på grunn av brot på utlendingslova.
I utlendingsforskrifta § 18-14 er det likevel ein særregel som avgrensar bruken av fengselsstraff for ulovleg opphald. Denne slår fast at «[d]et kan ikke idømmes fengselsstraff utelukkende for brudd på lovens § 55 annet ledd, jf. § 108 annet ledd, dersom dette vil motvirke tiltak for en effektiv returprosess, jf. direktiv 2008/115/EF (returdirektivet).» Som det går fram av ordlyden har regelen sin bakgrunn i returdirektivet, nærare omtalt i punkt 5. Direktivet er langt på veg til hinder for fengsling for ulovleg opphald åleine, av di det vil motverke direktivet sitt føremål om rask retur, jf. nærare omtale i avsnitt 4.4.2 og 7.2.
Det kan nemnast at ulovleg opphald også kan definerast som brot på utlendingslova § 90 sjette ledd, som slår fast at vedtak som inneber at utlendingen må forlate landet, setjast i verk ved eit pålegg om utreise. Brot på § 90 sjette ledd er, til liks med brot på § 55 andre ledd, straffbart i medhald av § 108 andre ledd bokstav a. I praksis frå politiet og retten er det likevel brot på § 55 som har blitt brukt til å definere ulovleg opphald, jf. også utlendingsforskrifta § 18-14. Lovforslaget er difor knytt til § 55 og ikkje § 90.
Riksadvokaten sine retningslinjer frå 2008 gjev nokre føringar for påtale i saker om ulovleg opphald:
«Straffverdigheten vil bl.a. variere med lengden av det ulovlige oppholdet og om utlendingene har forsøkt å skjule seg for myndighetene (under hele oppholdet eller for å unndra seg effektueringen av et negativt vedtak), eller om han har meldt seg for utlendingsmyndighetene og lever på skjult adresse (utlendingsloven § 14). Ikke sjelden kombineres det ulovlige oppholdet med andre brudd på utlendingsloven, for eksempel manglende arbeidstillatelse og bruk av falske dokumenter, og det gjør selvsagt forholdet mer alvorlig.
Flere omstendigheter kan påvirke hvor alvorlig det ulovlige oppholdet er og lovbruddet kombineres ofte med andre overtredelser av utlendingsloven. Det er derfor neppe hensiktsmessig å angi noen nedre grense for hvor lenge ulovlig opphold bør vare før det reageres med straffeforfølgning. Det må i alle fall reageres strafferettslig hvor det kan dokumenteres at en utlending har oppholdt seg ulovlig i landet over tid og har holdt seg skjult for myndighetene. Ved mindre alvorlige overtredelser kan det vere aktuelt å utstede forelegg. Lengre tids ulovlig opphold bør gi grunnlag for ubetinget fengselsstraff, særlig når det er kombinert med ulovlig arbeid.»
Rettspraksis viser at dei fleste dommar om ulovleg opphald også omfattar andre straffbare forhold. Oslo politidistrikt har imidlertid sidan 2016 ført ein del straffesaker som berre gjaldt ulovleg opphald (vel å merke kan utlendingen tidlegare ha blitt straffa for andre forhold og utvist på grunn av dette). Desse sakene gjev noko innsikt i kvar straffenivået ligg i dag:
I ein dom frå Oslo tingrett av 23. desember 2016, der det ulovlege opphaldet var på om lag tre år, vart straffa sett til fengsel i 75 dagar (16-202005MED-OTIR/02). I denne saka var det også ein tiltalepost om sal av hasj, som isolert sett var eit bøteforhold og vart rekna som skjerpande.
I dom av 4. januar 2017 vart straffa for ulovleg opphald i 2 år og 5 månader sett til fengsel i 60 dagar (16-204242MED-OTIR/03).
I dom av 20. januar 2017 vart straffa for ulovleg opphald i 7 år sett til fengsel i 120 dagar (17-007647MED-OTIR/04). I denne saka var det også somme andre forhold, som isolert sett var bøteforhold og vart rekna som skjerpande.
I dom av 8. mars 2017 vart straffa for ulovleg opphald i om lag 8 år sett til fengsel i 120 dagar (17-037545MED-OTIR/05).
I dom av 19. mai 2017 vart straffa for ulovleg opphald i 6 år sett til fengsel i 70 dagar (17-077708MED-OTIR/02). Straffa vart redusert fordi tiltalte hadde tilstått.
Borgarting lagmannsrett uttalte følgjande i dom av 5. mai 2017 i ei sak der utlendingen hadde vore ulovleg i landet i noko under 2 år (LB-2017-62046):
«Lagmannsretten har ikke funnet noe rettspraksis som gir særlig veiledning om straffenivået for ulovlig opphold i riket. Noe veiledning gir dommen i Rt-1993-563, men dommen er gammel og samfunnsforholdene på utlendingsfeltet har endret seg. Brudd på utlendingsloven har med årene blitt et økende problem, og allmennpreventive hensyn tilsier en streng reaksjon. Ulovlig opphold foranlediger kostbare kontrolltiltak, og det kan skape et sikkerhets- og kriminalitetsproblem. Lagmannsretten en enig med påtalemyndigheten i at straffen for ulovlig opphold isolert bør ligge opp mot fengsel i 75 dager.»
Borgarting lagmannsrett omtalte også straffeutmåling for ulovleg opphald i dom av 12. juni 2017 i ei sak der utlendingen vart straffa for ulovleg opphald i om lag 13 månader i tillegg til heleri (LB-2017-60901). Lagmannsretten gjentok i stor grad dei same vurderingane som i dommen det er vist til over når det gjeld det ulovlege opphaldet:
«I Rt-1993-563 ble straffen for ca. ett års ulovlig opphold satt til betinget fengsel i 40 dager. Dommen er imidlertid gammel, og det er skjedd store endringer på utlendingsfeltet. Et stort antall personer oppholder seg ulovlig i Norge. Det er reflektert i det strenge straffenivået for brudd på innreiseforbud, jf. utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav e, jf. § 71 annet ledd, at det bør skje en skjerpelse av straffen også for ulovlig opphold. Så vel allmennpreventive som individualpreventive hensyn taler for dette. Samlet finner derfor lagmannsretten at den straff som ble fastsatt i tingrettens dom er passende selv om varigheten av det ulovlige oppholdet må anses kortere. Lagmannsretten har ved vurderingen funnet en viss veiledning i LB-2017-62046, hvor retten fremholdt at straffen for ulovlig opphold i ca. to år bør ligge opp mot fengsel i 75 dager.»
I LB-2017-153291 vart straffa sett til fengsel i 5 månader, men i tillegg til i overkant av 7 års ulovleg opphald, omfatta domfellinga narkotikabrotsverk som isolert sett tilsa noko over 30 dagars fengsel. I LB-2020-101120 (førebels ikkje rettskraftig) var det tale om vel ni års ulovleg opphald, men også nokre månader med ulovleg arbeid og eit brot på legemiddellova. Lagmannsretten sitt fleirtal uttalte at rettspraksis «gir støtte for et straffenivå i denne saken opp mot fem måneders fengsel», i tråd med dommen i tingretten. Etter ei heilskapleg vurdering av omstenda i saka, vart straffa likevel sett til 120 dagars fengsel utan vilkår.
Rettspraksis er ikkje eintydig, men straffenivået synest i dag å liggje på fengsel i rundt 75 dagar for ulovleg opphald i om lag to–tre år. Sjølv når det ulovlege opphaldet har vart i seks til ni år, har straffa ikkje blitt meir enn fengsel i 120 dagar. Departementet er ikkje kjent med saker der resultatet har blitt meir enn 120 dagar fengsel for ulovleg opphald åleine.
4.3 Straff for brot på innreiseforbod
Etter utlendingslova § 108 tredje ledd bokstav e er det straffbart å overtre eit innreiseforbod som nemnt i § 71 andre ledd eller § 124 første ledd. Skuldkravet er forsett eller aktløyse og strafferamma er bot eller fengsel inntil to år. Strafferamma vart heva frå inntil seks månaders fengsel i 2014, jf. Prop. 181 L (2012–2013).
Innreiseforbod etter utlendingslova § 124 gjeld personar som er omfatta av EØS-regelverket og utvist etter § 122, medan innreiseforbodet i § 71 gjeld øvrige utlendingar som er utvist etter §§ 66 til 68. Det følgjer av § 71 andre ledd første setning at utvising er «til hinder for senere innreise i riket».
Det ligg føre ein omfattande rettspraksis om brot på innreiseforbod, særleg knytt til straffutmåling. Domstolane har mellom anna stadfesta fråsegnene i Prop. 181 L (2012–2013) om at grunnlaget for utvisingsvedtaket er av underordna tyding for straffutmålinga og at rommet for å vektleggje formildande omstende er snevert, jf. til dømes HR-2019-2044-A.
4.4 Internasjonal rett
4.4.1 Menneskerettskonvensjonar
Menneskerettskonvensjonane har størst tyding for korleis statane kan utforme straffeprosessen, men nokre reglar legg også føringar for utforminga av materiell straffelovgjeving. Dette gjeld særleg Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP), som er inkorporert i norsk rett ved menneskerettslova. Vidare er sivile og politiske rettar nedfelt i mellom anna barnekonvensjonen og andre FN-konvensjonar om tortur, kvinnediskriminering og rasediskriminering.
EMK artikkel 5 har særskilde reglar som opnar for administrativ internering på utlendingsrettsleg grunnlag. Etter artikkel 5 nr. 1 bokstav f er det lovleg med reglar om pågriping og internering av ein utlending
«for å hindre at han kommer inn i landet uten tillatelse, eller av en person som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse eller utlevering.»
Vidare opnar artikkel 5 nr. 1 bokstav b for pågriping og internering av ein person
«som ikke har etterkommet et lovlig pålegg av en domstol eller for å sikre at en forpliktelse foreskrevet ved lov, blir oppfylt».
Denne siste regelen er særleg aktuell for pågriping og internering i tilfelle der utlendingen ikkje medverkar til å avklare eigen idenitet. I den norske utlendingslova er det reglar om pågriping og internering på utlendingsrettsleg grunnlag i §§ 106 til 106 d.
Lovforslaget i denne proposisjonen gjeld ikkje administrativ internering på utlendingsrettsleg grunnlag, men straff for brot på plikta etter eit lovleg fatta vedtak om å forlate Noreg. Adgangen til fridomsrøving som straff er nedfelt i EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav a, som opnar for å fengsle «en person som er domfelt av en kompetent domstol».
Denne regelen set ikkje grenser for kor lange fengselsstraffer statane kan operere med, så lenge straffesanksjonen er fastsett i lov (jf. art. 7). Slike grenser må eventuelt utleiast av EMK art. 3, som forbyr «umenneskelig eller nedverdigende» straff. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har slått fast at berre ei «grovt uforholdsmessig» (grossly disproportionate) fengselsstraff vil vere i strid med EMK art. 3, og at dette berre vil kunne gjelde «sjeldne og unike tilfelle» (rare and unique occasions), jf. Vinter m.fl. mot Storbritannia (9. juli 2013). Denne saka gjaldt tre personar som alle hadde fått livsvarig fengselsstraff for drap, og gjev føringar om på kva for vilkår livstidsstraff er foreinleg med EMK.
EMK er ikkje til hinder for at ein person vert straffa gjentekne gongar etter same strafferegel for nye eller framhaldne lovbrot, sjølv om det samla sett kan bli tale om svært lang tid i fengsel. Departementet legg til grunn at gjenteken strafforfølging berre i eksepsjonelle omstende, der det vert påført liding som klart overstig det ibuande ved strafforfølging og fengselsstraff, kan utgjere «umenneskelig eller nedverdigende» straff etter art. 3. I Ülke mot Tyrkia (24. april 2006) konkluderte EMD med at det var konvensjonsstridig at ein person som av samvitsgrunnar nekta å gjennomføre militærteneste, ei rekkje gongar vart straffa med fengsel og måtte leve med ein permanent trugsel om ny straffeforfølging. I den heilskaplege vurderinga la EMD også vekt på at det ikkje fanst eit tilstrekkeleg rettsleg rammeverk for å handtere situasjonar med militærnekting av samvitsgrunnar (ei heller noko sivilt alternativ til militærteneste), og at stadig straffeforfølging syntest å ha som føremål å undertrykkje og nedverdige militærnektaren snarare enn å få han til å gjennomføre militærtenesta. I avsnitt 62 uttalte domstolen at inngrepa
«(…) are aimed more at repressing the applicant’s intellectual personality, inspiring in him feelings of fear, anguish and vulnerability capable of humiliating and debasing him and breaking his resistance and will. The clandestine life, amounting almost to ‘civil death’, which the applicant has been compelled to adopt is incompatible with the punishment regime of a democratic society.»
Tyrkia si handsaming av militærnektarar har vore gjenstand for fleire saker i EMD, jf. mellom anna Savda mot Tyrkia (2012) og Feti Demirtas mot Tyrkia (2012).
Departementet legg til grunn at dagens strafferegel for ulovleg opphald både materielt og prosessuelt er i tråd med Noreg sine menneskerettslege plikter. Etter departementet sitt syn er det ingen folkerettslege reglar som er til hinder for ei slik heving av strafferamma som vert foreslått.
4.4.2 Returdirektivet
EU sitt returdirektiv (direktiv 2008/115/EC om felles standardar og prosedyrar i medlemsstatane for retur av tredjelandsborgarar med ulovleg opphald) vart implementert i norsk rett 24. desember 2010 ved reglar i utlendingslova og utlendingsforskrifta, jf. Prop. 3 L (2010–2011). Direktivet gjev reglar for gjennomføring av retur, til dømes om sakshandsaming av returvedtak, utreisefrist, administrativ internering og tvangsretur.
Returdirektivet har ingen særskilde reglar som skal regulere eller harmonisere medlemsstatane sin bruk av straff. Gjennom praksis frå EU-domstolen er direktivet likevel tolka slik at ein i utgangspunktet ikkje skal bruke fengselsstraff for ulovleg opphald før det først er forsøkt å få til retur gjennom bruk av verkemidla i direktivet (sjå nærare under departementets vurderingar nedanfor og utlendingsforskrifta § 18-14).
Direktivet sitt verkeområde følgjer av art. 2. Noreg har nytta seg av høvet til å reservere seg mot at direktivet skal gjelde for tilfelle der tredjelandsborgaren er utvist på grunn av straff, jf. artikkel 2 nr. 2 bokstav b. Direktivet er følgjeleg ikkje avgjerande for spørsmålet om å heve strafferamma for denne gruppa. I avsnitt 7.1.4 nedanfor drøftar departementet moglegheitene for ytterlegare å tydeliggjere utlendingsforskrifta § 18-14 om når ein skal kunne bruke fengselsstraff i saker som berre gjeld ulovleg opphald.
Returdirektivet inneheld ingen reglar som regulerer medlemsstatane sine moglegheiter til å ileggje fengselsstraff for brot på innreiseforbod. Det ligg derimot føre avgjerder frå EU-domstolen som er relevante for problemstillinga. I avsnitt 7.2 nedanfor kjem departementet tilbake til behovet for å fastsetje at det i særskilde typetilfelle av ulovleg gjeninnreise ikkje skal brukast fengselsstraff, fordi det kan motverke føremålet om effektiv retur frå Schengen-området.