7 Departementet sine vurderingar

7.1 Heva strafferamme for ulovleg opphald etter utvising grunna straff

7.1.1 Grunngjeving for forslaget

Departementet foreslår å heve strafferamma for ulovleg opphald etter utvising på grunnlag av fengselsstraff eller særreaksjon til to års fengsel. I dag er strafferamma inntil seks månaders fengsel. Forslaget skil seg frå høyringsnotatet ved at den heva strafferamma vil gjelde personar som er utvist på grunn av ilagt fengselsstraff, forvaring eller særreaksjon, ikkje ei kvar straff, jf. nærare drøfting i avsnitt 7.1.4 nedanfor. Lovteknisk gjennomførast endringa ved å flytte strafferegelen – når det gjeld denne gruppa – frå § 108 andre ledd til tredje ledd, og ved presiseringar i lovteksten.

Departementet legg til grunn at eit vedtak om utvising har både allmennpreventiv og individualpreventiv effekt. For å oppnå desse verknadene er det likevel viktig at styremaktene har effektive sanksjonsmiddel for brot på regelverket. Det er ikkje mogleg for styremaktene å ha ein fullt ut effektiv og sikker kontroll med alle utlendingar sine innreiser og opphald i Noreg. Systemet er difor i stor grad basert på tillit til at utlendingsregelverket vert etterlevd. Ulovleg opphald bryt med dette tillitsforholdet og svekkjer styremaktene si handheving av norsk innvandringspolitikk.

Fleire av høyringsinstansane støttar forslaget, til dømes politiet og Utlendingsdirektoratet. Dommerforeningen finn det naturleg at strafferamma for ulovleg opphald gjerast lik strafferamma for brot på innreiseforbod, som er to års fengsel. Advokatforeningen støttar forslaget om å heve strafferamma, men meiner at eitt års fengsel vil vere tilstrekkeleg.

Andre høyringsinstansar stiller seg tvilande til at den foreslåtte endringa vil ha den preventive effekten som departementet la til grunn i høyringsnotatet. Departementet finn det framleis sannsynleg at ei heving av strafferamma vil ha ein preventiv effekt som inneber at færre vil opphalde seg ulovleg i Noreg, sjølv om det er vanskeleg å estimere denne effekten på førehand. Det er nærliggande å vise til erfaringane med at strafferamma for brot på innreiseforbodet, jf. utlendingslova § 108 tredje ledd bokstav e, vart heva i 2014. Ramma for fengselsstraff vart då endra frå seks månader til to år, tilsvarande kva departementet no foreslår for aktuelle tilfelle av ulovleg opphald, samstundes som det vart gjeve føringar om eit vesentleg heva faktisk straffenivå, jf. Prop. 181 L (2012–2013). I etterfølgjande rettspraksis har domstolane følgt opp med å utmåle vesentleg strengare straffer enn kva som tidlegare var vanleg, jf. mellom anna Rt. 2015 s. 51. Det nasjonale systemet for kriminalitetsstatistikk viser at talet på registrerte brot på innreiseforbod steig årleg fram mot ein topp i 2014, for så synke i åra etter. I 2019 var det 170 registrerte brot på innreiseforbod, ned frå 474 i 2014. Det kan vere fleire årsaker til nedgangen, men det er sannsynleg at den heva strafferamma har hatt effekt.

Effekten av høgare strafferamme for ulovleg opphald etter utvising på grunnlag av fengselsstraff vil ikkje nødvendigvis vere den same som ved heving av strafferamma for brot på innreiseforbod. Det kan tenkjast at terskelen er høgare for å forlate Noreg enn for å late vere å vende tilbake når ein først er ute, slik at trugselen om høgare straff har noko mindre å seie i desse tilfella. Det er likevel ingen openberre grunnar til at den preventive effekten av høgare straff skulle vere vesentleg mindre for utreiseplikta enn for innreiseforbodet. I begge tilfelle dreier det seg om å respektere eit utvisingsvedtak og i begge tilfelle vil ein risikere ei vesentleg fengselsstraff med sannsynleg retur i etterkant. Etter departementet sitt syn er det gode grunnar til å tru at fleire utviste vil velje å etterleve utreiseplikta dersom dei elles risikerer ei relativt streng fengselsstraff.

Mange utlendingar som oppheld seg i riket ulovleg etter å ha blitt utvist på grunn av fengselsstraff, utgjer også eit kriminalitets- og tryggleiksproblem. Heva strafferamme vil difor også ha kriminalitetsførebyggjande effekt, ved at færre kriminelle vert verande i Noreg og at fleire kriminelle får lengre fengselsdommar.

Det kan også nemnast at politiet i mange tilfelle vil kunne arbeide med identitetsfastsetjing og andre prosessar i løpet av soningstida, med sikte på å effektuere retur ved endt soning. Lengre fengselsstraffer kan såleis indirekte bidra til at politiet effektuerer fleire returar og til at tvangsretur i større grad vert den påreknelege konsekvensen av ulovleg opphald.

7.1.2 Strafferamma

Lovforslaget inneber ei vesentleg heving frå dagens strafferamme på bot eller fengsel inntil seks månader eller begge delar. Fleire av høyringsinstansane meiner at ei strafferamme på to års fengsel er for streng, og somme tek til orde for å ha same strafferamme som Sverige, det vil seie inntil eitt års fengsel.

Etter departementet sitt syn taler dei sterke preventive omsyna, jf. grunngjevinga ovanfor, for at strafferamma må setjast så høgt som 2 års fengsel. Intensjonen er at det faktiske straffenivået skal hevast vesentleg, både for kortvarig og langvarig ulovleg opphald etter utvising grunna straff. Den øvre grensa må difor setjast høgt. Departementet finn ikkje at 2 års strafferamme står i mishøve til lovbrotet. Det ulovlege opphaldet som rammast av den heva strafferamma er ei alvorleg handling som inneber at ein utlending som er utvist som følgje av alvorlege lovbrot, likevel ikkje forlet Noreg. Til illustrasjon kan det nemnast at forholdet får same strafferamme som mellom anna følgjande straffbare handlingar:

• forsettleg eller grovt aktlaust gjere bruk av ein utlending si arbeidskraft når utlendingen ikkje har naudsynt løyve etter lova, jf. utlendingslova § 108 tredje ledd bokstav a

• forsettleg eller grovt aktlaust formidle arbeid eller bustad for ein utlending når forholdet inneber utilbørleg utnytting av utlendingen sin situasjon, jf. § 108 tredje ledd bokstav b

• tenestefeil ved utøving av offentleg myndigheit, jf. straffelova § 171

• uriktig forklaring til bl.a. offentleg myndigheit, jf. straffelova § 221

Departementet kan ikkje sjå at ei strafferamme på to år for særskilte tilfelle av ulovleg opphald vil stå i mishøve til desse straffeboda, herunder dei som allereie står i utlendingslova § 108 tredje ledd. Særskilt relevant er det at strafferamma departementet foreslår er den same som gjeld for brot på innreiseforbod, jf. utlendingslova § 108 tredje ledd bokstav e. Som nemnt ovanfor er det etter departementet sitt syn naturleg at desse lovbrota straffast likt.

Departementet har ved val av strafferamme også lagt stor vekt på at regelen skal ta høgde for dei mest alvorlege tilfella, slik som når utlendingen har opphalde seg ulovleg i lang tid og aktivt motarbeidd retur. Døme på dette er at utlendingen har halde seg skjult, unndrege seg tvangsretur, gjeve urette opplysingar eller ikkje etterkome konkrete krav frå politiet om samarbeid. I dei mindre alvorlege tilfella, typisk kortvarig ulovleg opphald utan aktiv motarbeiding av retur, bør utmålt straff bli vesentleg lågare enn den maksimale.

7.1.3 Gjentakingstilfelle m.m.

Det følgjer av straffelova § 79 første ledd bokstav b at strafferamma vert dobla ved gjentaking. Dette vil også gjelde straff for ulovleg opphald. Det kan hevdast at fortsatt ulovleg opphald etter straff ikkje vil vere eit gjenteke lovbrot, men ei samanhengande handling, og at strafferamma difor ikkje kan doblast. Etter departementet sitt syn kan ikkje ei slik forståing leggjast til grunn. Den første dommen vil gjelde eit ulovleg opphald i eit spesifikt tidsrom, medan det vidare ulovlege opphaldet vil vere i eit nytt tidsrom. Det er heller ikkje rimeleg at ein person som aldri har slutta med ei lovstridig handling, får mildare straff enn ein person som har avslutta handlinga for så å repetere henne. Departementet meiner følgjeleg at ein kan bli straffa fleire gongar for ulovleg opphald og at regelen om dobla strafferamme då vil gjelde.

Gjentakingstilfelle reiser imidlertid spørsmål om kor lang tid utlendingen – gitt at han ikkje vert uttransportert rett etter soning – bør få til å forlate landet før det er aktuelt med ny tiltale og straff. Dersom utlendingen ikkje reiser og ikkje bidrar til identitetsavklaring mv., meiner departementet at ny tiltale må kunne skje relativt raskt, i prinsippet etter to–tre veker. Det sentrale er at utlendingen må ha hatt moglegheit til å forlate landet. Ein utlending som ikkje har hatt ein reell moglegheit til å forlate landet, kan vanskeleg straffast for rettsstridig å ha opphalde seg i landet utan opphaldsløyve. I ein slik situasjon må gjerningsinnhaldet i utlendingslova § 55 formeinleg tolkast innskrenkande.

I samband med eit fortsatt ulovleg opphald må det også vurderast om retten i ei ny straffesak om ulovleg opphald skal leggje saman det ulovlege opphaldet frå tidlegare straffesak og det ulovlege opphaldet etter soning. Etter departementet si meining har utlendingen allereie sona for det første ulovlege opphaldet, som difor ikkje skal reknast med ved utmåling av straff for det seinare opphaldet. I straffutmålinga bør derimot domstolen leggje stor vekt på at det er tale om gjentekne lovbrot, slik at straffa av den grunn vert høgare enn ved første dom for ulovleg opphald. Det er nedfelt i straffelova § 77 bokstav k at gjentekne lovbrot reknast som skjerpande omstende.

Som nemnt ovanfor, er det eit vilkår for straffbarheit at utlendingen har reell moglegheit til å forlate landet. Også utanfor gjentakingstilfella (og etter gjeldande rett) vil utlendingen kunne hevde at retur er praktisk umogleg. Departementet vil i denne samanheng understreke at så godt som alle utlendingar vil vere stand til å forlate Noreg, eventuelt med bistand frå norske styremakter, dersom dei samarbeider om det. Det vert svært sjeldan gjeve opphaldsløyve etter utlendingsforskrifta § 8-7 grunna «praktiske hindringer for retur som utlendingen ikke selv rår over». Etter departementet sitt syn kan det sjeldan vere tvil om at retur er ein reell moglegheit, med mindre det kan underbyggast at utlendingen har gjort alle rimelege tiltak for å etterleve utreiseplikta, utan å lukkast. Departementet nemner likevel at moglegheitene for å medverke til utreise vil vere ein del av faktumvurderinga i ei straffesak, og såleis følgje strengare beviskrav enn ved den reint utlendingsrettslege vurderinga.

Utlendingen vil vidare kunne gjere gjeldande at retur er umogleg av tryggleiksmessige årsaker, jf. særleg utlendingslova § 28 om asyl og § 73 om det absolutte vernet mot retur. I dei fleste tilfelle vil dette vere vurdert i underliggande forvaltningsvedtak, jf. neste avsnitt. Det kan likevel tenkjast at vern mot retur vert gjort gjeldande i straffesaka uavhengig av tidlegare vedtak. I slike tilfelle meiner departementet at ein må leggje til grunn bevis- og risikokrava i rettsreglane som regulerer vernet mot retur, som for øvrig er strengare enn det alminnelege sivilrettslege kravet om sannsynsovervekt, jf. til dømes særmerknaden til utlendingslova § 28 i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007).

Ei relatert og til dels overlappande problemstilling, som er aktualisert av Høgsterett sine avgjerder i HR-2019-2400-A og HR-2019-2282-U, er at utlendingen vil kunne gjere gjeldande at underliggande vedtak om utvising eller avslag på opphaldssøknad er ugyldige. Høgsterett har slått fast at domstolane pliktar å foreta prejudisiell prøving i slike tilfelle, men også presisert at prøvinga må skje i tråd med dei beviskrava og føringane som ville gjelde i ei sivil sak om vedtaket, jf. HR-2019-2400-A premiss 42:

«Etter mitt syn må de samme beviskravene gjelde når gyldigheten av et forvaltningsvedtak prøves i en straffesak, som i en sivil sak. En annen løsning kunne medføre forskjellig utfall i straffesaken og den sivile saken, slik at et gyldig forvaltningsvedtak straffritt kunne neglisjeres. Et slikt utfall fremstår systemfremmed og har ikke støtte i rettskildene. Generelt bør derfor domstolenes prejudisielle prøving av forvaltningsvedtaks gyldighet i straffesaker skje på samme måte og følge de samme prinsippene som ved et sivilt søksmål om gyldigheten.»

7.1.4 Kven skal vere omfatta av den heva strafferamma?

I høyringsnotatet la departementet til grunn at den nye, strengare strafferegelen skulle omfatte utlendingar som er utvist på grunn av ilagt straff.

Denne avgrensinga hadde dels samanheng med at returdirektivet ikkje gjeld ved utvising på grunn av ilagt straff, og dels at det er i desse tilfella det er eit særskilt behov for strengare strafferamme for brot på utreiseplikta enn kva som allereie følgjer av utlendingslova § 108 andre ledd bokstav a.

Det kan imidlertid oppstå tolkingsspørsmål knytt til tilfelle der det dominerande forholdet i utvisingsvedtaket er at utlendingen har hatt ulovleg opphald, og andre straffbare forhold framstår som tilleggsmoment.

Departementet har kome til at den heva strafferamma for ulovleg opphald berre bør gjelde tilfelle der utlendingen faktisk vart dømt til fengselsstraff eller særreaksjon i straffesaka som låg til grunn for utvisingsvedtaket. Departementet ser behov for å samle erfaring med verknadene av ei skjerpa strafferamme i desse tilfella, før ein eventuelt vurderer ei innskjerping også for tilfelle der det underliggande utvisingsgrunnlaget er av mindre alvorleg karakter. Både frå eit innvandringspolitisk og eit kriminalpolitisk perspektiv, er det viktigaste i første rekkje å fange opp dei sakene der utlendingen er utvist etter å ha blitt straffa for eit lovbrot av eit visst alvor.

I høyringsrunden stilte fleire instansar spørsmål om situasjonen når nokon oppheld seg ulovleg etter å ha blitt straffa for brot på utlendingslova og deretter utvist. Som påpeikt tidlegare, følgjer det av returdirektivet at det som utgangspunkt ikkje kan idømmast fengsesstraff for ulovleg opphald eller innreise åleine, jf. utlendingsforskrifta § 18-14. Også i unntakstilfelle der direktivet ikkje er til hinder for fengselsstraff, kan det framstå noko vilkårleg å ha ulik strafferamme for personar som er utvist på grunn av ulovleg opphald og personar som er utvist på grunn av (fengsels)straff for ulovleg opphald. Departementet foreslår difor at den nye strafferegelen med skjerpa strafferamme ikkje skal gjelde for utlendingar som er utvist på grunn av straff for brot på utlendingslova etter § 108 andre ledd. Denne unntaksregelen vil vere vidare enn strengt naudsynt, ettersom § 108 andre ledd ikkje berre rammar ulovleg opphald og innreise, men til dømes også brot på opplysingsplikta i utlendingssaker. Departementet legg imidlertid til grunn at det svært sjeldan vil bli ilagt fengselsstraff for dei generelt sett mindre alvorlege lovbrota det er tale om i § 108 andre ledd, slik at desse sakene uansett ikkje ville falle inn under den heva strafferamma.

Departementet understrekar at den som er utvist som følgje av fengselsstraff for brot på øvrige ledd i § 108, til dømes for bruk av ulovleg arbeidskraft eller menneskesmugling, vil vere omfatta av den heva strafferamma for etterfølgjande ulovleg opphald.

Eit særskilt spørsmål oppstår når ein utlending er utvist for brot på utlendingslova, men under det ulovlege opphaldet vert straffa med fengsel for annan kriminalitet. Det kan vere nærliggande å sjå denne situasjonen slik at ulendingen framleis er underlagt returdirektivet sitt verkeområde, då det gjeldande utvisingsvedtaket ikkje har grunnlag i straff. Dersom utlendingsstyremaktene treff eit nytt vedtak om utvising, på grunnlag av straffedom med fengselsstraff, vil etterfølgjande ulovleg opphald klart nok vere omfatta av den heva strafferamma. Ulovleg opphald som har funne stad før det nye utvisingsvedtaket vil i alle høve kunne bli straffa etter utlendingslova § 108 andre ledd bokstav a, jf. § 55 andre ledd, med dei avgrensingane som følgjer av utlendingsforskrifta § 18-14.

Departementet vil i denne samanheng nemne at Rådet for Den europeiske union etter siste Schengen-evaluering har tilrådd å endre utlendingsforskrifta § 18-14 for å tydeleggjere avgrensingane i bruk av fengselsstraff. Departementet har kome til at det er ønskjeleg å endre forskrifta § 18-14 slik at ordlyden ligg tettare opp til formuleringane frå EU-domstolen sin praksis, om at prosedyrane etter direktivet må ha vore «anvendt» utan at retur har lete seg gjennomføre. Samstundes ser departementet at det i praksis kan framstå uklart både for styremaktene og for utlendingen når det reint konkret kan seiast at prosedyrane i direktivet har vore «anvendt». Departementet vil difor også vurdere ei ordning som mellom anna inneber at utlendingsstyresmaktene varslar at dei meiner verkemidla etter direktivet er uttømt på ein slik måte at det er aktuelt å reagere med fengselsstraff om ikkje utlendingen etterlever utreiseplikta. Departementet antar at ein slik praksis må ha eit forholdsvis avgrensa og målretta omfang. Det vil ikkje vere eit mål i seg sjølv å sende varsel i mange saker. Det synest nærliggande å vurdere om det i overskueleg framtid er sannsynleg og tenleg med ei straffesak om ulovleg opphald. Departementet vil vurdere ei tilsvarande varslingsordning for brot på innreiseforbod, jf. avsnitt 7.2 nedanfor.

Tilfelle der ein utlending som er utvist på grunnlag av fengselsstraff i utlandet bryt utreiseplikta, vil falle utanfor området for returdirektivet fordi det er tale om utvising på grunn av straff. Departementet legg til grunn at slike tilfelle vil vere omfatta av den heva strafferamma i § 108 andre ledd bokstav f.

I eitt av høyringssvara vart det stilt spørsmål ved om ei heva strafferamme kun for dei som er utvist på grunnlag av straff, vil vere i strid med det generelle prinsippet i norsk lovgjeving om at like saker skal handsamast likt. Departementet understrekar i denne samanheng at det er «usakleg eller mishøveleg» forskjellsbehandling som vert ramma av Grunnlova § 98, og finn det klart at forslaget ikkje inneber slik forskjellsbehandling. Det er verken usakleg eller mishøveleg at det vil gjelde ei strengare strafferamme for utlendingar som er utvist på grunn av ein alvorleg straffereaksjon, enn for andre. Det er for øvrig heller ikkje usakleg at det gjeld andre reglar for utlendingar som ikkje er omfatta av eit felleseuropeisk regelverk, i denne samanheng returdirektivet, enn for dei som er det. Dette er eit gjennomgåande trekk ved fellesuropeisk regelverk.

7.1.5 Utmåling av straff

Når departementet foreslår å endre ramma for fengselsstraff frå seks månader til to år, er intensjonen at også det faktiske straffenivået skal bli vesentleg heva. Dette er ein føresetnad for at den preventive effekten skal bli realisert. Departementet finn det difor tenleg å gje nokre merknader om straffenivået. Dommerforeningen uttaler i sitt høyringssvar at domstolane ikkje bør tvingast til skjematisk straffutmåling, og at «den konkrete utmåling av straff foretas best i domstolen som får belyst alle sider av saken». Departementet er samd i dette og vil understreke at domstolane fritt skal kunne fastsetje den straffa som ein finn riktig ut frå tilgjengelege og relevante straffutmålingsmoment. Eit tungtvegande moment vil likevel vere klart uttrykte og grunngjevne fråsegner frå lovgjevar. Det er også viktig å understreke at det vil kunne vere riktig å justere straffenivået over tid, i lys av kriminalitetsutvikling og andre samfunnsforhold.

Varigheita av det ulovlege opphaldet er openbert sentralt for straffutmålinga og eit naturleg utgangspunkt for å definere eit tentativt normalstraffenivå. Etter departementet sitt syn er dagens straffenivå for lågt. Rettspraksis viser at det er vanleg med 75 dagars fengsel for to til tre års ulovleg opphald. Sjølv når det ulovlege opphaldet har vart i vel ni år, har straffa likevel ikkje blitt meir enn fengsel i 120 dagar. Til samanlikning er i dag normalstraffenivået for første gongs brot på innreiseforbod om lag eitt års fengsel, med eit påslag på seks månader ved andre gongs brot. Departementet meiner på bakgrunn av dette at hovudregelen bør vere fengselsstraff utan vilkår allereie etter relativt kortvarig ulovleg opphald, til dømes to–tre månader. Straffa for ulovleg opphald i rundt eitt år bør normalt – når det ikkje ligg føre verken skjerpande eller formildande omstende – ikkje vere mindre enn eit halvt års fengsel. Det bør deretter vere eit markant påslag for ytterlegare varigheit.

Etter departementet sitt syn er det ei rekkje moment som kan vere relevante for straffutmålinga i saker om ulovleg opphald etter utvising på grunnlag av fengselsstraff. Typiske døme på skjerpande omstende er at utlendingen har motarbeidd retur ved til dømes å ha halde seg skjult, unndrege seg tvangsretur, gjeve urette opplysingar eller ikkje etterkome konkrete krav frå politiet om samarbeid. At utlendingen ikkje aktivt har motverka retur, men passivt lete vere å etterleve utvisingsvedtaket, bør ikkje vere formildande.

Departementet meiner det ikkje bør leggjast vekt – i formildande eller skjerpande retning – på kva for straffbare handlingar som ligg til grunn for utvisingsvedtaket. Utlendingen har allereie blitt straffa for desse handlingane, og det er det etterfølgjande ulovlege opphaldet som ligg til grunn for straff etter utlendingslova § 108. Den heva strafferamma vil berre gjelde personar som er dømt for handlingar av ein slik alvorsgrad at det vart ilagt fengselsstraff eller særreaksjon.

Det bør heller ikkje leggjast vekt på kva som er (den påståtte) grunnen til at utlendingen ikkje har etterlevd utvisingsvedtaket. Det er, som nemnt, ein føresetnad for domfelling at utlendingen har hatt moglegheit til å reise. Så lenge det er klart at utlendingen kunne ha reist, som nesten alltid vil vere tilfellet, bør det sjeldan vere relevant kvifor han let vere. Eit vedtak om utvising skal etterlevast, sjølv om utlendingen meiner å ha aktverdige – og for så vidt forståelege – grunnar til det motsette. Omstende knytt til tryggleik i heimlandet og til familieliv, helse og livssituasjon ved retur, vert vurdert i samband med utvisingsvedtaket.

Graden av skuld kan vere eit relevant straffutmålingsmoment, men er neppe aktuelt i mange saker. Ulovleg opphald, i alle fall ut over det heilt kortvarige, kan vanskeleg vere noko anna enn forsettleg eller i det minste grovt aktlaust. Departementet ser ikkje grunn til at skiljet mellom forsett og grov aktløyse bør ha stor vekt. Tilfelle av simpel aktløyse kan likevel tenkjast, og bør i så fall straffast noko mildare.

7.1.6 Lovteknisk løysing

Departementet foreslår at den skjerpa strafferegelen i utlendingslova § 108 tredje ledd skal vise til utlendingslova § 55 andre ledd for å definere kva som utgjer ulovleg opphald. Regelen i § 55 andre ledd lyder:

«En utlending som akter å ta opphold i riket utover tre måneder uten å ta arbeid, må ha oppholdstillatelse. Opphold i et annet land som deltar i Schengensamarbeidet, likestilles med opphold i riket. Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om beregning av oppholdstiden».

I dag er ulovleg opphald straffbart etter § 108 andre ledd. Her er det vist til § 55, men også til § 90 sjette ledd. Det følgjer av sistnemnde at eit vedtak som inneber at utlendingen må forlate landet, setjast i verk ved eit pålegg om utreise. Også brot på § 90 sjette ledd – det å ikkje etterleve eit slikt utreisepålegg – vil kunne fungere som ein definisjon av ulovleg opphald. I rettspraksis er det imidlertid brot på § 55 som konsekvent blir brukt til å definere ulovleg opphald, jf. også utlendingsforskrifta § 18-14.

Departementet kommenterte problemstillinga i høyringsnotatet, og landa på at den skjerpa strafferegelen bør vise til § 55. Ingen høyringsinstansar hadde merknader til dette. Departementet vidarefører forslaget, og understrekar at lovendringa ikkje inneber noko realitetsendring med tanke på kva for handlingar som utgjer ulovleg opphald og er straffbare.

7.1.7 Tidspunkt for ikraftsetjing

I høyringsrunden vart det stilt spørsmål om kva for tyding tidspunktet for ikraftsetjinga av den foreslegne lovendringa vil kunne ha for straffesaker der det ulovlege opphaldet heilt eller delvis har funne stad før ikraftsetjinga.

Det følgjer av Grunnlova § 97 at inga lov skal gjevast tilbakeverkande kraft. Regelen er eit vern mot lovgjeving som inneber nye byrder til handlingar eller hendingar som fann stad før lovendringa. Spørsmålet om tilbakeverkande kraft er mest relevant der til dømes ei handling som ikkje tidlegare medførte straff, blir straffbar ved ei lovendring.

Der det ulovlege opphaldet i sin heilskap har skjedd før straffeskjerpinga, vert dette opphaldet underlagt gamal strafferamme. Typetilfelle der eit ulovleg opphald har funne stad delvis før, delvis etter ikraftsetjinga av den straffskjerpande regelen, vil vere regulert i straffelova § 3 andre ledd:

«Når et sammenhengende straffbart forhold fortsetter etter at en lovendring i skjerpende retning har trådt i kraft, anvendes handlingstidspunktets lov på de deler av forholdet som faller på hver sin side av tidspunktet for ikrafttredelsen.»

Regelen er utdjupa i forarbeida (Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff, Del 4, pkt. 30.1):

«Hovedregelen anvendes også når loven endres i skjerpende retning mens et fortsatt straffbart forhold pågår. Det følger da av annet ledd at handlingstidens lovgivning anvendes på de respektive deler av handlingsrekken: Den gamle loven gjelder for den delen av forholdet som ble begått før den nye loven trådte i kraft. Resten av forholdet reguleres av den nye loven, selv om den er strengere enn den gamle. Dette er i samsvar med gjeldende rett. At det anvendes to straffbare normer innebærer likevel ikke at det blir to straffbare forhold, og reglene om konkurrens i utkastets § 79 bokstav a kommer ikke til anvendelse. Etter departementets oppfatning er det ikke nødvendig å presisere dette uttrykkelig i lovteksten.»

Når ulovleg opphald har funne stad delvis før og delvis etter ikraftsetjinga av den straffskjerpande regelen, må altså domstolane utmåle straff etter høvesvis gamal og ny strafferamme for dei respektive periodane, for så å slå straffa saman.

Departementet ser ikkje på noverande tidspunkt behov for å gje konkrete overgangsreglar. Lovforslaget tek likevel høgde for at departementet skal ha moglegheit til det.

7.2 Val av straffereaksjon ved brot på innreiseforbod

Etter utlendingslova § 108 tredje ledd bokstav e er det straffbart å overtre eit innreiseforbod som nemnt i § 71 andre ledd eller § 124 første ledd, og strafferamma er bot eller fengsel inntil to år.

Når det gjeld EUs returdirektiv, har Noreg nytta adgangen til å fastslå at direktivet ikkje gjeld for personar som er utvist som følgje av straff. For Noregs del er direktivet difor berre relevant i saker om tredjelandsborgarar som har ulovleg opphald av andre grunnar, herunder utlendingar som er utviste for ulovleg opphald eller innreise.

Returdirektivet har ingen særskilde reglar om statane sin adgang til å bruke straff. Slik regulering er i utgangspunktet overleten til medlemsstatane. EU-domstolen har uttrykkeleg godteke bruk av fengselsstraff overfor tredjelandsborgarar som har gjeninnreist ulovleg etter å ha blitt uttransportert frå Schengen-området.

Ut frå ei vurdering av direktivet sitt føremål om at personar med ulovleg opphald på Schengen-området skal sendast ut på ein rask og effektiv måte – og at fengselsstraff kan motverke dette – har EU-domstolen innfortolka at statane ikkje må nytte fengselsstraff overfor tredjelandsborgarar som ikkje har forlete utvisingsstaten sitt territorium, med mindre prosedyrane etter direktivet har vore «anvendt» utan å oppnå retur.

Domstolen har ikkje handsama ei sak der ein tredjelandsborgar med innreiseforbod har reist ulovleg inn i utvisingsstaten etter å ha opphalde seg ulovleg i ein annan Schengen-stat (dvs. at vedkomande aldri har overhalde plikta til å forlate Schengen-territoriet før den ulovlege gjeninnreisa). Domstolen har imidlertid handsama saker som kan bidra til å vurdere korleis direktivet bør tolkast i ei slik sak.

Saka Achughbabian (C-329/11) gjaldt ein tredjelandsborgar som oppheldt seg ulovleg i Frankrike. Spørsmålet i saka var om returdirektivet utelukkar fengselsstraff overfor ein tredjelandsborgar på grunnlag av ulovleg opphold i riket. Innleiingsvis understreka domstolen følgjande (avsnitt 28):

«It should be noted at the outset that Directive 2008/115 concerns only the return of illegally staying third-country nationals in a Member State and is thus not designed to harmonize in their entirety the national rules on the stay of foreign nationals.

Therefore, that directive does not preclude the law of a Member State from classifying an illegal stay as an offence and laying down penal sanctions to deter and prevent such an infringement of the national rules on residence.»

Domstolen slo likevel fast at medlemsstatane ikkje har høve til å ha ei straffelovgjeving som kan setje i fare realiseringa av returdirektivet sine føremål, jf. avsnitt 33. Domstolen kom i tråd med dette til at det å ileggje fengselsstraff under utsendingsprosedyren ville vere i strid med direktivet sitt føremål av den grunn at ein ville risikere å forsinke returen, jf. avsnitt 37–39. Domstolen la imidlertid til grunn at returdirektivet ikkje utelukkar fengselsstraff i ein situasjon der direktivet sin returprosedyre er brukt («has been applied»), men tredjelandsborgaren likevel oppheld seg ulovleg i medlemsstaten:

«In particular, Directive 2008/115 does not preclude penal sanctions being imposed, following national rules of criminal procedure, on third-country nationals to whom the return procedure established by that directive has been applied and who are illegally staying in the territory of a Member State without there being any justified ground for non-return.»

Denne saka, saman med El Dridi (C-61/11) og Sagor (C-430/11), er bakgrunnen for § 18-14 i utlendingsforskrifta, som er til hinder for fengselsstraff for ulovleg opphald dersom det vil «motvirke tiltak for en effektiv returprosess» etter returdirektivet. I Sagor slo EU-domstolen fast at returdirektivet ikkje er til hinder for bøtestraff for ulovleg opphald.

Celaj (C-290/14) gjaldt ein tredjelandsborgar som i strid med eit innreiseforbod reiste inn i Italia etter å ha blitt returnert til opphavslandet i tråd med prosedyrane i returdirektivet. Saka er den einaste saka om straff der tredjelandsborgaren hadde returnert til medlemsstaten i strid med eit ilagt innreiseforbod. Domstolen konkluderte med at direktivet ikkje var til hinder for fengselsstraff når tredjelandsborgeren først hadde vore uttransportert til heimlandet. I grunngjevinga heiter det følgjande (avsnitt 30):

«[…] the criminal proceedings at issue in the main proceedings involve the situation of an illegally staying third-country national to whom the common standards and procedures established by Directive 2008/115 were applied in order to put an end to his first illegal stay in the territory of a Member State and who then re-enters the territory of that State in breach of an entry ban. Thus, the circumstances of the case in the main proceedings are clearly distinct from those in the cases that led to the judgments in El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268) and Achughbabian (C-329/11, EU:C:2011:807) in which illegally staying third-country nationals of the third countries concerned were subject to a first return procedure in the Member State in question.

Furthermore, the Court has already held that Directive 2008/115 does not preclude penal sanctions being imposed, following national rules of criminal procedure, on third-country nationals to whom the return procedure established by that directive has been applied and who are illegally staying in the territory of a Member State without there being any justified ground for non-return (judgment in Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, paragraph 48).

There is thus all the more reason to consider that Directive 2008/115 does not exclude the possibility for Member States to lay down criminal law sanctions against illegally staying third country nationals for whom the application of the procedure established by that directive resulted in their being returned and who then re-enter the territory of a Member State in breach of an entry ban.»

Affum (C-47/15) gjaldt ein tredjelandsborgar som reiste over grensa frå Belgia til Frankrike utan lovleg adgang til landet, men utan først å ha vore utvist med innreiseforbod. Om adgangen til å ileggje fengselsstraff utelukkande for den ulovlege innreisa, uttalte domstolen i avsnitt 63 at

«the Member States cannot permit third country nationals in respect of whom the return procedure established by Directive 2008/115 has not yet been completed to be imprisoned merely on account of illegal entry, resulting in an illegal stay, as such imprisonment is liable to thwart the application of that procedure and delay return, thereby undermining the directive’s effectiveness.»

Ouhrami (C-225/16) gjaldt tolkinga av returdirektivet artikkel 11 nr. 2, som gjev reglar om lengda på ilagte innreiseforbod. Saka gjaldt ein tredjelandsborgar som oppheldt seg ulovleg i Nederland etter å ha blitt ilagt eit innreiseforbod. Det rettslege spørsmålet EU-domstolen tok stilling til, var om varigheita av eit innreiseforbod («entry ban») etter direktivet skal reknast frå tidspunktet for ilegging av innreiseforbudet, tidspunktet for utreise frå Schengen-området eller eit anna tidspunkt. Domstolen uttalte at innreiseforbodet vil «come into effect» og «produce its effects» først når tredjelandsborgaren forlet Schengen-området (avsnitt 45 og 49). Norsk praksis er, i tråd med denne forståinga, at varigheita av eit innreiseforbod vert rekna frå utreise frå Schengen-området. Sjølve rettsverknaden, forbodet mot innreise til riket, inntrer derimot når det ligg føre eit gyldig vedtak om utvising og innreiseforbod.

Ein nyleg avsagt dom, JZ (C-806/18, avsagt 17. september 2020), gjaldt ein tredjelandsborgar som ikkje hadde forlete Nederland etter å ha blitt ilagt eit innreiseforbod. Problemstillinga var hovudsakeleg om det var i tråd med returdirektivet og føringane i Ouhrami å ha ein strafferegel «hvorefter det er strafbart for en statsborger fra et tredjeland at opholde sig på nederlandsk område, efter at der er blevet udstedt et indrejseforbud over for ham (…) og det på grundlag af national ret ligger fast, at denne udlænding ikke har lovligt ophold i Nederlandene» (avsnitt 22). Det var strid om forståinga av den aktuelle strafferegelen: Klagaren meinte at den gjaldt brot på innreiseforbod og dermed ikkje kunne kome til bruk når han aldri hadde forlete Nederland. Staten meinte derimot at strafferegelen gjaldt ei form for kvalifisert ulovleg opphald, nærare bestemt ulovleg opphald etter at ein er gjort kjent med eit ilagt innreiseforbod. EU-domstolen overlot til nasjonale domstolar å tolke den nasjonale strafferegelen, men uttalte på prinsipielt grunnlag at det er foreinleg med returdirektivet å ha ein (tilstrekkeleg klar) strafferegel

«som fastsætter, at der kan idømmes fængselsstraf over for en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, med hensyn til hvilken den tilbagesendelsesprocedure, der er fastsat i direktivet, er blevet afsluttet, men uden at den pågældende faktisk har forladt medlemsstaternes område, når den påtalte adfærd defineres som omhandlende ulovligt ophold med kendskab til et indrejseforbud, der navnlig er udstedt på grund af, at den pågældende er tidligere straffet, eller den risiko, som vedkommende udgør for den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, under forudsætning af, at den påtalte adfærd ikke defineres i forhold til en overtrædelse af dette indrejseforbud». (avsnitt 44)

EU-domstolen har som nemnt ikkje handsama saker som direkte gjeld tredjelandsborgarar som er utvist og har opphalde seg ulovleg i ein annan Schengen-stat før vedkomande reiser ulovleg attende til det utvisande landet. I samband med at det pågår eit arbeid med å revidere returdirektivet (med utgangspunkt i eit framlegg frå EU-kommisjonen 12. september 2018), har Noreg teke til orde for å tydeleggjere den einskilde staten sin rett til å opererere med reglar om straff. I dei tekstforslaga som til no har blitt lagt fram (jf. ovannemnde framlegg frå EU-kommisjonen og «Partial general approach» frå Rådet 23. mai 2019), er det ikkje lagt opp til slike endringar.

For å harmonisere norsk rett med ei rettsutvikling i retning av å leggje avgjerande vekt på at bruk av fengselsstraff ikkje skal forvanske eller forseinke utsending av tredjelandsborgarar frå Schengen, foreslår departementet å lovfeste at fengselsstraff i utgangspunktet ikkje skal nyttast overfor ein tredjelandsborgar som berre er utvist på grunn av ulovleg innreise eller opphald, og som reiser ulovleg inn i Noreg utan først å ha vore ute av Schengen-området, med mindre returdirektivet sine prosedyrar har blitt «anvendt» utan at retur er oppnådd.

Ein slik regel reiser særleg to avgrensingsspørsmål. For det første må det klarleggjast korleis ein skal skilje mellom dei som «berre» er utvist på grunn av ulovleg innreise eller opphald og dei som er utvist på grunn av ilagt straff og som dermed fell utanfor verkeområdet for returdirektivet, jf. artikkel 2 nr. 1 bokstav b.

Departementet meiner i utgangspunktet det må vere forsvarleg å leggje til grunn at all utvising grunna ilagd straff for anna enn brot på utlendingslova vil vere omfatta av unntaksregelen i artikkel 2 nr. 1 bokstav b, sjølv om også brot på utlendingslova er ein del – herunder også når det er ein sentral del – av grunngjevinga for utvisingsvedtaket.

For det andre må det klargjerast kva som ligg i vilkåret om at prosedyrane i returdirektivet har vore «anvendt» utan å ha resultert i retur. Dette blir i første rekkje eit konkret og praktisk tolkingsspørsmål for påtalemakta og domstolane. Det er berre i dei tilfella det er klart at det ikkje er praktisk mogleg å få til retur gjennom bruk av verkemidla i direktivet, at det vil vere aktuelt å ileggje fengselsstraff. På same måte som når det gjeld moglegheita for å bruke fengselsstraff ved ulovleg opphald, meiner departementet det kan vere aktuelt å etablere ei ordning der utlendingsforvaltninga varslar utlendingen om at ein reknar returprosedyren som anvendt og at vidare ulovleg opphald eller gjeninnreise vil kunne medføre fengselsstraff. Departementet vil vurdere nærare regulering i forskrift eller retningslinjer.

Departementet legg til grunn at returdirektivet uansett ikkje avgrensar adgangen til å operere med fengselsstraff overfor ulovleg gjeninnreise over intern Schengen-grense i dei tilfella der utlendingen har fått lovleg opphald i ein annan Schengen-stat. I eit slikt tilfelle strid ikkje bruk av fengselsstraff mot direktivet sitt føremål, då utlendingen ikkje har eit innreiseforbod som gjeld heile Schengen-området.