5 Gjeldende rett

5.1 Smittevernloven og IHR-forskriften

Smittevernlovens formål er å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land, jf. § 1-1. Loven har også som formål å sikre at helsemyndighetene og andre myndigheter setter i verk nødvendige smitteverntiltak og samordner sin virksomhet i smittevernarbeidet, i tillegg til å ivareta rettssikkerheten til den enkelte. Det er ofte kryssende hensyn mellom individ og samfunn som må avveies i forbindelse med tiltak mot smittsomme sykdommer.

Smittevernloven er en generell lov og gjelder for alle smittsomme sykdommer. Loven gir både regler om ansvar og oppgaver for å forebygge smittsomme sykdommer i en normalsituasjon, og lovgrunnlag for å kunne håndtere nye og farlige smittestoffer man ikke har kunnskap om. En rekke av forskriftshjemlene i loven kan kun benyttes for å forebygge eller motvirke spredning av en allmennfarlig smittsom sykdom, slik som covid-19. Smittevernloven § 1-3 nr. 3 definerer allmennfarlig smittsom sykdom som en «sykdom som er særlig smittsom, eller som kan opptre hyppig, eller har høy dødelighet eller kan gi alvorlige eller varige skader». I tillegg må ett av følgende vilkår være tilstede; sykdommen fører vanligvis «til langvarig behandling, eventuelt sykehusinnleggelse, langvarig sykefravær eller rekonvalesens», eller «kan få så stor utbredelse at sykdommen blir en vesentlig belastning for folkehelsen» eller «utgjør en særlig belastning fordi det ikke fins effektive forebyggende tiltak eller helbredende behandling for den». Covid-19 er erklært som et alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom, jf. smittevernloven § 1-3 nr. 4. Det innebærer at det er et utbrudd eller fare for utbrudd som krever særlig omfattende tiltak.

Smittevernloven § 1-5 fastsetter grunnleggende krav til smitteverntiltak. Slike tiltak skal for det første være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse. Det innebærer at tiltaket må bygge på en faglig vurdering av smittemåte og forebygging av den aktuelle smittsomme sykdommen. Det stilles ikke krav om vitenskapelig bevist effekt av tiltaket. For det andre må tiltaket være nødvendig av hensyn til smittevernet. Dette innebærer at tiltaket må være egnet til å forebygge eller hindre smittespredning av den aktuelle sykdommen. Det må også vurderes om mindre inngripende tiltak kan være tilstrekkelige for å oppnå målsettingen. For det tredje må tiltaket fremstå tjenlig etter en helhetsvurdering. Dette innebærer at nytten ved tiltaket må veies opp mot den belastningen det medfører. Departementet understreker også at utgangspunktet for smitteverntiltak er at de skal baseres på frivillighet.

De grunnleggende kravene til smitteverntiltak må vurderes ut fra den kunnskapen man har om situasjonen på det tidspunktet beslutningene fattes. Samtidig forutsetter smittevernloven at kravene vurderes på ny ettersom kunnskapen og situasjonen endrer seg. Dette innebærer at iverksatte smitteverntiltak må justeres i takt med smittesituasjonen for å sikre at de grunnleggende kravene er oppfylt. Det understrekes at tiltakene ikke skal vare lenger enn nødvendig.

Smittevernloven § 7-12 gir hjemmel for at Kongen kan gi forskrifter av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen og tillater herunder at forskrifter etter loven kan fravike gjeldende lovgivning.

Forskrift 21. desember 2007 nr. 1573 om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse mv. (IHR-forskriften) er gitt med hjemmel i bl.a. smittevernloven. Forskriften har til formål å forebygge og motvirke alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse, og sikre en internasjonalt koordinert oppfølging. Etter IHR-forskriften § 14 bokstav b kan personer som reiser inn til Norge pålegges å fremlegge dokumentasjon på medisinske undersøkelser og laboratorieresultater. Etter IHR-forskriften § 14 bokstav e og f kan man også i visse tilfeller forby innreise for så vel mistenkt smittede personer som ikke-smittede personer, dersom ingen andre tiltak anses tilstrekkelige. Disse hjemlene i IHR-forskriften, som ligger til Helsedirektoratet, kommer i tillegg til de lov- og forskriftshjemler som er gitt spesifikt for covid-19.

5.2 Covid-19-forskriften

Forskrift 27. mars 2020 nr. 470 om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften) er fastsatt med hjemmel i smittevernloven, helseberedskapsloven og helsepersonelloven.

Forskriften har som formål å fastsette smittevernfaglige tiltak for å hindre eller begrense spredning av SARS-CoV-2 i befolkningen og blant helsepersonell, og for å sikre opprettholdelse av tilstrekkelig kapasitet i helse- og omsorgstjenesten slik at tjenesten kan håndtere smittesituasjonen og samtidig ivareta ordinære helse- og omsorgstjenester. Forskriften skal videre sikre at smitteverntiltakene som iverksettes av kommuner og statlige helsemyndigheter er samordnet, jf. smittevernloven § 1-1.

Forskriften har i kapittel 2 regler om karantene etter ankomst fra utlandet. Det følger av forskriftens § 4 bokstav a at personer som ankommer Norge fra utlandet, skal oppholde seg i karantene i 10 dager etter ankomst til Norge (innreisekarantene). Det er ikke karanteneplikt ved innreise fra områder som har tilstrekkelig lav smittespredning. Hvilke områder som er underlagt karanteneplikt fremgår av forskriftens vedlegg A, som oppdateres jevnlig. Det er videre fastsatt helt eller delvis unntak fra karanteneplikten i forskriftens §§ 6a til 6h.

Forskriftens § 5 inneholder nærmere regler om hva plikten til innreisekarantene innebærer. Det er oppstilt generelle krav i femte til sjuende ledd som gjelder for alle som er i innreisekarantene, bl.a. om å unngå nærkontakt med andre enn dem man bor sammen med. I tillegg er det regulert hvor karanteneperioden skal gjennomføres.

Det følger av forskriftens § 4a at personer som ankommer Norge fra et område med karanteneplikt, ved innreise skal fremvise en attest som viser negativ test for covid-19. Kravene til testen er identiske med kravene som oppstilles i innreiserestriksjonsforskriften § 4 a, se punkt 5.4 nedenfor. Kravet om negativ test gjelder ikke for norske statsborgere. Videre er det gjort unntak for de samme grupper utlendinger som er unntatt tilsvarende krav i innreiserestriksjonsforskriften § 4 a.

Covid-19-forskriften § 19 fastslår at overtredelse av bestemmelser i forskriften er straffbart. Skyldkravet er forsett eller grov uaktsomhet, og strafferammen er bot eller fengsel inntil 6 måneder.

5.3 Utlendingsloven og -forskriften

Utlendingsloven og -forskriften regulerer utlendingers adgang til riket og deres opphold her. Utlendingsloven §§ 17 og 121 gir hjemmel for bortvisning av hhv. utlendinger fra land utenfor EØS og utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket, herunder bortvisning av hensyn til folkehelsen.

Som beskrevet i punkt 5.4 nedenfor, har det som følge av covid-19-utbruddet vært nødvendig å innføre langt mer omfattende begrensninger i utlendingers adgang til Norge enn hva som følger av utlendingslovens alminnelige regler om bortvisning m.m. Det er likevel klart at utlendingslovens regler om bortvisning gjelder i tillegg til de særskilte bortvisningsreglene i innreiserestriksjonsloven, og etter omstendighetene kan benyttes også i saker som har med covid-19-situasjonen å gjøre. Det vises til nærmere omtale av bortvisning av hensyn til folkehelsen i Prop. 5 L (2020–2021), avsnitt 4.1.1.

Også bortvisning etter utlendingsloven begrunnet i straffbare handlinger, kan etter omstendighetene være aktuelt ved brudd på karanteneregler. Forsettlige eller grovt uaktsomme brudd på covid-19-forskriften er straffbare etter forskriftens § 19, jf. smittevernloven § 8-1. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil 6 måneder. Etter utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g (andre og tredje alternativ), jf. § 66 første ledd bokstav c, kan en utlending uten oppholdstillatelse for det første bli bortvist dersom vedkommende er straffet for slike overtredelser av covid-19-forskriften, da dette er forhold som kan medføre fengselsstraff. For det andre kan en utlending bli bortvist «når andre omstendigheter gir grunn til å frykte at utlendingen her i riket eller i et annet Schengen-land har begått eller vil begå en straffbar handling som kan føre til fengselsstraff». En konstatert overtredelse vil således kunne føre til bortvisning, selv om det ikke opprettes straffesak. Også en velbegrunnet mistanke om fremtidig overtredelse vil kunne danne grunnlag for bortvisning.

Også personer omfattet av EØS-regelverket, jf. utlendingsloven kapittel 13, kan etter omstendighetene bortvises på grunn av forhold som gir grunnlag for utvisning, slik som straffbare handlinger, eller av hensyn til folkehelsen. Etter utlendingsloven § 122, jf. § 121, kan aktuelle personer bortvises av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet dersom det må antas å foreligge «personlige forhold som innebærer en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn». For denne gruppen gjelder det et strengere krav om proporsjonalitet og en fremtidig trussel, typisk sannsynliggjort gjennom allerede utvist adferd, jf. også utlendingsforskriften § 19-29. I tillegg kan EØS-borgere bortvises med hjemmel i § 121 første ledd bokstav c, jf. § 123 «når det er nødvendig av hensyn til folkehelsen og myndighetene har iverksatt beskyttelsestiltak ovenfor egne borgere».

Utlendingsloven har også regler om utvisning som, på samme måte som bortvisningsreglene, gjelder i tillegg til utvisningshjemmelen i innreiserestriksjonsloven § 7. Det vises særlig til at utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c, som åpner for utvisning av en utlending uten oppholdstillatelse «når utlendingen her i riket er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan føre til fengselsstraff», kan komme til anvendelse ved ilagt straff for bl.a. brudd på karantenereglene i covid-19-forskriften. Utlendingsloven § 70 slår fast at utvisning bare kan skje når det er et forholdsmessig tiltak overfor utlendingen og dennes eventuelle familie, sett hen til bl.a. forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket.

5.4 Midlertidig lov og forskrift om innreiserestriksjoner

Formålet med midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen er å begrense retten til innreise for utlendinger som ellers vil ha lovlig adgang til innreise etter utlendingsloven, når det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbruddet av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19, jf. lovens § 1.

Det har vært nødvendig å fastsette en særlov som følge av at andre grunnlag for innreiserestriksjoner ikke er utformet med sikte på så omfattende restriksjoner som det har vist seg å være behov for under utbruddet av covid-19. Departementet mener også at det er riktig å hjemle så inngripende restriksjoner i en særskilt lov. En midlertidig særlov som er behandlet av Stortinget gir et bedre handlingsrom for helhetlige vurderinger og spesifikke vurderinger knyttet til utbruddet av covid-19.

Loven innebærer at utlendinger kan nektes innreise i riket med mindre de tilhører nærmere bestemte unntaksgrupper. Alle utlendinger som ikke omfattes av et av unntakene i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, vil bli bortvist uten nærmere vurdering av hvilken smittefare de individuelt utgjør.

De mest sentrale unntakene fremgår av loven. Det gjøres bl.a. unntak for utlendinger som er bosatt i Norge, for utlendinger som søker beskyttelse (asyl) og i tilfeller hvor utlendingens tilstedeværelse i riket er strengt nødvendig for å kunne opprettholde forsvarlig drift av kritiske samfunnsfunksjoner mv.

Det følger av lovens § 2 fjerde ledd at det i forskrift kan gis nærmere regler om bortvisning og unntak fra innreiserestriksjonene.

Forskrift om innreiserestriksjoner av hensyn til folkehelsen inneholder en rekke unntak fra loven, som innebærer at nærmere bestemte grupper gis adgang til innreise. Dette omfatter bl.a. unntak for EØS-borgere, samt unntak for ulike grupper som anses å ha en særlig tilknytning til Norge eller et viktig formål med sitt besøk her. Det vises for øvrig til redegjørelse i Prop. 5 L (2020–2021). Forskriften har vært endret hyppig, hovedsaklig gjennom oppmykninger som innebærer at det er åpnet for innreise for utlendinger som i en normalsituasjon kan reise inn i Norge. Regelverket er nærmere beskrevet i Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-30/2020 Revidert rundskriv om ikrafttredelse av forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen.

Forskriftens § 4 a er gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12 og fastsetter et krav om fremleggelse av attest som viser negativ test for covid-19 for alle reisende fra områder med karanteneplikt, såkalt «røde» områder. Utlendinger fra «gule» områder trenger ikke fremlegge slik attest.

Testen må være tatt med testmetoden PCR eller være en antigen hurtigtest. Attesten må være på norsk, svensk, dansk, engelsk, fransk eller tysk, og den må inneholde opplysninger om prøveresultatet, testmetode, testtidspunkt etc.

Test etter godkjent testmetode må være tatt kort tid i forkant av avreise til Norge. Basert på anbefalinger fra helsemyndighetene skal testen være tatt i løpet av de siste 72 timene før utlendingen ankommer Norge. Det vil si at utlendingen må ha tatt testen og fått et negativt svar fra 0 til 3 dager før ankomst til Norge. Det presiseres at det er prøvetakingstidspunktet som er avgjørende for 72-timerskravet, ikke når resultatet av testen foreligger.

Utlendinger som ankommer Norge uten attest på slik negativ covid-19-test kan bortvises.

Det en rekke unntak fra testkravet:

Kravet om negativ test, og mulig bortvisning som følge av manglende attest på dette, gjelder ikke for utlendinger som er bosatt i Norge. Utlendinger som er bosatt i Norge med oppholdstillatelse eller oppholdsrett er også unntatt fra innreiserestriksjonene etter loven, og må kunne uhindret reise hjem. Kravet vil gjelde for de fleste utlendinger som ikke er bosatt her. For utlendinger som reiser til Norge etter å ha fått innvilget søknad om oppholdstillatelse, gjelder som hovedregel kravet om negativ test.

Det er videre gjort unntak for utlendinger innen kritiske samfunnsfunksjoner. Personell i kritiske samfunnsfunksjoner må dokumentere at oppdraget kvalifiserer til unntaksbestemmelsen.

For å unngå alvorlige konsekvenser for forsyningssikkerhet mv. er det gjort unntak for utlendinger som jobber med gods- og persontransport og utlendinger som jobber innen luft- og sjøfart (innehaver av gyldig luftfartssertifikat som nevnt i forskriftens § 3 bokstav i og sjømenn som nevnt i forskriftens § 3 bokstav j). Disse gruppene har egne testregimer i henhold til covid-19-forskriften. De vil ikke testes så ofte som hver 72. time, men testregimene som allerede foreligger anses likevel å ivareta nødvendige smittevernhensyn.

Det gjøres videre unntak for utlendinger i transitt. Dette innebærer at personer som har adgang til å mellomlande i Norge, ikke trenger å fremlegge attest på negativ test.

For å ivareta våre internasjonale forpliktelser er det gjort unntak for asylsøkere og overføringsflyktninger. For å sikre retten til familieliv er det også gjort unntak for familiemedlemmer som skal flytte til Norge, dersom også familiemedlemmet som bor i Norge er unntatt testkravet. Unntaket omfatter ikke familiemedlemmer som kun kommer på besøk.

I tillegg er det gjort unntak for utlendinger som jevnlig ankommer Norge fra Sverige eller Finland for å arbeide eller studere (pendlere). Bakgrunnen er at personer som ankommer Norge fra områder i Sverige og Finland med karanteneplikt har et eget regime for testing i covid-19-forskriften § 6b og den geografiske nærheten til Sverige og Finland.

I lys av våre folkerettslige forpliktelser etter Wienkonvensjonene om diplomatisk samkvem og konsulært samkvem gjøres det også unntak for akkreditert diplomatisk personale som kan fremvise diplomat- eller tjenestepass mv., familiemedlem til utsendt utenrikstjenestemann ved norsk utenriksstasjon, utlendinger som er invitert av norske myndigheter for å delta i internasjonale forhandlinger mv. og militært personell som ankommer Norge med ikke-kommersiell transport.

Utlendinger som i løpet av de siste seks månedene har vært syke med covid-19, og som kan dokumentere dette med godkjent laboratoriemetode, er også unntatt kravet om negativ covid-19-test. Gjennomgått sykdom dokumenteres med attest der prøveresultat og metode fremkommer, samt personidentifiserbare opplysninger og dato for prøvetaking. Gjennomgått «sannsynlig covid-19», såkalt antistofftest, gir ikke fritak fra testkravet.

Det er unntak for barn under 12 år. Bakgrunnen for dette er at barn har en mindre rolle i smittespredning av covid-19 enn voksne og at testing av barn i barneskole- og barnehagealder uten symptomer derfor vil være av mindre betydning. Testing kan også oppleves som ubehagelig og kan derfor være unødvendig belastende for barn.

En utlending som ikke kan fremlegge negativ covid-19-test skal likevel ikke bortvises dersom særlige grunner taler imot det. Dette vil eksempelvis være aktuelt dersom utlendingens formål med reisen anses svært viktig og det ikke har vært praktisk mulig å skaffe nødvendig attest. Det kan være aktuelt å benytte unntaket dersom utlendingen har attest på negativ test, men testen er for gammel (tatt for mer enn 72 timer siden), og dette skyldes f.eks. at utlendingen lander med et fly som er forsinket og det er flyforsinkelsen som er årsaken til at 72-timerskravet ikke er overholdt.

Det presiseres at kravet til negativ covid-19-test kommer i tillegg til krav om at utlendingen er omfattet av et av unntakene fra innreiserestriksjonene, og øvrige krav for innreise etter utlendingsloven og -forskriften.

Innreiserestriksjonsloven gir i § 2 tredje ledd hjemmel for å bortvise en utlending som «kommer til riket eller har reist inn i strid med loven eller forskriften». Det følger av lovens §§ 5 og 6 at det er gjort en rekke unntak fra forvaltningslovens og utlendingslovens saksbehandlingsregler. Rekkevidden av unntakene er nærmere beskrevet og begrunnet i Prop. 5 L (2020–2021) avsnitt 4.1.2.

Loven gjelder til 1. juni 2021. Varigheten av innreiserestriksjonene vurderes imidlertid fortløpende i tråd med smitteutviklingen. Restriksjonene vil bli avviklet tidligere dersom situasjonen tilsier det. Innreiserestriksjonene skal kun begrense retten til innreise når «det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19», jf. lovens § 1.