7 Hjemmel for krav om negativ covid-19-test for rett til innreise
7.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo en ny bestemmelse i den midlertidige loven, som gir hjemmel for å innføre krav om negativ covid-19-test. Det ble foreslått at testkravet og unntakene fra dette reguleres nærmere i forskrift.
Det ble videre foreslått å videreføre gjeldende krav om fremleggelse av attest som viser negativ test for covid-19 for reisende fra områder med karanteneplikt, såkalte «røde» områder, i forskriften.
7.2 Høringsinstansenes syn
Det har kommet 16 høringsuttalelser med merknader knyttet til forslaget om krav til negativ covid-19-test for innreise.
Helsedirektoratet støtter forslaget og viser til at til tross for omfattende nasjonale krav om innreisekarantene siden mars 2020 skyldes mye av smitten importsmitte. Helsedirektoratet er klar over at det i en del land er vanskelig å få tatt covid-19-test, men mener at behovet for å slå ned smitteutviklingen raskt, sammenholdt med kunnskapen vi har om risikoen ved importsmitte, må veie tyngst.
Politidirektoratet støtter forslaget. Sør-Øst politidistrikt peker på at kravet om negativ test også vil lette arbeidet for politiet ved grensen og oppfølging fra lokale myndigheter i kommunen.
Flere høringsinstanser peker på utfordringer for det private næringsliv, som følge av at test-kravet innebærer et hinder for ansattes innreise til Norge. Det vises til at det er problemer med å få gjennomført testing i flere land. NHO viser til at offentlige testordninger ikke vil prioritere personer uten symptomer som skal reise ut av landet, og private tilbud om testing tilbys ikke overalt, og de er ofte svært kostbare. Videre vises det til at det kan være lang ventetid på testresultater, også i våre naboland Sverige og Finland. Videre skriver NHO at de har fått melding fra medlemsbedrifter om at de har hørt at det utstedes falske dokumenter som viser negativ test.
NHO peker på at det kan få betydelige negative konsekvenser når en virksomhet ikke får de ansatte på jobb. Hovedorganisasjonen Virke mener at bestemmelsen rammer skjevt; den rammer de som næringslivet trenger for å få gjort jobben i handels- og tjenestenæringene.
NTNU viser til at testkravet kan hindre innreise for en mindre gruppe nye utenlandske ansatte og studenter.
NHO Mat og Drikke etterlyser bedre veiledning mht. konsekvenser av bortvisning, klagemuligheter mv.
Flere høringsinstanser (Arbeidsgiverforeningen Spekter, Hovedorganisasjonen Virke, NHO, Destinasjon Hemsedal, Norges Rederiforbund, NTNU) peker på obligatorisk test ved eller etter ankomst som et alternativ til det foreslåtte testkravet. NHO mener også at det bør vurderes et testregime under karantenetiden. Helsedirektoratet mener at det ikke bør etableres et system med bruk av hurtigtest som alternativ til kravet om å fremlegge dokumentasjon på negativ test ved innreise, og de slutter seg til departementets begrunnelse for dette. Sør-Øst politidistrikt peker på at de ikke får returnert reisende som tester positivt ved ankomst før de er friske, noe som kan føre til store kostnader.
Politidirektoratet støtter forslaget, men bemerker at mangelen på formkrav knyttet til attesten gjør det vanskelig for politiet å føre noen reell kontroll med attestens ekthet, noe som vil kunne påvirke den reelle effekten av tiltaket. Politiet viser videre til opplysninger om at falske attester enkelt kan kjøpes på internett. Helsedirektoratet støtter at det blir utformet et skjema som kan benyttes til å dokumentere negativ test, da dette kan bidra til å avhjelpe utfordringer med å føre kontroll med attestens ekthet.
Politidirektoratet mener også at det er behov for ytterligere klargjøring av hvilke krav som skal stilles til dokumentasjonen for gjennomgått covid-19.
Jussbuss mener at bortvisning ikke skal brukes som en reaksjon på manglende negativ covid-19-test. Det pekes på at enkelte vil kunne hindres fra innreise til Norge grunnet forhold i hjemlandet som av ulike grunner gjør det vanskelig å få en slik test. NOAS støtter at det gjøres unntak for utlendinger som søker beskyttelse, overføringsflyktninger og familieinnvandrere.
Bufdir mener at det bør gjøres unntak for foreldre som har samvær med barn i Norge. Videre peker Bufdir på at det må gjøres unntak for å ivareta Norges forpliktelser etter Haagkonvensjonen 1980 om barnebortføring og Haagkonvensjonen 1996 om beskyttelse av barn. Sistnevnte er særlig aktuell ved barnevernssaker på tvers av landegrenser. Bufdir anbefaler at saker etter konvensjonene enten inntas som et eget unntak i forskriften eller eksplisitt nevnes som eksempler på særlige grunner i forskrift eller i rundskriv.
Norges Rederiforbund bemerker at EU har en annen og snevrere definisjon av røde områder enn Norge, og at det ikke er drøftet «hvorvidt innreiserestriksjoner som gjør seg gjeldende for områder i mellomkategorien «Norge-røde» kan forsvares som forholdsmessige».
I forlengelsen av dette nevner departementet at FHI har følgende merknad til hvilke tilfeller testkravet skal gjelde:
«Den nåværende terskelverdien for områder med karanteneplikt som medfører krav om negativ test før innreise er 25 nye tilfeller per 100 000 innbyggere siste to uker. I dag overstiger alle de norske fylkene denne terskelverdien, men vi anser at vi har bedre oversikt over smitten i Norge enn vi har over situasjonen i andre land. Samtidig bør man vurdere om terskelverdien for krav om negativ test bør være høyere enn den er i dag for å sikre at tiltaket er proporsjonalt med effekten av tiltaket.»
Flere høringsinstanser peker på at korte høringsfrister er en utfordring.
7.3 Departementets vurdering
7.3.1 Innledning
Departementet foreslår en bestemmelse i midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen, som gir hjemmel for å videreføre krav om negativ covid-19-test for innreise til Norge, som i dag er gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12. Det legges opp til at testkravet og unntakene fra dette reguleres i forskrift.
Testkravet ble innført etter anbefaling fra helsemyndighetene, på bakgrunn av økt smitte høsten 2020 og særlige utfordringer knyttet til importsmitte. Det vises til nærmere omtale i punkt 3 over. Helsemyndighetene mente tidlig i november at smitteutviklingen den siste tiden gjorde det nødvendig å innføre nye tiltak for å hindre ytterligere smittespredning i samfunnet, og for å hindre importsmitte. Et krav om negativ test som ikke er eldre enn 72 timer ved ankomst ble ansett å være et egnet tiltak, og ble derfor besluttet innført den 6. november. Det har etter innføringen av testkravet vært en positiv smitteutvikling, og en reduksjon i smitten. Helsemyndighetene anser det likevel fremdeles som «nødvendig å stille krav om fremleggelse av negativ test ved innreise».
Det presiseres at varigheten av innreiserestriksjonene vurderes fortløpende i tråd med smitteutviklingen. Dette gjelder også testkravet. Det vises videre til at innreiserestriksjonene kun skal begrense retten til innreise når «det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19», jf. lovens § 1. Testkravet vil bli avviklet dersom smittesituasjonen tilsier det, men det kan også være aktuelt å gjeninnføre det ved en senere negativ utvikling i importsmitten. Den nærmere innretningen av testkravet i forskrift må også fortløpende vurderes i lys av våre internasjonale forpliktelser, herunder etter EØS-retten, og opp mot alternative og mindre inngripende tiltak.
Smitteutviklingen fremover vurderes av helsemyndighetene som usikker, og det er uvisst når det kan ses en effekt av en fremtidig vaksine. Departementet mener derfor det er nødvendig å ha hjemmel som gjør det mulig å stille krav om negativ covid-19-test for innreise dersom smittevernfaglige behov tilsier det.
Det vises for øvrig til at den midlertidige loven gjelder frem til 1. juni 2021, og testkravet kan derfor uansett ikke videreføres lenger enn dette uten at det må behandles på nytt av Stortinget.
7.3.2 Erfaring med og effekt av krav om negativ test for rett til innreise
Tall fra politiet viser at antall bortvisningssaker økte etter at kravet om attest på negativ covid-19-test ble innført 8. november kl. 24.00.
I uke 46 bortviste politiet 557 personer som følge av midlertidig gjeninnført kontroll på indre Schengen-grense. 173 ble bortvist på luftgrensen, to på sjøgrensen og de resterende 382 på landegrensen. I tillegg har politidistriktene meldt inn at 152 personer snudde ved grensen (uten vedtak om bortvisning), men her kan tallet være høyere. De bortviste er i all hovedsak bosatt i EU/EØS-området. I 302 av de 557 sakene er det registrert at bortvisningen skyldtes manglende dokumentasjon på negativ covid-19-test.
Etter dette har antallet bortvisninger gått noe ned. I uke 47 bortviste politiet 352 personer på indre Schengen-grense, mens det i uke 48 ble bortvist 303 personer. I uke 49 bortviste politiet 308 personer, hvorav 43 ble bortvist på luftgrensen og de resterende 265 på landegrensen. I tillegg har politidistriktene i uke 49 meldt at 67 personer snudde ved grensen (uten vedtak om bortvisning).
For 295 av de bortviste personene i uke 49 er det også registrert mer detaljerte opplysninger om bosted og/eller statsborgerskap. Åtte av disse er tredjelandsborgere som er bosatt utenfor EU-/EØS-området. De 287 andre bortviste er bosatt i EU-/EØS-området. Av disse hadde 232 statsborgerskap i et EU-/EØS-land og 55 var borgere av tredjeland bosatt i EU-/EØS-området.
Totalt er det registrert grunnlag for bortvisning i 296 av de 308 sakene i uke 49. For til sammen 243 av disse er det registrert at bortvisningen skyldtes manglende dokumentasjon på negativ covid-19-test. For 30 utlendinger er det registrert at bortvisningen skyldtes at de ikke kom til å følge krav om oppholdssted i karanteneperioden. For tre utlendinger ble dokumentasjonen på negativ test underkjent, og 20 ble bortvist av andre årsaker.
Generelt bemerker Politidirektoratet at regelverket om innreiserestriksjoner er svært komplekst og krevende å få oversikt over, både for politiet og for de reisende. Det er videre utfordrende for politiet i grensekontrollen å sette seg raskt nok inn i nye endringer når disse trer i kraft samtidig med at endringene blir vedtatt. Politidirektoratet erfarer videre at det ved innføring av nye endringer oppstår behov for nærmere avklaringer av regelverket og presiseringer i retningslinjer.
Politiet opplyser at de fleste som passerer over svenskegrensen er omfattet av unntak fra kravet til negativ covid-19-test, men at mange likevel fremviser test. Politiet erfarer at de reisende i stor grad er kjent med regelverket. Fergeselskapene har også vært gode på å informere de reisende om innreisekravene i forbindelse med ombordstigningen.
UDI og politiet har erfart at praktiske hindringer kan vanskeliggjøre fremleggelse av covid-19-test som ikke er eldre enn 72 timer.
Helsedirektoratet vurderer at det er for tidlig å vurdere den fulle effekten av tiltak om testing før ankomst har hatt på importsmitte.
FHI har den 25. november 2020 vurdert at kravet om negativ test før innreise trolig bidrar til å redusere importsmitte og belastningen på smittesporingskapasiteten i Norge ved at det hindrer enkelte smittede fra å reise til Norge. FHI skriver videre:
«En negativ test før innreise eliminerer ikke smitterisikoen, da man kan være smittet like før avreise, eller testmetoden som er brukt ikke er god nok til å fange opp smitten. Personer som ankommer Norge fra områder og land med høy smittespredning bør derfor være i karantene etter ankomst til landet, da karantene er det viktigste tiltaket for å hindre videre smittespredning. Samtidig bidrar krav om negativ test trolig til at færre personer reiser til Norge. Vi ser dette både i statistikken over smitteland og i antall flysporinger etter at kravet ble innført. En del av effekten skyldes trolig at kravet har bidratt til at det har blitt vanskeligere, og dermed at færre velger, å reise til Norge.
I dag er det en rekke unntak fra kravet om negativ test. Et krav om negativ test bare fra noen grupper vil ikke kunne eliminere importsmitte, kun gjøre omfanget mer håndterlig. Vi har tidligere fått tilbakemelding om at smittesporingen ofte er mer kompleks og tidkrevende hvis personen som har fått påvist covid-19 ikke snakker norsk eller engelsk. Kravet om negativ test for noen grupper innreisende til Norge har bidratt til å redusere denne belastningen på smittesporingskapasiteten.»
Videre peker FHI på at det er flere unntak fra kravet om negativ test. Det medfører at det vil være en viss andel importsmitte ved at det ankommer mange som er unntatt kravet. Det gjøres derfor fremdeles en rekke smittesporinger på f.eks. fly rundt importsmittetilfeller.»
FHI peker videre på utfordringer med testkravet:
«Ikke alle land tester asymptomatiske (eller har kapasitet til å prioritere testing av personer uten symptomer) og prøvesvar vil ikke alltid være tilgjengelig på 72 timer før avreise. Det medfører at en del reisende i praksis ikke har mulighet til å bli testet før avreise til Norge. For enkeltreisende kan det også være utfordrende med langvarig PCR-positivitet, som medfører at de ikke vil få negativ test som er krav for innreise.»
Helsedirektoratet bemerker at forfalskede attester kan bli en utfordring og skriver følgende:
«Utfordringen er at norsk regelverk kun stiller krav til analysemetode (PCR), men ingen kvalitetskrav til de som utfører analysen eller formkrav til ekthet av dokumentasjon. Per i dag er PCR-teknologien som benyttes overveiende av god kvalitet, og de som benytter den også kvalifisert til å anvende den riktig, men her er det rask utvikling med et økende antall produsenter og aktører med varierende kvalitet. Utfordringer på dette feltet vil vi altså måtte regne med vil oppstå etter hvert.»
7.3.3 Nærmere om forslaget og behovet for testkravet
Importsmitte er, som redegjort for i punkt 3 over, en vesentlig risikofaktor for smittespredning i Norge. Norge har hatt krav om innreisekarantene siden mars 2020, likevel skyldes mye av smitten importsmitte. Risikoen for overføring av covid-19 fra personer som kommer til Norge fra utlandet må derfor begrenses, og det er behov for ytterligere tiltak for å redusere smittepresset.
På bakgrunn av tilrådning fra helsemyndighetene foreslår departementet å lovfeste en hjemmel for å innføre krav om negativ covid-19-test for innreise til Norge. Det foreslås videre at det kan fattes vedtak om bortvisning av utlendinger som kommer til riket uten dokumentasjon på slik test.
Testkravet tjener særlig følgende formål:
Hindre at smittede personer reiser til Norge (importsmitte)
Redusere faren for videre smitte i Norge (sekundærsmitte)
Motvirke at det oppstår kapasitetsmessige utfordringer i helsevesenet
Redusere kapasitetspresset i landets kommuner, bl.a. knyttet til gjennomføring av TISK-strategien
Slå ned smittespredningen for raskere normalisering av samfunnet
Hindre smittespredning gjennom å begrense mobilitet
Helsemyndighetene legger til grunn at importsmitte kan føre til utbrudd i hele landet og er en av hovedutfordringene knyttet til å holde det nasjonale smittepresset nede.
Fordi covid-19 kan smitte i 48 timer før symptomdebut, er det risiko for at tilreisende som er smittet i utlandet reiser inn i Norge og sprer smitte videre. Helsemyndighetene legger til grunn at et krav om fremvisning av negativ test for å kunne reise inn i Norge kan bidra til å redusere denne risikoen.
Med kravet om testing før innreise er målet å sikre at personer som tester positivt i hjemlandet, ikke ankommer Norge og dermed minske risikoen for at de smitter andre på reisen eller ved ankomst. Dette kan også forenkle tilsynsoppgavene og redusere kapasitetspresset i kommunene. Kapasitetshensyn tilsier at det tilstrebes at antall smittede som må oppholde seg i isolasjon og karantene i Norge er lavt, og at kapasiteten til å smittespore må beskyttes.
Helsedirektoratet skriver i sin vurdering av 27. november 2020:
«Kravet om negativ test ved ankomst er medisinskfaglig begrunnet ved at reduksjon av antall smittede innreisende vil kunne redusere smittepresset i Norge. Dette kan i sin tur redusere sykelighet og dødelighet i befolkningen, og bidra til bedre ivaretagelse av alle pasient- og brukergrupper.
(…) FHI beskriver at kravet om negativ test før innreise bidrar trolig til å redusere importsmitte og belastningen på smittesporingskapasiteten. Dette har betydning for kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten.»
FHI har også beskrevet en nedgang i importsmitten som indikerer at tiltaket har effekt. Det vises til punkt 7.3.2 over.
Det er nødvendig å tenke bredt når tiltak skal iverksettes for å håndtere pandemien. Kommunene melder at de ikke har kapasitet til å følge opp tilsyn, og etterlevelsen av karantenekrav synes svak. Det arbeides kontinuerlig med tiltak for å styrke tilsynsfunksjonen og andre tiltak for å styrke etterlevelsen av regelverket. Slik situasjonen nå er, vurderes det likevel nødvendig å opprettholde krav om testing før ankomst, for å redusere risiko for importsmitte.
Et krav om negativ test for covid-19 innebærer ikke i seg selv at flere grupper enn i dag nektes adgang til Norge. Som nevnt i punkt 7.3.2 kan det i en del land være vanskelig å få tatt covid-19-test uten at man har symptomer på sykdom, bl.a. på grunn av begrenset kapasitet i det offentlige helsevesenet, og det vil kunne føre til at enkelte i praksis har begrensede muligheter til å fremskaffe negativ test. Behovet for å slå ned smitteutviklingen raskt sammenholdt med den tilgjengelige kunnskapen om risikoen ved importsmitte må likevel veie tyngre.
Forsterkede smitteverntiltak har isolert sett en kostnad både for enkeltpersoner og for næringslivet. Samtidig innebærer økt smitte store kostnader for samfunnet, også næringslivet. Kostnadene ved skjerpede smitteverntiltak må veies opp mot kostnadene ved økt smitte. Mindre inngripende tiltak nå vil kunne medføre at smitteverntiltak må opprettholdes over en lengre periode. Helsedirektoratet skriver:
«Jo lenger tid det tar før vi snur trenden og oppnår god kontroll, jo større skadevirkninger vil vi se både samfunnsøkonomisk, samfunnsmessig, folkehelsemessig og for driften av helse- og omsorgstjenesten. Årsaken til dette er at tiltakene vil måtte stå lenger dersom vi ikke strammer tilstrekkelig inn når tiltak først iverksettes. Individuelle hensyn må i en slik situasjon konkret avveies mot befolkningens samlede behov.»
For å avbøte uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser av testkravet, og for å ivareta våre internasjonale forpliktelser, er det fastsatt enkelte unntak fra kravet i forskrift, se nærmere omtale i punkt 5.4. Testkravet og unntakene fra dette vil fortløpende vurderes i lys av smittesituasjonen, samt våre internasjonale forpliktelser mv.
7.3.4 Forholdet til menneskerettslige forpliktelser
Krav om testing og eventuell bortvisning ved manglende negativ test medfører begrensninger i grunnleggende rettigheter i medhold av Norges menneskerettslige forpliktelser. Inngrep i slike rettigheter må ha tilstrekkelig hjemmel i lov, ivareta et legitimt formål og være forholdsmessig. Dette innebærer at inngrepet ikke må gå lengre enn det som er nødvendig for å ivareta det legitime formålet som begrunner inngrepet. Hvor strenge krav som stilles, vil bero på hvor inngripende tiltaket er. Behovet må bl.a. veies mot hensynet til å redusere sykdom og død, hensynet til beskyttelse av særlig sårbare grupper og hensynet til så langt som mulig å sikre normal drift av næringsliv og samfunnet for øvrig.
Tiltaket bør være så lite inngripende som mulig ut fra den smitteverneffekten man søker å oppnå. Tiltak må derfor være begrunnet i et særlig behov, f.eks. som følge av stort smittepress eller mangel på ressurser.
Etter en samlet vurdering mener departementet at krav om attest for negativ covid-19-test for rett til innreise til Norge kan gjennomføres innenfor rammen av Norges menneskerettslige forpliktelser. Kravet om negativ covid-19-test anses som et forholdsmessig inngrep, sett hen til effekten av tiltaket sammenholdt med graden av inngrep i privatpersoners grunnleggende rettigheter og samfunnsøkonomiske konsekvenser. Det vises for øvrig til redegjørelse og vurderinger i punkt 3 og punkt 7.3.3 over.
Hensynet til å skjerme barn fra inngripende smitteverntiltak har vært et sentralt hensyn ved utformingen av lov og forskrift om innreiserestriksjoner, samt andre smitteverntiltak. Departementet vil fortløpende vurdere behov for unntak bl.a. for å ivareta hensynet til barnets beste, jf. barnekonvensjonen artikkel 3, samt for å sikre ivaretakelse av forpliktelsene etter Haagkonvensjonen 1980 om barnebortføring og Haagkonvensjonen 1996 om beskyttelse av barn.
7.3.5 Forholdet til EØS-regelverket mv.
Et krav om fremleggelse av en negativ covid-19-test som vilkår for innreise til Norge må anses som en restriksjon på den frie bevegeligheten innenfor EØS. Som omtalt i punkt 6.2 over, er det adgang til å innføre begrensninger i retten til fri bevegelighet som er begrunnet ut fra hensynet til den offentlige orden, sikkerhet og folkehelsen.
At covid-19 kan begrunne begrensninger i den frie bevegeligheten er ikke omstridt og er lagt til grunn av EU i en rekke rådsanbefalinger. Departementet mener på denne bakgrunn at tiltak for å bekjempe smitte av covid-19 må anses å oppfylle et legitimt formål, slik at restriksjoner i den frie bevegeligheten i prinsippet kan rettferdiggjøres under EØS-avtalen.
Det følger videre av EØS-retten at tiltak som innføres av hensyn til folkehelsen, må være forholdsmessige. I dette proporsjonalitetskravet ligger det et krav om at tiltaket må være egnet for å oppnå formålet. Videre følger det av proporsjonalitetskravet at tiltaket må være nødvendig for å oppnå formålet.
Krav om negativ test før ankomst anses etter helsemyndighetenes vurdering som egnet til å redusere risiko for importsmitte og videre smittespredning. Tiltaket vil sikre at personer som tester positivt i hjemlandet, ikke ankommer Norge og vil således minske risikoen for at de smitter andre på reisen eller ved ankomst, eller belaster kapasiteten for isolat i Norge. Tiltaket anses også nødvendig, som følge av behovet for raskt å slå ned den økte importsmitten, jf. redegjørelsen i punkt 3 og 7.3.2. Det vises til at øvrige innreiserestriksjoner og regler om innreisekarantene har vist seg ikke å være tilstrekkelige tiltak for å hindre importsmitte i en situasjon med økt smitte i mange europeiske land.
Det samme synes å være lagt til grunn av EU i rådsanbefaling av 13. oktober 2020 (se punkt 6.2 over), hvor det i punkt 17 uttales at man, for reisende fra røde områder, kan anvende karantene/selvisolasjon og/eller kreve at de underkastes en covid-19-test etter ankomst. I tredje avsnitt i punkt 17 uttales det at «Medlemsstaterne kan tilbyde rejsende mulighed for at erstatte den i litra b) nævnte test med en covid-19 test foretaget før ankomst». Norske helsemyndigheter mener at hurtigtest ved ankomst ikke er et egnet alternativ, jf. punkt 7.3.6 nedenfor.
Det er innenfor EØS-området utfordringer med testkapasiteten. Departementet er kjent med at det flere steder kan være vanskelig å få tatt en covid-19-test innenfor den angitte tidsperioden på 72 timer. Testkravet kan dermed være et praktisk hinder for innreise fra land hvor det er utfordringer med å få testet seg.
Departementet vil peke på at det er nødvendig å stille krav om at testen tas kortest mulig tid før ankomst til Norge, for å redusere risiko for at den reisende blir smittet mellom testtidspunktet og ankomsttidspunktet og på denne måten mest mulig effektivt hindre importsmitte. På dette grunnlag anses kravet om at testen må være foretatt 72 timer før ankomst å oppfylle EØS-rettens krav. Selv om det vil kunne være krevende for enkelte å oppfylle testkravet, vil det ikke være umulig, og kravet sett under ett må anses å være forholdsmessig sett opp mot formålet med kravet.
Som tidligere omtalt, innføres det visse unntak fra testkravet som vilkår for innreise til Norge. For at testkravet, med de innebyggede unntakene, skal tilfredsstille EØS-rettens krav til konsistens, må det i utgangspunktet foreligge en smittevernfaglig begrunnelse for unntakene. Det vises i den forbindelse til omtalen under punkt 3, 5.4 og 7.3.2 for en beskrivelse av denne begrunnelsen.
Loven og innreiserestriksjonsforskriften gjelder kun for utlendinger. Det vises til at norske borgere ikke kan nektes adgang til riket, jf. Grunnloven § 106 annet ledd. I utgangspunktet er all forskjellsbehandling begrunnet med nasjonalitet forbudt etter EØS-avtalen artikkel 4 (innenfor denne avtalens virkeområde). Fri bevegelighetsdirektivet artikkel 29 viser også til at restriksjoner på den frie bevegeligheten av hensyn til folkehelsen må anvendes også overfor egne borgere for å kunne begrunnes. Tiltakene kan likevel være forskjellige dersom det finnes en legitim begrunnelse for forskjellen. Et krav om negativ test som vilkår for innreise kan ikke gjøres gjeldende for norske borgere, da man ifølge folkeretten ikke kan nekte egne borgere adgang til sin hjemstat. Det kan derfor gjøres unntak for norske borgere uten at det vil være i strid med likebehandlingsprinsippet i EØS-retten.
Av ovenstående grunner er det departementets vurdering at forslaget til endring av innreiserestriksjonsloven og -forskriften om å innføre et testkrav som vilkår for innreise til Norge, tilfredsstiller EØS-rettens krav om konsistente tiltak og at tiltaket er i tråd med ikke-diskrimineringsprinsippet.
Krav om negativ covid-19-test anses nødvendig for beskyttelse av menneskelig helse, jf. redegjørelsen for våre forpliktelser etter WTO-regelverket i punkt 6.3. Tiltaket innebærer ikke vilkårlig eller uberettiget diskriminering mellom land hvor forholdene er like, og tiltaket er heller ikke en skjult handelshindring. Unntaksbestemmelsen i GATS forutsettes å kunne komme til anvendelse, og følgelig anses tiltaket ikke for å være i strid med WTO-regelverket.
7.3.6 Alternative tiltak
Departementet har vurdert mulige alternative tiltak mot importsmitte. Det mest aktuelle alternativet synes å være tilbud om hurtigtest ved ankomst som et alternativ til krav om negativ covid-19-test tatt før ankomst. På bakgrunn av vurderinger fra helsemyndighetene mener departementet imidlertid at det ikke bør etableres et slikt system.
Helsedirektoratet viser til at formålet med innreiserestriksjonsforskriften § 4 a og covid-19-forskriften § 4a (krav om attest på negativ test for covid-19) er å hindre at personer reiser dersom de er syke. Å tilby hurtigtest ved ankomst for reisende som ikke har testet seg før avreise vil kunne undergrave dette. Reisende vil kunne ta sjansen på at de ikke er smittet, droppe testing før de reiser hjemmefra og ankomststedene vil kunne få et økt antall positive testede på grensen som myndighetene blir stående med et ansvar for. Helsedirektoratet anbefaler derfor ikke å tilby hurtigtest som alternativ.
Departementet mener på denne bakgrunn at det er et bedre og mer målrettet tiltak å ha krav om å fremvise negativ test tatt mindre enn 72 timer før avreise til Norge, enn å ha testing på grensen.