8 Hjemmel for bortvising ved brudd på karanteneregler

8.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en hjemmel i innreiserestriksjonsloven for å bortvise utlendinger for brudd på innreisekarantenereglene i covid-19-forskriften. Bortvisning vil da skje etter saksbehandlingsreglene for bortvisning i innreiserestriksjonsloven, som er forenklet sammenlignet med saksbehandlingsreglene i utlendingsloven.

Forslaget ble begrunnet med at det er nødvendig å ha muligheten til å foreta bortvisning etter forenklede regler, som et alternativ og supplement til de alminnelige bortvisningsreglene i utlendingsloven. Samtidig mente departementet at slik forenklet bortvisning bør forbeholdes alvorlige brudd på innreisekarantenereglene.

8.2 Høringsinstansenes syn

Det har kommet 11 høringsuttalelser med merknader knyttet til forslaget om bortvisning ved brudd på karanteneregler.

Helsedirektoratet og POD støtter forslaget. NOAS anerkjenner behovet for strenge regler vedrørende innreise i lys av smitteutviklingen. UDI mener at forslaget gir et klarere regelverk for bortvisning ved brudd på karantenereglene, mens POD fremhever at forslaget vil være mer effektivt å håndheve for politiet. Det siste vil bl.a. gjelde i tilfeller hvor det i grensekontrollen fremkommer opplysninger som tilsier at utlendingen ikke vil innrette seg etter gjeldende regler for karanteneplikt og dermed vil kunne nektes innreise. Både UDI og politiet ønsker ytterligere tydeliggjøring av grenseflaten mot bort- og utvisningsbestemmelsene i utlendingsloven og forholdet mellom de ulike regelverkene. Det vises bl.a. til at forslaget legger opp til et strengere beviskrav for bortvisning etter innreiserestriksjonsloven enn etter utlendingsloven. Det betyr at det noen ganger vil være grunnlag for bortvisning etter utlendingslovens bestemmelser, selv om bevisvilkårene ikke anses oppfylt for bortvisning etter innreiserestriksjonsloven. I andre tilfeller vil det kunne være grunnlag for bortvisning etter begge regelverk. For å sikre en konsekvent praksis og likebehandling, oppfordres det til tydeligere å klargjøre forholdet mellom de to regelverkene om bortvisning.

Flere høringsinstanser, deriblant Rederiforbundet, Kystrederiene, NTNU, NHO og NHO Mat og drikke viser til at bortvisning er et alvorlig tiltak og at det er viktig med tydelig veiledning på flere språk som viser hvordan regelverket skal forstås i praksis. Dette for å hindre misforståelser og overtredelser av et regelverk som av mange oppleves som uoversiktlig. Basert på egne erfaringer etterlyser de tydeligere veiledning om hva som kreves i ulike situasjoner. NHO Mat og drikke ønsker at det utarbeides et eget rundskriv om bortvisningsreglene. De mener for øvrig at matforsyning er en kritisk samfunnsfunksjon, og ber derfor departementet vurdere om det bør gjøres unntak fra bestemmelsen om bortvisning grunnet brudd på innreisekarantene også for utlendinger som omfattes av § 2 første ledd bokstav c.

Jussbuss er kritiske til forslaget og mener at terskelen for å bortvise i disse tilfellene må være høy. De mener videre at reaksjoner mot potensielle, fremtidige brudd byr på en rekke rettssikkerhetsmessige betenkeligheter, særlig sett hen til at forslaget legger opp til at de alminnelige saksbehandlingsreglene ikke får anvendelse i disse sakene. De bemerker også at det ikke må bli en automatikk i at brudd på karantenereglene fører til bortvisning.

8.3 Departementets vurdering

8.3.1 Innledning

Innreiserestriksjonsloven gir i § 2 tredje ledd hjemmel for å bortvise en utlending som «kommer til riket eller har reist inn i strid med loven eller forskriften». Etter §§ 5 og 6 gjelder det forenklede saksbehandlingsregler for bortvisning etter innreiserestriksjonsloven. Ordlyden i § 2 innebærer at bare overtredelser av regler i innreiserestriksjonsloven og -forskriften, knyttet til innreisen, danner grunnlag for bortvisning (bortvisning kan imidlertid finne sted også etter innreise). Overtredelser av plikter etter covid-19-forskriften om etterfølgende innreisekarantene, vil ikke i dag kunne medføre bortvisning i medhold av innreiserestriksjonsloven.

Departementet opprettholder forslaget om en hjemmel i innreiserestriksjonsloven for på nærmere vilkår å kunne bortvise utlendinger for brudd på innreisekarantenereglene i covid-19-forskriften. Slike brudd vil etter omstendighetene kunne medføre bortvisning også i dag, men da etter utlendingslovens regler, jf. punkt 5.3 ovenfor. I lys av situasjonen beskrevet i punkt 3, mener departementet det er nødvendig å ha muligheten til å bortvise også med de forenklede saksbehandlingsreglene i innreiserestriksjonsloven. Som nærmere beskrevet i punkt 8.3.3 nedenfor, vil forslaget om en særskilt bortvisningshjemmel være avgrenset til klare og alvorlige brudd på karantenereglene.

Departementet merker seg at flere høringsinstanser støtter forslaget. Det legges bl.a. vekt på behovet for effektive reaksjoner på karantenebrudd i den foreliggende smittesituasjonen, og at den foreslåtte bortvisningshjemmelen vil være et nyttig verktøy ved siden av straffesporet og utlendingslovens regler. Mens enkelte instanser etterlyser veiledning i ulike spørsmål, er bare Jussbuss direkte kritiske til forslaget, først og fremst fordi man vil kunne bli bortvist ved mistanke om fremtidige brudd på karantenereglene. Etter departementets syn er dette forsvarlig på de vilkårene som foreslås, jf. punkt 8.3.3 nedenfor.

8.3.2 Hjemmel for bortvisning for alvorlige brudd på karanteneregler

Som det fremgår av omtalen av utlendingsregelverket i punkt 5.3, vil brudd på karanteneplikter i noen tilfeller allerede i dag kunne medføre bortvisning etter utlendingslovens bestemmelser. Nærmere bestemt gjelder dette utlendingsloven §§ 121 og 122 (EØS-borgere) og § 17 første ledd bokstav g og l om bortvisning begrunnet med henholdsvis straffbare handlinger og hensynet til folkehelsen. Ved bortvisning etter disse bestemmelsene vil de alminnelige saksbehandlingsreglene i utlendingsloven gjelde, med visse muligheter for unntak i medhold av bl.a. § 18 tredje ledd andre punktum.

Departementet mener det er behov for en egen bortvisningsadgang etter innreiserestriksjonsloven for alvorlige brudd på karantenereglene, i tillegg til de eksisterende hjemlene i utlendingsloven. Det bemerkes for det første at en slik adgang til bortvisning allerede gjelder for brudd på plikter etter innreiserestriksjonsloven og -forskriften, herunder plikten til å fremlegge negativ test.

For det andre er det en nær sammenheng mellom innreise og innreisekarantene, særlig i de tilfeller hvor det allerede ved innreisen er klart at utlendingen ikke vil rette seg etter karantenereglene. Selv om innreisekarantene ikke er en innreiserestriksjon som sådan, er etterlevelse av karantenereglene en forutsetning for at innreiserestriksjonene ikke må strammes inn ytterligere. Formålet med de respektive regelverkene er således nært forbundet.

For det tredje kan det være – eller oppstå – situasjoner hvor det er et stort praktisk behov for å kunne bortvise etter de forenklede saksbehandlingsreglene i innreiserestriksjonsloven. Det gjeldende regelverket om innreisekarantene trådte i kraft forholdsvis nylig, og det er således begrenset grunnlag for å anslå omfanget av, eller potensialet for karantenebrudd. De statistikkopplysningene som er gitt i avsnitt 7.3.2 viser imidlertid at det har vært behov for bortvisning i en del tilfeller. Det er svært viktig at regelverket legger til rette for effektiv og hensiktsmessig håndtering av karantenebrudd, også med det for øye at både smittesituasjonen og reisevirksomheten kan endre seg betraktelig på kort tid. Muligheten til å benytte bortvisning på en effektiv måte kan også bidra til å unngå straffesaker som bedre kan håndteres i et forvaltningsspor, noe som normalt vil være en fordel også for utlendingen det gjelder.

Etter departementets syn er en hjemmel som foreslått om bortvisning ved slike alvorlige brudd på karantenereglene som beskrives i punkt 8.4.3 nedenfor, forenlig med norsk rett og våre folkerettslige forpliktelser. Se avsnitt 7.3.5 ovenfor når det gjelder de skrankene som følger av EØS-retten. Karantenereglene skal ivareta viktige samfunnshensyn, og det er et sterkt behov for tiltak som bidrar til at reglene blir fulgt, herunder ved å reagere mot regelbrudd. Bortvisning er et hensiktsmessig og relativt lite inngripende tiltak, som bør kunne brukes på en effektiv måte.

Som beskrevet tidligere er bortvisning etter utlendingsloven allerede en mulig reaksjon på brudd på karantenereglene, også for mindre alvorlige brudd enn de som nå reguleres særskilt. Det som innføres med lovforslaget, er at bortvisning i disse klare og alvorlige tilfellene kan skje etter de forenklede saksbehandlingsreglene i innreiserestriksjonsloven §§ 5 og 6, som allerede gjelder for bortvisning på grunn av brudd på innreiserestriksjoner. Saksbehandlingsreglene er nærmere beskrevet i Prop. 124 L (2019–2020) Midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen, hvor de også ble vurdert opp mot menneskerettighetene og andre rettslige forpliktelser. Etter departementets syn er det, i lys av de føringer og betraktninger som er beskrevet i punkt 6.1 og 7.3 ovenfor, et forholdsmessig tiltak at disse saksbehandlingsreglene også gjøres gjeldende for bortvisning for alvorlige brudd på reglene om innreisekarantene.

Den forenklede saksbehandlingen innebærer bl.a. at det etter innreiserestriksjonsloven ikke vil gjelde rett til fritt rettsråd, og at saksbehandlingsreglene i utlendingsloven og utlendingsforskriften ellers bare gjelder «så langt de lar seg forene med en forenklet og rask behandling av vedtak om bortvisning. Det vises til innreiserestriksjonsloven §§ 5 og 6 og omtalen av disse i Prop. 124 L (2019–2020) punkt 10.9.

8.3.3 Nærmere om vilkårene for bortvisning

Departementet opprettholder forslaget om at den nye bortvisningshjemmelen bare skal gjelde klare og alvorlige brudd på karanteneregelverket. Dette skyldes særlig at saksbehandlingen vil være forenklet og at karantenen i seg selv ikke pålegges ved et enkeltvedtak som er gjenstand for ordinær saksbehandling. Det må også tas hensyn til at karantenereglene er under kontinuerlig vurdering, og vil kunne bli endret for å tilpasses utviklingen i smittesituasjonen.

I høringsnotatet ble det foreslått en hjemmel for bortvisning når det foreligger «klare holdepunkter» for at utlendingen «forsettlig» har begått eller vil begå «grove eller gjentatte» brudd på kravene til innreisekarantene etter covid-19-forskriften. Departementet har kommet til at det også bør presiseres i lovteksten at det – i samsvar med hva som ble forutsatt i høringsnotatet – bare skal treffes vedtak om bortvisning dersom det er klar sannsynlighetsovervekt for at utlendingen forsettlig har begått eller vil begå alvorlige brudd på karantenereglene. Departementet har følgelig omformulert lovforslaget fra et krav om «klare holdepunkter» til et krav om at «konkrete holdepunkter tilsier at det er klar sannsynlighetsovervekt» for brudd på karantenereglene. Formuleringen «grove eller gjentatte» brudd er for øvrig erstattet med «alvorlige» brudd, uten at det er ment å innebære noen materiell forskjell.

Vilkårene om «konkrete holdepunkter» og «klar sannsynlighetsovervekt» innebærer at det må foreligge en kvalifisert sannsynlighetsovervekt som bygger på konkrete, objektive forhold. Det er ikke tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt. På den annen side stilles det ikke like strenge beviskrav som i en straffesak. Videre må de aktuelle bruddene være «alvorlige».

Vilkårene vil typisk være oppfylt dersom utlendingen selv gir uttrykk for ikke å ville rette seg etter de sentrale reglene om innreisekarantene, eller dersom politiet observerer at utlendingen utviser en atferd som er uforenlig med kravene til karantene. Et eksempel på dette er at en utlending som skulle vært i karantene, deltar på fester. Motsatt vil det at en utlending som har karanteneplikt observeres på gaten, i begrenset nærkontakt med en annen person, ikke i seg selv være tilstrekkelig. Dersom det viser seg at en utlending som kommer til grensen og som skal i karantene, ikke disponerer et tillatt oppholdssted eller nekter å ta inn på karantenehotell når vedkommende er pliktig til dette, vil derimot vilkårene for bortvisning kunne være til stede. Som det går frem av avsnitt 7.3.2 ovenfor, har det forekommet en del tilfeller hvor utlendinger har blitt bortvist fordi de ikke ville rette seg etter kravene til oppholdssted under karantene. Departementet understreker at dersom en utlending begår flere brudd på en eller flere karanteneregler, som hver for seg ikke er alvorlige, kan overtredelsene samlet sett anses som alvorlige.

Vilkåret om at det må foreligge forsett, innebærer at uaktsomme overtredelser ikke vil være omfattet av bortvisningsregelen. Et krav om forsett er strengere enn skyldkravet i straffebestemmelsen i covid-19-forskriften § 19, som også rammer grovt uaktsomme overtredelser. Forslaget skiller seg også fra bortvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 17 første ledd bokstav g, som ikke stiller noe absolutt krav om at bare forsettlige straffbare handlinger kan medføre bortvisning.

8.3.4 Nærmere om bestemmelsens rekkevidde

Departementet understreker for ordens skyld at den foreslåtte bortvisningshjemmelen bare gjelder brudd på innreisekarantene etter covid-19-forskriften, ikke smittevernkarantene. Bortvisningsregelen omfatter enhver utlending, med unntak av personer som nevnt i innreiserestriksjonsloven § 2 første ledd bokstav a eller b. Regelen gir altså ikke hjemmel for å bortvise utlendinger bosatt i Norge med oppholdstillatelse eller oppholdsrett, eller asylsøkere eller andre som påberoper seg et beskyttelsesbehov og har rett til å få dette vurdert. Departementet har vurdert om unntaket også bør gjelde utlendinger nevnt i første ledd bokstav c, dvs. personer som er unntatt innreiserestriksjoner fordi deres tilstedeværelse er strengt nødvendig for å opprettholde drift av kritiske samfunnsfunksjoner. Departementet har imidlertid kommet til at personer som har en slik rolle, og derfor gis både innreise og i noen tilfeller unntak for karantene i arbeidstiden, har et særskilt ansvar for å etterleve de karantenereglene de er underlagt. De bør følgelig ikke ha et særskilt vern mot bortvisning for alvorlige regelbrudd.

I lys av at regelen bare rammer forsettlige og alvorlige overtredelser, vil det ellers i prinsippet kunne være aktuelt å bortvise også personer som har en viss tilknytning til Norge, særlig i tilfeller hvor det allerede ved grensen er på det rene at vedkommende ikke akter å etterleve innreisekarantenen. Den foreslåtte bortvisningsregelen er imidlertid en kan-bestemmelse, og terskelen må være høyere for bortvisning av utlendinger som har oppholdstillatelse, familie i Norge eller begge deler, enn for de som ikke har det. I tilfeller hvor brudd på karantenereglene oppdages etter innreise, og utlendingen har oppholdstillatelse eller familie i Norge, antar departementet at det vil være mindre aktuelt å benytte den foreslåtte bortvisningshjemmelen.

Lovforslaget gjelder også utlendinger omfattet av EØS-regelverket. Reglene om innreisekarantene er gitt i medhold av smittevernloven, i en forskrift som har som formål å hindre eller begrense spredning av covid-19 og sikre opprettholdelse av tilstrekkelig kapasitet i helse- og omsorgstjenesten. Reglene gjelder både norske borgere og utlendinger, og overtredelser innebærer straffansvar. Etter departementets syn er det forenlig med utlendingsloven §§ 121 til 123 at de alvorlige bruddene på innreisekaranteneregelverket det her er tale om, etter omstendighetene kan danne grunnlag for bortvisning av EØS-borgere. For EØS-borgere gjelder det imidlertid strengere krav til at utlendingen utgjør en fremtidig fare mot interesser som kan begrunne bortvisning eller utvisning, noe som må tas hensyn til i vurderingen. Videre må det tas hensyn til kravet om proporsjonalitet, bl.a. uttrykt i utlendingsloven § 122 fjerde ledd, jf også punkt 6.2 ovenfor. Også for EØS-borgere vil det være en høyere terskel for å bortvise personer som har en etablert tilknytning til Norge, herunder i form av familie. Som nevnt ovenfor, gir lovforslaget ikke hjemmel for å bortvise EØS-borgere som er bosatt i Norge, jf. innreiserestriksjonsloven § 2 bokstav a.

Departementet bemerker ellers at det ikke anses aktuelt å bruke bortvisningsregelen i innreiserestriksjonsloven etter at perioden for innreisekarantene er over, om det da skulle komme frem opplysninger om at utlendingen brøt reglene. Departementet antar at etterfølgende reaksjoner mest naturlig vurderes i straffesporet, eventuelt også med bortvisning eller utvisning som følge av ilagt straff.

Det foreslås ikke presisert i innreiserestriksjonsloven hvem som skal i innreisekarantene eller hva dette innebærer. Dette fremgår av covid-19-forskriften §§ 4 (krav om karantene), 5 (krav til de som skal være i innreisekarantene), 6a til 6h (hvem som er unntatt innreisekarantene) og relevante særregler i kapittel 3 om Svalbard m.m. Den mest sentrale regelen er § 5, som regulerer hva innreisekarantene innebærer og hvor karantenen skal gjennomføres. Karantenereglene er som nevnt til kontinuerlig vurdering i lys av smittesituasjonen, og vil kunne bli endret.

8.3.5 Særlig om utvisning

Det foreslås ikke en egen hjemmel for utvisning på grunn av brudd på karantenereglene, slik det er for brudd på innreiserestriksjoner, jf. innreiserestriksjonsloven § 7. Eventuell utvisning må følgelig skje etter utlendingslovens regler. Dette kan etter omstendighetene være aktuelt, formodentlig mest praktisk i medhold av utlendingsloven § 66 første ledd bokstav c. Etter denne bestemmelsen kan en utlending uten oppholdstillatelse utvises som følge av ilagt straff for et forhold som kan medføre fengselsstraff, slik brudd på karantenereglene kan etter covid-19-forskriften § 19. Også EØS-borgere kan etter omstendighetene utvises, jf. fremstillingen i punkt 5.3 ovenfor.

Det bemerkes at straffebestemmelsen i covid-19-forskriften, ulikt den foreslåtte bortvisningsregelen i innreiserestriksjonsloven, også rammer overtredelser som ikke er forsettlige (men grovt uaktsomme) eller av en nærmere definert alvorsgrad. Dermed kan også mindre graverende brudd tenkes å medføre straff og, som følge av straffen, potensielt utvisning. Det kan synes kontraintuitivt at mindre graverende brudd potensielt kan få mer alvorlige følger (i alle fall strafferettslig – departementet antar at utvisning forutsetter at forholdet har en viss alvorsgrad). Dette er imidlertid en logisk konsekvens av at den særskilte bortvisningsregelen vil ha forenklede saksbehandlingsregler, og at en slik ordning bør ha begrenset rekkevidde. En straffesak og en eventuell etterfølgende utvisningssak vil derimot følge alminnelige prosedyrer, herunder forholdsmessighetsvurderingen i utlendingsloven § 70. Det er heller ikke slik at alvorlige karantenebrudd må medføre bortvisning i medhold av innreiserestriksjonsloven, dersom det anses mer riktig og hensiktsmessig å følge straffesporet eller utlendingslovens regler.