4 Gjennomføring i norsk rett

4.1 Innledning

Høringsinstansene som har uttalt seg, har i hovedsak innspill til den foreslåtte gjennomføringsmetoden. I tillegg har enkelte uttalt seg om den delen av forordningen som Norge ennå ikke er tilsluttet (jf. artikkel 1 nr. 2 om rettshåndhevende myndigheters adgang til å anmode om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger med de opplysninger som er lagret i sentralsystemet for rettshåndhevelsesformål). Innspillene om rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac vil omtales nedenfor, selv om denne delen av forordningen ikke vil få virkning for Norge før en tilknytningsavtale med EU eventuelt er på plass.

4.2 Ny gjennomføringsbestemmelse mv.

4.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Norge står i utgangspunktet fritt til å vurdere hvordan nye rettsakter som gjelder Dublin- og Eurodac-samarbeidet skal gjennomføres i norsk rett. I høringsnotatet foreslo Justis- og beredskapsdepartementet å gå vekk fra dagens gjennomføringsmodell, der Eurodac-retten er inntatt gjennom en bestemmelse i utlendingsloven § 101 samt flere bestemmelser i utlendingsforskriften, til å innta én henvisningsbestemmelse i utlendingsloven, som gjør forordningen som sådan til norsk lov. Departementet uttalte:

«Dette vil synliggjøre våre internasjonale forpliktelser og innebære at Eurodac-forordningen 2013 i sin helhet gis lovs rang. En slik gjennomføringsform gir også bedre samsvar med tilsvarende gjennomføring av EØS-relevante forordninger, der nasjonal gjennomføring er påkrevd eller tillatt, jf. EØS-avtalen artikkel 7 a.»

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene er positive til at Eurodac-forordningen 2013 gjennomføres ved såkalt inkorporering (dvs. at forordningen gjøres til norsk rett i sin helhet ved en gjennomføringsbestemmelse i utlendingsloven).

Utlendingsdirektoratet(UDI) påpeker at gjennomføringsmetoden medfører at utlendingens rettigheter og plikter etter Eurodac-regelverket ikke lenger vil fremgå direkte av utlendingsregelverket, noe som kan gjøre det vanskeligere for den enkelte utlending å kjenne til og ivareta sin rettsposisjon. UDI antar imidlertid at kravet i artikkel 29 i Eurodac-forordningen 2013 om at utlendingen skal gis informasjon om sine rettigheter og plikter på registreringstidspunktet, jf. personopplysningsloven § 19, oppveier for dette.

Videre ber UDI departementet vurdere om behandlingsansvaret for Eurodac nasjonalt fortsatt bør tilligge UDI. Den tekniske gjennomføringen av gjeldende Eurodac-forordning i Norge har gjort det utfordrende for direktoratet å ivareta sine forpliktelser som behandlingsansvarlig, i det opptak, overføring, søk og verifisering utelukkende skjer i politiets datasystemer. Ved en eventuell innføring av tilgang for rettshåndhevende myndigheter, jf. ny del, vanskeliggjøres dette ytterligere, da det er komplisert å skulle ivareta et behandlingsansvar på en god måte for en systemløsning som ligger utenfor direktoratets øvrige systemarkitektur og som forvaltes av en annen etat. Tilsvarende er det utfordrende å skulle overvåke datakvaliteten på opplysningene som overføres til Eurodac sentralt, all den tid direktoratet ikke har tilgang til opptaks- eller overføringsløsningen.

Politidirektoratet(POD) mener det bør gis nærmere praktiske retningslinjer for anvendelsen av regelverket, da regelverket i Eurodac-forordningen kan fremstå som komplisert og utilgjengelig for den enkelte polititjenesteperson. POD antar at det bør inntas en bestemmelse i utlendingsforskriften om at det kan gis nærmere retningslinjer.

Politiets utlendingsenhet(PU) slutter seg til departementets forslag til gjennomføring i norsk rett. PU stiller imidlertid spørsmål ved om det ikke bør fremgå klart av utlendingsloven i hvilke situasjoner opptak av fingeravtrykk kan tas, enten ved at det uttrykkes direkte i loven eller ved at det henvises til de relevante artiklene i forordningen.

Kripos støtter departementets forslag til gjennomførningsmetode og begrunnelsene for dette. Kripos fremhever at gjennomføringsmetoden også kan forhindre tolkningstvil mellom forordningen og norsk rett.

Driftsoperatørforum (DROF) støtter også forslaget om implementering i norsk rett ved at forordningen gjennomføres direkte. Dette kan sikre at gjennomføringen av forordningen blir presis og dessuten at man unngår tvil om innholdet i norsk lov og forskrift sammenlignet med tilsvarende gjennomføring hos våre europeiske samarbeidspartnere.

4.2.3 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering er inkorporering ved en gjennomføringsbestemmelse i utlendingsloven den beste måten å gjennomføre Eurodac-forordningen 2013 i norsk rett. Dette betyr at forordningen gjennomføres ved en bestemmelse i utlendingsloven som sier at forordningen gjelder som norsk lov, med unntak av den delen av forordningen som omhandler rettshåndhevende myndigheters adgang til å anmode om sammenligning av opplysninger i databasen, jf. punkt 4.3 nedenfor. Denne delen vil eventuelt først få virkning som norsk lov etter en lovendring når avtale mellom Norge og EU er på plass. I tillegg synliggjøres det at Eurodac-forordningen 2013 gjøres til norsk rett innenfor rammen av hva Norge har tilslutttet seg gjennom tilknytningsavtalen til Dublin-samarbeidet, jf. henvisningen til tilknytningsavtalens artikkel 4. Det gjøres uttrykkelig unntak for artikler som refererer seg til regelverk Norge ikke er tilsluttet, for å synliggjøre at vi ikke anser oss bundet overfor EU av eventuelle senere endringer som gjøres i slikt regelverk.

Da spørsmålet om rettshåndhevende myndigheters tilgang ble omtalt i høringsnotatet av 6. juni 2014 og relevante instanser har uttalt seg i den forbindelse, ser departementet i utgangspunktet ikke behov for å sende et fremtidig lovforslag om rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac på ny høring.

Departementet foreslår å plassere gjennomføringsbestemmelsen i lovens § 101, som i dag omhandler behandling av fingeravtrykk etter gjeldende Eurodac-forordning.

Når det gjelder PODs uttalelse om at det bør inntas en bestemmelse i utlendingsforskriften om at det kan gis nærmere retningslinjer, vil departementet vurdere dette nærmere i forbindelse med at det gjøres endringer i utlendingsforskriften.

PU spør om det ikke bør fremgå klart av utlendingsloven i hvilke situasjoner opptak av fingeravtrykk kan tas, eventuelt at det henvises direkte fra utlendingsloven til de relevante artikler i forordningen. Departementet mener at en gjengivelse av når fingeravtrykk kan tas verken er hensiktsmessig eller nødvendig, samtidig som det vil kunne fordre en omfattende lovtekst. Forordningen (med de nevnte unntak) blir uansett bindende for Norge.

Når det gjelder UDIs innspill hva gjelder det nasjonale behandlingsansvaret, ser departementet at det kan være argumenter som taler for å foreta en ny vurdering av hvor behandlingsansvaret skal ligge. Departementet vil eventuelt vurdere dette nærmere i sammenheng med at det gjøres endringer i utlendingsforskriften, da behandleransvaret reguleres i forskrifts form.

Forslaget innebærer at forordningens innhold, slik det forstås i EU, blir gjeldende rett i Norge. I EU er alle offisielle språkversjonene like autentiske og relevante i rettsanvendelsen; ingen språkversjon har forrang. I tillegg vil EU-domstolen kunne avsi dommer om forståelsen av samme regelverk. Norge er i utgangspunktet ikke bundet av uttalelser fra EU-domstolen, men det vil være relevant å legge vekt på slike uttalelser dersom de berører regelverk som er gjort til intern, norsk rett.

4.3 Utvidelse av forordningens formål – rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac

4.3.1 Omtalen i høringsbrevet

Departementet redegjorde i høringsnotatets kapittel 4.7 om rettshåndhevende myndigheters (politimyndigheter) tilgang til Eurodac. Denne utvidelsen av formålet er den største endringen i Eurodac-forordningen 2013, og den gir rettshåndhevende myndigheter adgang til å anmode om å sammenligne fingeravtrykksopplysninger med fingeravtrykk som er lagret i sentralsystemet for å forebygge, avdekke eller etterforske terrorisme og annen alvorlig kriminalitet i begrensede tilfeller.

Politimyndighetenes tilgang til Eurodac er begrenset til å søke etter fingeravtrykk, og det kan først søkes i Eurodac etter at nasjonale fingeravtrykksregistre og søk i Prüm-systemet1 ikke fører til identifisering av vedkommende. Videre skal sammenligningen være «nødvendig for å forebygge, avdekke eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger», sammenligning må være nødvendig i et særskilt tilfelle, og det må være rimelige grunner til å anta at sammenligningen «vil bidra i vesentlig grad til forebygging, avdekking og etterforskning av noen av de aktuelle straffbare handlinger».

Når det gjelder søk i medlemslandenes databaser under Prüm-samarbeidet, er situasjonen pr. i dag at Norge har signert (men ikke ratifisert) en avtale om tilslutning til Prüm-samarbeidet slik det fremgår av EUs rådsbeslutning 2008/615/JIS (Prüm-beslutningen), og det gjenstår en del teknisk utvikling før regelverket kan gjennomføres. Gjennomføringen av Prüm-samarbeidet vil trolig skje gradvis land for land, og ikke ved at man på en gitt dato er operativ mot alle land samtidig. Et land anses å være deltaker i Prüm-samarbeidet dersom det har et operativt Prüm-samarbeid med ett enkelt medlemsland. Dersom Norge ikke skulle ha et operativt Prüm-samarbeid på samme tidspunkt som ny avtale med EU om rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac trer i kraft, kan man likevel se for seg at norske data gjøres tilgjengelige for søk for andre medlemsland. Norge vil imidlertid ikke kunne søke i andre lands data før vilkåret om at man har gjennomført søk i Prüm, er oppfylt. Slik er situasjonen i dag for Storbritannia og Irland, som ikke deltar i Prüm-samarbeidet. At andre land vil kunne få tilgang til data lagt inn av Norge, antas å kunne bidra til å bekjempe og oppklare alvorlig kriminalitet og terrorisme. Hvorvidt data lagt inn av Norge skal gjøres tilgjengelige for andre land før vi har et operativt Prüm-samarbeid, må reguleres i den tilknytningsavtalen som må inngås med EU om rettshåndhevende myndigheters tilgang til Eurodac.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har hatt innspill til utvidelsen av forordningens formål.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) mener endringen er positiv i den forstand at en slik bestemmelse vil gi større mulighet for å sammenligne fingeravtrykk i databasen, for derved å kunne forebygge og etterforske terrorisme og alvorlig kriminalitet.

Kripos er svært positive til utvidelsen. Kripos ser frem til at dette vil kunne tre i kraft og få praktisk betydning for Norges del, etter fremforhandling av norsk tilknytningsavtale med EU, samt gjennomføring av et norsk operativt Prüm-samarbeid. Det bemerkes også at den nye forordningen innfører begreper/roller som bør defineres ved gjennomføringen av forordningen i norsk rett. Dette gjelder begrepene «utpekt myndighet» i forordningens artikkel 5 nr. 1 og «kontrollmyndighet» i artikkel 6 nr. 1. Det vises til at Kripos allerede i dag i praksis innehar en kontrollmyndighet, ved at Kripos gjennom sin rolle som databehandler er ansvarlig for at utveksling av fingeravtrykk gjennom Eurodac skjer i henhold til gjeldende regelverk.

Driftsoperatørforum (DROF) uttaler at de har forståelse for effektiviseringshensyn når det gjelder bruk av europeiske dataregistre, men de mener det er uheldig at Eurodac-registret kan benyttes til formål som kan knytte et kriminalitetsstigma til asylsøkere. Samtidig er det kjent at da EU-Kommisjonen la frem sitt forslag om utvidelse av forordningens formål for EU-rådet og EU-Parlamentet, hadde Kommisjonen vurdert asylretts-, personvern- og proporsjonalitetsspørsmålet knyttet til endringsforslaget svært inngående, både internt og i samarbeid med eksterne interessehavere som UNHCR og ECRE. Eurodac-forordningen 2013 inneholder på denne bakgrunn også viktige nye rettssikkerhetsgarantier, som forbudet mot å gi opplysninger til tredjeland og organisasjoner, og at rettshåndhevende myndigheter kun kan benytte Eurodac i tilfeller hvor det er alvorlig grunn til å mene at en asylsøker har tilknytning til terrorisme eller alvorlig kriminalitet. DROF forutsetter at når ny avtale om dette blir fremforhandlet og norsk gjennomføring skal skje, blir tilsvarende hensyn nøye gjennomgått og tilpasset eksisterende lovgivning også på norsk side.

4.3.3 Departementets vurdering

Departementet bemerker at arbeidet med sikte på å inngå en avtale med EU er i gang, uten at det kan sies med sikkerhet at/når noen avtale vil bli inngått. Eventuelle forhandlinger vil mest sannsynlig skje i løpet av 2015, med ikrafttredelse mest sannsynlig i 2015 eller 2016, forutsatt Stortingets samtykke. Det er lite sannsynlig at en avtale vil være på plass og klar for ikrafttredelse samtidig med at resten av Eurodac-forordningen 2013 får virkning fra 20. juli 2015. Dette medfører at det må fremgå tydelig i regelverket som foreslås her hvilken del av forordningen som (ennå) ikke vil gjelde for Norge.

Når det gjelder Kripos sitt innspill om at den nye forordningen innfører begreper/roller som bør defineres nærmere ved gjennomføringen av forordningen, understreker departementet at dette først vil være relevant ved en eventuell gjennomføring av ny del, jf. forordningens artikkel 5 og 6, og vi vil eventuelt komme tilbake til innspillet da.