Del 1
Rammer og føringer

2 Sikkerhets- og forsvarspolitiske rammer og føringer

Sikkerhets- og forsvarspolitikkens formål er å verne om statssikkerheten og sette Norge i stand til å svare på utfordringer i hele krisespekteret, fra alvorlige trusler og episodehåndtering i fred, via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt.

Norges sikkerhetspolitiske omgivelser er i betydelig endring. Norge og allierte står overfor et mer alvorlig trusselbilde enn ved utarbeidelsen av forrige langtidsplan i 2016. Ytterligere ustabilitet og ulike former for konflikt kan ikke utelukkes i vår del av verden de kommende årene. Utfordringer på vestlig side kan virke negativt på evnen til samarbeid, felles beslutninger og samhold både innad i Europa og i hele det euroatlantiske området. Utfordringsbildet har blitt mer krevende, samtidig som vår sårbarhet har økt innenfor både stats- og samfunnssikkerheten. Norge og våre allierte står i en ny sikkerhetspolitisk situasjon, der Norges evne til å opprettholde innflytelse over egen sikkerhet og fremme og beskytte våre verdier og interesser blir viktigere, men også mer krevende.

Sikkerhetssituasjonen har endret seg raskt, og Norge må ta høyde for at den negative utviklingen vil fortsette. Implikasjonene for forsvarsevnen dreier seg i økende grad om nasjonal handlefrihet, vern av norske interesser og evnen til å ivareta norsk innflytelse, spesielt i norske nærområder. Regjeringen vil fortsette å modernisere og styrke forsvarssektoren. I tillegg vil regjeringen vektlegge videreutviklingen av totalforsvaret for å sikre at samfunnets samlede ressurser utnyttes til beste for en effektiv håndtering av utfordringer mot både stats- og samfunnssikkerheten.

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk bygger på et fungerende internasjonalt rammeverk, et sterkt transatlantisk sikkerhetsfellesskap gjennom NATO og Norges samlede forsvarsevne. Statens viktigste oppgave er å sørge for innbyggernes sikkerhet og trygghet. Sikkerhets- og forsvarspolitiske mål, forsvarskonseptet og Forsvarets oppgaver utgjør de overordnede sikkerhets- og forsvarspolitiske rammer og føringer for sektoren. Rammene og føringene i denne proposisjonens del I er grunnlaget for den konkrete utformingen av øvrige politikkområder i sektoren generelt og for Forsvarets struktur, organisasjon og virksomhet spesielt. Det er avgjørende med et helhetlig og langsiktig perspektiv for å kunne skape forutsigbarhet for denne utviklingen.

2.1 Ny sikkerhetspolitisk situasjon

Høy endringstakt, økende uforutsigbarhet og større kompleksitet utfordrer vår sikkerhet, også i egne nærområder. En slik sammensatt og uoversiktlig situasjon kan lede til ustabilitet, misforståelser og konflikt. Dette kan forsterkes av manglende samarbeid og dialog. Stater og institusjoner vil søke å posisjonere seg for å bli mer motstandsdyktige mot disse utviklingstrekkene. Norsk sikkerhet er inne i en krevende periode der stormaktsrivalisering, press på en regelstyrt verdensorden, rask teknologisk utvikling, sammensatte trusler og en krevende militærstrategisk utvikling er sentrale drivkrefter i en ny sikkerhetspolitisk situasjon for Norge.

2.1.1 Maktforskyvning og stormaktsrivalisering

Det er i dag en økende stormaktsrivalisering med USA, Kina og Russland som hovedaktører. Geopolitisk rivalisering inngår som et element i dette bildet. Den globale maktforskyvningen mot Asia og særlig Kina, fortsetter. Vestens dominerende rolle, med USA i spissen, er i endring. Kina representerer et annet utsyn, andre mål og verdier, og har klare og uttalte ambisjoner om å oppnå større global innflytelse. Omveltninger i den internasjonale maktbalansen har historisk vært forbundet med økt ustabilitet og fare for konflikt. Den åpne og voksende rivaliseringen mellom USA og Kina har allerede omfattende internasjonale konsekvenser, og vil merkes både økonomisk, teknologisk og sikkerhetspolitisk.

Selv om Kina og Russland vokter på hverandre, styrker de på noen områder samarbeid og samordning for bedre å fremme sine respektive interesser overfor omverdenen. Begge land har interesse av å styrke sin stilling internasjonalt og i større grad utfordre amerikanske og europeiske interesser. Dette kan også gi seg utslag i større samordning mellom Kina og Russland i FNs sikkerhetsråd, og gjøre det enda mer krevende enn i dag å få rådet til å enes om vedtak.

Kina og Russland søker på ulike måter å utfordre eksisterende normer og regler som har kjennetegnet den internasjonale orden. Dette leder til en mindre oversiktlig og forutsigbar verden der store aktører vil ta seg mer til rette. Flernasjonalt samarbeid og dialog blir tillagt mindre verdi og flere politikkområder kan bli forsøkt påvirket av strategisk maktdemonstrasjon av et omfang vi ikke har sett på mange tiår. Internasjonal politikk preges i større grad enn før av konkurranse, rivalisering og konfrontasjon hvor småstater lettere vil kunne komme i en sårbar situasjon.

Det pågår et militært og kommersielt teknologisk kappløp blant stormaktene. Dette omfatter også kamp om tilgang til sjeldne råvarer, kunnskap og informasjon. USAs militære og teknologiske dominans er utfordret, og på enkelte områder trolig utlignet. Både Russland og Kina besitter i dag omfattende militære kapabiliteter som er i stand til å true sikkerheten og begrense andre lands handlefrihet. Disse kapabilitetene reduserer også vestlig varslings- og beskyttelsesevne og gjør forsvar av vestlig territorium svært utfordrende. Global stabilitet vil de kommende årene avhenge mye av utviklingen i forholdet mellom vestlige land og Kina.

Samtidig med utfordringene utenfra står det transatlantiske fellesskap i dag overfor økte interne utfordringer. Både på europeisk og amerikansk side har vi sett fremveksten av populistiske og nasjonalistiske bevegelser som er skeptiske til både globalisering, frihandel, immigrasjon og multilateralisme. I Europa inkluderer dette også skepsis til EU som overnasjonalt prosjekt. Motsetninger mellom EU-medlemsland øker, og evnen til å holde sammen og finne felles løsninger er generelt svekket. Storbritannia, en av Europas stormakter, har gått ut av medlemskapet i EU og vil gå inn i en ny relasjon til det europeiske fellesskapet. I sum utgjør dette risiko for økende sikkerhetspolitiske skillelinjer internt i Europa og over Atlanteren.

2.1.2 Regelbasert verdensorden under press

Den vestlige liberale verdensorden, og institusjonene som ble etablert i etterkrigsperioden, har bidratt til global stabilitet og økonomisk vekst. Denne var basert på at alle parter gjennom flernasjonale rammer og dialog skulle kunne fremme egne interesser. Sentrale prinsipper og verdier har vært markedsbasert økonomi og frihandel, individets rettigheter og friheter, en fri presse, rettsikkerhet og demokrati. Interne og eksterne faktorer utfordrer nå denne liberale verdensordenen. Tilliten og støtten til internasjonal rett, internasjonale normer og institusjoner svekkes. På visse områder er folkeretten under press, og russisk maktbruk i strid med folkeretten har forverret sikkerheten i Europa. Samtidig utfordrer Kina sine naboer og muligheten for fri ferdsel i Sør-Kina-havet. Stormaktene og det internasjonale samfunn er i økende grad uenige om hvilke interesser og fellesgoder som er viktigst, og hvorvidt og hvordan disse må reguleres og deles i felleskap. I en verden der makt i økende grad går foran rett, og der kortsiktige interesser får økt betydning, øker risikoen for konfrontasjon og konflikt.

2.1.3 Rask teknologisk utvikling

Den teknologiske utviklingen skjer nå i et omfang og med en hastighet og en potensiell effekt på samfunnet som har likhetstrekk med en teknologisk revolusjon. Endringene påvirker alle politikkområder og sektorer, hvor konsekvensene for samfunnet og for forsvarssektoren er sammensatte og krevende å forutse.

Tilgang til avansert, destruktiv teknologi har tradisjonelt vært forbeholdt større militærmakter. Dette er ikke lenger tilfellet. Innovasjon og distribusjon av teknologiske kapasiteter og kunnskap går stadig raskere. Teknologi som kan true staters sikkerhet er i økende grad tilgjengelig både for statlige og ikke-statlige aktører. Nye teknologiske gjennombrudd gir økt rekkevidde, større ødeleggelsespotensial og bedre presisjon, mot både militære og sivile mål. Det digitale rom, rombaserte tjenester og det elektromagnetiske spekteret muliggjør at aktører kan ramme andre effektivt, samtidig som politisk risiko reduseres.

Aktører som har ambisjon om sikkerhetspolitisk innflytelse globalt er avhengig av nytenkning om hvordan man kan utnytte militær og kommersiell teknologi. Stater som raskt evner å omsette nye teknologier til militære kapasiteter får betydelige militære fordeler. Dette omfatter områder som kunstig intelligens, nanoteknologi, maskinlæring og stordatabehandling, robotisering og automatisering. Særlig Kina og Russland konkurrerer med USA og vestlig forsvarsindustri om å realisere slike teknologiske fortrinn først. Tempoet i den teknologiske utviklingen endrer sikkerhetspolitikkens rammebetingelser.

2.1.4 Bredere og mer sammensatt virkemiddelbruk

Tidligere var den dimensjonerende norske sikkerhetsutfordringen klart definert, og fremsto primært som et militært problem. I dag må NATO-land, inkludert Norge, påregne å bli hyppigere utsatt for sammensatt virkemiddelbruk fra både statlige og ikke-statlige aktører. Sammensatt virkemiddelbruk innebærer koordinert og samordnet bruk av ulike midler og metoder som understøtter og forsterker hverandre for i fiendtlig hensikt å påvirke en motstander. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi tilrettelegger for samordning av virkemidler i sofistikerte og bredt anlagte etterretnings- og påvirkningskampanjer. Flere aktører utvikler evnen til å utføre komplekse, offensive nettverksoperasjoner, der utnyttelse av en tredjeparts infrastruktur, operasjoner med sabotasjeformål og krypteringsvirus er karakteristiske trekk.

Sammensatt virkemiddelbruk blir benyttet i hele krisespekteret fra fred til væpnet konflikt. Slik virkemiddelbruk er med på å gjøre skillet mellom samfunns- og statssikkerheten mindre tydelig. Virkemidlene som benyttes for å nå politiske målsettinger kan være diplomatiske, informasjonsmessige, militære, økonomiske, etterretningsmessige og juridiske. Desinformasjon, subversjon, militær signalering, oppkjøp av strategiske ressurser, kontroll over energiressurser og utfordringer mot vår rettsorden er eksempler på ulike former for virkemiddelbruk som kan representere slike trusler. Trusselen om bruk av militærmakt, skaper handlingsrom for bruk av andre virkemidler og kan bidra til at disse blir mer effektive.

2.1.5 Krevende militærstrategisk utvikling

Risiko for mellomstatlig konflikt er igjen en aktuell utfordring i vår del av verden. Den nye sikkerhetspolitiske situasjonen er kjennetegnet ved variasjoner av konkurranse, rivalisering og konfrontasjon. Misforståelser og svakt beslutningsgrunnlag kan øke risikoen for konflikt. Vår forståelse av begreper som fred, krise og krig er i endring. Konflikt mellom stater pågår ikke kun i et avgrenset geografisk område, men kan også utspille seg på tvers av domener. Krigføring har tradisjonelt vært assosiert med domenene land, sjø og luft. Moderne krigføring utnytter mer systematisk de tradisjonelle domene på tvers, så vel som det ytre rom (romdomenet), det digitale rom (cyberdomenet) og det menneskelige domenet (kognitivt og sosialt). I tillegg skaper det elektromagnetiske spekter omgivelser som binder sammen domenene og muliggjør kommunikasjon, observasjon og identifikasjon.

USA og Vestens militære dominans er utfordret, og vi må forholde oss til aktører som har bygget opp omfattende offensiv kapasitet med lang rekkevidde fra mobile våpensystemer. Den offensive kapasiteten er beskyttet av defensive systemer med lang rekkevidde. Utviklingen er alvorlig og kan fremme insentiver for bruk av offensive våpen tidlig i en konflikt for å oppnå strategiske fordeler. Betydningen av den innledende fasen i en konflikt er økende.

Store avstander og lange varslingstider har tidligere gitt strategisk og operasjonell dybde i konflikt og krigføring. Dybden har gjort det mulig å skille mellom taktiske, operasjonelle, strategiske og politiske problemstillinger. Det har slik vært mulig å håndtere væpnet konflikt for tradisjonelle kommando- og beslutningsstrukturer. Den militærstrategiske utviklingen gjør håndtering av kriser og konflikter langt mer krevende. Avstand og tid gir ikke lenger de samme fordelene, men introduserer nye utfordringer for en forsvarende part.

Moderne samfunn og moderne militærmakt er avhengig av rombasert infrastruktur og rombaserte tjenester. Betydningen av det ytre rom og romvirksomhet øker. Samtidig er det krevende å regulere romvirksomhet og bruk av det ytre rom. Sammenhengen mellom rombaserte tjenester, det digitale rom og bruken av våre elektromagnetiske omgivelser blir sterkere. Det utvikles nye teknologier som kan ramme rombaserte kapasiteter, slik som kommunikasjons- og navigasjonssystemer.

Informasjonens rolle i moderne krigføring blir stadig mer omfattende, integrert og sofistikert. Norge er et av verdens mest digitaliserte samfunn, hvor befolkningen har høy tillit til informasjon. Samtidig har tilgangen til data i seg selv blitt en arena for konkurranse og rivalisering. Moderne teknologi gjør det mulig å tilsløre skillelinjene mellom en virkelig og virtuell verden og mellom sannhet og usannhet. Teknologiforståelse og kildekritikk er nødvendig for å forstå en stadig mer teknologisk avansert og sammenknyttet omverden.

2.2 Implikasjoner for norsk sikkerhet

En stor utfordring for Norge i en ny sikkerhetspolitisk situasjon er risikoen for en marginalisering av norsk sikkerhet. Stormaktsrivalisering og nordområdenes økte strategiske betydning gjør Norge mer eksponert for endringer i det sikkerhetspolitiske landskapet. Oppslutningen om en regelstyrt verdensorden og respekt for mindre staters legitime interesser kan ikke tas for gitt. Der makt går foran rett, øker risikoen for at småstater som Norge kommer under krysspress eller blir satt i uønskede valgsituasjoner. Et mer krevende og omskiftelig sikkerhetspolitisk landskap der endring kan og vil skje raskt, og gjerne diktert av noen få dominerende aktører, endrer rammebetingelsene for norsk sikkerhet. Det vil kreve mer av Norge å opprettholde innflytelse i våre nærområder og ivareta vår egen sikkerhet. Investeringer i forsvar og sikkerhet er nødvendig for å opprettholde innflytelse og fortsatt kunne ta egne beslutninger om og kunne påvirke andres beslutninger om Norges sikkerhet.

Det allierte samholdet vil forbli under press. Norge må fortsatt legge ned betydelig innsats for å styrke det politiske felleskapet i NATO og forholdet til nære allierte.

2.2.1 Avskrekking og beroligelse blir viktigere

Det blir mer krevende å ivareta balansen mellom troverdig avskrekking og beroligelse i hele krise- og konfliktspekteret, på samme tid som denne balansen blir stadig viktigere. Kostnadene ved og konsekvensene av væpnet konflikt fremstår stadig mer sammensatte. Innsatsen for å motvirke konflikt på alle nivåer og med alle virkemidler blir viktigere. I denne utviklingen blir det stadig mer avgjørende å forstå hva som karakteriserer normaltilstanden for norsk og alliert sikkerhet, og det blir mer utfordrende å avdekke avvik.

Mange stater opplever daglig mindre ikke-militære angrep, for eksempel i det digitale rom, og påvirkning fra statlige og ikke-statlige aktører. Dette betyr imidlertid ikke at klassisk avskrekking og betydningen av et troverdig forsvar blir irrelevant. Tvert om moderniserer stormaktene sine forsvar i full skala. Stormakters militære kapasitet og avskrekkende evne gir større handlingsrom til å operere med høyere risiko i gråsonen mellom fred og konflikt. Det er behov for å øke forståelsen for hvordan bruken av dette handlingsrommet innvirker på det nasjonale trusselbildet, samt å etablere en tilpasset tilnærming til og oppdatert forståelse av avskrekking, i tråd med en ny sikkerhetspolitisk situasjon.

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk og Forsvarets innsats skal bidra til at væpnet konflikt ikke inntreffer. Norsk sikkerhetspolitikk har lenge vært preget av en balansert tilnærming som legger vekt på å både avskrekke fiendtlige aktører gjennom egen militær evne og vårt medlemskap i NATO, og berolige ikke-allierte gjennom dialog, diplomati og åpenhet.

Politikken har vært utformet i skjæringspunktet mellom behovet for alliert støtte, lavspenning mot øst og av innenrikspolitiske hensyn. Sentrale elementer har vært base-, atom- og anløpspolitikken, samt retningslinjene for utenlandsk militær aktivitet i Norge. Denne politikken videreføres og har vært viktig i vår tilnærming til Russland. I den aktuelle sikkerhetspolitiske situasjonen blir derfor fortsatt avskrekking og beroligelse viktig for Norge. Det blir avgjørende å forstå aktørbildet i våre nærområder, hvilke kapasiteter og aktiviteter som kan utfordre norsk sikkerhet, og hvordan vi kan bidra til å unngå misforståelser og utilsiktet eskalering.

Rustningskontroll har gjennom hele etterkrigstiden vært et viktig tillitsskapende element i den europeiske sikkerhetsarkitekturen, ikke minst i våre nærområder. Dessverre er rustningskontrollregimet under press. Det er nettopp i perioder med økt spenning at gjensidig forpliktende rustningskontrollavtaler får økt betydning. Det er uheldig at arbeidet med rustningskontroll nærmest har stoppet opp. Fornyet trykk på rustningskontroll er i norsk og europeisk interesse. Norge har vært pådriver for å verne om og styrke avtaler som skal bidra til åpenhet og transparens om militær aktivitet og mekanismer for å bygge tillit og redusere usikkerhet.

2.2.2 Statssikkerheten utfordres bredere

Statlige og ikke-statlige aktørers bruk av sammensatte virkemidler kan påføre en motpart flere samtidige dilemmaer som potensielt utfordrer statssikkerheten.

En hovedutfordring med denne virkemiddelbruken er at den tilsynelatende kan være rettet mot samfunnssikkerhetsmål, men i realiteten ha alvorlige implikasjoner for statssikkerheten. På den måten er sammensatte trusler og sammensatt virkemiddelbruk med på å gjøre skillet mellom samfunns- og statssikkerheten mindre tydelig. Økende kompleksitet krever evne til å bidra til en høyere grad av tverrsektoriell situasjonsforståelse, og stiller økte krav til forsvarssektorens evne til å løse sine oppgaver, og bidra til bred nasjonal koordinering og ansvarsdeling. Trusselbildet stiller også høye krav til arbeidet med forebyggende sikkerhet både i forsvarssektoren og i samfunnet for øvrig.

Vekslingen i bruk av virkemidler går raskere og eskaleringstiden fra anvendelse av ett virkemiddel til en samlet virkemiddelbruk som truer statssikkerheten kan være meget kort. Dette krever evne til å raskere anvende nasjonens samlede virkemidler slik at effektive mottiltak kan møte utviklingen i rett tid.

2.3 Sikkerhets- og forsvarspolitiske mål

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som mål å verne om norsk suverenitet, territoriell integritet, vårt demokratiske styresett og vår handlefrihet mot politisk, militært og annet press ved å bidra til å:

• Beskytte Norges befolkning, territorium, sentrale samfunnsfunksjoner og infrastruktur mot trusler, anslag og angrep fra både statlige og ikke-statlige aktører

• Forhindre væpnet konflikt og fremveksten av trusler mot norsk og alliert sikkerhet

• Fremme fred, stabilitet og videre utvikling av den internasjonale rettsorden

• Forsvare Norge og allierte mot trusler, anslag og angrep i en alliert ramme

De sikkerhets- og forsvarspolitiske målene utrykker hva regjeringen vil oppnå med sikkerhets- og forsvarspolitikken, og utgjør i sum forsvarssektorens samfunnsmål. Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske mål er tilpasset den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen.

Forsvaret av landet og trygghet for befolkningen er en av statens viktigste oppgaver. Tradisjonelt har oppgaven vært assosiert med trusselen om bruk av militær makt mellom stater, eller ikke-statlige aktørers bruk av vold mot individ eller samfunnsfunksjoner. I dag må vi i større grad også ta høyde for at Norge utsettes for sammensatte trusler, hvor ulike virkemidler blir brukt for å understøtte og forsterke hverandre. Denne type virkemiddelbruk anvendes for å påvirke tidsavgrensede spesifikke aktiviteter eller situasjoner, eller ha mer langsiktige målsettinger for å undergrave tillit og svekke staten.

Gjennom daglige operasjoner hjemme og ute, bidrar Forsvaret til å beskytte befolkningens trygghet og velferd, til å hindre væpnet konflikt og trusler mot vår og alliert sikkerhet, samt fremme internasjonal fred, stabilitet og videre utvikling av den internasjonale rettsorden. Dette omfatter å forstå vår omverden, varsle og beskytte mot trusler og angrep, samt å forebygge og forhindre at trusler materialiserer seg både i våre nærområder og ute i verden.

2.4 Forsvaret av Norge

Forsvaret av Norge tar utgangspunkt i en felles forståelse av hva som skal forsvares og vernes. Norge kjennetegnes av en geografisk plassering i et strategisk viktig område, vår åpne økonomi, vår posisjon som kyststat og forvalter av store marine ressurser og omfattende eksport av olje og gass. Norge er et høyteknologisk samfunn med en sterk økonomi og globale interesser knyttet til handel og næring, klima og miljø, fred og forsoning, menneskerettigheter og humanitære forhold og internasjonal sikkerhet.

Norge er i sikkerhetspolitisk sammenheng en småstat, og er avhengig av fungerende og mest mulig stabile relasjoner mellom stater. Norge har en grunnleggende interesse av å verne om en internasjonal rettsorden og internasjonale avtaler og normer der rett går foran makt. Tilknytningen til det vestlige sikkerhetsfelleskapet forblir avgjørende for forsvaret av Norge. NATO-medlemskapet og den kollektive sikkerhetsgarantien er hjørnestenen i norsk sikkerhetspolitikk. Likeledes er et stabilt og forutsigbart forhold til Russland viktig for norsk sikkerhet. En langsiktig hovedmålsetting vil fortsatt være å balansere avskrekking og beroligelse i vårt forhold til Russland, ikke minst i nordområdene.

Forsvaret av Norge er avhengig av totalforsvaret. Totalforsvaret omfatter den gjensidige støtten og samarbeidet mellom Forsvaret og det sivile samfunn om forebygging, beredskapsplanlegging og operative forhold. Totalforsvaret inkluderer relevante aktører på alle organisatoriske nivåer, herunder frivillige organisasjoner og private aktører med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur.

Norges folkerettslige forpliktelser fastsetter en overordnet rettslig ramme for sektorens virksomhet. Benyttelse av militære maktmidler i væpnet konflikt forankres i folkeretten. Retten til statlig selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51, som henvist til i Atlanterhavspaktens artikkel 5, er eksempler på slik forankring. Det samme er også sikkerhetsrådsresolusjoner som hjemler bruk av militær makt i henhold til FN-paktens artikkel 42. Bruk av militærmakt i væpnede konflikter er underlagt krigens folkeretts regler om krigføring. Krigens folkerett og nasjonal lovgivning fastsetter den rettslige rammen for bruk av militærmakt i væpnet konflikt.

2.4.1 Norges sikkerhetspolitiske handlingsrom

Norges sikkerhetspolitiske handlingsrom er ingen konstant størrelse. I en verden preget av stormaktsrivalisering der marginene kan være små fra rivalisering via konfrontasjon og til konflikt, er det en risiko for at småstater som Norge får mindre innflytelse på egen sikkerhet. Det kan bli mer krevende å nå de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene. Risikoen for å komme under krysspress eller å bli satt i uønskede valgsituasjoner øker. I et stadig mer komplekst trusselbilde blir militære virkemidler brukt i kombinasjon med andre virkemidler for å teste, destabilisere og isolere Norge. Bruk av sammensatte virkemidler tidlig i en krisesituasjon kan redusere Norges evne til å forsvare seg med militære midler, om landet blir utsatt for militær aggresjon.

Nordområdenes fornyede og økte strategiske betydning for stormaktene har direkte konsekvenser for Norges sikkerhetspolitiske handlingsrom. Utviklingen understreker betydningen av de lange linjene i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Investering i nasjonalt forsvar og sikkerhet blir stadig viktigere for å opprettholde innflytelse, troverdighet og relevans overfor nære allierte. Vår nasjonale kapasitet og evne til å følge og forstå utviklingen av situasjonen i egne nærområder, er av vesentlig betydning for å opprettholde norsk sikkerhetspolitisk handlingsrom.

2.4.2 Norges strategiske posisjon i nord

Sikkerhetssituasjonen i norske nærområder er i økende grad en strategisk utfordring, ikke bare for Norge isolert sett, men også for NATO og sentrale allierte. Norsk territorium og våre nærområder får større betydning sett i lys av Norges geostrategiske beliggenhet. NATO styrker evnen til kollektivt forsvar i våre nærområder og nære allierte ønsker å spille en tyngre sikkerhetspolitisk rolle i nord. Allierte styrker som er samtrente med norske avdelinger øker også troverdigheten til våre egne militære kapasiteter. Alliert tilstedeværelse i det daglige og norsk evne til å operere sammen med og ta imot allierte forsterkningsstyrker blir stadig viktigere for vår avskrekkings- og forsvarsevne. Norsk og alliert militær tilstedeværelse i nord representerer avskrekkende og beroligende hensyn, der målet med disse virkemidlene kontinuerlig har vært å sikre stabilitet og forutsigbarhet overfor Russland. Den nasjonale evnen til daglige operasjoner og tilstedeværelse får økt betydning for å sikre norsk innflytelse på situasjonen i våre nærområder. Tydelig norsk tilstedeværelse bidrar til å etablere en mest mulig forutsigbar og stabil situasjon for militær aktivitet mellom nabolandene i regionen.

2.4.3 Implikasjoner for Forsvaret

Norge må gjøre mer selv. Norges geostrategiske beliggenhet tilsier at Norge må ta et betydelig ansvar på alliansens nordlige flanke, i form av militær tilstedeværelse i alle domener, overvåking og etterretning. Samtidig forblir tett samarbeid med våre nærmeste allierte, særlig USA og Storbritannia, viktig på disse områdene. Norge har sammen med nære allierte tatt en tydelig rolle innenfor rammen av NATO i nord. Dette er også NATOs og nære alliertes klare forventning til Norge.

Norsk militær tilstedeværelse i nordområdene er noe Russland er både kjent med og vant til og som USA og andre nære allierte har tillit til. Norske militære styrkers aktivitet bidrar slik til beroligelse og stabilitet og til å sikre norsk innflytelse over vår egen sikkerhet, samtidig som dette bidrar til at Norge forblir en relevant samarbeidspartner for våre nære allierte. Dersom Norge ikke har et regelmessig og forutsigbart nærvær i nord, vil et rom kunne oppstå som allierte eller andre aktører vil fylle. En slik utvikling kan ha negative følger for stabiliteten, og Norge vil kunne miste innflytelse på den sikkerhetspolitiske utviklingen i egne nærområder.

Norge blir mer avhengig av alliert samarbeid. Alliert nærvær i det daglige, samt tettere og mer forpliktende støtte og forsterkning i hele krise- og konfliktspekteret fra nære allierte, blir stadig viktigere forutsetninger for ivaretakelsen av norsk sikkerhet. Bilaterale og flernasjonale samarbeidsstrukturer får større betydning enn tidligere. Det må tas høyde for at lokale episoder og hendelser raskt kan eskalere og spre seg til et større geografisk område og til flere domener. For eksempel kan Russland aktivere en utvidelse av bastionforsvaret og dermed true både norsk territorium og de transatlantiske forsyningslinjene.

Forsvaret av Norge er ikke kun basert på NATOs reaksjonsstyrker. Norge må også basere seg på å motta forsterkningsstyrker fra nære allierte. NATOs samlede reaksjon militært kan ta tid og forsterkning av andre områder kan bli prioritert foran norsk territorium. I en slik fase er det forpliktende operativt samarbeid med nære allierte, sammen med nasjonal innsats, som vil forsvare Norge. Derfor er et styrket nasjonalt forsvar med interoperabilitet med nære allierte og kapasiteten til alliert mottak avgjørende for norsk sikkerhet.

2.5 Forsvarskonsept

Forsvarskonseptet beskriver sammenhengen mellom de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene og Forsvarets oppgaver med tilhørende ambisjon. Forsvaret av Norge skal innrettes slik at nasjonal og alliert innsats gir gjensidig forsterkende og samtidig effekt for norsk sikkerhet. Det er totaliteten og balansen mellom dem som utgjør Norges samlede forsvarsevne. Forsvaret av Norge er en kontinuerlig innsats på og utenfor norsk territorium i fred, krise og væpnet konflikt. Dette bidrar til både avskrekking og beroligelse.

I en ny sikkerhetspolitisk situasjon er det behov for å presisere og forsterke de gjensidig avhengige komponentene i forsvaret av Norge. Regjeringen har derfor i denne langtidsplanen lagt vekt på å oppdatere det overordnede forsvarskonseptet. Forsvaret av Norge skjer langs tre hovedlinjer; den nasjonale forsvarsevnen, det kollektive forsvaret i NATO og bilaterale forsterkningsplaner med nære allierte. Investering i forsvarsevne skal derfor understøtte de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene ved å gi effekt langs de tre hovedlinjene parallelt. De tre hovedlinjene må understøttes av et moderne og forberedt totalforsvar som også styrker nasjonens motstandskraft og utholdenhet, samt reduserer sårbarheten mot sammensatte trusler eller annen sikkerhetstruende virksomhet. Denne helhetlige tilnærmingen til forsvaret av Norge utgjør forsvarskonseptets kjerne.

• Vår nasjonale evne. Nasjonal forsvarsevne blir viktigere og behovet for nasjonale kapasiteter til operasjoner og tilstedeværelse hjemme og ute øker. Økt militært nærvær, også fra allierte, vil kreve mer av Forsvaret og det er økte forventninger fra allierte til norsk evne til å håndtere og begrense konsekvensene av uønskede hendelser og episoder.

• Vår kollektive evne i NATO. Kollektiv sikkerhet gjennom avskrekking og forsvar er alliansens viktigste oppdrag. Oppdaterte forsvars- og forsterkingsplaner for hele alliansens territorium er grunnfjellet i vår sikkerhetsgaranti. Alle allierte må bidra mer for å ivareta egen og andres sikkerhet.

• Våre bilaterale planer for støtte og forsterkning fra nære allierte. Norge er avhengig av operativt samarbeid og forpliktende bilaterale avtaler for å få nødvendig støtte i en krise og ved væpnet konflikt. Slike avtaler utfyller og forsterker den nasjonale og kollektive evnen. Behovet og interessen for alliert forsterkning av og tilstedeværelse i Norge øker.

En slik konseptuell tilnærming legger til rette for en helhetlig forståelse med en sterk nasjonal dimensjon for forsvaret av Norge, og skal bidra til å motvirke en marginalisering av norsk innflytelse over egen sikkerhet og handlefrihet. Et sterkt nasjonalt forsvar skal bidra til å styrke vår samlede forsvarsevne og gjennom det sette Norge i stand til å møte hele utfordringsbildet.

Forsvaret av Norge forutsetter et sterkt nasjonalt forsvar som legger til rette for og understøtter den allierte dimensjonen samtidig med en troverdig evne til å forsvare landet med nasjonale kapasiteter. I møte med en ny og mer alvorlig sikkerhetspolitisk situasjon er det summen av norsk evne til å påvirke og håndtere egen sikkerhet, NATOs sikkerhetsgaranti og troverdige planer for tidlig støtte fra nære allierte som kan avskrekke angrep på norsk suverenitet, territorielle integritet, vårt demokratiske styresett og politiske handlefrihet.

Kombinert med beroligende tiltak som har til hensikt å vise tilstedeværelse, opprettholde dialog og samarbeid, unngå misforståelse og uønsket eskalering, skal forsvaret av Norge fremme forutsigbarhet og stabilitet i våre nærområder. Dersom kombinasjonen av avskrekking og beroligelse ikke skulle hindre en aktør fra å opptre aggressivt og gjennomføre anslag og angrep mot Norge, er det den samtidige kombinasjonen av nasjonal evne, kollektivt forsvar og tilstedeværelse og forsterkning fra nære allierte som utgjør vår samlede forsvarsevne.

2.6 Forsvarets oppgaver

Forsvaret er statens fremste virkemiddel for å ivareta Norges sikkerhet mot eksterne trusler. Militærmakt er ett av flere virkemidler en suveren stat har for å verne om sine interesser, sikre nasjonal selvstendighet og politisk handlefrihet. Forsvaret er et avgjørende virkemiddel for å ivareta norsk sikkerhet, verne om norske interesser og verdier, tilrettelegge for samarbeid med nære allierte og for at Norge skal yte troverdige bidrag til vår kollektive sikkerhet i rammen av NATO.

Forsvaret skal løse oppgavene fastsatt av Stortinget, innenfor et definert ambisjonsnivå og fastlagte rammer. Forsvarets oppgaver er Stortingets og regjeringens overordnede oppdrag til Forsvaret. Forsvarets planverk, struktur og operative kapasiteter skal utvikles for å kunne løse disse oppgavene.

Sammensetningen av Forsvarets oppgaver videreføres slik Stortinget sluttet seg til gjennom behandlingen av Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016). Det er kontinuitet i oppgavesettet, samtidig som beskrivelsen av oppgavene er oppdatert og tydeliggjør regjeringens prioriteringer.

Forsvarets oppgaver er å:

• 1. Sikre troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar

• 2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar

• 3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement

• 4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom overvåking og etterretning

• 5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

• 6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

• 7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsoperasjoner

• 8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området

• 9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

Forsvarets oppgaver fastslår Forsvarets rolle i forsvaret av Norge. Sammenhengen mellom den nasjonale og allierte innsatsen er styrende for forsvaret av Norge og Forsvarets utvikling. Forsvaret skal samtidig med å utvikle den nasjonale operative evnen bidra til det kollektive forsvaret innenfor rammen av NATO og legge til rette for hurtig forsterkning fra nære allierte.

Forsvaret skal både følge utviklingen i vår omverden, varsle om trusler mot vår sikkerhet, avskrekke og om nødvendig forsvare Norge mot væpnet angrep. Oppgavene 1–7 er dimensjonerende for Forsvaret, og Forsvaret organiseres, utrustes, bemannes, ledes, utdannes og øves primært for å løse disse oppgavene.

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk er innrettet for å bidra til stabilitet og unngå væpnet konflikt. Derfor er troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar (oppgave 1) Forsvarets viktigste oppgave. Forsvarets tilstedeværelse og aktivitet i Norge og i norske nærområder er nødvendig for å ivareta norsk innflytelse på sikkerhetssituasjonen. Som del av dette pågår det daglig operasjoner og aktivitet hjemme og ute for å forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep (oppgave 2), avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, samt tilrettelegge for alliert tilstedeværelse og forsterkning (oppgave 3), sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom overvåking og etterretning (oppgave 4), hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter (oppgave 5), ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder (oppgave 6) og delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsoperasjoner (oppgave 7). Det er Forsvarets evne til å løse summen av de dimensjonerende oppgavene som er styrende for sammensetningen og innrettingen av forsvarsstrukturen.

I oppgave 8 beskrives hvordan Forsvaret skal bidra med støtte til internasjonalt militært samarbeid, som et ledd i arbeidet med å skape fred og stabilitet. Oppgaven omfatter opplæring i og bidrag til sikkerhetssektorreform og kapasitetsbygging hos utvalgte land. I oppgave 9 er det beskrevet hvilke kapasiteter Forsvaret kan bidra med til støtte for sivile myndigheter.

Det overordnede ambisjonsnivået for Forsvarets oppgaver stadfestes gjennom beskrivelsen av de enkelte oppgavene, herunder hvilke sentrale evner eller kapabiliteter Forsvaret trenger for å løse oppgavene. Forsvarets innretning og struktur skal utvikles i tråd med de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene og forsvarskonseptet. Forsvarets innretning og struktur er nærmere beskrevet i kapittel 9. De øvrige etatene som skal understøtte Forsvaret slik at oppgavene kan løses på en mest mulig effektiv måte er nærmere beskrevet i kapittel 10.

Oppgave 1: Sikre troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar

Forsvarets fremste oppgave er å forhindre at trusler og angrep oppstår, gjennom å bidra til troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar. Forsvaret skal, sammen med nære allierte og i rammen av NATO, bidra til effektiv avskrekking slik at potensielle aggressorer avstår fra politisk, militært og annet press for å utfordre eller krenke vår suverenitet, territorielle integritet, vårt demokratiske styresett eller politiske handlefrihet. Troverdig avskrekking øker kostnaden ved å angripe i en slik grad at en potensiell aggressor avstår fra dette. Troverdig avskrekking sikres gjennom en kombinasjon av robust egenevne, et moderne totalforsvar og en aktiv alliansepolitikk som er forutsigbar, langsiktig og konfliktforebyggende.

NATO-medlemskapet er kjernen i Norges evne til troverdig avskrekking. NATOs fremste formål har siden organisasjonen ble grunnlagt vært å forebygge væpnet konflikt gjennom en tydelig evne og vilje til å forsvare alliansen med militære midler om nødvendig. Forsvaret skal bidra til at NATO forblir en troverdig allianse, også i våre nærområder. Dette forutsetter evne til å reagere umiddelbart, effektivt og med relevante midler dersom Norge utsettes for press, anslag eller angrep, samt evne til samvirke med allierte styrker innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar. Forsvaret skal bidra til å nå NATOs kapabilitetsmål og bidra til NATOs stående styrker, beredskapsstyrker og bemanning av hovedkvarter.

Alliert tilstedeværelse i nordområdene, samt demonstrert evne til å forsterke forsvaret av Norge ved hjelp av bilaterale forsterkningsavtaler og NATO-planverk, bidrar til effektiv avskrekking. Allierte styrker som trener, øver og opererer sammen med norske styrker i Norge og nordområdene er et avskrekkende motsvar til økt militær aktivitet i våre umiddelbare nærområder. Samtidig bidrar robust nasjonal egenevne, tilstedeværelse og aktivitet til forutsigbarhet og stabilitet i våre nærområder, og reduserer risikoen for strategiske misforståelser og utilsiktet eskalering. Forsvaret har derfor en viktig rolle i å bidra til både avskrekking og beroligelse.

Evnen til å håndtere militære utfordringer og andre former for press, nasjonalt eller sammen med allierte, skal bidra til at trusler ikke oppstår. De mest krevende utfordringene innebærer at Forsvaret må ha evne til å gjennomføre høyintensive stridshandlinger over tid i en nasjonal eller alliert fellesoperativ ramme. Behovet for tidlig varsling krever at Forsvaret må ha evne til å være tilstede for å etablere og vedlikeholde situasjonsforståelse i hele det norske nærområdet. Dette bidrar til et troverdig forsvar med en relevant reaksjonsevne.

Det norske bidraget til konfliktforebygging i våre nærområder skapes ikke av enkeltkapasiteter, men av Forsvarets samlede ressurser. Forsvaret må derfor ha evne til samordnet innsats med flere relevante kapasiteter samtidig. Videre må Forsvaret kunne beskytte egen evne, herunder egne militære objekter, eget militært materiell og informasjon.

Oppgave 2: Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar

Forsvaret må være forberedt på at angrep på Norge eller andre allierte kan komme i form av konvensjonelle våpen, bruk av masseødeleggelsesvåpen, irregulære metoder, eller kombinasjoner av disse. NATO utgjør rammen for det kollektive forsvaret av Norge og våre allierte. Forsvaret skal, sammen med våre allierte, håndtere trusler, anslag og angrep mot Norge og andre allierte og hindre at fiendtlige aktører utfordrer vår suverenitet eller tar seg til rette på norsk eller våre alliertes territorium.

For at Forsvaret og allierte forsterkninger i en krisesituasjon skal kunne reagere tilstrekkelig raskt, må de operative kapasitetene og understøttelsesfunksjonene kunne gjøres tilgjengelig på kort tid. Forsvaret videreutvikles med tilstrekkelig volum og utholdenhet til å kunne ivareta operasjoner og beredskap hjemme og kunne ta imot alliert forsterkning, samtidig som avgitte styrkebidrag opprettholdes ute. Mer krevende sikkerhetsutfordringer, skjerpede klartider og større betydning av alliert tilstedeværelse og forsterkning krever tilpasset logistikkberedskap. Denne beredskapen og et videreutviklet totalforsvar skal muliggjøre at sivil støtte i form av varer og tjenester utløses når det er behov for det. Totalforsvaret legger til rette for bruk av alle statlige, private og frivillige ressurser for å forsvare Norge, og skal tilrettelegge for alliert forsterkning og bidra til kollektivt forsvar. Totalforsvarskonseptet, forsvarsplaner og forsterkningsplaner må derfor jevnlig øves og videreutvikles samtidig som innsatsfaktorene på militær og sivil side må ha en grunnsikring som gjør at vi sikrer operativ evne.

Kampkraft sikres gjennom interoperabilitet med våre allierte og effektivt samvirke på tvers av våpengrener og systemer. Forsvarets evne til å operere i cyberdomenet, nyttiggjøre seg av rombaserte tjenester og operere i et miljø med elektronisk krigføring blir stadig viktigere. Forsvaret skal være i stand til å dele informasjon nasjonalt og med allierte via sikre og robuste nettverk. Integrasjon med allierte hovedkvarter og NATOs kommandostruktur er nødvendig for å muliggjøre effektivt samvirke og forsterkning fra allierte styrker. Den kollektive forsvarsinnsatsen vil ledes av NATOs kommandostruktur, og Forsvarets kommando- og kontrollstruktur må både kunne samvirke med denne og samtidig være i stand til effektiv ledelse av nasjonale styrker som ikke avgis til NATO.

NATOs relevans og militære evne er avgjørende for forsvaret av Norge og våre alliansepartnere, og NATO har derfor ytterligere styrket samarbeidet om beredskap og stående styrker. Nasjonale bidrag er en forutsetning for at NATO-landene sammen skal være i stand til å opprettholde høy beredskap og god forsvarsevne. Norges bidrag til å fylle NATOs samlede kapabilitetsbehov er et viktig element i dette, sammen med relevante og etterspurte kapasiteter i NATOs kommando- og styrkestruktur, herunder NATOs reaksjonsstyrker, og i form av bidrag til NATO-ledede operasjoner. Utgangspunktet for norsk deltakelse er styrker som er innmeldt til NATOs reaksjonsstyrker, NATOs stående styrker og styrker på spesiell beredskap.

Oppgave 3: Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement

Forsvaret skal kunne møte trusler og yte motstand på en troverdig og relevant måte, også før allierte forsterkninger involveres. Norge må kunne håndtere sikkerhetspolitiske kriser, anslag og angrep av et visst omfang med nasjonale ressurser. Ulike krisesituasjoner krever fleksible kapasiteter med god reaksjonsevne. Forsvaret må om nødvendig kunne engasjere og ta opp striden med en motstander militært for å beskytte norsk suverenitet. Dette vil foregå parallelt med at allierte blir involvert. Krisehåndteringsoperasjoner må sømløst kunne gå over til kollektivt forsvar. NATOs kollektive forsvar legger til grunn at alle allierte har god evne til å forsvare eget territorium, i tråd med NATO-traktatens artikkel 3.

Evnen til å etablere og vedlikeholde situasjonsforståelse i norske nærområder er en forutsetning for å kunne håndtere kriser. Relevant militær tilstedeværelse bidrar til dette, i tillegg til å markere norske interesser og styrker evnen til å håndtere episoder og kriser opp til et visst nivå.

Forsvaret må inneha reaksjonsevne til å møte en krise eller væpnet konflikt raskt. Slike situasjoner kan pågå over tid, og evne til logistisk understøttelse er derfor også kritisk for Forsvarets operative evne. En krise eller væpnet konfliktsituasjon krever også evne til å lede fellesoperasjoner både på operasjonelt og taktisk nivå, samt evne til samarbeid med sivile aktører innenfor rammen av totalforsvaret. Norge kan involvere alliansen også dersom kritisk infrastruktur trues. Dette gjelder også dersom slik infrastruktur tilhører andre sektorer, men er av betydning for Forsvarets operative evne. Videre vil militære operasjoner kreve tilgang til cyber- og romdomenet og kontroll med egen informasjonsinfrastruktur.

Forsvaret er avhengig av støtte fra og tett samarbeid med det sivile samfunn for å løse en rekke av sine oppgaver. En krise kan ramme flere deler av samfunnet og utfordre nasjonens evne til tverrsektoriell krisehåndtering. Norge står i dag overfor bredere virkemiddelbruk og trusler som rammer på tvers av sektorer og organisatoriske nivå. I et trusselbilde som utfordrer og gjør skillet mellom samfunnssikkerhet og statssikkerhet mindre tydelig får gjensidig sivil-militær støtte og samarbeid i rammen av totalforsvarskonseptet økt relevans. Konseptet omfatter utfordringer mot samfunnssikkerheten så vel som mot statssikkerheten, og er også rammen for samarbeid mellom sektorene i tilfeller hvor truslenes karakter og mål er krevende å fastslå.

Evnen til å avdekke, varsle, dokumentere og attribuere hendelser og etablere felles situasjonsforståelse er forutsetninger for å kunne håndtere kriser effektivt, og fordrer godt sivilt-militært samarbeid. God situasjonsforståelse på tvers av tradisjonelle og nye domener, sektorer og nivåer er nødvendig for å sikre et rettidig og godt beslutningsgrunnlag. Den nasjonale forsvarsevnen er derfor avhengig av et koordinert og øvet krisehåndteringsapparat på alle nivåer for å samordne beslutninger mellom sektorer og mellom politisk og militært nivå. For å bidra til nasjonal motstandsdyktighet også mot sammensatte trusler, må Forsvaret ha god evne til situasjonsforståelse og kunne beskytte og raskt gjenopprette funksjonaliteten ved egne militære objekter og til egne kapasiteter. Hele forsvarssektoren skal ha iverksatt forebyggende sikkerhetstiltak for å beskytte sine skjermingsverdige verdier. Forsvaret skal bidra til å etablere felles situasjonsforståelse og effektiv håndtering av nasjonale episoder og kriser. Dette skjer innenfor rammen av totalforsvaret og etablerte samarbeidsordninger, samt basert på hovedprinsippene for beredskapsarbeid og krisehåndtering. Disse prinsippene virker ved utfordringer mot samfunnssikkerheten, så vel som mot statssikkerheten.

Oppgave 4: Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom overvåking og etterretning

Forsvaret må ha selvstendig evne til å drive etterretning for å etablere og vedlikeholde situasjonsforståelse i norske nær- og interesseområder. Forsvarets overvåkings- og etterretningsvirksomhet skal opprettholde god situasjonsforståelse for å til enhver tid kunne bidra til beslutningsgrunnlag for politiske myndigheter og Forsvarets ledelse. God etterretning og situasjonsforståelse er også forutsetninger for alliert aktivitet og planverk for Norges nærområder. Oppgaven omfatter derfor en gjennomgående etterretningskapasitet i Forsvaret fra strategisk til taktisk nivå. Norge må gjennom sin overvåkings- og etterretningsvirksomhet være i stand til å gi rettidig varsling om situasjoner og utviklingstrekk som er av betydning for norsk suverenitet og norske interesser. Norge skal ha en robust og selvstendig evne til å drive etterretning i egne nærområder, herunder i land-, sjø-, luftdomenet, samt i det digitale rom. Dette virker stabiliserende og bidrar samtidig til tydelig nasjonal tilstedeværelse i våre nærområder. Hele Forsvarets operative struktur skal kunne bidra med å innhente, sammenfatte, analysere og videreformidle informasjon. Den nasjonale etterretningskapasiteten skal også støtte operasjoner hjemme og ute på operasjonelt og taktisk nivå. Forsvaret må også ha evne til å beskytte og overvåke egne kapasiteter, systemer og verdier mot fremmed etterretningsaktivitet.

Effektiv overvåking av norske nær- og interesseområder er en forutsetning for at Forsvaret kan gjennomføre sine øvrige oppgaver, og sentralt som bidrag til god situasjonsforståelse i NATO. Norge må ha evne til effektivt å utveksle etterretninger av betydning for Norge, NATO og andre partnerland.

Forsvaret skal kontinuerlig kunne overvåke norsk luftrom og tilstøtende områder innenfor rammen av NATOs integrerte luftforsvar. Forsvaret må også ha evne til å overvåke utvalgte aktiviteter over og under vann i det norske sjøterritoriet. Ved behov skal ulike kapasiteter kunne settes sammen for kontinuerlig sanntidsovervåking av avgrensede havområder.

Forsvaret må ha evne til kontinuerlig sanntidsovervåking i deler av landterritoriet, i første rekke langs grensen til Russland. Forsvaret må også bidra til etterretningssamarbeid på tvers av sektorer og etater, herunder kunne utveksle informasjon og vurderinger med øvrige etater og sektorer i samsvar med etablert regelverk.

Oppgave 5: Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

Forsvaret skal hevde norsk suverenitet og verne om Norges interesser. Det innebærer blant annet å hindre inngrep og krenkelser fra stater og ikke- statlige aktører som utfordrer norsk suverenitet eller norske suverene rettigheter. Forsvaret skal kunne håndtere begrensede episoder, hindre at uvedkommende aktører får adgang til norsk territorium og avverge at vitale samfunnsinteresser settes i fare. Oppgaven omfatter også sikring av norske utenriksstasjoner og norsk skipsfart ved behov.

Forsvaret må ha tilstrekkelige ressurser til å håndtere flere situasjoner samtidig, og til å overvåke aktiviteten i norske nærområder. Forsvaret skal kunne være tilstede på kort varsel med egnede enheter, forberedt på å utøve tvangsmakt både til lands, til havs og i luften.

Gjennom sin tilstedeværelse i prioriterte sjøområder, har Sjøforsvaret en viktig rolle i å hevde suverenitet til havs. I norsk luftrom ivaretas suverenitetshevdelsen innenfor rammen av NATOs integrerte luftovervåknings- og kontrollsamarbeid der Forsvaret bidrar blant annet med luftovervåking og kampfly som står på kontinuerlig beredskap. Gjennom tilstedeværelse og informasjonsinnhenting har Hæren blant annet evne til å reagere mot krenkelser av norsk suverenitet langs den norsk-russiske grensen og ivareta vakthold og sikring av kongehuset.

Oppgave 6: Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

Myndighetsutøvelse er håndheving av rettslige påbud, forbud og vilkår rettet mot enkeltpersoner eller andre private aktører. Dette er en nasjonal oppgave som normalt ivaretas av politiet og andre sivile myndigheter, men på to hovedområder er Forsvaret tildelt særlig myndighet og ansvar; ressurskontroll og annen myndighetsutøvelse til havs, samt grenseoppsyn langs den norsk-russiske grensen. Dette omfatter også forebyggende tiltak. Forsvaret ivaretar sin rolle på disse feltene i nært samarbeid med andre offentlige etater.

Myndighetsutøvelse i nord er en sentral oppgave for Forsvaret. Antatte konsekvenser av fortsatt issmelting i Arktis, slik som mulig økt aktivitet og ressursutnyttelse i området, vil kunne forsterke dette. Forsvaret må derfor ha evne til raskt å oppdage og reagere på brudd på norske lover og regler på de områder der Forsvaret er tildelt slik myndighet. Denne myndighetsutøvelsen må være tilstrekkelig synlig, tydelig og konsekvent for å ha en preventiv effekt overfor aktører som bevisst utfordrer norsk lov- og regelverk.

På fiskeriområdet innebærer dette evne til å utøve ressurskontroll gjennom effektiv overvåking, relevant tilstedeværelse og jevnlige inspeksjoner i områder der det foregår fangst og fiske. Dette gjelder særlig havområder med stor aktivitet, både i nordområdene og Nordsjøen. Tilstedeværelse i disse havområdene er avgjørende for å kunne ivareta norske suverene rettigheter. Kystvakten ivaretar myndighetsutøvelse i norsk økonomisk sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernsonen rundt Svalbard, samt kontinentalsokkelen utenfor 200 nautiske mil, og støttes med overvåking fra satellitter, fly, helikoptre og andre militære kapasiteter. Forsvaret må også være beredt til å bistå med kapasiteter innenfor søk og redning innen vårt ansvarsområde til havs.

Grensevakten har en militær rolle. I tillegg gjenspeiler ambisjonsnivået for Grensevakten Norges internasjonale forpliktelser i Schengensamarbeidet og baseres på komplementære tiltak, inkludert evne til kontinuerlig overvåking, rutinemessig patruljering og situasjonsbestemte utrykninger, i samarbeid med politiet og grensekommissæren.

Oppgave 7: Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsoperasjoner

Forsvaret må ha evne til å bidra med relevante kapabiliteter i internasjonal innsats for fred, sikkerhet og stabilitet. Dette inkluderer deltakelse i flernasjonale øvelser, beroligelsestiltak, kapasitetsbygging, preventive stabiliseringsoperasjoner, mer tradisjonelle fredsbevarende operasjoner og fredsopprettende operasjoner. Slike bidrag er en del av det felles internasjonale ansvaret for fred og sikkerhet som Norge må være med å bære. Omfanget av internasjonal innsats må vurderes mot tilgjengelighet og behovet for nasjonal beredskap.

Forsvaret skal kunne bidra innenfor multilaterale rammeverk, som NATO, FN og i koalisjonsoperasjoner. Norge skal også ha militær kapasitet til å bidra i EU-operasjoner. Norsk deltakelse i flernasjonal krisehåndtering skal ha folkerettslig forankring. Forpliktelsene i FN-resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet og regjeringens handlingsplan på området skal ivaretas i all internasjonal innsats. Beskyttelse av sivile må ses i sammenheng med dette.

Flest mulig av Forsvarets kapasiteter må være anvendbare både hjemme og ute. Derfor må norske enheter og alt fast tilsatt militært personell, samt enkelte kategorier sivile og reservister, som hovedregel også være disponible for oppdrag både nasjonalt og i utlandet.

Norske styrker må kunne samvirke effektivt med allierte styrker og partnere i internasjonale oppdrag. Dette stiller krav til at norske styrker har systemer, prosesser, prosedyrer og språklige og kulturelle ferdigheter som gjør dem i stand til å fungere godt med allierte styrker og partnere. Videre må Forsvaret kunne stille styrker til internasjonale operasjoner på kort varsel, og samtidig ha tilstrekkelig utholdenhet til å stå sammen med allierte og partnere i et operasjonsområde over tid. For å kunne ha en slik utholdenhet, må Forsvaret trekke på bidrag fra alle forsvarsgrener og felleskapasiteter.

Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret skal kunne levere oppdragstilpassede styrkebidrag, mindre enheter eller enkeltplattformer for en periode innenfor en flernasjonal ramme. Forsvarets spesialstyrker skal kunne bidra med selvstendige, tilpassede styrkebidrag. Fellesavdelingene, herunder logistikk og støtte, skal kunne understøtte styrkene i det omfang som beskrevet over.

Forsvaret må ha strategisk mobilitet for raskt å kunne plassere ut eller trekke tilbake styrker. Forsvaret må videre kunne ivareta nasjonalt medisinsk ansvar for norsk personell som deltar i militære operasjoner i utlandet.

Oppgave 8: Bidra til internasjonalt samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området

Forsvaret skal bidra med støtte til internasjonalt militært samarbeid som et ledd i arbeidet med å bidra til fred og stabilitet, herunder arbeidet med å forhindre spredning av masseødeleggelsesvåpen. Dette inkluderer tiltak som informasjonsinnsamling, analyse, rustningskontroll, tillitsskapende aktiviteter og verifikasjon. Videre omfatter oppgaven opplæring i og bidrag til sikkerhetssektorreform og kapasitetsbygging hos utvalgte land. Dette skal bidra til oppbygging av samarbeidspartnernes evne til å bidra til internasjonal sikkerhet og internasjonalt samarbeid, samt evne til å reformere og sikre demokratisk kontroll over egne forsvarssektorer. Norge skal fortsatt være toneangivende i NATOs politiske arbeid med godt styresett, herunder antikorrupsjon og integritetsbygging.

Norges innsats innrettes mot å ivareta Norges internasjonale forpliktelser og ivaretas gjennom militær representasjon ved en rekke norske utenriksstasjoner og i militære hovedkvarter. I tillegg gjennomføres besøk, utveksling av personell og konkrete samarbeidsaktiviteter på ulike nivåer. Etterretningstjenestens innhenting og vurderinger og Forsvarets aktive oppfølging av avtaler om rustningskontroll og tillits- og sikkerhetsskapende tiltak inngår også i denne oppgaven.

Oppgave 9: Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

Forsvaret bidrar konkret til samfunnssikkerheten på en rekke områder basert på totalforsvarskonseptet. Konseptet bygger på prinsippet om gjensidig sivil-militær støtte og samarbeid i hele krisespekteret fra fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt. Totalforsvarskonseptet omfatter derfor både militær støtte til det sivile samfunn og sivil støtte til Forsvaret, og virker ved utfordringer mot samfunnssikkerheten så vel som mot statssikkerheten. Forsvaret skal, som en del av totalforsvarsordningen, kunne støtte det sivile samfunn i forbindelse med forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering knyttet til terrorangrep og annen alvorlig kriminalitet, ulykker og naturkatastrofer.

Forsvarets bidrag til samfunnssikkerhet gir bedre evne til å ivareta norsk statssikkerhet. Et fungerende sivilsamfunn og en robust samfunnssikkerhet er et grunnlag for et fungerende militært forsvar. Forsvaret er avhengig av at samfunnet fungerer mest mulig normalt også i krise og væpnet konflikt.

Alle Forsvarets tilgjengelige ressurser skal kunne bistå i sivil krisehåndtering, avhengig av situasjonen og sivile myndigheters behov. Redningshelikoptrene, som Forsvaret er operatør og systemansvarlig for på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet, og enkelte av Forsvarets kapasiteter er særlig relevante og spesielt innrettet mot bistand til det sivile samfunn innenfor søk- og redningstjeneste og i en terrorsituasjon. Forsvarets spesialstyrker og Forsvarets helikopterkapasitet har dedikerte oppdrag og beredskap som innebærer at sivile myndigheters behov for bistand er delvis bestemmende for organisering, utrustning, bemanning og trening av disse kapasitetene. Det gjelder også i noen grad for Heimevernet. Forsvarets bistand skjer etter anmodning og er normalt aktuelt når de sivile myndigheter, som har primæransvaret for å ivareta samfunnssikkerheten, ikke har tilstrekkelige ressurser til å håndtere situasjonen. Likevel skal Forsvaret først og fremst prioritere sine militære primæroppgaver. Militære kapasiteter bør ikke bli bundet til sivil beredskap på en måte som går utover den militære beredskapen.

Støtte til det sivile samfunn tas med i vurderingen av innretningen og dimensjoneringen av enkelte kapasiteter i Forsvaret. Dette er relevant blant annet ved utforming av dedikerte oppdrag, beredskapspålegg, lokalisering, krav til opplæring, øving og trening, samt evne til samvirke med aktører utenfor Forsvaret. I tillegg til bistand til samfunnssikkerhet etter anmodning fra sivile myndigheter, ivaretar Forsvaret på flere områder også løpende bidrag til sentrale samfunnsoppgaver som en vesentlig del av sin portefølje. Disse oppgavene påvirker enhetenes innretning og aktivitet. Eksempler på dette er Kystvakten, Grensevakten, HM Kongens Garde og Etterretningstjenesten. På disse områdene bidrar Forsvaret daglig med betydelig støtte til det sivile samfunn.

2.7 Styrende prinsipper for utvikling av forsvarssektoren og implementering av forsvarspolitikken

Investering i forsvar og sikkerhet er nødvendig for en småstats evne til å motstå press, anslag og angrep. Norsk selvstendighet, suverenitet og handlefrihet må forsvares også i fred. Væpnet konflikt og krise i vår del av verden er ikke utenkelig. Krigføring mellom teknologisk avanserte og risikovillige aktører vil kunne bli mer sammensatt, massiv og destruktiv i sin innledende fase. Det viktigste Norge gjør er derfor å bidra til stabilitet og til å unngå væpnet konflikt. Dette gjør avskrekking til den viktigste funksjonen for Forsvaret. I den nye sikkerhetspolitiske situasjonen er det ikke nok å kun innrette Forsvaret for væpnet konflikt. Forsvaret må samtidig innrettes for å være relevant, tilstede og kapabelt i det daglige, slik at Norge blir mindre sårbart for sammensatte trusler. Disse funksjonene henger tett sammen. For å kunne hindre væpnet konflikt må Forsvaret være i stand til å oppdage og håndtere episoder og hendelser i det daglige og til å handle raskt dersom en situasjon eskalerer og en krise eller væpnet konflikt truer.

Regjeringen legger følgende prinsipper til grunn for den videre utviklingen av forsvarssektoren; balanse, realisme og langsiktighet innenfor en konseptuell ramme.

Det må fortsatt være reell balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi. Forsvaret må innrettes slik at det er sammenheng mellom de oppgavene Forsvaret er pålagt av Stortinget og regjeringen, og de oppgavene Forsvaret i praksis kan løse. For å møte endrede operative behov rettes ressursene mot de viktigste oppgavene og kapasitetene. Regjeringen legger fortsatt vekt på realistiske beregninger av kostnadsutviklingen for kapasitetene som inngår i den anbefalte strukturen. Ressurser vil i praksis være en begrensing som tvinger frem tydelige prioriteringer og et bevisst forhold til risiko både i utformingen av langtidsplanen og oppfølgingen av denne. Hvor raskt en forsvarsstruktur skal vært klar, hvor lenge den skal holde stand og hvorvidt Forsvaret skal virke i ulike operasjonsområder samtidig, er i stor grad dimensjonerende for de ressursene som kreves.

Utviklingen av Forsvaret skal skje innenfor en konseptuell ramme. Oppdateringen av forsvarskonseptet for forsvaret av Norge gir en tydeliggjøring av sammenhengen mellom de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene og Forsvarets oppgaver med tilhørende ambisjon. Konseptet gir en overbygning som skal være styrende for den videre utviklingen av Forsvaret. Forsvarsevnen utgjøres av mer enn summen av enkeltelementenes kapasitet. Å sikre en balanse i Forsvaret slik at de ulike strukturelementene gir en gjensidig forsterkende effekt innenfor den konseptuelle rammen er derfor nødvendig for å få størst mulig forsvarsevne innenfor de økonomiske rammene.

Realisme i forsvarsplanleggingen skal vektlegges, slik at den operative evnen, tilgjengeligheten og beredskapen styrkes. Hvis store investeringer i militære kapasiteter av økonomiske hensyn ikke ressurssettes tilstrekkelig til å kunne utnyttes optimalt, bidrar dette til å svekke Forsvarets kampkraft, troverdighet og anseelse. Noen av de største utfordringene for Forsvaret har vært knyttet til drift, og gitt utslag i utilstrekkelig vedlikehold og beredskapslogistikk, samt manglende bemanning, tilstedeværelse, trening og øving. Et av de største økonomiske løftene i forrige langtidsplanperiode var å legge inn høyere og mer realistiske driftskostnader til bemanning, aktivitet, øving og trening. Dette er fortsatt et viktig tiltak for at Forsvaret skal kunne løse sine pålagte oppgaver. Regjeringen vil fortsette å vektlegge bruk av ressurser på bemanning, vedlikehold, reservedeler, beredskapsbeholdninger og trening av prioriterte kapasiteter.

Beslutninger må la seg underbygge i et langsiktig perspektiv. I et moderne forsvar er konsekvensen av beslutninger om personell, materiell, IKT-løsninger og infrastruktur så kostnadskrevende og langsiktige at alle kostnader over tid må være planlagt for. Ensidig oppmerksomhet på den neste beslutningen eller den kommende perioden, uten at denne ses i et helhetlig og langsiktig perspektiv, øker sannsynligheten for feilinvesteringer og svekket operativ evne. Det langsiktige kostnadsbildet må vurderes nøye i forbindelse med store investeringer, og investeringskostnader i et kortere perspektiv må ses i sammenheng med gevinsten i operativ evne over tid.

I gjennomføringen av anbefalingene i denne proposisjonen fastsetter Forsvarsdepartementet målene, rammene og hvordan styringen av sektoren best gjennomføres. Regjeringens forsvarspolitikk knytter seg til hvordan Forsvaret, NATO og totalforsvaret samlet best benyttes for å forsvare landet.

Et helhetlig og langsiktig perspektiv på mål og planer er nødvendig for å nå sektorens samfunnsmål. Samtidig er det også behov for tilstrekkelig fleksibilitet til å tilpasse utviklingen til nye løsninger og forutsetninger. Forsvaret må løse sine oppgaver innenfor angitt evne og ambisjon samtidig som utviklingstiltakene som følger av denne proposisjonen skal realiseres. Regjeringen legger vekt på å gi etatene nødvendig handlefrihet i løsningen av sine oppdrag. Disse hensynene legger rammene for gjennomføringen av planen og styringen av etatene i forsvarssektoren i perioden 2021–2024.

3 Sentrale utviklingstrekk av betydning for norsk sikkerhet og forsvarsevne

Økt innsikt i drivkreftene i den nye sikkerhetspolitiske situasjonen bidrar til en ny og mer nyansert forståelse av de viktigste aktørene og regionene som påvirker norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det er ikke kun én aktør eller en bestemt region alene som er dimensjonerende for norsk sikkerhet. Det er sammenhengene, avhengighetene og utydeligheten i det internasjonale bildet som i større grad vil styre vår forståelse av trusselaktører, allierte og regioner.

Generelle samfunnstrender har betydning, også for Forsvaret. Sikkerhets- og forsvarspolitiske utviklingstrekk påvirkes av politisk, teknologisk, økonomisk og demografisk utvikling og av klimaendringer. Dette fordrer tilpasningsevne i hele sektoren og påvirker den langsiktige forsvarsplanleggingen.

3.1 Norges sikkerhetspolitiske omgivelser

3.1.1 Russland

Russland utgjør en større sikkerhetsutfordring for Norge og det vestlige sikkerhetsfellesskapet enn på flere tiår. Putin-regimets overordnede politiske mål er å opprettholde egen makt og regimestabilitet, sikre innflytelse og kontroll i tidligere Sovjetstater og gjenreise Russlands status som stormakt i internasjonal politikk. Russisk militærmakts potensiale er betydelig endret på få år. Russlands opptreden er i økende grad selvhevdende og risikovillig. Russiske myndigheters vilje til å anvende et bredt spekter av militære og ikke-militære virkemidler for å oppnå sine målsettinger har økt.

Den negative demokratiutviklingen internt i Russland, konflikten i Ukraina, russisk militært engasjementet i Syria, militære aktiviteter og initiativer på det afrikanske kontinent, samt flere tilfeller av påvirkningskampanjer i og mot vestlige land illustrerer de voksende utfordringene. Også Russlands brudd på INF-avtalen (Intermediate Range Nuclear Forces Treaty), med påfølgende oppsigelse av avtalen fra amerikansk og russisk side, er negativ for stabiliteten i Europa. Disse utviklingstrekkene har bidratt til å skape økt motsetning og spenning mellom Russland og vestlige land, og skaper større usikkerhet og bekymring omkring russiske intensjoner og handlemåter.

Styrkingen og moderniseringen av militærmakten i Russland fortsetter. Russland har demonstrert evne til å gjennomføre komplekse fellesoperasjoner og rask forflytning av militære enheter over store avstander. Siden 2008 har moderniseringen av russiske offensive konvensjonelle våpen gått i retning av langt høyere presisjon og lengre rekkevidde, samtidig som evnen til kjernefysisk gjengjeldelse videreutvikles. Varslingstiden for Norge og våre allierte er redusert til timer og dager. I sum har den russiske moderniseringen bidratt til å redusere NATOs konvensjonelle overlegenhet, selv om styrkeforholdet totalt sett fortsatt er i Russlands disfavør. Øvelse Zapad høsten 2017 og øvelse Ocean Shield i Østersjøen og Norskehavet sensommeren 2019 demonstrerte det russiske forsvarets betydelig økte kampkraft, evne til å forflytte seg raskt over store avstander, og evne til å nekte allierte styrker tilgang til Norskehavet og nordområdene. Russiske militære styrker signaliserte med dette at de på kort varsel kan gjøre amerikansk forsterkning av Europa krevende.

Dersom Russland utvider sitt bastionsforsvar vil en forsvarslinje kunne strekke seg fra Norskehavet og vestover via Storbritannia og Island til Grønland, og Norge vil befinne seg bak Russlands fremskutte forsvarslinje. Dette vil ha alvorlige konsekvenser for norsk handlefrihet og sikkerhet, og begrense alliansens muligheter til å forsterke Norge. Det mer anstrengte forholdet mellom Russland og vestlige land innebærer at dette igjen blir viktig i forståelsen av Norges sikkerhetssituasjon.

Det bilaterale militære samarbeidet med Russland ble suspendert som følge av den folkerettsstridige annekteringen av Krim i 2014. Den direkte linjen mellom Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) og den russiske Nordflåten, samvirket knyttet til kystvakt og grensevakt, samarbeidet om søk og redning, samt mekanismene i Incidents at Sea-avtalen ble likevel opprettholdt i den hensikt å ivareta regional sikkerhet og stabilitet. I tillegg gjennomføres regelmessige konsultasjoner på departementsnivå for å utveksle synspunkter og bidra til å øke forståelsen for våre respektive lands politikk. Det ble i 2019 enighet om å etablere en kommunikasjonskanal mellom forsvarsledelsene i Oslo og Moskva for å kunne bidra til dialog og forhindre misforståelser knyttet til militær aktivitet.

Russland står overfor en krevende periode hva gjelder politisk og økonomisk utvikling og modernisering av samfunn og industri, men prioriterer sikkerhet og forsvar høyt. Militærmakt og tilgang på naturressurser er de viktigste virkemidlene Russland har for å hevde seg internasjonalt og for å kunne operere som stormakt. Et Russland under økende press både fra omverdenen og internt vil kunne bli et mer utfordrende og ustabilt naboland.

Kina og Russland utvikler sitt partnerskap, og har uttalte ambisjoner om et tettere bilateralt samarbeid i Arktis. Partnerskapet er særlig rettet mot økonomisk og militært samarbeid, og er selektivt og situasjons- og måltilpasset. Viktige komponenter er salg av avanserte våpensystemer og teknologi, samt økt operativt samarbeid i form av felles øvelser. Kina har investert store ressurser i russisk Arktis, men Russland har fremdeles en klar egeninteresse i å beholde mest mulig kontroll over utviklingen langs landets arktiske grense og tilliggende områder. Felles militær trening og øvelser inngår i en økt samordning mellom de to landene, men brukes også for å utveksle signaler om egen styrke og kapasiteter.

3.1.2 Kina

Etter en lang vekst- og transformasjonsperiode skjermet fra omverdenen hevder Kina seg nå som stormakt på den internasjonale arenaen. Mye tyder på at Kinas ambisjoner, og omfattende evne til å sette makt bak disse, er en utfordring som vil bli mer krevende å håndtere fremover. De neste ti årene vil vise om Kina etablerer seg som verdens største økonomi med globale ambisjoner. Forholdet til USA vil være avgjørende, men også Kinas forhold til den øvrige omverdenen vil berøre alle lands sikkerhet og interesser regionalt og globalt.

Med Kinas økte makt følger styrket evne til å fremme politiske, økonomiske og militære interesser overfor andre land og regioner. Utviklingen i Sør-Kinahavet illustrerer hvordan kinesiske myndigheter ser aktivitet som konfronterer motparten, men unngår konflikt, som en effektiv metode for å oppnå politiske mål. Kina bruker også i stor grad strategiske investeringer, handel og kapitaleksport som verktøy for å oppnå utenrikspolitisk innflytelse.

Kina har ambisjon om å bli en teknologisk stormakt og søker tilgang til høyteknologi fra andre land. Eierskap i teknologibedrifter og nærvær i utenlandske forsknings- og utdanningsmiljøer kan gi tilgang til informasjon om forhold som både har sivil og militær anvendelse. Utviklingen har ført til en erkjennelse av at Kina er en aktør som kan utfordre norsk sikkerhet, ikke minst i det digitale rom.

Motsetningene mellom Vesten og Kina er betydelig skjerpet. USA vurderer Kina som sin fremste sikkerhetsutfordring. USAs tidligere engasjementspolitikk overfor Kina er avløst av åpen konkurranse og rivalisering, både økonomisk og militært. Kinas økonomiske og politiske involvering i europeiske land, økte nærvær i og interesse for Arktis, samt tilgang til nye militære kapasiteter med global rekkevidde, endrer også det strategiske bildet i Europa og har satt Kina på dagsorden både i EU og NATO.

I senere år har det vært et markant holdningsskifte blant en rekke vestlige land i synet på Kina og kinesisk fremferd på den internasjonale arenaen. Det er blant våre allierte en større vektlegging av hvordan Kina kan utgjøre en sikkerhetsutfordring mot vestlige interesser. Økt direkte og indirekte kinesisk aktivitet i Norge, og i våre nærområder, har også implikasjoner for europeisk og norsk sikkerhet.

3.1.3 Utvikling på vestlig side

Transatlantiske relasjoner og vestlig forsvarssamarbeid

Det transatlantiske samarbeidet påvirkes av en gradvis nyorientering i amerikansk utenrikspolitikk. Nyorienteringen må ses på bakgrunn av rivaliseringen med Kina og Russland, men setter også preg på forholdet til Europa og EU.

Flere større allierte tar initiativ til flernasjonalt og regionalt forsvarssamarbeid i Europa. Initiativene er fleksibelt utformet for å kunne reagere raskt, og brukes både i EU-, NATO- og FN-sammenheng. Tyskland var tidlig ute med å etablere en egen ramme for flernasjonalt samarbeid med vekt på kapasitetsutvikling, Framework Nations Concept (FNC). Dette ble fulgt av en britiskledet styrke for flernasjonale operasjoner, Joint Expeditionary Force (JEF). Frankrike ønsker å etablere en kapasitet som skal kunne reagere raskt ved kriser og operere sammen i EU-, NATO-, FN- eller koalisjonsoperasjoner.

Forsvarssamarbeidet i Norden videreutvikles også. En sikkerhetspolitisk krise i vårt nærområde vil påvirke og trolig involvere hele Norden. Det nordiske forsvarssamarbeidet er i god utvikling, både flernasjonalt og bilateralt og gjennom det nordiske forsvarssamarbeidet NORDEFCO. Finland og Sverige har forsterket samarbeidet med NATO, og begge land styrker sitt bilaterale samarbeid med USA.

USA

Med det største nettverket av allierte og partnere i verden er USA en global sikkerhetspolitisk aktør med stor innflytelse og betydning. Forholdet til allierte både i Europa og Asia er basert på inngåtte alliansetraktater og tilhørende forpliktelser og forsikringer. Slike forpliktelser er knyttet til alliansens og det enkelte allierte lands ansvar for å bidra til å sikre felles forsvar og sikkerhet. Dette gjensidige forholdet får nå større betydning. Den nye sikkerhetspolitiske situasjonen legger betydelig press på USAs strategiske prioriteringer og landets fremtidige globale profil. Hele det amerikanske sikkerhets- og forsvarspolitiske apparatet dreier nå innsats og ressurser tydeligere mot å operere i en verden av stormaktsrivalisering, høyere endringstakt, økt uforutsigbarhet og et mer komplekst trusselbilde.

Det er ulike syn i USA på hvor engasjert landet bør være internasjonalt, hvordan amerikanske interesser best skal ivaretas, og hvilket samarbeid med andre land som er best egnet for dette formål. USAs politikk overfor Europa vil i økende grad påvirkes av USAs forhold til Kina og av hvordan europeiske land forholder seg til stormaktsrivaliseringen regionalt og globalt. USAs forhold til Russland har vært krevende de siste årene. Dette skyldes både omstendighetene knyttet til russisk innblanding i amerikanske demokratiske prosesser, men også Russlands langvarige og pågående militære modernisering og destabiliserende aktiviteter.

USAs dominerende globale rolle er i endring. For første gang i nyere tid kan ikke USA legge til grunn en global evne til å kunne kontrollere sikkerhetssituasjoner som eskalerer eller der væpnet konflikt har brutt ut. Også USA må forvente å bli utfordret av motstandere som blir stadig sterkere, mer avanserte og sofistikerte. Moderniseringen av USAs militære styrker, på tvers av forsvarsgrenene, er primært rettet mot kinesiske og russiske kapasiteter, men også mot regionale trusselaktører. Utviklingen av cyber- og rombaserte kapasiteter i Kina og Russland følges tett. På amerikansk side vektlegges det å gjenvinne det teknologiske forspranget USA og Vesten hadde de to første tiårene etter slutten på den kalde krigen.

NATOs utvikling

Hovedutfordringen for NATO i dag er Russland og russiske myndigheters adferd i tillegg til interne utfordringer og motsetninger. Alliansen står også overfor vedvarende utfordringer i sør. Konsekvensene av Kinas fremvekst som global stormakt setter også i økende grad preg på NATOs dagsorden.

Russland er en langsiktig strategisk utfordring for NATO som helhet, og oppfattes som en potensiell trussel mot flere mindre, allierte land. NATO har valgt å opprettholde en tilnærming langs to spor, basert på avskrekking kombinert med fortsatt dialog der dette er hensiktsmessig, med sikte på å redusere risikoen for misforståelser og uønsket eskalering. Russlands handlinger og utvikling siden 2014 har gjort styrkingen av det kollektive forsvaret til NATOs hovedprioritet.

Utfordringene fra sør er av en annen karakter enn de i øst, og omfatter svake stater, autoritære regimer, sosial uro, ekstremisme, regional rivalisering og ustabilitet. Disse utfordringene kan også ha konsekvenser for allierte i form av terroranslag, massemigrasjon og regional ustabilitet.

Avskrekking har fått fornyet betydning, og NATO fastholder betydningen av kjernevåpen som en sentral del av alliansens samlede avskrekkingskapasitet. Utviklingen av NATOs missilforsvar er svar på den økende missiltrusselen fra stater utenfor det transatlantiske området. Forsvar mot digitale trusler er også kommet høyere på agendaen, som reaksjon på den raskt økende trusselen på dette området.

USA er en pådriver for å styrke NATOs evne til å forsvare alt alliert territorium, og har økt sitt militære nærvær i Europa. Et sentralt trekk ved utviklingen er at mens multinasjonale løsninger generelt er under press eller svekkes, har flernasjonalt samarbeid innenfor NATO-rammen betydelig fremgang.

NATOs avhengighet av rombaserte kapasiteter, økt oppmerksomhet om sårbarheter og utviklingen i trusselnivået var bakgrunnen for at alliansen i 2019 vedtok en ny policy for det ytre rom som etablerer grunnleggende prinsipper og roller for NATO på dette området. Dette styrkes ytterligere av anerkjennelsen av det ytre rom som et operasjonsdomene på lik linje med land, sjø, luft og cyber. Dette innebærer at alliansen skal innarbeide romdomenet i sin forsvarsplanlegging.

Byrdefordeling forblir et viktig og krevende spørsmål som berører kjernen i de transatlantiske relasjonene. Det er tverrpolitisk enighet i USA om at allierte både i Europa og Asia må betale mer. Amerikanske bevilgninger til felles tiltak kan påvirkes av hvordan denne fordelingen utvikler seg. Byrdefordelingsspørsmålet kan likevel ikke overskygge hovedinntrykket av at dagens NATO er en allianse som på tross av interne og eksterne spenninger leverer på viktige vedtak og står samlet.

Europa

Europa er i økende grad preget av politisk polarisering, økende skepsis til myndigheter, betoning av nasjonale perspektiver og krevende utsikter for å sette felles strategisk retning. Mot en slik bakgrunn skal Europa finne og definere sin rolle i det internasjonale bildet. Forholdet til USA og Nord-Amerika blir påvirket av de større endringene som skjer internasjonalt, men også av den interne utviklingen i USA, samtidig som handelsrelaterte spørsmål gjør det transatlantiske forholdet krevende. Europa må utforme sin Kina-politikk samtidig som Kina og USA befinner seg i et voksende motsetningsforhold. Forskjeller mellom øst og vest og nord og sør i Europa bidrar til å gjøre utformingen av europeisk politikk overfor omverdenen mer krevende, samtidig som Storbritannias utmelding fra EU skaper utfordringer for europeisk samhold og fortsatt effektivt økonomisk samvirke.

På tross av de økte interne spenningene i Europa har utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitiske profil vært preget av betydelig dynamikk de seneste årene. Det kommer til uttrykk på flere måter, inkludert gjennom EUs globale strategi, og flere nye forsvarsinitiativer som EUs forsvarsfond (EDF) og permanent strukturert samarbeid (PESCO). Tross alle initiativene er det ikke gitt at EU vil lykkes i å få en tydeligere sikkerhetspolitisk rolle. Dette skyldes fortsatt mangel på en del militære kapasiteter og evne til å enes om strategiske målsettinger.

Utviklingen fremover av det bredere samarbeidet i Europa kan heller ikke ses uavhengig av at Storbritannia går ut av EU. Brexit er historisk, selv om de rent umiddelbare sikkerhetspolitiske konsekvensene antas å være begrensede. NATO og flernasjonalt forsvarssamarbeid forblir viktig for Storbritannia.

3.1.4 Nordområdene

Nordområdene får fornyet geostrategisk betydning som følge av den nye sikkerhetspolitiske situasjonen og nedsmelting av polisen. USA og andre allierte engasjerer seg i økende grad i norske nærområder for situasjonsoversikt og strategisk signalering. Arktis kan bli en arena for strategisk konkurranse, som også kan gi seg utslag i økt strategisk samarbeid mellom Russland og Kina for å motvirke amerikansk global dominans. Risikoen øker for at spenning og konflikt som oppstår i andre regioner kan få følger også i nordområdene.

Nordområdenes militærstrategiske betydning skyldes i første rekke at Russland har sin kjernefysiske gjengjeldelseskapasitet i området ved Kola-halvøya. Russland har et vedvarende behov for å beskytte denne kapasiteten og sikre den isfrie seilingsruten fra Kola og ut i det nordlige Atlanterhavet og Norskehavet. I tillegg har havområdene i Arktis vært et viktig operasjonsområde for atommaktenes strategiske ubåter, som følge av muligheten for å operere under isdekket med rekkevidde til amerikansk og russisk territorium.

Etter den kalde krigens slutt ble USAs og andre allierte lands interesse for regionen mindre, selv om den russiske strategiske kapasiteten på Kola bestod. Den militære situasjonen i nord er imidlertid endret. Russisk militær modernisering, og flere eksempler på risikovillig adferd mot Norge og allierte, har medført økt interesse fra USA og andre allierte for å være mer til stede i nord og følge utviklingen på russisk side. Det er særlig russisk undervannskapasitet, kombinert med moderniseringen av kjernevåpen og langtrekkende presisjonsvåpen, som kan utfordre norsk og sentrale allierte lands sikkerhet direkte.

For USA og transatlantisk sikkerhet har utviklingen de senere år ledet til en mer direkte og alvorlig trussel. En moderne russisk ubåt som opererer utenfor lokale farvann binder alene store ressurser på vestlig side. Ubåter som kommer seg skjult ut i Nord-Atlanteren utgjør et stort strategisk problem og er en alvorlig trussel for transatlantisk sikkerhet og for amerikansk forsterkning av Europa i en krise.

Klimaendringene er særlig tydelige i nord. Issmeltingen i Polhavet medfører at Russlands, Canadas og USAs nordlige kystlinjer gradvis mister noe av den naturlige beskyttelsen som helårsisen inntil nylig har gitt dem. Utviklingen kan resultere i endrede trusselvurderinger og tilhørende militærstrategiske disposisjoner. Økt skipstrafikk i nordøstpassasjen kan gi grobunn for flere sikkerhetspolitiske og folkerettslige problemstillinger. For eksempel kan det oppstå ulike oppfatninger mellom arktiske kyststater og andre land om hvorvidt enkelte seilingsleder har en status som gir rett til fri gjennomfart i henhold til Havrettens bestemmelser.

Issmeltingen åpner også for mer kommersiell aktivitet i Arktis. Hva slags og hvor mye aktivitet som vil utvikle seg, gjenstår å se. Det er ikke gitt at en eventuell betydelig økning i kommersiell aktivitet i seg selv påvirker de sikkerhetspolitiske og militære forholdene i regionen negativt. Den videre utviklingen avhenger i stor grad av at alle relevante aktører også i fremtiden legger til grunn og støtter opp om Havretten som gjeldende folkerettslig regime i Polhavet som i alle andre havområder. Det er fortsatt i de arktiske staters interesse at havrettskonvensjonen regulerer aktiviteten i regionen. Arbeidet med å gi anbefalinger om kyststatenes kontinentalsokkel og dertil rettigheter fortsetter i rammen av havrettskonvensjonen. Det kan ta lang tid før Kontinentalsokkelkommisjonen har ferdigbehandlet alle fremleggene og avgitt anbefalinger.

Kina har uttrykte interesser i Arktis og nordområdene. Kina betrakter seg selv som en «near Arctic»-stat, og Arktis inngår i kinesiske myndigheters signaturprosjekt «Belt and Road Initiative», som søker å utvide kinesisk innflytelse og sikre støttepunkter for handel og økonomiske og politiske interesser. Kina søker innflytelse gjennom investeringer, og er interessert i tilgang til naturressurser. USA søker å motvirke kinesisk nærvær i Arktis, blant annet i lys av regionens nærhet til det nord-amerikanske kontinentet. Kina søker etter holdepunkter og åpninger, primært politisk, økonomisk og forskningsmessig. Kinesisk militær tilstedeværelse i Arktis, som del av Kinas tiltagende globale posisjonering, kan ikke utelukkes. Utviklingen av Kinas strategiske samarbeid med Russland vil i denne sammenheng være av særlig betydning. Kinas fremtidige profil i nordområdene kan få stor betydning for stabiliteten i regionen.

3.1.5 Regionale sikkerhetsutfordringer

Den sikkerhetspolitiske utviklingen i Europas tilstøtende områder er bekymringsfull og alvorlig, med potensielt store konsekvenser for det enkelte område og for internasjonal sikkerhet og stabilitet. Den nye sikkerhetspolitiske situasjonen bringer ulike sikkerhetsutfordringer nærmere NATO og Norge. Klimaendringenes konsekvenser for befolkning, samfunn og maktstrukturer i Europas nærområder kan få omfattende ringvirkninger. Utviklingen av sikkerhetssituasjonen i Norges nærområder vil i årene fremover henge enda tettere sammen med utviklingen i andre hjørner og randsoner av Europa.

Utfordringene i Midtøsten forsterkes av destabiliserende aktiviteter i hele regionen fra Iran til Nord-Afrika. Midtøsten er preget av ettervirkningene av kampen mot terrororganisasjon ISIL, borgerkrigen i Syria og redusert amerikansk innflytelse i regionen. Selv om ISIL er beseiret territorielt er det fortsatt betydelig potensial for konflikter på lavere nivå mellom ulike religiøse og etniske grupper. Dette forsterkes av rivalisering mellom regionale stormakter. Russland utnytter USAs svekkede rolle til å styrke sin posisjon og motvirke vestlige forslag til å håndtere problemer i regionen. Redusert vestlig tilstedeværelse og posisjon i regionen kan lede til at flere andre statlige og ikke-statlige aktører utenfra søker økt innflytelse.

Sahel og Sub-Sahara preges av svake stater og voldelige konflikter. Dette har ført til transnasjonale utfordringer som migrasjon, narkotika-, våpen- og menneskesmugling, med konsekvenser for europeisk sikkerhet. Piratvirksomheten til havs øst og vest for kontinentet er redusert, men flere terrororganisasjoner kan utfordre regional stabilitet. Den afrikanske unionen spiller en viktig rolle i å bidra til regional stabilitet, men kontinentet er fortsatt preget av en svak institusjonell sikkerhetsarkitektur. Hele det afrikanske kontinentet er i økende grad gjenstand for betydelig signalering og posisjonering fra Kina og Russland som ledd i deres ambisjoner om mer innflytelse regionalt og globalt.

Svartehavsområdet preges av økende spenning. Regionens strategiske betydning både økonomisk og militært er knyttet til Bosporosstredet, som er avgjørende for transitten inn i Svartehavet, men også for tilgangen til det indre Middelhavet. Regionen har også økende betydning som transittområde for petroleumsprodukter til Europa. De siste årenes økte spenning i regionen skyldes i første rekke Russlands okkupasjon av Krim og generelt økt militært nærvær i Svartehavet. Det har også bidratt til ytterligere å understreke regionens geopolitiske betydning og NATOs behov for fri gjennomfart og mulighet til å operere i Svartehavet.

Østersjøregionen har i de senere årene fått fornyet strategisk og sikkerhetspolitisk betydning. Forverringen av forholdet mellom vestlige land og Russland har kommet klart til uttrykk i form av mer omfattende militærøvelser og økt spenning, herunder provoserende russisk adferd og grensekrenkelser i regionen. Den geografiske nærheten og militærstrategiske sammenhengen gjør at en eskalerende situasjon i Østersjøregionen kan få direkte følger for situasjonen i nordområdene.

3.1.6 Ikke-statlige aktører

Trusselen fra ikke-statlige aktører mot Norge og allierte er vedvarende. De fremste aktørene er terrororganisasjoner, voldelige ekstremistiske miljøer og aktører tilknyttet organisert kriminalitet.

Tilgjengeligheten på ny teknologi har også skapt større handlingsrom for ikke-statlige aktører. Utbredelsen av informasjonsteknologi har økt hastigheten, kraften og rekkevidden av påvirkning. Dette har muliggjort at voldelig ekstremisme i større grad påvirker enkeltaktører til å utføre isolerte operasjoner, fremfor at terrororganisasjoner leder koordinerte angrep. Desentraliseringen av terrornettverk og ekstremistiske miljøer skaper nye utfordringer for bekjempelsen av disse. Håndteringen av denne utviklingen vil kunne kreve en langt bredere og mer koordinert virkemiddelbruk enn tidligere.

Organisert kriminalitet er et globalt problem med forgreninger inn i kommersielle selskaper og sivil og offentlig sektor. Ulovlige former for handel av forbudte varer og ulovlige finansielle transaksjoner er en viktig del av transnasjonal organisert kriminalitet, som ofte kan knyttes til terrorisme, våpensmugling og digitale trusler. Enkelte stater bruker kriminelle for å unngå å bli utpekt som ansvarlig. De reduserer dermed risikoen knyttet til gjennomføringen av angrep eller finansieringen av fordekt aktivitet.

3.1.7 Digitale trusler

Det digitale rom gir trusselaktører evne og mulighet til å begå datainnbrudd, drive spionasje, utføre sabotasje og gjennomføre påvirkningskampanjer. Antallet målrettede trusselhendelser i det digitale rom mot norske myndigheter og virksomheter øker. Løsepengevirus, industrispionasje og fremmedstatlig etterretningsaktivitet vil trolig fortsette å prege risikobildet fremover.

Flere lands etterretningstjenester forsøker å skaffe seg tilgang til norske virksomheters datanettverk. Formålet kan være å innhente sensitiv informasjon og å påvirke beslutninger. Operasjonene rettes mot personer og virksomheter innenfor norsk statsforvaltning, kritisk infrastruktur, forsvar og beredskap, samt mot forskning og utvikling. Petroleums- og energisektoren må også regne med å bli utsatt for avanserte nettverksoperasjoner. Mange av forsøkene gjøres for å rekognosere og identifisere sårbarheter, og for å hente ut informasjon. Andre er mer avanserte operasjoner mot virksomheter som ikke er mål i seg selv, men som fungerer som brohode for videre tilgang til andre mål. Forsvarets avhengighet til aktører i totalforsvaret gjør at det er viktig at disse aktørene har nødvendig grunnsikring for å opprettholde nasjonens forsvarsevne.

Digitale sabotasjeangrep kan medføre alt fra mindre forstyrrelser til sammenbrudd av samfunnskritiske tjenester. Det skjer regelmessig mindre avanserte hendelser, som ofte er motivert av økonomisk vinning, mot norske privatpersoner, næringsliv og myndigheter. Det skjer også avanserte og målrettede nettverksoperasjoner. Et fåtall kategoriseres som alvorlige hendelser, det vil si digitale innbrudd eller annen uønsket aktivitet mot virksomheter som understøtter kritisk infrastruktur eller andre viktige samfunnsfunksjoner. Terskelen for å gjennomføre alvorlige angrep er høy, fordi en slik operasjon kan oppfattes som en krigshandling. Imidlertid har veien fra evne til faktisk bruk blitt kortere. Det har vært flere tilfeller der digital sabotasje er testet i operasjoner mot europeiske land.

3.1.8 Masseødeleggelsesvåpen

Kjernevåpen får økt betydning og verden opplever en ny opprustning av kjernevåpen, både globalt og regionalt. Økende rivalisering internasjonalt setter det globale nedrustnings- og ikke-spredningsregimet for masseødeleggelsesvåpen under press.

Kjernevåpenopprustningen er knyttet til utviklingen av nye teknologier og kapasiteter som sikrer gjennomtrengning av missilforsvarssystemer. Opprustningen er slik mer drevet av en ny tilnærming til avskrekking, fremfor av antall stridshoder. Hypersoniske kjernevåpen, så raske at de ikke kan avskjæres av kjente mottiltak, er et eksempel på en slik sentral nyvinnende teknologi.

Den internasjonale avtalen som regulerte mellomdistanseraketter (INF) opphørte 2. august 2019 fordi Russland over år hadde vært i brudd med avtalen. Avtalen har i over 30 år hatt vesentlig betydning for sikkerhet og stabilitet i Europa. INF-avtalens sammenbrudd finner sted i en kontekst preget av lav tillit og synkende forutsigbarhet. New START-avtalen begrenser strategiske kjernevåpen og leveringssystemer. Avtalen utløper i 2021, men kan forlenges opptil fem år. Opphører avtalen står vi uten en avtale som regulerer antall kjernevåpen i verden. New START utgjør en viktig ramme for strategisk dialog mellom avtalepartene og tjener derfor også norske sikkerhetsinteresser.

Russland er i gang med omfattende og kostbar opprustning av sine kjernevåpen-, rakett- og luftleveransesystemer. Russland utvikler og har utplassert sjø- og luftleverte langtrekkende kryssermissiler, samtidig som avanserte systemer for å trenge gjennom vestlig missilforsvar er under utvikling. USA, Storbritannia og Frankrike moderniserer også sine kjernefysiske kapasiteter for bedre å møte teknologiutviklingen og for å sikre arsenalene. Samtidig befester Kina sin stilling som en avansert kjernevåpenmakt med et massivt landbasert arsenal med mellomdistansemissiler som utfordrer den strategiske stabiliteten overfor USA og Russland. En utfordring med INF-avtalen er at denne ikke har omfattet Kina. USA ønsker at eventuelt fremtidige avtaleverk for rustningskontroll skal innbefatte Kina, og ta hensyn til den teknologiske utviklingen.

Nord-Koreas atom- og missilprogrammer gir grunn til dyp bekymring. Det er også bekymringsfullt at Indias og Pakistans kjernefysiske kapasiteter øker og får en viktigere rolle i deres forsvarskonsepter og doktriner. Etter at USA trakk seg fra atomavtalen i 2018 har Iran gradvis redusert etterlevelsen av avtalen. Alle begrensninger i anrikingsprogrammet er satt til side, noe som vil kunne redusere tiden Iran vil trenge for å utvikle kjernevåpen. Det internasjonale atomenergibyråets (IAEA) tilgang til anrikingsanleggene er avgjørende for å kontrollere Irans kjernefysiske aktiviteter, og en eventuell innskrenking av inspektørenes innsyn vil være urovekkende. Parallelt fortsetter Iran utviklingen av ballistiske missiler med rekkevidde til store deler av Europa, og av nye, avanserte kortrekkende ballistiske missiler som vil kunne ramme med høy presisjon i regionen.

NATO legger til grunn kjernevåpen som del av sin avskrekkingsstrategi så lenge disse våpnene eksisterer i verden. Imidlertid er alle NATO-land tilsluttet ikkespredningsavtalen (NPT), og NATO slutter opp om avtalens mål om en verden uten kjernevåpen. NATO må søke å finne områder hvor arbeidet med nedrusting, ikke-spredning og rustningskontroll kan utvikles. Det vil være viktig å benytte veletablerte regimer som NPT og arbeide på bred basis hvis reelle resultater skal oppnås. Selv om dagens situasjon ikke gir et godt grunnlag for styrket rustningskontroll, er det avgjørende å fortsette arbeidet. I regjeringens arbeid med nedrustningen legges til grunn vedtaket fra Stortinget av 26.04.2016 (vedtak 623).

Det er tegn på at terskelen for bruk av masseødeleggelsesvåpen er i ferd med å senkes. Gjentatte tilfeller av bruk av kjemiske stridsmidler i konflikten i Syria og Irak er et eksempel på dette. Bruken av nervegass i Salisbury av russiske agenter i Storbritannia og drapet på Kim Jong-nam i Malaysia, er eksempler på en svært alvorlig utvikling. Det er viktig å styrke evnen til å avdekke og beskytte seg mot bruk av kjemiske og biologiske våpen og stille de ansvarlige til ansvar. Det er avgjørende å sikre at den globale normen mot kjemiske og biologiske våpen ikke svekkes.

3.2 Sentrale områder for sektorens utvikling

3.2.1 Teknologisk utvikling

Verden er inne i en fase som mange beskriver som den fjerde industrielle revolusjon. Teknologiutviklingens karakter er mangesidig, og utviklingen går meget raskt innenfor mange ulike områder. Det foregår mindre, gradvise endringer, som skaper økt kapasitet og nye muligheter innenfor teknologier som allerede finnes. Samtidig forekommer det også større banebrytende endringer i form av utvikling av ny teknologi, eller helt ny anvendelse av kjent teknologi. Slike brudd er mer krevende å forutse og håndtere. Endringstakten er økende innenfor begge disse utviklingssporene. Økende endringstakt og spredning av teknologi gjør det vanskelig å forutsi på hvilke teknologiområder utviklingen vil være størst og ha størst betydning for forsvarssektoren.

Fortsatt vekst i omfanget av data, databehandlingskraft og sammenkoblingsmuligheter vil fortsette å drive frem utviklingen av kunstig intelligens, autonomi, kvanteberegning og automatisering. Økt bruk av denne teknologien i informasjonsinnsamling og krigføring vil kunne lede til konsepter som i dag er vanskelig å forutse eller forestille seg. På samme tid gir denne utviklingen etiske, juridiske og politiske dilemmaer som må håndteres. Endringene skjer så raskt at det er en reell fare for at systemer med stort skadepotensiale vil bli tatt i bruk før internasjonal regulering av disse er etablert.

Globale kommunikasjons- og informasjonssystemer leder til at spredningen av kunnskap går raskere enn før og at forskjellen mellom teknologi som er tilgjengelig for militære og sivile formål reduseres innenfor flere områder. Store internasjonale teknologiselskaper er nå førende på sentrale områder innenfor teknologiutviklingen. Det forventes fortsatt vekst innenfor kommunikasjonsteknologi, nettverk, dataanalyse og prosessorkraft. Sammen med utviklingen innen blant annet kunstig intelligens, maskinlæring, automatisering og syntetisk biologi vil dette kunne gi nye muligheter og metoder for bruk av makt.

Selv om kommersiell teknologi når en ytelse som gjør den militært relevant, fører ikke utviklingen nødvendigvis til at forsvarsmateriell blir mindre kostbart. Store, nye våpenplattformer blir stadig mer avanserte, og bidrar til kostnadsvekst. En utfordring for små land er at disse plattformene når et prisnivå som kun tillater at de lar seg anskaffe i et antall som ligger under kritiske minsteverdier. Fordi utviklingen går raskere enn før, kan også materiell bli raskere utdatert og dermed få redusert levetid.

Norsk velferd og økonomisk utvikling avhenger av at de mulighetene som teknologien gir, blir tatt i bruk. Den teknologiske utviklingen har betydelige implikasjoner for Norge som et av verdens mest digitaliserte land. Som følge av samfunnets gjennomgripende digitalisering blir vi mer sårbare. Statlige og ikke-statlige trusselaktørers bruk av nettverksoperasjoner utgjør en vesentlig risiko for kritiske samfunnsfunksjoner. Som følge av avhengighetene mellom sivil og militær side, må de samlede konsekvensene av våre sårbarheter også ses i en totalforsvarssammenheng. Søkelys på forebyggende sikkerhet for å redusere sårbarheter på tvers av sivil og militær side blir derfor viktig. Digitaliseringen treffer også forsvarssektoren med full tyngde, og det er viktig at man evner å digitalisere samtidig som sikkerhetsaspektet ivaretas. Sensorer og effektorer knyttes sammen i nettverk, noe som muliggjør mer effektiv kommando og kontroll. Dette vil bidra til bedre situasjonsforståelse og økt evne til koordinert fellesoperativ innsats.

Samtidig gir utviklingen av kosteffektiv kommersielt tilgjengelig teknologi nye muligheter. For eksempel har lavbanesatellitter og ubemannede luftfartøyer nådd en ytelse som for få år siden var forbeholdt stormaktene. Utnyttelse av kommersiell teknologi styrker statens evne til overvåking, tidlig varsling og suverenitetshevdelse i våre strategiske interesseområder.

Høy teknologisk endringstakt og spredning gir nye muligheter, men utfordrer samtidig dagens regime for strukturutvikling, anskaffelser og forvaltning av systemer. Forsvarssektoren må settes i bedre stand til hurtigere gjennomføring av teknologiske generasjonsskifter. Samtidig er det en ressursmessig utfordring for Norge å følge utviklingen i hele bredden av militære kapabiliteter. Dette forsterker behovet for flernasjonalt samarbeid.

Forsvaret har et betydelig potensiale i å utnytte eksisterende og ny teknologi, og å kombinere teknologiske fremskritt på ulike områder. Forsvarssektoren må vurdere hvordan det strukturelt kan legges bedre til rette for at riktige og nyttige teknologier introduseres og anvendes raskt. I denne konkurransen om teknologi har Norge noen komparative fortrinn som det er viktig å utnytte, slik som stor vilje og evne til å ta i bruk teknologiske løsninger, høy teknologisk kompetanse i samfunnet, tradisjonen for samarbeid mellom militær og sivil side, samt høy tillit i samfunnet. Parallellutvikling av konsepter, doktriner, kompetanse og organisasjon kan gi økt effekt for forsvarsevnen.

3.2.2 Klimaendringer og sikkerhet

Klimaendringer kan i årene fremover få økt betydning for sikkerhets- og forsvarspolitikken, og i økende grad påvirke staters evne til å beskytte samfunn og befolkning. Klimaendringer kan både ha implikasjoner når det gjelder årsaksforhold til krig og konflikt, og utgjøre en mer direkte utfordring for militære installasjoner og operasjoner.

Det er imidlertid heftet stor usikkerhet ved hvor omfattende påvirkningen fra klimaendringene vil bli på sikkerhets- og forsvarspolitikken, og på hvilke områder endringene vil gi størst utslag. Det henger sammen med at det er vanskelig å forutsi nøyaktig hvor store klimaendringene blir de kommende tiårene, og det er usikkert i hvilken grad stater og samfunn vil evne å håndtere endringene og virkningene av dem uten at det oppstår konflikter og sikkerhetsutfordringer.

Klimaendringer kan være en trusselmultiplikator. I dette ligger det at klimaendringer påvirker faktorer som kan være medvirkende til å skape eller forsterke konflikter, slik som tørke og ørkenspredning, smelting av is og heving av havnivået, flom og uvær, samt knapp tilgang på naturressurser som vann og jord. Slik forverring av levekårene kan utløse omfattende migrasjon, med de konflikter det kan medføre.

For norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk er klimaendringenes effekt i nordområdene av særlig betydning. Smelting av isen kan åpne for ny virksomhet og nye aktører i et område av strategisk viktighet for stormaktene og av stor betydning for Norge. Dette kan gi seg utslag i økt interesse for potensielle naturressurser, nye seilingsmønstre og endringer i det militære nærværet i regionen.

Også klimaendringenes konsekvenser i andre områder av verden kan medføre sikkerhetsmessige utfordringer for Norge, som for allierte land. Kriger og konflikter som helt eller delvis har sine grunnleggende årsaker i klimaendringer, kan skape behov for og ønske om bistand til mer sivil og militær krisehåndtering i årene fremover.

Klimaendringene kan også komme til å påvirke Forsvarets infrastruktur, materiell og logistikk. Det kan blant annet oppstå utfordringer knyttet til håndtering av høyere havnivå, flom, overvann, sterk vind, ras og skred. I opprettholdelse av eksisterende struktur og i planlegging av nye bygg og anlegg vil man måtte ta høyde for endrede og mer krevende vær- og klimaforhold.

Forsvarssektoren vil fremover ha en planmessig tilnærming til klima- og miljøtiltak. Gjennom slike tiltak vil sektoren også bidra til oppfyllelse av FNs bærekraftsmål.

3.2.3 Økonomiske utviklingstrekk

Det har vært en positiv økonomisk utvikling i Norge de siste årene. Våre handelspartnere har også hatt flere år med økonomisk vekst, men denne veksten har avtatt noe den siste tiden. Norge er en liten og åpen økonomi, og utviklingen internasjonalt har derfor påvirkning på den nasjonale økonomien. Videre vil den sikkerhetspolitiske situasjonen og endringer i denne kunne påvirke både den internasjonale og den nasjonale økonomiske utviklingen, og samtidig ha betydning for nasjonale prioriteringer.

Som angitt i Nasjonalbudsjettet for 2020 (Meld. St. 1 (2019–2020)) kan endringer i de globale og økonomiske maktforholdene skape usikkerhet også i Norge. Handelspolitiske konflikter har påvirket den internasjonale økonomiske utviklingen negativt. Opprettelsen av nye handelsbarrierer og forhold rundt Storbritannias utgang fra EU er eksempler på elementer som øker usikkerheten knyttet til den økonomiske utviklingen og som kan svekke fremtidsutsiktene. I nasjonalbudsjettet påpekes det at det beste forsvar mot denne usikkerheten er å investere fremtidsrettet, omstille seg, samt føre en ansvarlig økonomisk politikk.

Utviklingen i internasjonal økonomi har blant annet medført at investorer har trukket seg ut av «små» valutaer, herunder den norske, noe som har bidratt til en svekket norsk krone. Oljeprisen påvirkes også sterkt av internasjonale forhold, og det forventes ikke samme sterke vekst i oljefondet i årene fremover. De kommende årene forventes det at antallet personer som går ut av arbeidsstyrken er høyere enn antallet som går inn, og andelen pensjonister vil øke. Som en følge av dette vil utgiftene til folketrygden øke, mens skatteinntektene vil avta. Dette medfører sannsynligvis et fremtidig redusert handlingsrom i finanspolitikken. Samtidig er det betydelige bindinger på budsjettene de kommende årene, blant annet som følge av de økte pensjonsforpliktelsene, Nasjonal transportplan og øvrige planlagte satsinger og ambisjoner, slik som for forsvarssektoren. Det vil derfor være behov for å øke inntektene, redusere andre utgifter, gjennomføre planene med mindre ressurser, eller å ytterligere forbedre offentlig ressursbruk.

Regjeringen vil i Perspektivmeldingen 2020 peke på fremtidens utfordringer og hvordan regjeringen planlegger å møte disse. Tidligere perspektivmeldinger har hatt et svært langsiktig perspektiv, men denne gangen er oppmerksomheten i meldingen i hovedsak knyttet til utviklingen frem til 2030, og utfordringene Norge står overfor de kommende årene. De økonomiske problemstillingene må vurderes i parallell med de sikkerhetspolitiske problemstillingene. Samlet gir dette grunnlag for de prioriteringene som foreslås for forsvarssektoren i denne proposisjonen.

3.2.4 Personell og kompetanse

En av flere sentrale forutsetninger for at forsvarssektoren skal kunne møte høyere operative krav og skjerpede klartider er tilstrekkelig tilgang på personell med relevant kompetanse. I dag er det knapphet på kompetanse innenfor enkelte områder. Dette skyldes delvis at enkelte kompetanseområder er konkurranseutsatt, men også at noen avdelinger er lavt bemannet i utgangspunktet. Avdelingene blir sårbare gjennom fravær knyttet til blant annet nødvendig utdanning, sertifiseringer og permisjoner. Det er derfor nødvendig både å styrke eksisterende kompetanse, samt å tilføre ny kompetanse.

Arbeidsmarkedet i Norge står overfor en rekke utfordringer fremover. Befolkningen blir eldre, og presset øker på den yrkesaktive delen av befolkningen. Det er ubalanse i forholdet mellom tilbud og etterspørsel på en rekke kompetanseområder. Flere samfunnsområder vil ha behov for de samme knappe ressursene. Dette treffer også forsvarssektoren. En utfordring de siste årene har vært å beholde det yngre personellet som tjenestegjør i de operative avdelingene. Dette personellet er i en fase av karrieren som krever mye kompetanseoppbygging. Forsvaret produserer i utstrakt grad egen kompetanse. Resultatet er et høyt produksjonspress og høye utgifter, særlig innenfor fag- og funksjonsrettet utdanning. Disse utfordringene forsterkes for noen personellgrupper gjennom stor rotasjon og forsering av karriereløpet.

Sektoren har nylig utredet tiltak for å bidra til en attraktiv og konkurransedyktig spesialistkarriere i Forsvaret. Som en del av dette arbeidet har årsakene til at personell slutter blitt utredet. Bildet er sammensatt. Manglende karriere- og utviklingsmuligheter på lavere nivå trekkes frem som en forklaringsvariabel. Forsvarets karrierestiger er vektlagt rundt ledelsesnivåene, mens fagkarrierestigen i dag fremstår som uklar.

Urbanisering og sentralisering er også en sterk og vedvarende trend som påvirker arbeidsmarkedet. Regionssentrene vokser mens antall arbeidsplasser i distriktsområdene ikke følger etter. Denne trenden forsterker Forsvarets utfordringer med å holde på ungt personell, og å skape en god balanse mellom karriere og familieliv for øvrig personell. Det er eksempelvis mer utfordrende å beholde personell i distriktene enn ved mer urbant lokaliserte baser, og andelen pendlere til disse basene er høy. Dette er vesentlige rammefaktorer som blant annet påvirker evnen til å styrke tilstedeværelsen i nord.

Den demografiske utviklingen med stadig flere eldre arbeidstakere treffer forsvarssektoren med full tyngde fremover. Konsekvensen er at et høyt antall ansatte vil gå av med pensjon de nærmeste årene. Dette er både en utfordring og en mulighet. På den ene siden medfører dette en omfattende kompetanseavvikling. På den annen side gir det muligheter for strukturelle tilpasninger som legger til rette for å tilpasse organisasjonen til nye krav og forventninger, særlig knyttet til den teknologiske utviklingen.

4 Forsvarsøkonomiens videre utvikling

Å opprettholde et forsvar som kan håndtere skiftende utfordringer i det til enhver tid gjeldende trusselbildet, fordrer en vedvarende vilje og evne til å satse på forsvarssektoren gjennom tilstrekkelige, stabile og forutsigbare økonomiske rammer. Et viktig og nødvendig element i dette er fortsatt kontinuerlig forbedring og effektivisering internt i forsvarssektoren.

For å bevare økonomisk bærekraft i utviklingen av sektoren må det være samsvar mellom oppgaver med ambisjon, struktur og økonomi. Foregående langtidsplan etablerte et godt fundament for bærekraft i forsvarsøkonomien i et langsiktig perspektiv, og regjeringen startet derigjennom et nødvendig arbeid med å styrke forsvarsevnen gjennom å bedre tilgjengelighet, utholdenhet og beredskap. Det ble besluttet å prioritere og ta igjen etterslep på vedlikehold, etterfylle reservedels- og beredskapsbeholdninger, øke aktivitet og investere i strategiske kapasiteter som styrker forsvarsevnen. Regjeringen har i perioden 2017–2020 nesten fullført innhentingen av etterslepet på vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger, og har samtidig bygget opp et høyere vedlikeholdsnivå for å unngå at nye etterslep bygger seg opp. Klartidene er skjerpet og aktiviteten i Forsvaret har økt betydelig, samtidig som bemanningen er økt for utvalgte operative kapasiteter. I tillegg har regjeringen igangsatt en storstilt fornyelse av materiellet.

Det har vært en betydelig satsing på Forsvaret i forrige langtidsplan, men regjeringen har samtidig vært tydelig på at dette var starten på et mer omfattende og langsiktig arbeid for å styrke, modernisere og videreutvikle forsvarssektoren. Gjennomføring av tiltakene i foregående langtidsplan legger også økonomiske bindinger for kommende planperiode. Igangsatte investeringer skal fullføres. Innhentingen av etterslepet på vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger samt etablering og driftsetting av nye avdelinger fortsetter. Anbefalingene i denne proposisjonen tar utgangspunkt i at de allerede vedtatte tiltakene og besluttet innretning videreføres. Dette er avgjørende for at videreutviklingen av forsvarsevnen bedre skal kunne følge den sikkerhetspolitiske utviklingen.

I likhet med foregående langtidsplan baserer også denne seg på en nøye avstemt balanse og gjensidig avhengighet mellom økt forsvarsramme, modernisering og reform. Modernisering og reform er krevende, men også helt nødvendig for å bidra til å skape inndekning for økte utgifter til prioriterte formål. Det står sentralt for denne langtidsplanen at arbeidet med modernisering og reform skal være ambisiøst, kontinuerlig og systematisert. Herigjennom vil arbeidet samlet sett bidra til å redusere behovet for økte forsvarsrammer, og samtidig understøtte en bærekraftig forsvarsstruktur.

Norge opplever økt påtrykk fra NATO og allierte om ytterligere økonomisk styrking, også ut over den økonomiske opptrappingsbanen som ble lagt til grunn fra 2017. NATOs stats- og regjeringssjefer vedtok under toppmøtet i Wales i 2014 å ta sikte på å bevege seg mot å bruke 2 pst. av BNP på forsvar innen 2024 (Defence Investment Pledge). Denne målsettingen er gjentatt og forsterket under alle de påfølgende toppmøtene.

4.1 Forsvarssektorens andel av verdiskapingen i Norge

Langtidsplanleggingen frem til 2016 var i stor grad basert på forutsetningen om stabilitet og lavspenning i våre nærområder. I tiårene etter den kalde krigens slutt har forsvarssektorens andel av både statsbudsjettet og BNP blitt betydelig redusert [se figur 4.1]. Regjeringen har snudd den tidligere trenden med stadig lavere avsetninger til forsvarssektoren relativt til statsbudsjettet. Budsjettveksten i forsvarssektoren har siden 2013 vært på nær 30 pst., og forsvarsutgiftenes andel av statsbudsjettet er i samme periode økt fra 3,6 pst. til 4,3 pst. Den forverrede sikkerhetssituasjonen i Europa, og verden for øvrig, blir møtt med en betydelig satsing på Forsvaret og sektoren som helhet.

Forsvarsutgiftenes andel av statsbudsjettet og BNP. Forsvarsutgiftene er korrigert i tråd med retningslinjene for måling av forsvarsutgifter i NATO, se forøvrig boks 4.1.

Kilde: NATO

4.2 Nærmere om økonomiske forhold

Selv etter den betydelige budsjettveksten de siste årene, er det fortsatt behov for å modernisere og videreutvikle forsvarssektoren slik at forsvarsevnen bedre svarer på den sikkerhetspolitiske utviklingen. Foregående langtidsplan la til rette for sentrale beslutninger som la økonomiske bindinger for perioden etter 2020. Disse forpliktelsene utgjør et startpunkt for denne langtidsplanen. I tillegg vil det alltid være slik at virkeligheten kan utvikle seg ulikt fra det som planlegges og forutsettes. Dette innebærer at det ved inngangen til langtidsplanperioden er klarlagt flere forhold og faktorer som har påvirket, og vil kunne påvirke, forsvarsøkonomien og det økonomiske handlingsrommet fremover.

4.2.1 Sikkerhetssituasjonens betydning for krav om klartider og for forsvarsøkonomien

Forsvaret skal være i stand til å oppdage og håndtere episoder og hendelser i det daglige, og til å handle tilstrekkelig raskt dersom en situasjon eskalerer og en krise eller væpnet konflikt truer. Når beslutningen om styrkeoppbygging tas vil personellet som ikke er i daglig tjeneste kalles inn og utrustes for oppdrag i henhold til vernepliktsloven. Materiell som ikke er i daglig drift må tas ut av lager og klargjøres. Dette skjer i løpet av avdelingens klartid. Klartid er altså den tiden en gitt avdeling har til disposisjon fra beslutningen om styrkeoppbygging er tatt til avdelingen skal være klar til å løse oppdrag, jf. operative planverk og pålagte operative krav i en krise- eller krigssituasjon. En gitt klartid definerer imidlertid ikke krav til avdelingens utholdenhet, volum eller hvordan eventuelle samtidige situasjoner skal kunne håndteres. De sistnevnte faktorene vil også være dimensjonerende og ha økonomiske konsekvenser, og vil være spesielt knyttet til den helhetlige oppsettingen av strukturen.

Det er viktig at materiellet i størst mulig grad er der avdelingene er satt opp, slik at uttaket blir mest mulig effektivt. Videre må forsyninger ut over det avdelingene har tilgjengelig for daglig drift, som for eksempel sanitetsutstyr, mat og ammunisjon, skaffes til veie enten fra Forsvarets beredskapslagre eller direkte fra produsenter og leverandører. Styrkeoppbygging innebærer også at avdelingene gjennomfører nødvendig øving og trening, slik at de innehar et ferdighetsnivå som tilfredsstiller pålagte operative krav.

Fastsetting av klartider baseres på den rådende situasjonen og det operative planverket. Dernest må fastsettingen ta hensyn til hvor ressurskrevende det er å overholde de respektive klartidene. Klartid er et produkt av flere innsatsfaktorer; personell, kompetanse, materielltilgjengelighet og forsyningssikkerhet. Å opprettholde fastsatte klartider krever derfor en balansert ressurstilførsel mellom disse innsatsfaktorene. Det er mulig å justere ressurstilførselen av innsatsfaktorene, men enkelte av disse kan ha lang ledetid. For eksempel er tilførsel av mer personell med rett kompetanse til den operative strukturen en prosess som kan ta flere år, da nødvendig utdanning, øving og trening ofte er tidkrevende. En annen utfordring er at det eksisterer en gjensidig avhengighet mellom de ulike innsatsfaktorene. Dersom materiellbeholdningene økes, oppstår det behov for utvidet lagerkapasitet og mer personell til å drifte de nye materiellsystemene. Tilsvarende, dersom personellmengden økes, vil behovet for bekledning og utrustning, kontorlokaler og kaserner øke, hvilket igjen gjør det nødvendig med økte investeringer i, og drift av, eiendom, bygg og anlegg.

Den sikkerhetspolitiske situasjonen er dynamisk, og endringer i denne kan føre til at fastsatte målsettinger for langtidsplanperioden ikke lenger er like relevante eller tilstrekkelige som da planen ble vedtatt. Dersom den sikkerhetspolitiske situasjonen forverres, medfører det behov for at Forsvarets operative struktur har høyere operasjonstempo i det daglige og gis kortere klartider for innsats i krise og væpnet konflikt. Høyere daglig operasjonstempo kan føre til økt slitasje på personellet og materiellet, og dermed behov for mer tilgjengelig personell, mer materiellvedlikehold og økte reservedelsbeholdninger. Videre kan det oppstå en risiko for at avdelingene ikke er i stand til å gjennomføre nødvendig øving og trening for å tilfredsstille alle operative krav. Langtidsplanens ambisjonsnivå og besluttede ressursbruk for å nå gitte klartider kan vise seg ikke å være tilstrekkelig dersom den sikkerhetspolitiske utviklingen går i ytterligere negativ retning. I et slikt tilfelle vil det kunne være nødvendig med nye vurderinger knyttet til mulige omprioriteringer og eventuelle behov for tilførsel av ressurser til klartidsrelaterte formål. Handlingsrommet vil imidlertid være begrenset på kort sikt, blant annet som følge av ledetidene på enkelte innsatsfaktorer.

4.2.2 Valutaeksponering i forsvarssektoren

Avsetninger til investeringer er en forutsetning for produksjonen av forsvarsevne. Investeringer i strategisk viktige kapasiteter som F-35 kampfly og nye maritime patruljefly er pågående, og satsingen på å investere i strategiske kapasiteter fra foregående langtidsplan vil videreføres og styrkes i langtidsplanperioden 2021–2024. Avsetningene til materiellinvesteringer vil dermed økes, og vil med utgangspunktet for langtidsplanperioden i 2021–2024 i gjennomsnitt ligge på over 30 pst. av forsvarsrammen. En stor andel av materiellanskaffelsene har leverandører utenfor Norge. Dette fører til at forsvarssektorens utgifter er betydelig eksponert mot utenlandsk valuta. Historisk har om lag 55 pst. av materiellanskaffelsene vært eksponert mot utenlandsk valuta.

For forsvarssektoren eksisterer det risiko knyttet til valutasvingninger. Statens tilnærming til valutarisiko er i tråd med selvassurandørprinsippet. Som følge av dette må virksomhetene i sektoren selv håndtere uforutsigbarheten knyttet til svingninger i valuta.

Uforutsigbarheten forsterkes med økt valutaeksponering, som følge av økt satsing på anskaffelser i nye strategiske kapasiteter fra utenlandske leverandører. Det er en utviklingstendens at nye materiellsystemer i stadig større grad understøttes gjennom driftsavtaler med leverandørene. For materiellsystemene levert fra utlandet vil også driftsavtalene betales i utenlandsk valuta. Konsekvensen er at enkelte driftskapitler i økende grad eksponeres mot utenlandsk valuta. I tillegg benytter norske leverandører ofte utenlandske leverandører i produksjonen av varer og tjenester. Forsvarssektorens nasjonale anskaffelser påvirkes derfor også indirekte av valutasvingninger.

Ved fastsettelse av kostnadsrammen til et materiellprosjekt legges en gitt valutakurs til grunn. Avvik fra den forutsatte kursen, som følge av svingninger i utenlandsk valuta, kan i gjennomføringen av anskaffelsen føre til eventuelle økte eller reduserte finansieringsbehov. En svekket norsk krone kan føre til at prosjekter blir dyrere enn planlagt. Konsekvenser av dette kan være utsettelser i gjennomføringen og/eller endret omfang/ambisjon i prosjektet. Dette kan også innebære at andre planlagte anskaffelser eller tiltak ikke kan realiseres. I tilfeller der kronen styrkes oppstår det en valutagevinst. En slik gevinst er det imidlertid vanskelig å ta høyde for i et gjennomføringsperspektiv med lange ledetider.

4.2.3 Stadig behov for effektforbedring av materiell

Utviklingen i den sikkerhetspolitiske situasjonen og den teknologiske utviklingen gjør det nødvendig å fortløpende modernisere Forsvarets struktur og kapasiteter. Foregående langtidsplan la til grunn å investere i blant annet F-35 kampfly, nye ubåter og nye maritime patruljefly. Det ble også planlagt med betydelige investeringer i IKT, for blant annet å oppnå integrasjon mellom våpenplattformene i Forsvaret og med allierte, for å få maksimal effekt av disse våpensystemene. Nye, moderne og oppgraderte våpensystemer har som oftest bedre ytelse enn det materiellet de erstatter, og slike oppgraderinger er nødvendige for å videreutvikle Forsvarets operative evne, både nasjonalt og i operasjoner sammen med våre allierte. Det er behov for å opprettholde Forsvarets operative evne og relative effekt målt opp mot en potensiell motstander. Slik opprettholdelse av relativ effekt gir et kontinuerlig behov for oppgraderinger, og utgjør en betydelig kostnadsdrivende faktor.

Forsvarssektoren erfarer at kostnader som følger av behovet for høyteknologisk og svært avansert utstyr vokser raskere enn kostnadsveksten forøvrig i samfunnet. Det gjelder både skiftet mellom generasjoner av hovedsystemer, som for eksempel kampfly og ubåter, og oppgraderingsbehov innenfor materiellsystemets levetid. Med virkning fra og med 2017 har regjeringen tatt høyde for dette kostnadsvekstelementet i forsvarsplanleggingen. Som følge av planlagt videreutvikling av Forsvarets struktur og kapasitet er det viktig for opprettholdelsen av Forsvarets operative evne at slik kostnadsvekst også tas høyde for i kommende langtidsplanperiode.

4.2.4 Økonomiske faktorer som påvirker personell- og kompetanseområdet

Personellutgifter utgjør i sum en betydelig andel av forsvarsøkonomien. Sektoren er avhengig av et bredt spekter av kompetanse, og særlig innenfor enkelte kompetanseområder legger markedsmekanismer press på lønns- og arbeidsvilkår. For å rekruttere og beholde kritisk kompetanse må forsvarssektoren kunne tilby konkurransedyktige rammer.

4.2.5 Kontinuerlig forbedring og effektivisering

Gjennom de seneste langtidsplanperiodene har sektoren frigjort betydelige ressurser til høyere prioritert virksomhet gjennom forbedrings- og effektiviseringstiltak. Både forsvarssektoren selv, omgivelsene rundt og ikke minst de teknologiske mulighetene er i kontinuerlig utvikling, noe som gjør at det stadig vil være nye og også bedre og mer hensiktsmessige måter å utvikle forsvarssektoren på. Gjennom profesjonalisering, modernisering, innovasjon og digitalisering skal forsvarssektoren bidra til å skape økonomisk handlingsrom til blant annet å finansiere økte ambisjoner. Dette vil bidra til at Forsvaret kan fase inn nye operative kapasiteter og øke aktivitetsnivået og beredskapen. I tillegg skal det bidra til bedret kvalitet på sektorens samlede leveranser.

Det er identifisert et potensial for betydelige kvalitative forbedringer og økonomisk ressursfrigjøring innenfor sektorens sentrale virksomhetsområder. De største potensialene er identifisert innenfor fortsatte forbedringer av driftsanskaffelser, mer effektiv utnyttelse av eiendom, bygg og anlegg, bedre gjennomføring av materiellanskaffelser og tilrettelegging for drift, samt bedre utnyttelse av digitale verktøy. Regjeringen er oppmerksom på at det er krevende å skulle realisere slike potensial samtidig med annen styrking og endring som det legges opp til i utviklingen av sektoren. Flere av tiltakene vil også kreve at det gjøres investeringer før effekter i form av forbedring og eller økonomisk ressursfrigjøring tar kraft.

For at sektoren skal kunne hente ut gevinster gjennom forbedring og effektivisering ligger det en rekke forutsetninger til grunn. Etatenes initiativer og forutsetninger for ytterligere forbedring og effektivisering vil følges opp. Sentrale forutsetninger inkluderer kompetanse, kapasitet, samhandling og organisering av forbedringsarbeid på tvers i sektoren, utnyttelsen av ny teknologi, standardisering og profesjonalisering, samt strategisk samarbeid med aktører utenfor forsvarssektoren. Tiltak for å få ned klimaavtrykket gjennom mer miljøvennlige og energieffektive bygg og transportmidler vil også kunne medføre lavere kostnader samtidig som det kan bidra til å oppnå FNs bærekraftsmål.

Regjeringen legger i denne langtidsplanen til grunn at det gjennom arbeidet med fortsatt forbedring og modernisering i sektoren skal frigjøres minst 1,9 mrd. 2020-kroner innen utgangen av 2024. Omfanget av planlagte gevinstuttak øker årlig fra et utgangsnivå i 2021 på i størrelsesorden 200 mill. kroner. Flere av de identifiserte tiltakene vil kreve bruk av omstillingsmidler for å la seg realisere. Det innebærer at gjennomføringen av slike tiltak vil prioriteres sammen med andre investeringstiltak i forsvarssektoren.

4.3 Et ytterligere økonomisk løft for forsvarssektoren

Regjeringens sentrale mål for forsvarssektoren er at oppdragene kan løses innenfor en helhetlig og ansvarlig ramme, på kort og lang sikt. Langsiktighet og forutsigbarhet om de økonomiske rammebetingelsene er nødvendige premisser for gjennomføringen av langtidsplanen, og perspektivet i langtidsplanen strekker seg med nødvendighet ut over den første fireårsperioden. I proposisjonen legger regjeringen til grunn en fortsatt satsing på forsvarssektoren gjennom en videre styrking av forsvarsbudsjettet, sammen med en rekke ressursfrigjøringstiltak.

De omfattende kostnadsberegningene som ligger til grunn for de beslutningene som fremmes i denne proposisjonen er basert på en rekke forutsetninger og grunnlagsarbeider, herunder også forventet status for foregående langtidsplan ved utgangen av 2020. Gjennomføringen av foregående langtidsplan for perioden 2017–2020 har imidlertid klargjort at flere av forutsetningene som lå til grunn har endret seg eller ikke slått til som forventet, og har således skapt et annet økonomisk startpunkt, som denne langtidsplanen forholder seg til. I tillegg har den norske kronen over tid vært svekket sett mot akutelle utenlandske valutaer.

Innenfor den betydelige økningen av forsvarsrammen som regjeringen nå legger opp til, har det derfor vært nødvendig å finne rom for finansiering av drift, som på noen områder har blitt dyrere enn tidligere forutsatt. I sum etableres et godt utgangspunkt for en videre styrking av forsvarssektoren med økt operativ evne i Forsvaret, og en langsiktig balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi.

Langtidsplanen er basert på en gradvis økning i bevilgningene til forsvarsformål, hvor det tas sikte på at forsvarsbudsjettet i 2028 skal ligge 16,5 mrd. 2020-kroner over vedtatt budsjett for 2020. Regjeringen vil komme tilbake til den konkrete opptrappingen i det enkelte budsjettår.

Med regjeringens anslag for BNP fra Nasjonalbudsjettet 2020 ville bevilgningene til forsvarsformål i regjeringens anbefaling nå 2 pst. av BNP i 2028. Det er usikkerhet knyttet til utviklingen i BNP fremover, og dermed også til når 2 pst.-målet vil nås med den anbefalte opptrappingsplanen. Utbruddet av covid-19 viruset øker usikkerheten og innebærer at de økonomiske utsiktene endrer seg raskt. Tiltakene som er satt i verk for å hindre spredning av viruset har dempet aktiviteten i norsk økonomi betydelig, men usikkerheten om hvor store konsekvensene vil bli og om hvor lenge økonomien vil bli påvirket er stor. Når virusutbruddet avtar og smitteverntiltakene trappes ned, vil den økonomiske veksten etter hvert ta seg opp igjen. Det er satt inn omfattende tiltak i den økonomiske politikken for å dempe de langsiktige effektene på økonomien.

4.3.1 Vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger

I foregående langtidsplan ble det stadfestet at Forsvarets beredskap og krav til klartider inntil da ikke hadde blitt nødvendig prioritert. Det ble pekt på et etterslep knyttet til vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger. Fra 2017 har regjeringen prioritert økt tilgjengelighet og utholdenhet for Forsvarets kapasiteter, og mye ressurser er blitt brukt til å få det forsvaret vi har til å fungere. Dette innbefatter innhenting av etterslep på vedlikehold, samtidig som reservedelslagre og beredskapsbeholdninger har blitt bygget opp.

Innhenting av etterslepet er vesentlig som bidrag til varig styrking av operativ evne. Arbeidet har allerede gitt god effekt. I samme periode har regjeringen finansiert et varig høyere vedlikeholdsnivå, sammenholdt med før 2017, for å unngå at nye etterslep bygger seg opp. Noen av hovedutfordringene for den operative evnen er imidlertid fortsatt knyttet til beredskap for krise og væpnet konflikt, da det å opprettholde og styrke Forsvarets evne til nasjonal beredskap for sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt er ressursmessig krevende. Det er derfor avgjørende at satsingen på vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger fortsetter.

4.3.2 Økt bemanning og aktivitet

I foregående langtidsplan ble det lagt vekt på å styrke bemanningen i den operative delen av strukturen, gjennom flytting av ressurser fra forvaltning og basedrift til operativ aktivitet. Det ble også lagt til grunn en økt satsing på øving og trening av personellet.

Regjeringen legger fra 2021 opp til å øke bemanningen i Forsvaret. Økt personellvolum vil gradvis gi styrket operativ evne, og bidra til økt nasjonal beredskap, reaksjonsevne og utholdenhet. Regjeringen vil også videreføre satsingen på øving og trening. Den tilspissede sikkerhetssituasjonen gjør det nødvendig å planlegge med skjerpede klartider, noe som forutsetter en høyere tilgjengelighet på personellet. For enkelte avdelinger vil øving og trening styrkes ytterligere for å nå et tilfredsstillende treningsnivå.

4.3.3 Investeringer i nytt materiell

Foregående langtidsplan la grunnlaget for en påbegynning av investeringer til strategiske kapasiteter, herunder investeringer i F-35 kampfly og nye maritime patruljefly. For langtidsplanperioden 2021–2024 planlegges det med at utbetalinger til materiellinvesteringer vil øke ytterligere. Maritime patruljefly, nye undervannsbåter, forsyningsberedskap og økt materiellmengde til Brigade Nord er de mest ressurskrevende områdene. Investeringene vil med utgangspunktet for denne langtidsplanen og som andel av det totale forsvarsbudsjettet i snitt være på over 30 pst. i årene frem til og med 2024. Det er imidlertid ikke før i 2023 at investeringene øker betydelig sammenliknet med forutsetningene fra foregående langtidsplan.

Allerede planlagte og nye investeringsprosjekter vil medføre økte driftsutgifter. De første årene av ny langtidsplan er det satt av betydelige midler for å få planlagt effekt ut av materiellinvesteringsprosjektene. Dette inkluderer blant annet mer vedlikehold, flere reservedeler og utgifter i forbindelse med øving og trening.

I foregående langtidsplan ble det tatt høyde for kostnadsvekst som en konsekvens av å opprettholde den relative effekten for forsvarets plattformer. Det ble erkjent at forsvarssektoren står overfor en særegen kostnadsvekst knyttet til innfasing av høyteknologisk og svært avansert materiell. Det gjelder både skiftet mellom generasjoner av hovedsystemer, som for eksempel kampfly og ubåter, og oppgraderingsbehov innenfor materiellsystemets levetid. Også denne langtidsplanen tar høyde for en slik kostnadsvekst.

4.3.4 Videre utvikling av infrastruktur

Forsvarssektoren innehar en betydelig og variert eiendomsportefølje med en rekke ulike eiendommer, bygg og anlegg, fra krigsanlegg og rullebaner til boliger og kontorbygg. Totalt utgjør dette om lag 4 mill. kvadratmeter eiendomsmasse. Utgifter til investeringer og drift av sektorens eiendomsmasse utgjør rundt 15 pst. av forsvarsbudsjettet, og tiltak for å forbedre ressursbruken innenfor sektorens eiendom, bygg og anlegg vil være viktig også i denne langtidsplanperioden.

I en rapport fra Forsvarets forskningsinstitutt fra 2018 (FFI rapport 18/00498), påpekes det at eiendomsmassen har et vesentlig vedlikeholdsetterslep og oppgraderingsbehov. Dette indikerer at det over tid er brukt for lite ressurser på vedlikehold. I denne langtidsplanperioden vil det åpnes for å skaffe til veie infrastruktur på nye måter, og det vil gjøres krevende prioriteringer av både investerings- og driftsmidler til eiendom, bygg og anlegg for å bidra til å bedre tilstanden til sektorens infrastruktur. Høyere prioriterte investeringsbehov direkte knyttet til operative kapasiteter vil imidlertid gjøre det krevende på kort sikt å kunne forbedre tilstandsgraden nevneverdig til eksisterende bygg og anlegg, mens det på noe lengre sikt legges til rette for å bedre situasjonen.