Del 3
Utvikling av forsvarssektoren

10 Øvrige etater i forsvarssektoren

Forsvarsdepartementet (FD) har fem underlagte etater. Forsvaret, Forsvarsmateriell (FMA), Forsvarsbygg (FB) og Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) er både administrativt og faglig underlagt FD. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er administrativt underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og faglig underlagt både FD og JD. FD har derfor instruksmyndighet overfor NSM i saker innenfor FDs ansvarsområde.

Forsvaret er statens fremste virkemiddel for å kunne ivareta Norges sikkerhet mot eksterne trusler. Øvrige etater skal understøtte Forsvaret slik at oppgavene kan løses på en mest mulig effektiv måte, og være rådgivere for Forsvarsdepartementet innenfor egne områder. Dette skal gjøres gjennom en helhetlig tilnærming som styrker vår nasjonale evne, vår evne til å bidra til NATOs kollektive forsvar, samt ivaretakelsen av forpliktende bilaterale avtaler og operativt samarbeid med nære allierte. Styringen av investeringsporteføljen er videreutviklet og rolle- og ansvarsfordelingen mellom Forsvarsdepartementet og forsvarssjefen er tydeligere.

Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg skal fortsatt videreutvikles. Disse etatene skal støtte Forsvarets behov for materiell, eiendom, bygg og anlegg på en helhetlig og ressursmessig effektiv måte, i tillegg til å løse oppdrag for andre sektorer når det er hensiktsmessig. Forsvarets forskningsinstitutt skal drive forskning og utvikling for å ivareta forsvarssektorens spesielle behov. Alle etatene skal kontinuerlig videreutvikle kosteffektive løsninger på tvers slik at organisasjonens kvalitet og leveringsevne styrkes ytterligere. Der andre aktører utenfor forsvarssektoren kan levere eller understøtte med tilstrekkelige tilsvarende varer og tjenester kosteffektivt, skal slike aktører primært anvendes. Etatene skal også kontinuerlig foreta tilpasninger av egen organisasjon ut fra sektorens behov og utvikling. Alle etatene skal søke å utvikle eksisterende og nye samarbeidsrelasjoner nasjonalt og internasjonalt innenfor Forsvarsdepartementets føringer.

10.1 Forsvarsbygg

Forsvarsbygg skal, på vegne av Forsvarsdepartementet, utøve eierrollen for forsvarssektorens eiendommer, bygg og anlegg (EBA) på en nøktern og effektiv måte. Forsvarsbyggs hovedoppgaver er å forvalte de statlige eiendommene forsvarssektoren disponerer, gjennomføre investeringer i EBA og avhende EBA som sektoren ikke lenger har behov for. Forsvarsbygg skal være forsvarssektorens fremste faglige rådgiver innenfor tjenestefeltet EBA og gi faglige råd for en effektiv anvendelse av ressursene til Forsvarsdepartementet og øvrige etater i forsvarssektoren.

Forsvarsbygg skal bidra til understøttelse av forsvarsevnen gjennom kosteffektive og funksjonelle EBA-tjenester og rådgivning, både innen investeringer, drift og vedlikehold og avhending. Forsvarsbyggs forvaltningsansvar av sektorens EBA skal gi etatene i sektoren tilgang på funksjonell og kosteffektiv EBA. Forvaltning av sektorens EBA blir gjennomført som en kombinasjon av egenproduserte tjenester og kjøp av varer og tjenester i det sivile markedet, der kjøp av varer og tjenester står for rundt 80 pst. av omsetningen. En profesjonell anskaffelsesorganisasjon er derfor en betingelse for at etatenes tjenester leveres på en kosteffektiv måte. Forsvarsbyggs utgifter dekkes i hovedsak gjennom husleie fra brukerne, bevilgninger, samt betaling for utførte oppdrag og tjenester. Forsvarsbygg har ansvar for forvaltning av kulturhistoriske eiendommer i forsvarssektoren og de nasjonale festningsverkene. De nasjonale festningsverkene er med på å skape ny interesse og opplevelser på historisk grunn, se nærmere omtale i kapittel 11.3. Forsvarsbygg skal ivareta forsvarssektorens interesser i sivil arealplanlegging, slik at det tilrettelegges for at virksomhetene i sektoren har gode rammebetingelser. Etaten har også ansvaret for nasjonalt kompetansesenter for sikring av bygg som leverer tjenester til hele statsforvaltningen.

10.1.1 Hovedprioriteringer og videreutvikling

I forrige langtidsplanperiode ble det igangsatt og gjennomført en rekke forbedringsprosjekter i Forsvarsbygg. Disse hadde til hensikt å forenkle, forbedre og tilpasse etatens forvaltningsmodell, slik at ressursbruk i størst mulig grad benyttes til å forvalte den EBA-massen som understøtter Forsvarets behov rettidig og på en tilfredsstillende måte, og som gir best mulig totaløkonomi i et levetidsperspektiv. Det er også behov for å ta frem fleksible løsninger som kan leveres raskere. Det innebærer at Forsvarsbygg skal gi råd om anskaffelse, verdibevaring og avhending av EBA, og anbefale løsninger som gir optimal totaløkonomi innenfor fastsatte ambisjonsnivåer. Det er behov for å innrette infrastrukturen mer fleksibelt, for eksempel gjennom bruk av modulære bygg, semipermanente løsninger og standardiserte løsninger. Dette vil gi raskere tilgang til nødvendig infrastruktur og kan tilpasses hurtigere til endrede forutsetninger.

Funksjonell EBA er et av premissene for Forsvarets operative evne og beredskap. Forsvarsbygg må fortsette å videreutvikle en bærekraftig og ressurseffektiv EBA-portefølje. Arealeffektive investeringer, identifisering av EBA som ikke lenger er tilpasset Forsvarets utvikling, og en effektiv drifts- og verdibevaringsstrategi er sentrale virkemidler i denne sammenhengen. Forsvarsbygg skal rendyrkes til å i større grad levere forsvarsspesifikk infrastruktur, og der andre aktører utenfor forsvarssektoren kan levere tilstrekkelige løsninger skal dette primært velges. Det forventes at Forsvarsbygg gjennom å identifisere, styrke og bevare kjernekompetanse innenfor sektorspesifikk EBA, og samtidig ha en hensiktsmessig anskaffelsesstrategi for øvrige EBA-investeringer, klarer å realisere kapasitets- og kvalitetskrav i langtidsplanperioden tidsriktig. Forsvarsbygg skal realisere ytterligere potensial for effektivisering innenfor EBA-, drifts- og investeringskostnader.

Forsvarsbygg skal videreutvikle festningsverkenes evne og forutsetninger for selvfinansiert virksomhet, herunder innretning av forvaltning og eierskap til festningsverkene. Forsvarsbygg vil i første halvdel av den kommende perioden evaluere kravene til tilstandsgrader for forsvarssektorens EBA, for å legge bedre til rette for en tilpasset og kosteffektiv forvaltning og ivaretakelse av forsvarssektorens behov. Evalueringen vil danne basis for Forsvarsdepartementets fastsettelse av fremtidig ambisjonsnivå for tilstandsgrader for forsvarssektorens EBA.

Forsvarsbygg skal bidra til en mer effektiv forvaltning av EBA slik at dagens utfordring med vedlikeholdsetterslep og fornyelse reduseres innenfor gjeldende ressursrammer. Forsvarsbygg skal i denne langtidsplanperioden videreutvikle sin evne til å drifte EBA som kreves for å understøtte nasjonale og allierte øvinger og operasjoner i Norge. Forsvarsbygg skal også bidra til å oppnå FNs bærekraftsmål, gjennom å redusere klimautslipp, ta miljøhensyn, foreta energieffektiviseringstiltak og stille strenge klima- og miljøkrav til leverandører.

10.2 Forsvarsmateriell

Forsvarsmateriell (FMA) skal på vegne av Forsvarsdepartementet ivareta ansvaret for å fremskaffe, forvalte og avhende materiell for Forsvaret og andre etater i forsvarssektoren på en ressurseffektiv måte. FMAs hovedoppgave er å sørge for at Forsvaret og andre etater får tilgang til kosteffektivt og sikkert materiell i tråd med vedtatte langtidsplaner, slik at Forsvarets operative evne ivaretas. FMA skal forvalte materiellet effektivt gjennom hele dets levetid, og er tillagt fagmyndighet for materiell i forsvarssektoren. FMA skal gi faglige råd innenfor materiellanskaffelser og forvaltning i forsvarssektoren, og gi faglige råd til Forsvarsdepartementet og etatssjefene i sektoren for å videreutvikle materiellet til å gi mest mulig operativ evne innenfor ressursrammene.

10.2.1 Hovedprioriteringer og videreutvikling

FMA skal fortsatt videreutvikles som forvaltningsorgan. FMA skal anskaffe og innfase materiell i henhold til vedtatte planer. FMA skal videreutvikles for å ha kapasitet til å raskere anskaffe og innfase materiell. Materiellforvaltningen skal tilrettelegge for operativ tilgjengelighet og interoperabilitet i tråd med besluttede ambisjonsnivåer for de ulike materiellkategoriene. Dette skal ses i sammenheng med nødvendige endringer i EBA og personell for å gi størst mulig operativ effekt av ressursene.

FMA skal i tråd med gitte prioriteringer bidra til rettidige og nøkterne løsninger på materiellsiden som understøtter forsvarssektorens behov. Det innebærer å i større grad anskaffe kommersielt tilgjengelige varer og løsninger som er kosteffektive i et livssyklusperspektiv, og å unngå kostnadsdrivende utviklingsprosjekter. For de materiellprosjektene som betinger utvikling av nye løsninger skal slik utvikling i størst mulig grad utføres av industrielle samarbeidspartnere. FMA skal gi råd om internasjonalt samarbeid der det kan bidra til at materiell anskaffes raskere og bedre. For å legge til rette for en bærekraftig materiellportefølje og for å frigjøre midler til nødvendige nye investeringer i forsvarssektoren er det viktig at utfaset materiell avhendes raskt, effektivt og forsvarlig.

FMA skal tilpasse sin organisasjon slik at den understøtter forsvarssektorens materiellanskaffelser og materiellforvaltning raskere og mer effektivt. Organisasjonen er avhengig av å bygge opp nødvendig kompetanse til rett tid, ikke minst rundt nye typer materiell og teknologi. Det legges opp til at FMAs anvendelse av militært personell reduseres. Det vil i første del av langtidsplanperioden utredes nærmere hva som er hensiktsmessig kompetansesammensetning for å optimalisere anvendelse av militær kompetanse i Forsvarets personellstruktur. Prinsippet om at militært personell primært skal anvendes i militær kjernevirksomhet skal ligge til grunn for vurderingene.

Forsvarsmateriell skal støtte Forsvaret med teknisk kompetanse, for å unngå en dublering av kompetansemiljøer i forsvarssektoren. Endringer i oppdragsmengden som følge av økende volum på materiellinvesteringer har betydning for utviklingen av FMA. Eventuelle endringer i kapasitetsbehov forventes ivaretatt gjennom ytterligere effektiviserings- og forbedringstiltak, økt samarbeid med andre aktører fra både militær og sivil sektor, samt tilpasning av kompetanseressurser.

Den videre utviklingen av FMA skal legge til rette for økt strategisk samarbeid med forsvarsindustri, internasjonale partnere, andre statlige virksomheter og øvrig næringsliv. Det pågående initiativet med strategisk samarbeid innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi baner vei for tilsvarende initiativer innenfor andre teknologiområder. Arbeidet med å etablere strategisk samarbeid med relevante partnere skal intensiveres for å legge til rette for bedre og mer fleksibel utnyttelse av tilgjengelige ressurser. FMA skal også bistå i å ivareta den nasjonale forsvarsindustrielle strategien etter føringer fra Forsvarsdepartementet.

Forsvarsmateriell skal bidra til å oppnå FNs bærekraftsmål gjennom å stille strenge klima- og miljøkrav til produkter og leverandører.

10.3 Forsvarets forskningsinstitutt

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har som formål å ta frem relevant forskning og utvikling (FoU) med utgangspunkt i instituttets teknologiske og realfaglige kompetanse. FFI skal gi den politiske og militære ledelsen rettidige, forskningsbaserte råd til utvikling av forsvarspolitikk, forsvarsplanlegging og forvaltning av sektoren. Instituttet skal holde seg à jour med den vitenskapelige og teknologiske utviklingen og vurdere dennes mulige konsekvenser for forsvarssektoren.

Forsvarssektorens behov er styrende for instituttets innretning og forskningsmessige prioriteringer. Instituttet skal legge til rette for at FoU-resultatene kan omsettes til praktisk nytte for sektoren. Innenfor instituttets portefølje bidrar FFI også til samfunnssikkerhet og til industriell og teknologisk utvikling, gjennom å ta på seg oppgaver for sivile myndigheter, industri og næringsliv. Instituttet bidrar i tillegg med kompetanseoverføring til nasjonal forsvarsindustri, slik at denne skal kunne utvikle og produsere løsninger som dekker Forsvarets og øvrige deler av sektorens behov.

Forsvarets forskningsinstitutt har en solid teknologisk kunnskapsbase, som er grunnlaget for instituttets rådgivende funksjon. Kunnskapsbasen er dannet gjennom instituttets langsiktige tilnærming til forskning og utvikling på strategisk viktige fagområder og nære samarbeid med Forsvaret. Videre samarbeider instituttet med internasjonale og andre nasjonale forskermiljøer for å holde seg orientert om den teknologisk utviklingen.

10.3.1 Hovedprioriteringer og videreutvikling

Med en raskere teknologisk utvikling må forskningsinnsatsen i forsvarssektoren tilpasses slik at konsekvensene, både når det gjelder nye trusler og mulige anvendelsesområder, forstås og kan håndteres. FFI må kontinuerlig tilpasses de endringer som drives frem av den teknologiske utviklingen, herunder innrette seg slik at prioriteringene av forskningsinnsatsen kan endres relativt hurtig. FFI skal fortsatt ha teknologisk og realfaglig forskning og utvikling som hovedinnretning, med sikte på å gi den politiske og militære ledelsen rettidige, forskningsbaserte råd.

Hovedprioriteringene for forskningsinnsatsen er rettet mot forsvarsplanlegging, bidrag til økt operativ evne og kosteffektiv kapabilitetsutvikling. FFI skal prioritere aktiviteter som støtter Forsvarets strukturutvikling og særlig tema som er særegne for norske forhold. Den raske teknologiske utviklingen drives frem av sivile og kommersielle interesser. FFI må utvikles for i større grad å følge nasjonal og internasjonal sivil og militær utvikling, både for at ny teknologi kan nyttiggjøres i egen forskning og for å unngå dupliserende forskningsaktiviteter. Synergiene på tvers bør utnyttes gjennom å stimulere til økt mobilitet mellom forsvarsforskning og sivil forskning. FFIs rolle medfører et særlig ansvar for å stimulere til utveksling av personell og ideer mellom miljøene.

Gjennom sitt arbeid med innovasjon skal FFI arbeide for å utnytte sivil kompetanse, øke innslaget av kommersiell teknologi, samt utvikle raskere innovasjonsløp i den hensikt å svare på nye operative behov og øke operativ effekt. Utviklingen innebærer også økt behov for eksperimentering med sivil teknologi med sterk brukermedvirkning. FFIs nyetablerte eksperimenteringsarena ICEWorx som er nærmere omtalt i kapittel 6, vil derfor videreutvikles.

Regjeringen har en ambisjon om å fremme internasjonalisering av forskning. Den spesifikke utviklingen i internasjonal forsvarsforskning tilsier også et økt behov for at FFI satser på internasjonalt samarbeid. FFI deltar i samarbeid innenfor rammene av NATO og EU, og skal prioritere tilgang til forsvarsteknologisk forskning som gir best mulig utbytte både for egen forskning og instituttets rådgivende funksjon. I tillegg skal samarbeidet med enkelte utvalgte land prioriteres.

Forskningsbasert kunnskap er et viktig bidrag til beslutningsgrunnlag. FFI har en viktig rolle i å dele sin kunnskap med aktuelle brukere, både i sektoren og utenfor. Arenaer for deling av kunnskap tatt frem gjennom forskning tilpasset forskjellige målgrupper skal videreutvikles, slik at flest mulig kan nyttiggjøre seg av forskningen som gjennomføres ved instituttet.

FFI skal videreføre arbeidet med å forbedre og effektivisere egen virksomhet, med særlig vekt på funksjoner knyttet til drift, stab og støtte. Også arbeidet med kontinuerlig forbedring av kvalitet og gjennomføring av forskning, modernisering av infrastruktur og fornying av forskningskapasitetene, skal følges videre.

10.4 Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er et tverrsektorielt direktorat med fag- og tilsynsmyndighet for forebyggende sikkerhet. Justis- og beredskapsministeren har det konstitusjonelle ansvaret for NSM.

NSM ivaretar utøvende funksjoner for det forebyggende sikkerhetsarbeidet i forsvarssektoren på vegne av FD. FD har instruksjonsmyndighet overfor NSM i saker innen FDs ansvarsområde og direktoratet er derfor også faglig underlagt FD.

Som følge av at NSM ivaretar utøvende funksjoner i forsvarssektoren og understøtter Forsvarets operative evne, finansieres enkelte særskilte aktiviteter over forsvarsbudsjettet. Etatene skal i nødvendig grad støtte NSM slik at direktoratet er i stand til å utøve sin rolle overfor sektoren.

10.4.1 Hovedprioriteringer og videreutvikling

NSM skal understøtte forsvarssektoren i henhold til krav og føringer i blant annet Forsvarets og NATOs operative planverk og i Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF). I rollen som fagmyndighet for forebyggende sikkerhet skal NSM veilede og gi råd for å bidra til forsvarlig sikkerhet i materiell og systemer som utvikles og anskaffes gjennom forsvarssektorens investeringsprosjekter. For å understøtte forsvarssektorens behov i tråd med de til enhver tid gjeldende krav, og tilpasset Forsvarets utvikling, skal NSM videreutvikle sine leveranser, operative planverk og reaksjonstider.

Lov om nasjonal sikkerhet slår fast at NSM skal drive en nasjonal responsfunksjon for alvorlige digitale angrep og et varslingssystem for digital infrastruktur (VDI). Responsfunksjonen i NSM er nasjonalt kontaktpunkt for responsmiljøet i Forsvaret, og skal støtte forsvarssektoren med forebygging, avdekking og analyse av alvorlige digitale angrep i hele krisespekteret. I forrige langtidsplanperiode ble det igangsatt en videreutvikling av sensorteknologien i VDI. Arbeidet skal videreføres og bidra til fortsatt forbedring av NSMs og Forsvarets evne til å forebygge og avdekke digitale angrep. Se avsnitt 7.1.4 for videreutvikling av NSM som nasjonal responsfunksjon.

Kryptografiske løsninger er avgjørende for beskyttelsen av sikkerhetsgradert informasjon og kommunikasjon. Forsvarssektoren er den største brukeren av høygraderte kryptoløsninger i Norge. NSM skal sikre utvikling, produksjon og distribusjon av kryptomateriell. Se avsnitt 7.1.1 for nærmere informasjon om videreutvikling av kryptografisk kompetanse og teknologi.

11 Forsvaret som samfunnsaktør

11.1 Forsvarssektorens bidrag til oppnåelse av FNs bærekraftsmål

Forsvarssektoren har mange tiltak som bygger opp under FNs bærekraftsmål med utvalgte delmål. Dette er viktig for sektoren, fordi en av konsekvensene av at verden ikke når målene er økt risiko for væpnede konflikter.

Forsvaret er en stor bruker av natur og miljø, og virksomheten setter spor både på land, i luften og i havet. Derfor er det viktig at sektoren gjennomfører målrettede tiltak som reduserer miljøbelastningen. Dette gjør vi gjennom blant annet miljøkrav til eiendom, bygg og anlegg (EBA) som for eksempel energiøkonomisering.

Forsvaret stiller krav til leverandører av EBA og materiell slik at miljø- og klimaavtrykket skal bli så lite som mulig. Et annet krav er at regelverket for etisk og sosial handel følges opp. Det innebærer krav om at ansatte har ordnede arbeidsforhold, forbud mot barnearbeid, og at leverandørene har egne etiske retningslinjer.

Ved å stille krav til egen sektor og leverandører, og ved å samarbeide med allierte og partnere, skal forsvarssektoren bidra til bedre styresett hjemme og ute gjennom integritetsbygging og antikorrupsjonsarbeid. Videreutvikling og styrking av institusjoner og kapasitetsbygging nasjonalt og internasjonalt bidrar til at alle lettere kan nå bærekraftsmålene.

Sektoren har økt innsatsen for å fremme mangfold og likestilling. Det er iverksatt flere tiltak for å redusere mobbing og trakassering. Forsvarsdepartementet vil legge opp til klare mål for å bedre likestilling mellom kjønnene og søke å øke mangfold ved å være mer inkluderende.

Boks 11.1 Relevante bærekraftsmål for forsvarssektoren

Forsvarssektorens tiltak skal bygge opp under bærekraftsmålene. Nedenfor er det angitt hvilke mål sektoren skal bidra til å nå, og noen eksempler innenfor hvert mål.

4. God utdanning, gjennom å sikre mangfold og kvalitet i utdanningssystemet og gi muligheter for livslang læring.

5. Likestilling mellom kjønnene, gjennom tiltak for økt kvinneandel, herunder mål om minimum 30 pst. kvinner på grunnleggende offisersutdanning, ivareta mangfold og tiltak for å få bukt med mobbing og seksuell trakassering.

7. Ren energi, gjennom krav om utfasing av oljefyring og energiøkonomisering i alle bygg og anlegg.

8. Anstendig arbeid og økonomisk vekst, gjennom krav til leverandører til sektoren.

9. Innovasjon og infrastruktur, gjennom samarbeid med industrien og forskning, og gjennom krav til leverandører om mer miljøvennlige bygg og industriprosesser.

10. Mindre ulikhet, gjennom å redusere forskjellsbehandling og inkludere personer i Forsvaret uavhengig av kjønn, alder, religion, legning, etnisitet eller sosial status.

11. Bærekraftige byer og samfunn, gjennom å ivareta vår kulturarv og bidra til å beskytte kulturminner i operasjoner.

12. Ansvarlig forbruk og produksjon, gjennom å redusere mengden avfall og sikre økt gjenbruk og gjenvinning og gjennom å etterspørre varer og tjenester som kan gi gevinster for både klima, miljø og samfunn. Det skal søkes å redusere bruk av fossilt brennstoff, gjennom økt bruk av elbiler til administrative oppdrag og gjennom modifisering av motorer på fartøyer. Forsvaret vil også søke å benytte flytende naturgass (LNG) på fartøyer der det er mulig.

13. Stoppe klimaendringer, gjennom reduserte utslipp på land og til havs. Tilpasse Forsvarets eiendom og materiell til endret klima.

14. Liv under vann, gjennom å unngå militær aktivitet i sårbare områder og gjennom Kystvaktens innsats for å bekjempe overfiske og annet uregulert fiske.

15. Liv på land, gjennom å unngå militær aktivitet i sårbare natur- og kulturmiljøområder. Videre skal spor etter militær aktivitet være så små som mulig.

16. Fred og sikkerhet, gjennom vår deltakelse i NATO og andre koalisjoner, forhindre krig. Bygge opp institusjoner i stater der krig, borgerkrig eller væpnede konflikter har ødelagt disse. Gjennom integritetsbygging redusere risikoen for korrupsjon og bestikkelser.

17. Samarbeid for å nå målene, gjennom kapasitetsbygging støtte nasjoner i å bygge velfungerende samfunn bygget på internasjonale lover og respekt for menneskerettigheter.

11.2 Forsvarssektorens klimaansvar

Forsvarssektorens direkte klimautslipp utgjør om lag 0,5 pst. av det totale utslippet i Norge (2018-tall). Basert på en prognose fra forsvarssektorens miljødatabase vil utslipp av klimagasser fra Forsvarets aktiviteter øke svakt de kommende fem årene og ligge over 300 000 tonn CO₂-ekvivalenter i årene frem mot 2030. Fremskrivingen er et anslag basert på generelle data, forventede endringer i materiellstrukturen og overordnede målsettinger om aktivitetsnivå. Den inkluderer luftfartøy, fartøy, kjøretøy, lokal energiproduksjon og innkjøpt elektrisitet og fjernvarme. Det er gjennomført en rekke målrettede tiltak for å redusere både direkte og indirekte utslipp fra sektoren, som eksempelvis utfasing av fossil olje til oppvarming og energiøkonomiserende tiltak i bygninger. De største kildene for klimagassutslipp i sektoren er fartøyer og fly, som står for mer enn 85 pst. av sektorens totale utslipp. I lys av de overordnede målene for forsvarssektoren må Forsvaret bruke de fartøyene og flyene det allerede er investert i. Samtidig er det viktig å se nærmere på hvordan sektoren på best mulig måte kan redusere direkte og indirekte utslipp fremover, uten at dette går ut over operativ evne.

Forsvarets miljøutfordringer er spesielt knyttet til bruk av materiell, som ved bruk i operasjoner, øvelser og trening kan påføre omgivelsene uheldig belastning, herunder også utslipp i form av støy. Miljøvernarbeidet i forsvarssektoren omfatter både forebygging av forurensning og opprydding etter tidligere forurensning. Belastning kan ikke unngås fullstendig, men det er viktig å minimere belastningene gjennom miljøbevisst planlegging og gjennomføring av aktiviteter.

Forsvarssektoren har et samfunnsansvar for forvaltning av samfunnets verdier. Dette gjelder både gjennom bærekraftig forvaltning av natur- og kulturverdier på egen eiendom og gjennom å ta hensyn til natur- og kulturverdier under øvelse og trening.

Kilde:  Kan forsvarssektoren kutte klimagassutslipp? Viten FFI-rapport (19/02096)

Videre arbeid på klima- og miljøområdet skal skje i lys av FNs bærekraftsmål, regjeringens klima- og miljømål, og forsvarssektorens egne mål. Forsvarssektoren skal arbeide samlet for å tilpasse infrastruktur og materiell i takt med endret klima, redusere klimaavtrykket, minimere negativ miljøpåvirkning og ivareta natur- og kulturverdier knyttet til sektorens samlede aktiviteter.

Klima- og miljøaspektene må være en integrert del av forsvarsplanleggingen. Forsvarssektorens miljøansvar krever helhetlig tenkning der tiltak og virkemidler blir sett i sammenheng og tilpasset spesifikke miljøutfordringer. Det er viktig å opprettholde, videreutvikle og formidle relevant klima- og miljøkompetanse som grunnlag for beslutninger. Miljøkrav og tiltak må tas høyde for i planleggingen knyttet til både materiell, eiendom, bygg og anlegg, øvelser, trening og operasjoner. Forsvarssektoren skal fremover i større grad benytte muligheten som ligger i å oppnå klima- og miljøgevinster.

Etatene i forsvarssektoren skal samarbeide om å legge frem en klima- og miljøhandlingsplan for forsvarssektoren. Det skal legges vekt på å vurdere og foreslå tiltak som kan redusere forsvarssektorens indirekte og direkte klimautslipp. Arbeidet skal også omfatte en vurdering av og forslag til forbedringer i mål- og resultatoppfølging. Arbeidet må organiseres på en måte som legger til rette for god forankring av forslag og videre implementering. Som del av arbeidet med en handlingsplan må det vurderes og foreslås alternativer for finansiering av tiltak.

11.3 Kulturarv, kulturmiljø og tradisjon

Forsvarssektoren er en betydelig forvalter av norsk kulturarv og kulturmiljø, og produserer et mangfold av kulturopplevelser. Kulturvirksomheten bidrar i oppfølgingen av FNs bærekraftsmål 11, Bærekraftige byer og samfunn. Kultur og tradisjon er tett knyttet til Forsvarets operative virksomhet, og er en integrert del av forsvarssektorens virksomhet generelt. Virksomheten bygger blant annet opp under profesjonsidentitet, kunnskapsutvikling og veteranpolitikk. Kvaliteten på kulturvirksomheten i Forsvaret påvirker Forsvarets omdømme generelt.

Kulturvirksomheten i forsvarssektoren er et bindeledd til samfunnet. Den bidrar til forankring i befolkningen, ved at den skaper opplevelser og formidler kunnskap både internt og til samfunnet forøvrig. Det er stor interesse for og publikumstilstrømning til både nasjonale festningsverk, Forsvarets museer og Forsvarets musikkarrangementer. Kulturvirksomheten vekker stort engasjement i form av venneforeninger og frivillige som støtter opp under kulturvirksomheten.

Kulturvirksomhet krever oppmerksomhet på egne premisser, siden det kan ligge andre føringer, kvalitetskrav og muligheter til grunn for denne enn for øvrig virksomhet i forsvarssektoren. Samtidig er det tett samarbeid og gjensidig avhengighet mellom kultur og øvrig forsvarsvirksomhet. Kultur må dermed ses på både separat og sammen med øvrig forsvarsvirksomhet.

Regjeringen vil søke å ivareta kulturvirksomheten i forsvarssektoren, og vil legge vekt på blant annet kompetansebevaring, forvaltning av museumsgjenstander og samhandling mellom ulike kulturaktører.

11.4 Forsvarssektorens bidrag til verdiskaping og arbeidsplasser

Det bevilges hvert år betydelige midler for å beskytte og ivareta Norges sikkerhet, interesser og verdier. Midlene som tildeles anvendes til et bredt spekter av områder, fra kjøp av moderne våpensystemer, til lønnsutbetalinger til ansatte og investering i og vedlikehold av bygningsmasse. Bruken av midlene, i form av virksomhetene i sektorens kjøp av varer og tjenester, og de ansattes personlige forbruk, har en stor økonomisk effekt. Dette gjelder først og fremst på de stedene der forsvarssektoren er lokalisert, men også andre steder i landet.

Totalt i 2018 ble den økonomiske effekten av forsvarssektorens aktivitet og tilstedeværelse estimert til 31,4 mrd. kroner. Den økonomiske effekten fra utlandet gjennom industriavtaler med sivile bedrifter kommer i tillegg. Lønnsutbetalinger til sektorens ansatte og sektorens kjøp av varer og tjenester var de største kildene til den økonomiske effekten. Videre var den økonomiske effekten størst i følgende fem fylker: Trøndelag, Viken, Oslo, Troms og Vestland. Dette er som forventet, gitt at de angitte fylkene har stort militært nærvær, noe som innebærer at sektorens ringvirkninger for lokalsamfunnene ofte også er betydningsfulle.

11.4.1 Støtte til frivillig arbeid

Forsvarsdepartementet yter støtte til en rekke frivillige organisasjoner og andre ikke-offentlige aktører som bidrar til å styrke befolkningens kunnskap om og forståelse av norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk, eller som på annen måte bidrar til å støtte opp under Forsvarets mål og prioriteringer. De frivillige organisasjonene som mottar støtte yter betydelig innsats for Forsvaret og forsvarssaken, og bidrar til Forsvarets forankring i samfunnet. Regjeringen ønsker å videreføre støtten til frivillig arbeid, men det bør ikke utvikle seg for tette bånd mellom frivillighet og statlig virksomhet.

I regjeringens frivillighetserklæring fra 2015 anerkjennes frivillig sektor som en selvstendig og nødvendig aktør i det norske samfunnet. Erklæringen definerer et rammeverk for samspillet mellom staten og frivilligheten. Dette slår fast at regjeringen ikke ønsker å regulere frivilligheten, men skal støtte opp under frivillighetens egenart og drivkraft gjennom å gi handlingsrom, forutsigbarhet og tilrettelegge for vekst nedenfra. Forsvarsdepartementet har i 2020 revidert gjeldende tilskuddsordninger og fastsatt dem i en ny forskrift med henblikk på å forenkle tilskuddsforvaltningen og gi bedre forutsigbarhet i kommende periode. Forsvarsdepartementet vil fortsette arbeidet med å videreutvikle tilskuddsordningene og benytte de overordnede målsetningene nedfelt i frivillighetserklæringen som rettesnor.

12 Gjennomføring og styring 2021–2024

Denne langtidsplanen legger til rette for videreutvikling av en bærekraftig forsvarsstruktur slik at Forsvaret skal kunne løse sine oppgaver innenfor angitt ambisjonsnivå på kort og lang sikt. Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som mål å verne om norsk suverenitet, territoriell integritet, vårt demokratiske styresett og vår handlefrihet mot politisk, militært og annet press, jf. kapittel 2. Dette er forsvarssektorens overordnede samfunnsmål, og grunnlaget for tilnærming til utøvelse av styring i sektoren.

Regjeringens forsvarspolitikk knytter seg til hvordan Forsvaret, NATO, samarbeidet med nære allierte, understøttet av totalforsvaret, samlet sett best benyttes i forsvaret av landet. Forsvarspolitikkens fastsatte mål og rammer skal støtte opp under realiseringen av samfunnsmålet. Målene som virksomhetene i forsvarssektoren skal oppnå vil basere seg på den kombinasjonen av akseptert risikonivå, forsvarsevne og ressurser som best tilrettelegger for at sektorens samfunnsmål nås. Helheten av målene for sektoren, og de tiltak regjeringen foreslår i denne proposisjonen, utgjør et fundament for fortsatt styrking og videre utvikling av forsvarssektoren, slik at Forsvaret forblir et relevant sikkerhetspolitisk virkemiddel for Norge.

Det er ønskelig å styre underliggende virksomheter mer overordnet og i større grad følge opp resultater og effekter, og i mindre grad ressurser og aktiviteter. Dette vil tilrettelegge for å gi etatssjefene større frihet og ansvar for hvordan målene nås. Samtidig er det et krav at statlige midler brukes effektivt, verdier forvaltes på en forsvarlig måte og at Stortingets vedtak og forutsetninger følges opp. En forutsetning for å lykkes med en slik dreining av styringen er at etatene har god virksomhetsstyring. Dette innebærer blant annet evne til å utvikle virksomheten gjennom gode mål og innovasjon, men også gjennom intern styring, risikohåndtering, kontroll og oppfølging. En annen forutsetning er at det er åpenhet i dialogen mellom virksomhetene og departementet og at det er transparens i virksomhetsstyringen. En mer resultat- og effektbasert styring må være fundert i en høy grad av tillit til ledere for underliggende virksomheter når det gjelder gjennomføring av forsvarspolitikken.

12.1 Prioriteringer i gjennomføringen

De store endringene som forsvarssektoren har vært gjennom, og som fortsetter i den kommende fireårsperioden, er svært krevende å absorbere for en organisasjon som samtidig har en rekke daglige, operative leveranser. Skal de mål som er satt for denne langtidsplanperioden nås, er det viktig at endrede forutsetninger håndteres fortløpende, slik at de ikke skyves på og akkumuleres, og dermed undergraver muligheten for å realisere målsettingene. Rettidig realisering av effektiviseringsmålene, og håndtering av eventuelle valutasvingninger og endrede drivstoffpriser, er eksempler på utfordringer som må tas hensyn til i styringen og budsjetteringen for å kunne realisere ambisjonene i denne langtidsplanen. Mange av tiltakene har gjensidige avhengigheter og er sekvensielle og treffer på tvers av virksomhetene i sektoren. Identifiserte risikoer i gjennomføringen vil løpende følges opp med risikoreduserende tiltak som skal besluttes på et hensiktsmessig nivå og kommuniseres tydelig på alle nivå i organisasjonen.

Helhetlig, langsiktig og forutsigbar styring i forsvarssektoren er krevende, men av stor betydning, særlig grunnet de lange ledetidene som er knyttet til utvikling av operativ evne. Langsiktighet og kontinuitet er avgjørende for tilstrekkelig gjennomføringskraft, og for å kunne vurdere måloppnåelse og effekter over tid.

Realiseringen av målsettingene er avhengig av en rekke interne og eksterne forutsetninger, som erfaringsvis vil kunne skape utfordringer i gjennomføringen, og dermed også for den langsiktige balansen mellom oppgaver, struktur og økonomi. Flere av forutsetningene og avhengighetene som langtidsplanen bygger på kan sektoren i mindre grad selv påvirke, mens andre kan sektoren i større grad selv påvirke.

Tidligere besluttede tiltak innenfor operativ struktur og base- og støttestrukturen vil gradvis gi økonomisk effekt de kommende årene, og det er avgjørende at forsvarssektoren evner å rettidig gjennomføre de strukturelle tiltakene for å frigjøre ressurser som forutsatt. Ressursfrigjøringen fra strukturendringer og effektivisering skal bidra til å finansiere økte utgifter til styrking på utvalgte områder. Målet som er satt for ressursfrigjøringen er ambisiøs, men realistisk. Rettidig realisering av effektiviseringsgevinster er en forutsetning for å nå målene i langtidsplanen, og manglende måloppnåelse vil således få konsekvenser som må håndteres med avbøtende tiltak eller justerte ambisjoner.

Forsvaret og de øvrige virksomhetene i sektoren må kontinuerlig evne å løse sine oppgaver innenfor angitt ambisjon, samtidig som utviklingstiltakene som følger av denne proposisjonen realiseres. Disse hensynene samlet legger rammer for gjennomføringen av denne langtidsplanen og styringen av etatene i forsvarssektoren i perioden 2021–2024. Tilstrekkelig og balansert ivaretakelse av begge hensyn må vektlegges av alle virksomhetene i sektoren.

Regjeringen vil i perioden 2021–2024 særlig prioritere å følge opp de tiltakene som ble satt i gang i forrige langtidsplan, og starte en gradvis økning av personellvolumet for utvalgte kapasiteter. Dette innebærer fullføring av kampflyanskaffelsen og anskaffelsen av nye maritime patruljefly. Innhentingen av etterslepet på vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger fortsetter og forsyningsberedskapen styrkes for alle materiellklasser. Etablering og idriftsetting av nye avdelinger fortsetter og fullføres. For utvalgte avdelinger vil regjeringen gradvis øke personellvolumet med både faste ansatte, vernepliktige i førstegangstjenesten og reservister. Grunnutdanningen av soldater flyttes ut av operative avdelinger og konsentreres til KNM Harald Haarfagre og Terningmoen. Effekten av tiltakene vil bidra til fortsatt bedring av tilgjengelighet og utholdenhet, herunder legge bedre til rette for å kunne håndtere samtidighetsutfordringer.

Ny kunnskap og erfaring har på noen områder gjort det nødvendig å revurdere enkelte forutsetninger som lå til grunn for forrige langtidsplan. Den norske kronen har over tid vært svekket sett mot aktuelle utenlandske valutaer. Innenfor den betydelige økningen i forsvarsrammen som regjeringen foreslår, har det derfor vært nødvendig å finne rom for å finansiere at driften på noen områder har blitt dyrere enn tidligere forutsatt. Dette, også sett i sammenheng med det generelle handlingsrommet i norsk økonomi, innebærer at ytterligere fornyelse av materiellet, utvidelser av eksisterende avdelinger, etableringer av nye avdelinger og ytterligere økning i personellvolumet vil skje fra 2025 og fremover. I planperioden 2021–2024 vil imidlertid regjeringen fremme forslag om nye materiellinvesteringer hvor utgiftene primært inntreffer etter 2024. Eksempler på slike anskaffelser er nye stridsvogner, langtrekkende presisjonsild, nye undervannsbåter, nye fartøyer til Marinen og Kystvakten, ubemannede og autonome systemer, oppgradering av luftvernkapasiteten og erstatning av Bell 412-helikoptrene.

For å oppnå høyest mulig ressursutnyttelse vil forsvarssjefen, i tett samarbeid med øvrige etatssjefer, gis et handlingsrom til å finne de løsningene som gir best gjennomføring. Dette gjelder for eksempel rekkefølgen på tiltakene. Plan og gjennomføring skjer i tett dialog med Forsvarsdepartementet, innenfor de årlige budsjettrammene og sett opp mot de sikkerhets- og forsvarspolitiske rammer og føringer beskrevet i kapittel 2, samt de økonomiske forhold og rammer beskrevet i kapittel 4 og operativ ambisjon beskrevet i kapittel 9.

12.2 Helhetlig innretning av styringen

Denne proposisjonen utgjør grunnlaget for videreutvikling og styring av forsvarssektoren som helhet. Med utgangspunkt i sektorens samfunnsmål er det tre hovedområder som bidrar til måloppnåelse: Forsvarets operative evne, det kollektive forsvaret i NATO og totalforsvaret.

Følgende vil være førende for innretning av styringen av forsvarssektoren:

• Mål, rammer og styringen av sektoren skal ta utgangspunkt i det overordnede samfunnsmålet

• Styringen skal aktivt forholde seg til alle som bidrar til oppnåelse av sektorens samfunns- og effektmål

• Styringen skal basere seg på tillit, egenart, risiko og vesentlighet

• Styringen skal forenkles og gjøres mindre ressurskrevende

En helhetlig innretning av styringen omfatter også vurdering av oppnådde resultater. Formålstjenlig innrettet resultatmåling og evalueringer gir viktige bidrag til læring, utvikling og forbedring i hele sektoren, og til arbeidet med videreutvikling av forsvarspolitikken. Gode systemer for rapportering og oppfølging er også et viktig fundament for sektorens legitimitet i samfunnet.

12.2.1 Vektlegging av samfunnsmål og effekter

Samfunnsmålet og effekter er utgangspunktet for den strategiske styringen av sektoren. Detaljert oppfølging av innsatsfaktorer og aktivitetsnivå snevrer inn etatenes frihetsgrad og handlingsrom. Dette reduserer virksomhetenes insitament og engasjement til selv å tilrettelegge for å realisere sine mål effektivt.

Ved å dreie styringen mer i retning av sektorens samfunnsmål og effekter vil det søkes å legge til rette for økt gjennomføringskraft i sektoren, og å gjøre sektoren mer effekt- og resultatorientert. Tydelige mål, med utgangspunkt i tydelige prioriteringer, gir underliggende etater et godt grunnlag for å oppnå de overordnede samfunnsmål og effekter. Gjennom styringen vil det legges til rette for handlefrihet innenfor de fastsatte og overordnede målene og de økonomiske rammene.

12.2.2 En enhetlig og helhetlig forsvarssektor

Forsvarsdepartementet vil i den samordnede styringen av sektoren vektlegge betydningen av at virksomhetene samlet innretter seg mot å realisere sektorens samfunnsmål, og har et godt, effektivt og tidsriktig samspill med utgangspunkt i virksomhetenes ulike oppdrag, roller, myndighet og ansvar.

Støtte fra sivile sektorer er avgjørende for landets forsvarsevne, og dermed også for oppnåelse av sektorens samfunnsmål og effekter. Totalforsvarskonseptet omfatter gjensidig sivil-militær støtte i hele krisespekteret, og handler om en best mulig utnyttelse av tilgjengelige, men begrensede ressurser. Regjeringen vil videreutvikle totalforsvarskonseptet for å tilrettelegge for at samfunnets samlede ressurser utnyttes effektivt for håndtering av utfordringer mot både stats- og samfunnssikkerheten.

Bilateralt og flernasjonalt samarbeid på ulike nivåer er avgjørende for at forsvarssektoren skal kunne nå sitt samfunnsmål. Det internasjonale sikkerhetsfellskapet vil vektlegges i arbeidet med et mer helhetlig perspektiv på styring i, og videreutvikling av, forsvarssektoren.

12.2.3 Styring og oppfølging basert på tillit, egenart, risiko og vesentlighet

For å ivareta sitt samfunnsansvar må virksomhetene i forsvarssektoren løse sine oppdrag og forvalte sine ressurser på en måte som skaper tillit, støtte og legitimitet også i befolkningen. Dette forutsetter at sektoren gjenspeiler samfunnets normer, verdier og forventninger, og etterlever disse. Evne til å dokumentere hvilke effekter som er oppnådd og hvordan fellesskapets ressurser er brukt, er viktig også for å ha legitimitet.

Det vil legges vekt på å gi etatene i forsvarssektoren handlefrihet i oppdragsløsningen. Mål- og resultatstyring og tillitsbasert styring og ledelse bygger på de samme forutsetningene. Mål, resultatkrav og resultatindikatorer vil følges opp, og etatene bør ha betydelig handlefrihet til å velge hvordan målene og resultatene nås. Dette innebærer en fortsatt utvikling i retning av mindre instruksjonsbasert og mer tydelig intensjonsbasert styring i forsvarssektoren. Balansepunktet vil ikke være konstant over tid, men vurderes og justeres ut ifra ulike faktorer og forhold, interne så vel som eksterne. Styring og oppfølging vil tilpasses virksomhetenes egenart, risiko og vesentlighet. Den konkrete innretning av styringen vil derfor kunne variere mellom og på tvers av ulike etater og forskjellige fagfelt og områder.

Tillit i styringsrelasjonen forutsetter god rolleforståelse, åpenhet i dialogen og transparens med utgangspunkt i en tydelig rolle- og ansvarsdeling som samtidig er tilstrekkelig dynamisk over tid.

Vektlegging av samfunnsmålet og større valgfrihet i oppdragsløsningen for etatene i sektoren må kombineres med felles forståelse av hvilken type og mengde styringsinformasjon det er behov for, og hvor mye som skal dokumenteres. Etatene må ha evne til å analysere og formidle effekter og resultater slik at det underbygger et godt styringsgrunnlag. Rapportering i forsvarssektoren skal i hovedsak tilrettelegges for å bidra til videreutvikling av forsvarspolitikken og virksomheten i sektoren. Rapporteringen skal videre bidra til åpenhet og dokumentasjon.

12.2.4 Forenklet styring og effektiv ressursbruk

Helhetlig, forutsigbar og langsiktig styring er av stor betydning for å oppnå ønskede effekter og nå sektorens mål. Gjennom tydelige mål og prioriteringer skal styringen forenkles og effektiviseres. Ved å ha samfunnsmålet og effekter som utgangspunkt kan prioriteringer i oppfølgingen lettere rettes mot de mest vesentlige forholdene.

Styringen skal forenkles, effektiviseres og ha et definert formål. Det gjelder både innretning av mål og føringer i styringen, og for oppfølgingen gjennom rapportering, dokumentasjon og kontroll. Dette vil gi innsikt i viktige områder, herunder for å vurdere om mål og effekter oppnås på en kosteffektiv og formålseffektiv måte, og slik også gi grunnlag for prioritering av den samlede ressursinnsatsen i sektoren. Det vil vektlegges å gjøre oppfølgingen av virksomhetene forutsigbar, blant annet ved å koble styringen og budsjettildelinger til overordnede planer og langsiktige mål. Ved å delegere myndighet til det nivået som kjenner utfordringsbildet best, kan styringen legge til rette for mer effektiv og målrettet virkemiddelbruk.

Fortsatt utvikling og effektiv utnyttelse av digitale verktøy, med økt informasjonstilgang og nye arbeidsprosesser- og løsninger, er viktige i denne sammenhengen. Digitalisering vil være vesentlig for å legge til rette for forenklet styring og effektiv ressursbruk. Dette potensialet må utnyttes uten at roller blir tvetydige og formelt ansvar uklart.

Regjeringen har forpliktet seg til å følge opp FNs bærekraftsmål. Virksomhetene i sektoren vil arbeide målrettet og strategisk med bærekraft i planlegging og styring for å bygge opp under FNs bærekraftsmål, jf. kapittel 11.1.

12.2.5 Strategisk styring av IKT-virksomheten i forsvarssektoren

Moderne IKT-løsninger er nødvendig for å understøtte operativ evne og for effektiv gjennomføring av virksomheten i forsvarssektoren. I denne langtidsplanperioden må forsvarssektoren styrke sin evne til å ta i bruk og utnytte ny teknologi raskt og effektivt. Virksomhetene i sektoren skal samhandle bedre med det sivile markedet og ta i bruk nye moderne plattformer og metoder for å etablere og videreutvikle IKT-løsningene. Virksomhetene i sektoren skal sørge for at nødvendig sikkerhet bygges inn i IKT-løsningene fra start og vedlikeholdes kontinuerlig gjennom hele livsløpet. Dette vil være et nødvendig grunnlag for å gjennomføre digitaliseringsstrategien til forsvarssektoren som skal bidra til økt operativ evne og økt effektivitet.

Det ble utarbeidet en IKT-strategi i mars 2019 som nå er under realisering. Forsvarssektoren skal ha en fremtidsrettet og nytenkende IKT-virksomhet som er koordinert og delegert, med evne til å utnytte nye plattformer. Målet med strategien er at forsvarssektoren samlet sett utnytter IKT mest mulig effektivt og på en måte som bedre understøtter innovasjon. Ansvar skal være delegert til etatene innenfor rammen av en tydelig og helhetlig styringsmodell, i tråd med de politiske rammer og føringer som er gitt.

Sentralt i realiseringen av IKT-strategien blir arbeidet med å utvikle og implementere en ny IKT-styringsmodell for forsvarssektoren. På sikt er intensjonen å overføre ansvaret, myndigheten og funksjonen for å utøve og videreutvikle den strategiske IKT-styringen i sektoren til forsvarssjefen.

12.2.6 Justering av budsjettkapittelstruktur under Forsvarsdepartementet

I tråd med regjeringens ambisjoner om forenklet styring og effektiv ressursbruk vil regjeringen foreslå endringer i budsjettkapittelstrukturen under Forsvarsdepartementet. Disse endringene vil fremkomme i budsjettproposisjonen for 2021-budsjettet.

I forsvarsbudsjettets budsjettkapittelstruktur har virksomhetene, med unntak av Forsvaret, hvert sitt budsjettkapittel, med én driftspost og nødvendige investeringsposter. For Forsvaret er tildelingen pr. 2020 fordelt på åtte ordinære driftsposter og to spesielle driftsposter. Dette begrenser forsvarssjefens muligheter til å omdisponere budsjettmidler i gjennomføringen av virksomheten. De foreslåtte endringene vil samle den største delen av Forsvarets avdelinger under ett budsjettkapittel.

En mindre oppdelt budsjettkapittelstruktur vil bidra til en mer effektiv gjennomføring av budsjettarbeidet og redusere antallet transaksjoner i RNB og nysalderingen. Det vil legge til rette for en bedre styring av sektoren og bygge opp under regjeringens målsetting om forenkling og avbyråkratisering. Endringen vil styrke forsvarssjefens mulighet og evne til å raskere følge opp Stortingets og regjeringens føringer gjennom omdisponeringer mellom ulike formål.

Et annet forhold som taler for færre kapitler er økonomiberedskap i krise eller væpnet konflikt. Forsvarssjefen vil med den foreslåtte sammenslåingen av budsjettkapitler kunne omdisponere midler mellom forskjellige deler av Forsvaret ved akutte behov som oppstår.

Regjeringen er opptatt av at Stortinget gis tilstrekkelig informasjon om hvordan bevilgningene til militære formål benyttes. Regjeringen legger derfor til grunn at et redusert antall budsjettkapitler ikke skal redusere eller svekke informasjon til Stortinget om de ulike formålene for Forsvarets avdelinger og hvordan disse planlegges finansiert. En endret budsjettkapittelstruktur vil ikke redusere Stortingets mulighet til å gi føringer for forsvarsbudsjettet.

Regjeringen legger opp til følgende budsjettkapittelstruktur i budsjettproposisjonen for 2021:

• Kap. 1700 Forsvarsdepartementet

• Kap. 1710 Forsvarsbygg og nybygg og nyanlegg (inkl. dagens kap. 1761, post 47)

• Kap. 1716 Forsvarets forskningsinstitutt

• Kap. 1730 Forsvaret (inkl. dagens kap.1720, 1731–1734, 1790 og 1792)

• Kap. 1735 Etterretningstjenesten

• Kap. 1760 Forsvarsmateriell og større anskaffelser og vedlikehold (inkl. dagens kap. 1761, post 45)

• Kap. 1791 Redningshelikoptertjenesten

13 Den langsiktige utviklingen av forsvarssektoren

13.1 Utfordringsbilde og forsvarsevne over tid

Sikkerhetssituasjonen for Norge har blitt mer krevende enn det som ble lagt til grunn for Prop. 151 S (2015–2016). Utfordringene og usikkerheten øker som følge av global maktforskyvning, stormaktsrivalisering, tydeligere sikkerhetspolitiske skillelinjer internt i Europa og over Atlanteren, og fremvekst av nye domener for krigføring. Statssikkerheten utfordres bredere gjennom mer sammensatt virkemiddelbruk, og Vestens teknologiske forsprang minker. Både statlige og ikke-statlige aktører får tilgang til ny teknologi med økt hastighet, kraft og rekkevidde. Skillet mellom fred og konflikt, og mellom konvensjonell og irregulær krigføring blir mindre tydelig. Norge må ta høyde for at høy endringstakt, økende uforutsigbarhet og større kompleksitet også vil prege utviklingen ut over perioden 2021–2024.

Investering i forsvar og sikkerhet er nødvendig for Norges evne til å motstå press, anslag og angrep. Norsk selvstendighet, suverenitet og handlefrihet må forsvares også i fred. Det viktigste Norge gjør er å bidra til stabilitet og til å unngå væpnet konflikt gjennom å demonstrere tilstrekkelig forsvarsevne. Forsvarsevne bygges over tid, basert på Forsvarets egen evne, NATOs kollektive forsvar og forsterkninger fra nære allierte, understøttet av et moderne og forberedt totalforsvar. I møte med en mer alvorlig sikkerhetspolitisk situasjon er det summen av disse evnene som kan avskrekke angrep på norsk suverenitet, territorielle integritet, vårt demokratiske styresett og handlefrihet. Dette skal, sammen med andre beroligende tiltak, fremme forutsigbarhet og stabilitet i våre nærområder.

13.2 Prinsipper for langsiktig utvikling av forsvarssektoren

Langsiktig utvikling av et relevant forsvar krever en kombinasjon av forutsigbarhet og fleksibilitet. Det er avgjørende å skape forutsigbarhet rundt virksomhetens overordnede politiske mål og rammer. Det tar tid å videreutvikle Forsvarets evner og kapasiteter, samtidig som Forsvaret må ha nødvendig fleksibilitet til å håndtere nye utfordringer. Forsvarets evner og kapasiteter må stadig tilpasses for å møte skiftende trusler og utfordringer, samt for å kunne operere sammen med allierte.

Regjeringen legger prinsippene balanse, realisme og langsiktighet innenfor en konseptuell ramme til grunn for utvikling av forsvarssektoren. Å sikre en balanse innad i Forsvaret slik at de ulike strukturelementene gir en gjensidig forsterkende effekt er nødvendig for å få størst mulig forsvarsevne innenfor de til enhver tid gjeldende økonomiske rammer.

13.2.1 Utvikling av militær evne

Fremskaffelse av operative militære kapasiteter fordrer planlegging i et tidsperspektiv på flere tiår. Slik vi har sett de siste årene vil sikkerhetssituasjonen kunne endres hurtig. Det må derfor tas høyde for at behovet for materiell, IKT og kompetanse som er nødvendig for å oppnå relevant og tilstrekkelig operativ evne vil kunne endres vesentlig innenfor en tiårsperiode. Samtidig vil den teknologiske utviklingen kunne gi helt nye muligheter for å bygge operativ evne og gjennomføre operasjoner. Forsvaret må raskere kunne ta i bruk ny teknologi. Forsvarsmateriell må bidra til å redusere tiden det tar å fremskaffe nytt materiell, og Forsvarsbygg må gjøre tilsvarende for å fremskaffe eiendommer, bygg og anlegg. Fremskaffelse av militært materiell vil fortrinnsvis gjøres som anskaffelse av ferdig utviklet og kommersielt tilgjengelig materiell. For spesielt utvalgte militære kapasiteter vil det bli vurdert å utvikle egne løsninger, men da primært sammen med allierte for å legge til rette for samhandling i operasjoner og for kostnadsreduksjon.

13.2.2 Volum og sårbarhet

Nye operative kapasiteter vil som regel ha andre egenskaper og bedre ytelse enn materiellet de erstatter. Behovet for stadige effektforbedringer fører samtidig til at enhetskostnadene øker. Reduksjoner i volum og effektivisering av virksomheten har vært benyttet som virkemidler for å dekke inn avviket mellom de forutsatte og de faktiske kostnadene for ulike kapasiteter. Selv om den operative effekten på enkeltsystemer øker, fører et redusert volum i flere tilfeller til redusert utholdenhet og fleksibilitet, i tillegg til økt sårbarhet. Dette er en utvikling som kan redusere Forsvarets samlede operative evne, og som over tid øker risikoen for at nødvendige kapasiteter ikke er tilgjengelige når det er behov for dem og der det er behov for dem. Som varslet allerede i St.prp. nr. 48 (2007–2008) vil det innenfor forsvarssektorens begrensede ressursrammer hverken være mulig eller ønskelig å drive kontinuerlig utvikling, vekst og fornying innenfor alle kapasitetsområder parallelt. Utfordringen forsterkes etter hvert som det digitale rom, ytre rom og det elektromagnetiske spekteret øker Forsvarets behov for kapasiteter.

Denne situasjonen vil vedvare på tross av en betydelig budsjettvekst i forsvarssektoren over de siste årene, og vil utfordre tradisjonell tenkning om å fornye eksisterende kapasiteter. Det vil bli nødvendig å prioritere på tvers av kapasiteter og domener, utfra hva som legger best til rette for å opprettholde og videreutvikle relativ operativ evne over tid. Dette må samtidig ses i sammenheng med hva som kan forventes av støtte fra NATO-styrker og allierte fremover, gjennom en helhetlig tilnærming til utviklingen av Forsvarets virksomhet. Forsvaret skal prioritere kapabiliteter som gir størst mulig nasjonal operativ evne, og som samtidig utgjør relevante bidrag til NATOs kollektive forsvar.

13.2.3 Helhetlig virksomhetsutvikling av forsvarssektoren

I et moderne forsvar består forsvarsevnen av mer enn summen av enkeltelementenes kapasitet. Det er nødvendig å tenke nytt rundt hvordan en bygger de leveransemodellene som gir størst effekt i møte med et nytt og sammensatt trusselbilde. Sektoren må forholde seg til tilgjengelige ressurser, se de nye mulighetene som både den teknologiske og den samfunnsmessige utviklingen gir, samt finne nye veier rundt begrensningene. Dette vil bidra til å skape en forsvarsevne som i størst mulig grad møter sikkerhetssituasjonen.

Dette krever en åpen og mer helhetlig tilnærming til virksomhetsutvikling i forsvarssektoren fremover. Det vil være vesentlig å bevege seg mot mer aktive prosesser hvor en vektlegger de effekter man ønsker å oppnå, fremfor å utelukkende vektlegge innsatsfaktorene. Hvilken sammensetning av strukturen som utgjør et relevant forsvar avhenger av en rekke faktorer som er i stadig endring, og må vurderes uavhengig av forsvarsgrenenes relative størrelse. Dette kan gi nye innganger til hvordan sektoren som helhet bør organiseres, hvordan prosessene skal designes og hvilke muligheter teknologien gir. I en materiell- og kompetansetung sektor med lang investeringshorisont og levetid på materiell, vil en slik dreining ikke være mulig eller hensiktsmessig uten å ta hensyn til dagens struktur og organisasjon. Gitt en mer utfordrende sikkerhetspolitisk situasjon er det like fullt nødvendig å starte arbeidet med å dreie oppmerksomhet fra en materiell og strukturdrevet virksomhetsutvikling mot en mer effektbasert tilnærming.

13.2.4 Videre forbedring og effektivisering

Nødvendig handlingsrom i arbeidet med den langsiktige utviklingen av forsvarssektoren forutsetter kontinuerlig oppmerksomhet på gevinstrealisering og effektivisering. Som del av arbeidet med denne langtidsplanen har FFI pekt på et mulig potensial for gevinstrealisering på mellom 1,6 og 3 mrd. kroner frem mot 2024 innenfor 28 gevinstområder. Arbeidet med å realisere gevinstene vil kreve investeringer i blant annet teknologi og kompetanse, i tillegg til restrukturering av flere av de tunge prosessene i sektoren. Innføringen av gode digitale verktøy som gir et relevant datagrunnlag på tvers av strukturene i sektoren vil også kunne gi økt effekt. Arbeidet med gevinstrealisering og effektivisering er en viktig forutsetning for realisering av fremtidige langtidsplaner.

Samtidig vil det for den langsiktige utviklingen av sektoren være nødvendig å tenke nytt også innenfor effektivisering. Utfordringsbildet, og behovet for mer helhetlig virksomhetsutvikling, vil også ha implikasjoner og skape muligheter innenfor dette området.

Til tross for en rekke omstillinger og effektiviseringsprosesser de siste tiårene, og et stadig mer digitalisert og profesjonalisert Forsvar, har sektoren beholdt sin leveransemodell basert på autonome driftsenheter og forsvarsgrener med dertil hørende kommandostruktur og dupliserende funksjoner. Kontrollspennet til dagens styrkesjefer er fortsatt stort, samtidig som samfunnsutviklingen peker i retning av mer robust organisering etter funksjonsprinsippet. Sikkerhetssituasjonen og den teknologiske utviklingen både skaper behov og gir muligheter for mer integrerte modeller for oppdragsløsning. En gjennomgang av områdene styrkeproduksjon, operativ ledelse, stab og kommandostruktur vil potensielt kunne frigjøre betydelige midler til økt operativ effekt.

13.2.5 Sivilt-militært samarbeid

Sivilt-militært samarbeid har en viktig rolle i forsvaret av Norge, både som støtte til Forsvaret og ved mottak av allierte styrker. Økende kompleksitet i trusselbildet og Forsvarets økende avhengighet av sivil støtte, krever at det siviltmilitære samarbeidet må utvikles helhetlig. Eskaleringstiden fra anvendelse av ett virkemiddel til en samlet virkemiddelbruk som truer statssikkerheten kan være meget kort. Dette krever evne til raskere å anvende nasjonens samlede virkemidler slik at effektive mottiltak kan møte utviklingen tidsriktig. Arbeidet med denne langtidsplanen har derfor blitt gjennomført tett koordinert med utarbeidelsen av den kommende Samfunnssikkerhetsmeldingen, som vil gjøre nærmere rede for utviklingen i sivile sektorer. Samarbeid om utviklingen av sivilt-militært samarbeid innenfor rammen av totalforsvaret vil være nødvendig for den langsiktige utviklingen av Norges sikkerhet.