3 Formidling av opplysninger mellom barnevernstjenester i ulike kommuner

3.1 Gjeldende rett

Det fremgår av formålsbestemmelsen i barnevernsloven at loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. § 1-1 første ledd. I bestemmelsen er det også presisert at loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse. Det følger av annet ledd at loven også skal bidra til at barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår.

Det følger av barnevernsloven § 15-4 første ledd at det er den kommunen der et barn oppholder seg som har ansvaret for å yte tjenester og iverksette tiltak etter loven («oppholdskommuneprinsippet»). Ulike sider av oppholdskommuneprinsippet er nærmere regulert i barnevernsloven § 15-4 om stedlig ansvarsområde, i § 15-5 om ansvaret for å reise sak og i § 15-11 om kommunens økonomiske ansvar.

Barnevernstjenestens taushetsplikt er nærmere regulert i barnevernsloven § 13-1. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at enhver som utfører tjeneste eller arbeid etter loven har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e. Taushetsplikten etter barnevernsloven er imidlertid noe strengere enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler. Det fremgår av § 13 første ledd i forvaltningsloven at taushetsplikten omfatter opplysninger om «noens personlige forhold». Opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted regnes som hovedregel ikke som et personlig forhold med mindre opplysningene røper et «klientforhold» eller «andre forhold» som må anses som personlige.

I motsetning til forvaltningsloven omfatter taushetsplikten etter barnevernsloven alltid opplysninger om fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Dette innebærer at taushetsplikten omfatter alle opplysninger som kan knyttes til bestemte personer, uavhengig av om opplysningene i det konkrete tilfellet regnes som personlige eller ikke. Informasjon om at barnevernstjenesten har mottatt en bekymringsmelding eller åpnet en undersøkelse er derfor underlagt taushetsplikt.

Barnevernstjenestens adgang til å gi opplysninger til andre organer og til helsepersonell er nærmere regulert i barnevernsloven § 13-1 tredje ledd. Det er presisert i bestemmelsen at opplysninger til andre forvaltningsorganer kan gis «når det er nødvendig for å ivareta oppgaver etter denne loven». Bestemmelsen tydeliggjør at barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikt kan gi opplysninger til andre tjenester og instanser dersom dette er nødvendig for å ivareta barnevernets oppgaver og ansvar i den enkelte saken. Bestemmelsen omfatter også formidling av opplysninger mellom barnevernstjenester i ulike kommuner.

På ett punkt er adgangen til å formidle opplysninger snevrere enn etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Det fremgår av barnevernsloven § 13-1 tredje ledd at forvaltningsloven § 13 b nr. 6 ikke gjelder. Dette innebærer at barnevernstjenesten ikke har den samme adgangen som andre forvaltningsorganer til å anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet.

De øvrige bestemmelsene i forvaltningsloven om taushetsplikt gjelder for barnevernstjenesten på lik linje som for andre offentlige tjenester og instanser.

Forvaltningsloven § 13 a og b inneholder en rekke bestemmelser som åpner for formidling av opplysninger. De åpner blant annet for at opplysninger kan formidles:

• Etter samtykke fra den eller de taushetsplikten skal beskytte, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Et samtykke skal være informert, frivillig og kan når som helst trekkes tilbake.

• Dersom ingen berettiget interesse tilsier at opplysningene holdes hemmelig, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Loven viser som eksempel til opplysninger som er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

• Dersom opplysningene brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 2. Forvaltningsloven viser til saksforberedelse, avgjørelse, oppfølgning og kontroll som eksempler på tilfeller der opplysninger kan formidles.

• Til bruk for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 4.

• Så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 7.

Med virkning fra 1. juni 2022 gjelder forvaltningsloven § 13 b nr. 5 også for barnevernet. Ifølge bestemmelsen er taushetsplikten ikke til hinder for at et forvaltningsorgan gir andre forvaltningsorganer «opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag».

Plikten til å melde fra til barnevernstjenesten er nærmere regulert i barnevernsloven § 13-2. Det fremgår av første ledd at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan skal melde fra til barnevernstjenesten uten ugrunnet opphold i følgende tilfeller;

1. når det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt

2. når det er grunn til å tro at et barn har en livstruende eller annen alvorlig sykdom eller skade og ikke kommer til undersøkelse eller behandling

3. når det er grunn til å tro at et barn med nedsatt funksjonsevne eller et spesielt hjelpetrengende barn ikke får dekket sitt særlige behov for behandling eller opplæring

4. når et barn har vist alvorlige atferdsvansker ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd, ved problematisk bruk av rusmidler, eller ved å ha vist annen form for utpreget normløs atferd

5. når det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli utnyttet til menneskehandel.

3.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

3.2.1 Bakgrunnen for forslaget

Det fremgår av Hurdalsplattformen at regjeringen vil «[s]ikre at informasjon om utsette barn blir overført mellom barnevern ved flytting mellom kommunar».

Departementet viste i høringsnotatet til at barnevernstjenestene i de ulike kommunene inngår i en felles etat med et særlig ansvar for å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Videre ble det vist til at barnevernstjenestene er avhengig av at andre som kjenner barnet og som er bekymret for barnets omsorgssituasjon melder fra til den kommunale barnevernstjenesten, og at manglende meldinger til barnevernstjenesten kan få svært alvorlige konsekvenser for det enkelte barnet.

Når det gjelder formidling av opplysninger mellom barnevernstjenester i ulike kommuner ble det også vist til at det går tydelig frem av forarbeidene at også barnevernstjenestene er omfattet av den generelle plikten til å melde fra til barnevernstjenesten i mer alvorlige tilfeller.

Samtidig ble det i høringsnotatet vist til at den enkelte barnevernstjenestes ansvar for å varsle barnets nye oppholdskommune går lenger enn den generelle meldeplikten. Departementet har ved enkelte anledninger kommet med presiseringer av barnevernstjenestenes ansvar for å melde fra til andre barnevernstjenester. Det er tidligere uttalt at en forsvarlig ivaretakelse av barnevernstjenestens oppgaver forutsetter at barnevernstjenesten varsler barnets nye oppholdskommune dersom barnevernstjenesten vurderer at barnet har behov for videre oppfølging fra barnevernet. Det er også understreket at taushetsplikten ikke er til hinder for at barnevernstjenesten i én kommune gir opplysninger til barnevernstjenesten i en annen kommune.

I høringsnotatet ble det også vist til at det tidligere har vært knyttet en viss usikkerhet til barnevernstjenestenes adgang eller plikt til å gi opplysninger til andre barnevernstjenester ved flytting mellom kommuner. Det ble vist til at det gjennom tilsyn er blitt avdekket svikt i barnevernstjenestenes rutiner og praksis når det gjelder å melde fra til barnets nye oppholdskommune ved flytting.

Departementet viste også til at dette har vært særlig aktuelt i tilfeller der en familie flytter fra én kommune til en annen samtidig som det er åpnet en undersøkelse. I noen tilfeller har det vært tydelig at flyttingen har hatt sammenheng med et ønske fra foreldrenes side om å unngå at barnevernstjenesten gjennomfører en undersøkelse av barnets omsorgssituasjon, og for å unngå at det kan bli iverksatt tiltak etter barnevernsloven.

3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en ny bestemmelse som lovfester at barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikt skal varsle barnevernstjenesten i en annen kommune dersom barnet anses å ha behov for videre oppfølgning fra denne barnevernstjenesten. Det ble foreslått at bestemmelsen ble lagt inn som et nytt tredje ledd i § 13-2 om plikt til å melde fra til barnevernstjenesten.

Departementet viste i høringsnotatet til at den foreslåtte bestemmelsen blant annet vil ha betydning i de tilfellene der en familie flytter fra en kommune til en annen mens det pågår en undersøkelse av barnets omsorgssituasjon. I høringsnotatet ble det videre vist til at bestemmelsen også kan være aktuell i meldingsfasen og i tiltaks- og oppfølgingsfasen, jf. særlig barnevernsloven §§ 2-1 og 3-1.

Samtidig viste departementet i høringsnotatet til at dersom det er iverksatt frivillige hjelpetiltak etter foreldrenes samtykke, og barnevernstjenesten vurderer at det ikke er grunnlag for å vurdere mer inngripende tiltak, vil det vanligvis ikke være behov for å varsle barnevernstjenesten i familiens nye kommune. Departementet ga uttrykk for at utgangspunktet i slike tilfeller burde være at det er opp til foreldrene selv å vurdere om de ønsker å kontakte barnevernstjenesten for ytterligere bistand, og at den foreslåtte varslingsplikten kun vil gjelde i de tilfellene der barnet kan anses å ha behov for videre oppfølgning fra barnevernstjenesten i den nye kommunen. I høringsnotatet ble det også vist til at den nye bestemmelsen vil supplere den generelle meldeplikten som følger av barnevernsloven § 13-2.

Når det gjelder spørsmålet om hvor barnet og familien har flyttet til, viste departementet til adgangen til å innhente opplysninger fra Folkeregisteret når det er nødvendig for å utføre oppgaver etter barnevernsloven, jf. barnevernsloven § 13-4 sjette ledd. Departementet viste til at dette også gjelder i tilfeller der det er behov for å finne ut hvor familien har flyttet, for å ivareta den nye varslingsplikten.

3.3 Høringsinstansenes syn

I underkant av 20 høringsinstanser har avgitt høringsuttalelse til forslaget om å lovfeste at barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikt skal varsle barnevernstjenesten i en annen kommune dersom barnet anses å ha behov for videre oppfølgning fra denne barnevernstjenesten. Et stort flertall av disse instansene støtter behovet for å tydeliggjøre barnevernstjenestenes plikt til å varsle hverandre i barnevernsloven. Blant disse instansene er Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Barne-, ungdoms- og familieetaten region øst, Helse Midt-Norge RHF, Kompetansetjenesten for psykisk helse og barnevern (Pilar), Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU), NTNU, Institutt for psykologi, Statens helsetilsyn, Asker kommune, Aurskog kommune, KS, Oslo kommune, Norsk sykepleierforbund, Redd barna og Rådet for psykisk helse.

Statens helsetilsyn uttaler:

«Helsetilsynet støtter departementets forslag til en ny bestemmelse i barnevernsloven som presiserer barnevernstjenestens plikt til å varsle barnevernstjenesten i andre kommuner. Forslaget er en tydeliggjøring av det ansvaret barneverntjenesten allerede har i dag. Helsetilsynet deler departementets syn på at plikten bør gå mer direkte frem av loven. Som departementet skriver vil lovfesting av en slik plikt innebære en tydeliggjøring av barneverntjenestens myndighetsansvar, idet meldeplikten etter barnevernsloven § 13-2 er utformet som et selvstendig og personlig ansvar for den enkelte ansatte. Helsetilsynet mener det er et klokt grep å tydeliggjøre at dette er en plikt som ligger på systemnivå, slik at ansvaret for formidling av opplysninger til andre kommuner ikke alene ligger til den enkelte ansatte.»

Barne-, ungdoms- og familieetaten, region øst uttaler:

«Vi er positive til at kommunenes ansvar for å melde videre ved flytting tydeliggjøres i lov, da det kan motvirke faren for at barn og familier med behov for oppfølging kan glippe fra hjelpesystemet. Det er viktig at barn og familier med behov for oppfølging fra barnevernstjenesten mottar dette, selv om de skulle flytte til en ny kommune i en pågående barnevernssak. Dette vil være særlig viktig i de tilfeller der foreldre forsøker å unndra seg undersøkelse og eventuelle tiltak fra barnevernstjenesten.

Selv om barneverntjenestene allerede i dag har en plikt til å melde fra ved flytting, mener vi det er viktig og riktig at dette tydeliggjøres i lov. Inngrep i privatlivet krever hjemmel i lov, og en melding til barneverntjenesten er et inngrep i privatlivet. Vi støtter derfor at plikten til å melde videre kommer tydelig frem i loven, og at det kommer tydelig frem at plikten for barneverntjenestene gjelder utover enn den alminnelige meldeplikten etter barnevernsloven § 13-2.

Bufetat, region øst er enige i at en tydelig lovregulert plikt vil bidra til at ansvaret for å varsle barnets nye kommune blir tydeliggjort for den enkelte barnevernstjeneste. Vi støtter forslaget i sin helhet.»

Asker kommune uttaler:

«Asker kommune er enig i departementets vurderinger om å tydeliggjøre barnevernets ansvar for å informere andre kommuners barnevern dersom det er behov for videre oppfølging fra barnevernet. Asker kommune er også enig i at det ikke bør være en plikt for barnevernstjenesten å varsle barnevernstjenesten i barnets nye oppholdskommune i ethvert tilfelle der en familie med en pågående barnevernssak flytter fra en kommune til en annen. Plikten bør begrenses til de tilfellene der det ut fra en barnevernsfaglig vurdering er et reelt behov for å varsle barnevernstjenesten i barnets nye oppholdskommune.»

Barne- og familieetaten i Oslo kommune uttaler:

«Vår kjennskap til Oslos barnevernstjenester tyder på at plikten til å melde bekymring ved flytting i alvorlige saker er godt kjent blant ansatte i Oslos barnevernstjenester. Adgangen til, og ikke minst ansvaret for, å varsle den nye bostedskommunens barnevernstjeneste i mindre alvorlige saker virker imidlertid å være mindre kjent.

Barne- og familieetaten i Oslo er på denne bakgrunnen enig i at barnevernstjenestenes ansvar for å gi hverandre opplysninger bør fremgå tydeligere og mer direkte av loven, og støtter forslaget om å innføre en uttrykkelig plikt slik departementet foreslår.»

Helse Midt-Norge RHF uttaler:

«En tydeligere lovregulert plikt vil bidra til at barnevernstjenestene oppfyller det ansvaret de har for å varsle andre barnevernstjenester når en familie flytter til en annen kommune, dersom barnet anses å ha behov for videre oppfølging fra denne barnevernstjenesten. Videre vil en tydelig plassering av ansvaret kunne bidra til å redusere risikoen for svikt ved flytting og sikre ivaretakelse av barnets rett til beskyttelse og omsorg. Varsling mellom barnevernstjenesten i ulike kommuner ved flytting, vil også kunne forebygge at barnet får unødige brudd eller opphold i nødvendige spesialisthelsetjenester (alle fagområder), og til at ny kontakt ved behov kan opprettes med spesialisthelsetjenesten, og mellom spesialisthelsetjenesten og ny kommune, så raskt som mulig på nytt bosted.»

Mange av de høringsinstansene som er enig i behovet for å regulere formidling av opplysninger mellom barnevernstjenestene, gir også eksplisitt støtte til forslaget som ble sendt på høring. Blant disse er Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familieetaten region øst, Helse Midt-Norge RHF, Institutt for psykologi ved NTNU, Kompetansetjenesten for psykisk helse og barnevern (Pilar), Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU), Asker kommune, Aurskog-Høland kommune, Norsk sykepleierforbund, Redd barna og Rådet for psykisk helse.

Enkelte av de instansene som støtter behovet for en bestemmelse som regulerer formidling av opplysninger mellom barnevernstjenestene, har innspill og synspunkter om hvordan en bestemmelse om varsling mellom barnevernstjenestene bør utformes. Blant disse er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Datatilsynet, Statens helsetilsyn, Statsforvalteren i Trøndelag, og Oslo kommune.

Statens helsetilsyn uttaler:

«I ordlyden til forslag til ny § 13-2 heter det at barneverntjenesten uten hinder av taushetsplikt skal varsle barneverntjenesten i en annen kommune «dersom barnet anses å ha behov for videre oppfølging» fra denne barneverntjenesten. I høringsnotatet går det imidlertid frem at barneverntjenesten ikke skal ha plikt til å varsle i ethvert tilfelle, men at det etter en barnevernsfaglig vurdering må foreligge et «reelt behov» for å varsle barnets nye oppholdskommune. Etter vårt syn vil barnevernets vurderinger i tråd med øvrige bestemmelser i barnevernsloven ofte allerede innebære en vurdering om at det er behov for oppfølging av barnets omsorgssituasjon. Vi ber derfor departementet vurdere om det kan tydeliggjøres hva som skal ligge i vurderingen av et «reelt behov», slik at denne vurderingen ikke bidrar til å skape ulik praksis hos barneverntjenestene.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler:

«Departementet presiserer at varslingsplikten skal supplere meldeplikten. Etter direktoratets vurdering gir ikke dette tilstrekkelig veiledning om forholdet mellom bestemmelsene. Slik departementets forslag nå er utformet kommer barnevernstjenestens varslingsplikt etter tredje ledd til anvendelse dersom barnet anses å ha behov for videre oppfølging fra barnevernstjenesten i tilflyttingskommunen. Når barnet har behov for videre oppfølging i de alvorligste sakene, vil situasjonen omfattes både av meldeplikten i første ledd og varslingsplikten etter tredje ledd. Gitt at departementet mener at varslingsplikten ikke gjelder for de tilfellene som omfattes av meldeplikten, kan det være hensiktsmessig at dette kommer tydeligere frem, enten av lovteksten eller i merknadene til bestemmelsen.»

Datatilsynet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at de generelt sett slutter seg til departementets synspunkt om at tydelige lovhjemler for inngrep i enkeltpersoners private sfære bidrar til forutsigbarhet, og at et uttrykkelig lovgrunnlag også vil kunne fjerne usikkerhet rundt uklare rettsgrunnlag, forhindre gråsonepraksis og bidra til å forhindre ulik praktisering av regelverket hos barnevernstjenestene. De ser også positivt på at departementet har gjort en vurdering av barnevernstjenestens plikt til å varsle barnets oppholdskommune opp mot retten til privatliv slik den fremkommer av EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Når det gjelder utformingen av bestemmelsen uttaler tilsynet:

«I utkastet til nytt tredje ledd i § 13-2 er formuleringen at varslingsplikten inntreffer dersom barnet «anses å ha behov» for bistand. Presiseringen av at vilkåret vanligvis ikke vil være oppfylt der barneverntjenesten har ytt frivillige tiltak, er nyttig. Vi mener likevel at bestemmelsen etterlater for mye rom for skjønnsmessig fortolkning i den foreslåtte formen.

Etter vårt syn, er «anses å ha behov» en svært skjønnsmessig formulering som kan være vanskelig for den enkelte barneverntjeneste å fortolke. Det kan medføre ulik praktisering av bestemmelsen på tvers av barneverntjenestene. Et uttrykk som «kan ha behov» vil tyde på et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt, mens uttrykket «grunn til å tro», som brukes i någjeldende barnevernlov § 6-4, stiller et mer kvalifisert krav til sannsynlighetsovervekt. Vi har vanskeligheter med å vurdere hvor uttrykket «anses å ha behov» skal plasseres i dette landskapet.»

Datatilsynet ber på denne bakgrunnen departementet om å gjøre en ny vurdering av ordlyden i bestemmelsen, eventuelt klargjør ytterligere hvordan bestemmelsen skal forstås.

Barne- og familieetaten i Oslo kommune uttaler:

«I det følgende vil vi imidlertid argumentere for en lovteknisk forenkling der forslaget om nytt § 13-2 tredje ledd, i stedet for å supplere, erstatter ansatte i barnevernstjenestens meldeplikt etter første ledd. Vi vil argumentere for at det, fremfor å innføres en varslingsplikt, bør innføres en ny meldeplikt med særskilt terskel for barnevernstjenesten. Vi vil videre argumentere for at terskelen for varslingsplikten bør dreies over til at det i aktive barnevernssaker i utgangspunktet skal varsles, med mindre det er ubetenkelig at barnet ikke vil bli fulgt opp av den nye bostedskommunens barnevernstjeneste. I tillegg vil vi argumentere for at departementet bør vurdere en lovfesting av ansvaret for å spore opp familien ved flytting til ukjent adresse.»

Statsforvalteren i Trøndelag gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det bør vurderes om det heller bør gis en ny bestemmelse som gir barnevernstjenesten adgang til å varsle ny barnevernstjeneste uten hinder av taushetsplikt i disse tilfellene. Videre gir de uttrykk for at dersom forslaget om ny pliktbestemmelse videreføres, bør departementet sikre at bestemmelsen er så tydelig som mulig.

Etter statsforvalterens vurdering er selve ordlyden tydelig, men at departementets kommentar til bestemmelsen oppleves som lite treffende og villedende. Statsforvalteren viser til uttalelser i høringsnotatet om at dersom det er iverksatt frivillige hjelpetiltak etter foreldrenes samtykke, og barnevernstjenesten vurderer at det ikke er grunnlag for å vurdere mer inngripende tiltak, vil det vanligvis ikke være behov for å varsle barnevernstjenesten i familiens nye kommune. Statsforvalteren uttaler videre:

«Statsforvalteren vurderer at departementet her legger opp til en mer innskrenkende bestemmelse enn det som følger av en naturlig forståelse av den foreslåtte ordlyden. Departementets omtale kan videre forstås som at det heller ikke vil være adgang (uten samtykke) til å varsle ny barneverntjeneste i disse tilfellene. Dette vurderer Statsforvalteren i så fall som uheldig. Statsforvalteren oppfordrer departementet til å klargjøre ovennevnte.»

Fokus på barnevernet er skeptiske til forslaget om å innføre en ny bestemmelse om varsling mellom barnevernstjenester i ulike kommuner, og uttaler blant annet:

«Fokus på Barnevernet opplever den praksis, som nå ønskes formalisert, som til dels problematisk. Det er godt kjent, bekreftet fra en rekke kilder, at en ukjent andel av de barna som er omsorgsovertatt, er tatt uten gyldig grunn. I slike saker vil utveksling av opplysninger kunne forårsake stor skade på familien, inkludert barnet. Denne faren forsterkes ytterligere ved at andre hjelpeinstanser ofte av prinsipp støtter barnevernets bekymring uten at de selv foretar nødvendige og selvstendige analyser eller undersøkelser.

I de tilfellene der bekymringen er reell, vil det ideelt sett være formålstjenlig med formidling av opplysninger mellom barnevernstjenester i ulike kommuner. Samtidig viser Helsetilsynets årlige rapporter så stor feilprosent på de undersøkte temaene at en med stor sannsynlighet overfører feilinformasjon. Feil positiv informasjon kan også bli overført mellom tjenestene, ikke bare negativ…»

3.4 Departementets vurdering og forslag

3.4.1 Behovet for endring

Barnevernstjenestene i de ulike kommunene er ulike organer, men inngår i én felles etat med et særlig og felles ansvar for å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Denne felles etatsforankringen har blant annet hatt betydning for hvordan bestemmelsen om barnevernets taushetsplikt og adgang til å gi opplysninger er utformet i ny barnevernslov. Den nye bestemmelsen i § 13-1 tar nettopp utgangspunkt i at de ulike organene som inngår i barnevernet har et særlig og felles ansvar for å beskytte barn mot ulike former for omsorgssvikt og overgrep, og for å gi barn med alvorlige atferdsvansker nødvendig behandling og oppfølgning. Det fremgår derfor av bestemmelsen at opplysninger kan gis til andre forvaltningsorganer uten hinder av taushetsplikt når det er «nødvendig for å ivareta oppgaver etter denne loven», jf. § 13-1 tredje ledd. I ny barnevernslov er adgangen til å formidle opplysninger dermed ikke lenger knyttet til hvilket organ i barnevernet som har ansvaret for en oppgave. I forarbeidene, Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven viste departementet til at de ulike barnevernsmyndighetene må kunne formidle opplysninger uavhengig av hvilket organ i barnevernet som etter loven har ansvaret for den oppgaven som tilsier at det er behov for å formidle opplysninger, jf. kapittel 19.1.4.3.

I denne sammenhengen innebærer dette at barnevernstjenesten i én kommune uten hinder av taushetsplikt kan formidle opplysninger til barnevernstjenesten i en annen kommune dersom dette er nødvendig for at denne kommunen skal kunne ivareta oppgaver etter loven.

En forutsetning for at den enkelte barnevernstjeneste skal kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver, er at den blir gjort oppmerksom på at et barn som oppholder seg i kommunen kan ha behov for bistand og oppfølgning fra barnevernstjenesten. Manglende kjennskap til at et barn kan ha behov for oppfølgning og bistand kan få svært alvorlige konsekvenser for barnet. Antakelig er det de mest utsatte og sårbare barna som har størst behov for samfunnets beskyttelse, som også er mest avhengig av at noen melder fra til barnevernstjenesten om at et barn kan ha behov for barnevernets bistand.

Samtidig som barnevernstjenestene inngår i én felles etat, er ansvaret mellom kommunene tydelig regulert i barnevernsloven. Ansvarsdelingen mellom kommunene bygger på det såkalte «oppholdskommuneprinsippet», jf. barnevernsloven § 15-4. Prinsippet innebærer at det er den kommunen barnet til enhver tid oppholder seg i som har ansvaret for å yte tjenester og å iverksette tiltak etter loven. Dersom en familie flytter fra én kommune til en annen kommune, samtidig som barnevernstjenesten er i ferd med å vurdere en bekymringsmelding eller gjennomføre en åpnet undersøkelse, har dette betydning for hvilken barnevernstjeneste som har ansvaret for videre undersøkelser og for å eventuelt iverksette og følge opp nødvendige barnevernstiltak. Det samme gjelder dersom det er iverksatt hjelpetiltak etter samtykke fra foreldrene.

Dersom en familie som mottar ulike former for frivillige hjelpetiltak flytter, er det barnets nye kommune som har ansvaret for eventuell videre oppfølgning. Samtidig er det ingen automatikk i at frivillige hjelpetiltak som er iverksatt av barnevernstjenesten i én kommune videreføres av barnevernstjenesten i en annen kommune dersom familien flytter.

Forutsetningen for at barnets nye oppholdskommune skal kunne følge opp saken med nødvendige undersøkelser og tiltak, er at barnevernstjenesten i den kommunen familien har flyttet til blir gjort oppmerksomme på saken.

Selv om det ikke kommer direkte frem av barnevernsloven har barnevernstjenestene allerede i dag i mange tilfeller et ansvar for å varsle andre barnevernstjenester dersom en familie med en pågående barnevernssak flytter til en annen kommune.

Den generelle meldeplikten til barnevernstjenesten er et personlig og selvstendig ansvar som omfatter enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Den omfatter dermed ansatte i en rekke tjenester og sektorer som helse, skole, barnehage og politiet. Plikten er derfor utformet med tanke på å balansere ulike hensyn. På den ene siden har barnevernstjenesten behov for opplysninger om barn i utsatte livs- og omsorgssituasjoner. På den annen side tilsier hensynet til familiens personvern at det bør være en viss terskel for å gi opplysninger uten samtykke fra dem opplysningene gjelder. Meldeplikten er derfor en ubetinget plikt som setter lovbestemt taushetsplikt til side, og som kun kan oppfylles ved melding til barnevernstjenesten. Samtidig er meldeplikten begrenset til å gjelde i de mer alvorlige tilfeller; ved mishandling eller andre former for alvorlig omsorgssvikt, ved vedvarende alvorlige atferdsvansker og menneskehandel. Det at barn ikke lever under optimale forhold er dermed ikke tilstrekkelig til å utløse meldeplikten.

Også ansatte i barnevernstjenestene er omfattet av den generelle meldeplikten. I Prop. 169 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre) er det presisert at både den enkelte ansatte og barnevernstjenesten som sådan har plikt til å melde fra til barnevernstjenesten i en annen kommune når vilkårene for dette er oppfylt.

Med utgangspunkt i barnevernstjenestenes særlige og felles ansvar for å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, har departementet imidlertid gitt uttrykk for at den enkelte barnevernstjeneste har et ansvar for å varsle barnets nye oppholdskommune som går lenger enn den generelle meldeplikten. Departementet har tidligere uttalt at en forsvarlig ivaretakelse av barnevernstjenestens oppgaver forutsetter at barnevernstjenesten varsler barnets nye oppholdskommune dersom barnevernstjenesten vurderer at barnet har behov for videre oppfølging fra barnevernet.

Departementet har også understreket at taushetsplikten ikke er til hinder for at barnevernstjenesten i én kommune gir opplysninger til barnevernstjenesten i en annen kommune. Departementet vil i den forbindelse også vise til at adgangen til å formidle opplysninger nylig er blitt noe utvidet. Fra 1. juli 2022 gjelder forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 også for barnevernet. Dette innebærer at barnevernstjenestene på samme måte som andre forvaltningsorganer uten hinder av taushetsplikt kan gi andre forvaltningsorganer opplysninger om «en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet». Endringen innebærer en ytterligere presisering av at barnevernstjenesten i én kommune uten hinder av taushetsplikt kan opplyse barnevernstjenesten i en annen kommune om at det er opprettet en barnevernssak, igangsatt en undersøkelse eller iverksatt tiltak etter barnevernsloven.

Også barnevernstjenestene er omfattet av den generelle meldeplikten til barnevernstjenesten etter barnevernsloven § 13-2. Samtidig har departementet som nevnt tidligere uttalt at den enkelte barnevernstjeneste har et ansvar for å varsle barnevernstjenesten i andre kommuner som går lenger enn det som følger av den generelle meldeplikten. Barnevernstjenestenes ansvar for å varsle hverandre fremgår imidlertid ikke direkte av loven. Ansvaret er i stedet utledet av utgangspunktet om at alle barnevernstjenestene inngår i én felles etat og ut fra en tolkning av barnevernslovens bestemmelser om formål, kravet til forsvarlighet og taushetsplikt og adgang til å gi opplysninger, jf. barnevernsloven §§ 1-1, 1-7 og 13-1.

Høringen viser at det er bred oppslutning blant høringsinstansene om at det er behov for å tydeliggjøre barnevernstjenestenes plikt til å varsle hverandre. Departementet er også etter høringen av den oppfatning at barnevernstjenestenes ansvar for å varsle hverandre bør fremgå tydeligere og mer direkte av barnevernsloven. Et vesentlig formål med den nye bestemmelsen er å fange opp de tilfellene der en familie flytter fra en kommune til en annen mens det pågår en undersøkelse av barnets omsorgssituasjon. Behovet for varsling kan imidlertid oppstå også i andre tilfeller.

Etter departementets syn vil en tydeligere lovregulert plikt bidra at barn som har behov for hjelp, omsorg og beskyttelse av barnevernet blir ivaretatt på en god måte. Å tydeliggjøre innholdet i varslingsplikten vil også bidra til at barnevernstjenestene oppfyller det ansvaret de har for å varsle andre barnevernstjenester når en familie flytter til en annen kommune samtidig som det er opprettet en undersøkelsessak. En klar lovregulert plikt vil også føre til at ansvaret for å varsle barnets nye oppholdskommune blir løftet opp og tydelig lagt til den enkelte barnevernstjeneste. Å lovfeste barnevernstjenestens plikt til å varsle barnets nye oppholdskommune vil innebære en tydeliggjøring av barnevernstjenestenes felles myndighetsansvar. Selv om barnevernsansatte fremdeles vil omfattes av den generelle plikten til melde fra til barnevernstjenesten etter nærmere bestemte vilkår, er det naturlig at ansvaret for den mer regelmessige kontakten mellom barnevernstjenestene ivaretas mellom barnevernstjenestene som sådan.

3.4.2 Utforming av bestemmelsen

Høringen viser at et flertall av høringsinstansene støtter forslaget i høringsnotatet om å lovfeste at barnevernstjenesten skal varsle barnevernstjenesten i en annen kommune dersom barnet anses å ha behov for videre oppfølgning fra denne barnevernstjenesten. Samtidig viser høringen at enkelte instanser har hatt innspill og synspunkter om hvordan bestemmelsen bør utformes. Flere av disse innspillene er knyttet til uttalelser i høringsnotatet om at bestemmelsen ikke bør omfatte ethvert tilfelle der en familie med en pågående barnevernssak flytter fra en kommune til en annen, men at plikten bør begrenses til de tilfellene der det ut fra en barnevernsfaglig vurdering er et «reelt behov» for å varsle barnevernstjenesten i barnets nye oppholdskommune. I høringsnotatet ble det også vist til at dersom det er iverksatt frivillige hjelpetiltak etter foreldrenes samtykke, og barnevernstjenesten vurderer at det ikke er grunnlag for å vurdere mer inngripende tiltak, vil det vanligvis ikke være behov for å varsle barnevernstjenesten i familiens nye kommune.

Departementet er fremdeles av den oppfatning at barnevernstjenestenes varslingsplikt ikke bør omfatte ethvert tilfelle der en familie med en pågående barnevernssak flytter fra en kommune til en annen. Samtidig er et viktig at plikten utformes slik at det er tilstrekkelig klart hvilke tilfeller som er omfattet av den nye bestemmelsen. På bakgrunn av innspillene under høringen har departementet kommet til at ordlyden i bestemmelsen bør endres noe fra forslaget som ble sendt på høring.

Hjelpetiltak skal bidra til at barn og familier får den støtten de trenger før utfordringer i hverdagen vokser til alvorlige problemer. Hjelpetiltak kan dermed også forebygge behov for mer inngripende tiltak. Et godt samarbeid med barn og foreldre er viktig for at foreldrene skal ønske å samtykke til frivillige tiltak. For enkelte kan det være utfordrende å ta imot hjelp fra barnevernstjenesten. Det er særlig viktig at barnevernstjenesten så langt som mulig legger til rette for samarbeid og møter barna og foreldrene med respekt. Dette innebærer også at hjelpetiltak etter samtykke fra foreldrene skal bygge på et reelt frivillig og informert samtykke. Dette innebærer samtidig at foreldrene også må kunne trekke samtykket tilbake, med den konsekvens at de hjelpetiltakene foreldrene har samtykke til opphører. At foreldrene selv kan velge om de skal motta et frivillig hjelpetiltak eller ikke, bør også ha konsekvenser for hvordan en bestemmelse om varsling mellom barnevernstjenester utformes.

Frivillige hjelpetiltak er nærmere regulert i barnevernsloven § 3-1. Det fremgår av bestemmelsen at barnevernstjenesten skal tilby og sette i verk hjelpetiltak for barnet og foreldrene når barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et «særlig behov for hjelp». Videre er det presisert i bestemmelsen at hjelpetiltakene skal være egnet til å møte barnets og foreldrenes behov og til å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien.

I høringsnotatet viste departementet til at dersom det er iverksatt frivillige hjelpetiltak etter foreldrenes samtykke, og barnevernstjenesten vurderer at det ikke er grunnlag for å vurdere mer inngripende tiltak, vil det vanligvis ikke være behov for å varsle barnevernstjenesten i familiens nye kommune. Departementet ga også uttrykk for at det i slike tilfeller i utgangspunktet bør være opp til foreldrene selv å vurdere om de ønsker å kontakte barnevernstjenesten for ytterligere bistand. Som enkelte høringsinstanser er inne på kom disse forutsetningene imidlertid ikke tydelig frem av ordlyden i bestemmelsen.

Etter departementets vurdering bør plikten begrenses til tilfeller der det er et reelt behov for at barnevernstjenesten i barnets nye oppholdskommune blir varslet. Et vesentlig formål med den nye bestemmelsen er å fange opp de tilfellene der en familie flytter fra en kommune til en annen mens det pågår en undersøkelse av barnets omsorgssituasjon. På den annen side er det viktig å legge til rette for at familier selv kan ta kontakt med barnevernstjenesten og be om hjelp. I tilfeller der en familie som mottar frivillige hjelpetiltak fra barnevernstjenesten flytter, bør utgangspunktet derfor fremdeles være at det er opp til familien selv om de ønsker å henvende seg til barnevernstjenesten i den kommunen de har flyttet til.

Etter departementets vurdering bør bestemmelsen derfor begrenses til tilfeller der barnevernstjenesten vurderer at det er behov for videre undersøkelser av om det er behov for mer inngripende tiltak enn frivillige hjelpetiltak etter barnevernsloven § 3-1. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen utformes slik at det fremgår tydelig av ordlyden i bestemmelsen at plikten til å varsle barnevernstjenesten gjelder i de tilfellene der barnevernstjenesten vurderer at det er grunn til at barnevernstjenesten i den andre kommunen undersøker om barnet har behov for videre oppfølgning utover frivillige hjelpetiltak etter § 3-1. Etter departementets vurdering vil denne presiseringen både ivareta behovet for å informere barnevernstjenesten i familiens nye oppholdskommune, og behovet for en klar og tydelig regulering av hvilke tilfeller som er omfattet av bestemmelsen.

Departementet antar at bestemmelsen særlig vil være aktuell i de tilfellene der en familie flytter fra en kommune til en annen mens det pågår en undersøkelse av barnets omsorgssituasjon etter barnevernsloven § 2-2. Bestemmelsen kan i enkelte tilfeller også være aktuell i meldingsfasen og i tiltaks- og oppfølgingsfasen. For eksempel dersom barnevernstjenesten har mottatt en bekymringsmelding, men ikke rukket å vurdere om meldingen skal følges opp med videre undersøkelser etter barnevernsloven § 2-1 før familien flytter til en ny kommune. Et annet eksempel kan være der barnevernstjenesten har henlagt saken fordi foreldrene ikke har samtykket til anbefalte hjelpetiltak, men der det er fastsatt i vedtaket at det skal gjennomføres en ny undersøkelse inntil seks måneder etter at saken ble henlagt, jf. barnevernsloven § 2-5 tredje ledd.

Det avgjørende bør være om det etter barnevernstjenestens vurdering er behov for at barnevernstjenesten i barnets nye oppholdskommune undersøker om barnet kan ha behov for barnevernstiltak utover frivillige hjelpetiltak.

Dersom en barnevernstjeneste mottar en melding fra en annen barnevernstjeneste etter nytt § 13-5 første ledd, skal meldingen følges opp i samsvar med kapittel 2 i barnevernsloven. Dette innebærer blant annet at § 2-1 om barnevernstjenestens gjennomgang av bekymringsmeldinger og § 2-2 om barnevernstjenestens rett og plikt til å gjennomføre undersøkelser, vil gjelde. Departementet foreslår derfor at det fremgår av bestemmelsen at barnevernstjenesten skal «sende melding».

Når det gjelder spørsmålet om hvilken kommune barnet og familien har flyttet til, vil departementet særlig vise til barnevernsloven § 13-4 sjette ledd. Det fremgår av bestemmelsen at myndigheter med ansvar etter denne loven kan innhente opplysninger fra Folkeregisteret når det er nødvendig for å utføre oppgaver etter denne loven. Dette vil også gjelde i tilfeller der det er behov for å finne ut hvilken kommune familien har flyttet til.

Dersom barnevernstjenesten sender en melding til barnevernstjenesten i en annen kommune, er det denne kommunen som har ansvaret for å vurdere og avklare barnets omsorgssituasjon og eventuelle behov for videre barnevernstiltak. I tillegg til bestemmelsene om bekymringsmelding og undersøkelse i kapittel 2, vil departementet også vise til bestemmelsen om adgang til å innhente opplysninger ved pålegg, jf. § 13-4.

3.4.3 Særlig om forholdet mellom varslingsplikten og meldeplikten

Forslaget til en ny bestemmelse som lovfester barnevernstjenestenes plikt til å varsle andre barnevernstjenester er ikke ment å erstatte den generelle meldeplikten i mer alvorlige tilfeller som følger av barnevernsloven § 13-2. Den nye plikten vil dermed supplere den generelle meldeplikten.

Blant annet på bakgrunn av innspillet fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet om forholdet mellom den generelle meldeplikten og den foreslåtte varslingsplikten, har departementet kommet til at den nye varslingsplikten bør plasseres innledningsvis i bestemmelsen om barnevernets opplysningsplikt, jf. § 13-5. Departementet viser til at dette vil gi et tydeligere skille mellom den generelle meldeplikten til barnevernstjenesten i de antatt mer alvorlige tilfellene, og barnevernstjenestens særlige plikt til å varsle barnevernstjenesten i andre kommuner i tilfeller der det er grunn til at denne barnevernstjenesten undersøker om barnet har behov for mer inngripende tiltak enn frivillige hjelpetiltak.

Den generelle meldeplikten er både et personlig og individuelt ansvar og et ansvar for barnevernstjenesten som sådan. Dersom barnevernstjenesten vurderer tilfellet som så alvorlig at vilkårene for meldeplikt i barnevernsloven § 13-2 annet ledd er oppfylt, er det derfor denne bestemmelsen som skal anvendes. Bakgrunnen for dette er at barnevernstjenestens faglige vurdering av antatt alvorlighetsgrad er relevant for den nye barnevernstjenestens vurdering og oppfølgning av meldingen. Blant annet fremgår det av barnevernsloven § 2-1 første ledd at barnevernstjenesten skal vurdere om en bekymringsmelding krever «umiddelbar oppfølging». Departementet viser for øvrig til at dersom barnevernstjenesten vurderer at det kan være behov for at barnevernstjenestens leder i en annen kommune eller påtalemyndigheten treffer et akuttvedtak etter barnevernsloven kapittel 4, må barnevernstjenesten følge opp dette på egnet måte.

Den nye varslingsbestemmelsen vil gjelde i de tilfellene der barnevernstjenesten vurderer at det bør undersøkes om barnet har behov for mer inngripende tiltak enn frivillige hjelpetiltak, men at saken ikke vurderes som så alvorlig at vilkårene for meldeplikt er oppfylt. Det er i slike tilfeller barnevernstjenesten skal henvise til den nye varslingsbestemmelsen.

Departementet foreslår etter dette et nytt første ledd i § 13-5 som lovfester at barnevernstjenesten i barnets tidligere oppholdskommune skal sende melding til barnevernstjenesten i barnets nye oppholdskommune dersom barnevernstjenesten antar at det er behov for videre undersøkelser etter § 2-2 eller oppfølging utover frivillige hjelpetiltak etter § 3-1.

3.4.4 Forholdet til menneskerettighetene

Forslaget om å tydeliggjøre barnevernstjenestens ansvar for å formidle opplysninger til barnevernstjenester i andre kommuner vil etter departementets vurdering bidra til å styrke barns menneskerettigheter. Hovedformålet med den foreslåtte endringen er å sikre informasjonsflyten mellom barnevernstjenester i de ulike kommunene. Forutsetningen for å kunne beskytte barn mot ulike former for omsorgssvikt er at barnevernstjenesten er kjent med barnets situasjon. Dersom barnevernstjenesten i én kommune sitter med opplysninger som barnevernstjenesten i en annen kommune trenger for å kunne gi et barn beskyttelse og omsorg, er det viktig at dette videreformidles til den andre barnevernstjenesten.

Bestemmelsen knytter seg til kjernen i barnets rett til beskyttelse og omsorg etter menneskerettighetene. Etter departementets vurdering vil den foreslåtte endringen bidra til oppfyllelsen av Norges forpliktelser etter Barnekonvensjonen. Samtidig vil formidling av opplysninger uten samtykke innebære et inngrep i retten til familie og privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Inngrepet bidrar til at nødvendig informasjon formidles videre til rett organ i barnevernet med det formålet å beskytte barn mot ulike former for omsorgssvikt og overgrep, samt å kunne hjelpe barn med alvorlige atferdsvansker. Barnevernstjenesten i den kommunen barnet oppholder seg er avhengig av å motta opplysninger. Dersom barnevernstjenesten ikke mottar nødvendig informasjon, kan dette medføre alvorlig konsekvenser for det enkelte barnet. Den samfunnsmessige betydningen av at barnevernstjenestene informerer hverandre i tilfeller der en familie med behov for barnevernstjenester flytter mellom kommuner, må derfor tillegges stor vekt.

Etter en samlet helhetsvurdering legger departementet til grunn at lovforslaget er «nødvendig i et demokratisk samfunn». Lovforslaget er således ikke i strid med Grunnloven § 102 eller med EMK artikkel 8.